中共中央政法委員會在兩岸司法互助中的角色之研究--劉文斌Update:2018/05/03

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中共中央政法委員會

在兩岸司法互助中的角色之研究

劉文斌

（輔仁大學全人教育課程中心兼任助理教授）

摘

要

當前兩岸司法互助與共同打擊犯罪，是兩岸關係發展的重要一環，但兩岸司法制度不同，使兩岸司法互助與共同打擊犯罪的工作推動不易。中共以黨領政的制度不會在短期內改變，而中共以黨領政制度所衍生的中共中央政法委員指導、監督中國大陸公、檢、法、司等單位的特殊地位，卻足以彌補當前兩岸共同打擊犯罪制度安排之不足。本文即在提出相關研析意見。關鍵詞：中共中央政法委員會、黨國體制、司法互助、共同打擊犯罪、人民民主專政

壹、前言

中共中央政法委員會（以下簡稱「中央政法委」）1_{被稱為專政的} 邵天啟，〈中共中央政法委員會評介〉，法務部調查局展望與探索雜誌社印行，《中共司法制度文集》（臺北：法務部調查局展望與探索雜誌社，2006 年），頁 1-2。中央政法委的演進歷史，可上溯至中共建政不久的 1954 年 11 月，中共中央書記處分配設置四個辦公室中的第一辦公室，主管政法

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「刀把子」，與軍事武力的「槍桿子」同為支持中共專政統治的兩個重要支柱。2_{中央政法委，是黨中央領導和管理政法工作的職能部門，} 且由中央到地方層層節制，因此，中央政法委與各級政法委，就成為中共黨指揮各級政法機關的黨組織。兩岸於 2009 年 4 月 26 日簽訂《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》（以下簡稱《協議》），其具體內容可以歸納為兩大方面：第一，兩岸共同打擊犯罪；第二，兩岸司法互助。3_{而共同打擊犯罪與} 兩岸司法互助該如何執行並使執行更加完善，自然有不斷努力的空間。中央政法委，在中共現有政法體制中占有的獨特地位，可指導、控制維護中共政權的公安部（公）、檢察院（檢）、法院（法）、司法部（司）及國安部等單位，在當前兩岸共同打擊犯罪與司法互助正如火如荼進行時，除國家安全部任務特殊，不在當前兩岸共同打擊犯罪與司法互助的重點範圍之內外，中央政法委對中共公、檢、法、司的掌控與運用，將影響及兩岸共同打擊犯罪的成果。加上臺灣藍、綠陣營對於兩岸關係意識形態的不同，將影響及臺灣主政者面對中國大陸黨、政的態度，也影響及兩岸共同打擊犯罪或司法互助的過程與結果。因此，研究中共中央政法委的位階、職能，與臺灣政局變動下對兩岸共同打擊犯罪與司法互助時的運用，就成為當前兩岸關係中的重要議題。中共中央政法委為黨的組織，若依據西方政黨政治角度看，將中業務，期間雖多次改組，並前後出現中央書記處第一辦公室、中央政法小組、中央政法委員會、中央政法領導小組等名稱，但自 1990 年 3 月起又重新回到中央政法委員會的建制並沿用至今。楊勝春，《大陸政法戰線的統御者－－中共中央政法委員會之研究》（臺北：永業出版社，2001 年），頁 4。薛少林，〈海峽兩岸跨境毒品犯罪的刑事司法協助問題〉，頁 2，《中國論文下載中心》，2011 年 2 月 21 日，<http://www.studa.net/xingfa/110221/1608 4011-2.html>。

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國大陸中央政法委作為協助兩岸共同打擊犯罪與司法互助的單位，顯然造成中國大陸黨務機關與臺灣政府機關錯誤對口的狀況，但中國大陸的黨國體制(party-state)，卻是黨與政無法明確劃分，甚且黨凌駕於政才是其正常狀況。又依據中共政法機關的現行運作狀況，政法委雖是黨的組織，卻可跨越黨政界線，指導、監督政府部門政法機關之運作。因此，使研究臺灣政府機關（法務部）與中共中央政法委是否可建構成為兩岸共同打擊犯罪與司法互助的輔助協作管道成為合理。本文在研究中共中央政法委在兩岸共同打擊犯罪司法互助過程中，可能發揮的功能，並提出相關建議。

貳、中央政法委職能研析

一、中央政法委位階推研

中共中央政法委係中共直屬機構之一，4_{其職能特性如下：} 「中共中央直屬機構」包括：中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統戰部、中央對外聯絡部、中央政法委員會、中央政策研究室、中央臺灣工作辦公室（國務院臺灣事務辦公室）、中央對外宣傳辦公室（國務院新聞辦公室）、中央外事辦公室、中央機構編制委員會、中央社會治安綜合治理委員會、中央精神文明建設指導委員會、中央精神文明建設指導委員會、中央黨校、《人民日報》、《求是》、中央文獻研究室、中央黨史研究室、中央編譯局、中央直屬機關工作委員會、中央國家機關工作委員會、中央檔案館（國家檔案局）、中央保密委員會（國家保密局局長）、中央密碼工作領導小組（國家密碼管理局）、中央警衛局。其中中共中央臺灣工作辦公室與國務院臺灣事務辦公室、中共中央對外宣傳辦公室與國務院新聞辦公室，一個機構兩塊牌子，列入中共中央直屬機構序列。中央檔案館與國家檔案局、中央保密委員會辦公室與國家保密局、中央密碼工作領導小組辦公室與國家密碼管理局，一個機構兩塊牌子，列入中共中央直屬機關的下屬機構。請見新華網，〈中共中央直屬機構〉，《新華網》，2011 年 3 月 7 日，<http:// news.xinhuanet.com/ziliao/2002-11/15/content_630715.htm>；法務部調查局展望與探索雜誌社編印，《中國大陸綜覽（97 年版）》（臺北：法務部調

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中共中央政法委是黨中央領導和管理政法工作的職能部門，從宏觀上組織領導中央政法各部門的工作，指導各省、自治區、直轄市黨委政法委的工作。其主要職責任務是，根據黨中央的路線、方針、政策和部署，統一政法各部門的思想和行動；協助黨中央研究制定政法工作的方針、政策，對一定時期內的政法工作作出全局性部署，並督促貫徹落實；組織協調指導維護社會穩定的工作；支持和監督政法各部門依法行使職權，指導和協調政法各部門依法互相制約、密切配合；督促、推動大要案的查處工作，研究和協調有爭議的重大、疑難案件；組織推動社會治安綜合治理工作；組織推動政法戰線的調查研究工作，推動政法工作改革；研究、指導政法隊伍建設和政法各部門領導班子建設，協助黨中央和中組部考察、管理中央和地方政法部門的有關領導幹部；協助紀檢、監察部門查處政法部門領導幹部違法犯罪的案件；指導地方政法委員會的工作；完成黨中央交辦的其他任務。5 這種職能特性反映在中共政法委的任務宣示上，就有中共中央政法委書記周永康，於 2011 年 3 月 18 日在北京主持召開中央政法委員會第十七次全體會議時，對與會的中國大陸最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部等中央政法各單位主要負責人講話，除強調學習貫徹剛剛結束的全國「兩會」6_{精神外更提出未來工} 作方向，包括：一是要在服務主題主線、促進經濟長期平穩較快發展上有新作爲。二是要在保障和改善民生、增強群衆安全感上有新作爲。三是要在保障憲法法律實施、維護社會公平正義上有新作爲。7_其查局展望與探索雜誌社，2008 年），頁 52。中國平安網，〈中共中央政法委員會簡介〉，《中國共產黨新聞網》，2007 年 7 月 17 日，<http://cpc.people.com.cn/GB/64114/64135/5994757.html>。指分別於 2011 年 3 月 3 日及 5 日開幕的「第十一屆全國人民代表大會第四次會議」和「政協第十一屆全國委員會第四次會議」。

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中保障憲法的實施，當然包含保障憲法規定的中共的統治地位。同年（2011 年）6 月 25 日，周永康復在全國政法系統先進基層黨組織優秀黨務工作者和優秀黨員幹警表彰大會上，公開表示：「各種敵對勢力千方百計進行搗亂破壞活動，其最終目的就是想推翻中國共産黨的領導、顛覆我國人民民主專政的政權。作爲人民民主專政的專門機關，政法機關必須增強政治意識、政權意識和憂患意識、責任意識，認真學習黨的光輝歷史，發揚黨的光榮傳統，堅持黨對政法工作的絕對領導，確保任何時候、任何情况下都聽黨的話、跟黨走。要進一步增強對中國特色社會主義的政治認同、理論認同、感情認同，堅決抵制各種錯誤政治觀點、法學觀點的影響，堅定不移地走中國特色社會主義道路，……，堅決維護國家安全和社會政治穩定，以實際行動捍衛黨的領導、鞏固黨的執政地位」、「要堅持一手抓業務、一手抓黨建，以黨建帶隊建、抓班子帶隊伍，努力建設一支政治堅定、業務精通、作風優良、執法公正的政法隊伍。各級黨委政法委要適應新形勢，不斷提高組織領導、統籌協調能力，確保黨的方針政策和憲法法律在政法機關得到正確貫徹實施」，8_{對於以政法系統維持共產黨領導的人民} 民主專政統治模式仍與過去一樣鮮明。且中央政法委以黨的組織，被賦予指導、監督公、檢、法、司單位，其以黨組織橫跨政府部門的特性明顯。又依據中央政法委的重要幹部組成，則中央政法委顯然是在中共政治局常委領導下，涵蓋指導公安部、法院、檢察院、司法部、安全部、解放軍、武警及中央社會治安綜合治理委員會的組織。9_（因本文廖文根，〈周永康：全面提升政法工作水平爲經濟社會發展提供有力保障〉，《中國共產黨新聞網》，2011 年 3 月 19 日，<http://cpc.people.com. cn/GB/64093/64094/14183435.html>。周永康，〈在全國政法系統先進基層黨組織優秀黨務工作者和優秀黨員幹警表彰大會上的講話〉，《人民日報》，2011 年 6 月 25 日，版 3。

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主在討論兩岸共同打擊犯罪與司法互助，故排除對安全部、解放軍、武警的討論）。再從其組成關係觀點，並以圖形表示中央政法委在中共黨政組織中的位階如下：中央政法委的現任重要成員組成，包括：書記：周永康（中央政治局常委會委員）；副書記：孟建柱（現任公安部部長）、王樂泉（曾任中共新疆維吾爾自治區黨委書記、新疆生產建設兵團第一政委長達 15 年，又因為其姓氏，人稱「新疆王」）；委員：王勝俊（最高人民法院院長）、曹建明（最高人民檢察院檢察長）、耿惠昌（國家安全部部長）、吳愛英（女，司法部部長）、童世平（中國人民解放軍總政治部副主任）、王建平（武警司令員）、陳冀平（副秘書長、中央綜治委副主任、中央綜治辦主任）；秘書長：周本順（中央綜治委副主任）。請見〈周永康在全國政法會議上強調深化三項重點工作加強政法隊伍建設推動十二五開局之年政法事業全面進步〉，《法制網》，2010 年 12 月 21 日，<http://www.legaldaily.com.cn/ index_article/content/2010-12/21/content_2407638.htm?node=5954>；法制網，〈中央：童世平、王建平任中央政法委委員〉，《人人通》，2010 年 12 月 21 日，<http://www.renwuonline.com/articleShow.aspx?id=19680>；瞭望，〈專訪陳冀平〉，《新浪網》，2011 年 2 月 19 日，<http://news.sina. com.cn/c/sd/2011-02-19/132321980572.shtml>。

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中共中央委員會中央政治局政治局常委會全國人民代表大會中央政法委員會最高人民法院最高人民檢察院國務院隸屬關係監督關係圖例說明： 1.中共中央政法委員會係代表中共中央推行政法決策的組織，在地方省級、地級、縣級皆設政法委員會，中央政法委員會除領導中央層級的政法部門，再透過各個中央政法部門垂直領導所屬系統的地方各級政法機關；另方面又可指揮地方各級政法委員會，領導地方同級政法機關，形成綿密監控網。本表所述，僅限其中有關司法部分。 2.中共司法體系，除一般習稱之公、檢、法外，尚應包括司法行政，合稱公、檢、法、司。其主管部門司法部，掌管有關監所執行、勞動改造、勞動教養、律師公證、人民調解、法學教育等工作。此外，表列之國家安全部係於 1983 年 7 月間自公安部分出，負責有關間諜、特務之偵監及策反等項業務。 3.中共法院採行「四級二審制」。包括各級院、檢首長在內之重要人事，均由各級人大或其常委會選舉任免。審判工作、檢察工作，均受同級人大及其常委會監督。圖1 中共司法體制資料來源：法務部調查局展望與探索雜誌社編印，《中國大陸綜覽（97 年版）》，頁 74。

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由此結構圖，顯見中央政法委的特殊地位。

二、中央政法委功能

有學者研析認為，中國大陸國務院階層的組織特性是：組織法過於簡略、粗疏，充滿著概括性、宣示性規定。行政組織中的部、委、直屬機構、辦事機構等各類機構，缺乏政策性與操作性文件說明，主要遵從習慣與管理現狀，使組織不夠嚴謹。行政組織缺乏法律責任規定，使組織錯亂。法律精神不足。10 前述這些因素，相對地讓中共中央政法委「刀把子」的角色，更易跳脫政府法令規範，依據黨的政策指示發揮政策指導功能。而了解中央政法委的職能變遷，將可呈現中共對於內部統治的變遷，也可充分呈現中共的政治轉變態樣。而了解中共中央政法委職能變遷，可經由不同年份召開的全國政法會議比較獲得結果。中共中央政法委年度會議於每年年底召開，其重要目的是檢討過去一年的工作並策進新一年工作，若選擇間隔五年將中央政法委會議內容重點比較，如表 1：王文杰，〈大陸國務院機構改革之探討：從法制發展的角度分析〉，發表於「中央警察大學公共安全學系八十八年學術研討會」（桃園：中央警察大學公共安全學系，1999 年 5 月 13 日），頁 12-14。

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表1 中共中央政法委會議內容比較年份主要精神具體作為 1995 維護社會穩定，爲「九五計劃」和 2010 年遠景目標的實現提供有力保障。加大執法力度，嚴厲打擊嚴重刑事犯罪和經濟犯罪。 2000 貫徹黨的十五大和十五屆五中全會精神，認清形勢，明確任務，堅定信心，全力維護社會穩定，保障「十五計劃」的順利實施和改革開放與社會主義現代化建設的順利進行。嚴厲打擊敵對分子、民族分裂分子、邪教組織骨幹分子、嚴重刑事犯罪和經濟犯罪分子，加大對各種不安定因素的預防和控制力度，切實加強基層基礎工作，落實社會治安綜合治理的各項措施，在各級黨委、政府的領導下，依靠廣大人民群衆和社會各方面的力量，共同維護社會政治穩定。 2005 以鄧小平理論和「三個代表」重要思想爲指導，深入貫徹黨的十六大、十六屆三中、四中、五中全會和中央經濟工作會議精神，全面落實科學發展觀。加強人民內部矛盾的排查調處，嚴厲打擊各種犯罪活動，加快建設社會治安防控體系，依法調節經濟關係，不斷推進司法體制改革和政法隊伍建設、把維護國家利益、維護市場經濟秩序、維護人民群衆切身利益作爲立足點、出發點和歸宿、注重貫徹寬嚴相濟的刑事政策、注重執法規範化建設、注重全民法制教育、促進社會和諧穩定。 2010 深化三項重點工作，加強政法隊伍建設，要全面貫徹黨的十七屆五中全會精神，深入貫徹落實科學發展觀，深化社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作，進一步加強政法隊伍建設，推動政法事業全面發展進步，更好服務「十二五」經濟社會發展。增強大局意識、服務意識，深化三項重點工作，促進經濟平穩較快發展。要建立健全科學的預防化解矛盾機制，更加注重從政策制度層面妥善解決社會矛盾；依法打擊暴力恐怖、分裂破壞活動，維護國家安全和社會政治穩定；構建立體化社會治安防控體系，進一步解決好影響群眾安全的突出治安問題；著力突破人口服務管理中的難點問題，最大限度增加和諧因素、減少不和諧因素；加強對新經濟組織、新社會組織和新興媒體的服務管理，充分發揮積極作用；深化司法改革、擴大司法民主、推進司法公開，強化對司法權的監督制約；加強政法機關基層基礎建設，築牢維護社會和諧穩定的第一道防線。資料來源：中國共產黨新聞網，〈全國政法工作會議（1995 年 12 月 18-21 日）〉，《中國共產黨新聞網》，2011 年 3 月 1 日，<http://dangshi.people.com.cn/BIG5/151935/ 176588/176597/10556529.html>；中國共產黨新聞網，〈全國政法工作會議（2000 年 12 月 1-2 日）〉，《中國共產黨新聞網》，2011 年 3 月 1 日，<http://dangshi.pe-ople.com.cn/BIG5/151935/176588/176597/10556654.html>；新華社，〈全國政法工作會議（2005 年 12 月 5-6 日）〉，《中國共產黨新聞網》，2005 年 12 月 6 日， <http://dangshi.people.com.cn/BIG5/151935/176588/176941/177529/10681307.html>；中國政府網，〈周永康出席全國政法工作會議〉，《新浪網》，2010 年 12 月 20 日，<http://news.sina.com.cn/c/2010-12-20/232321676458.shtml>。

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發現中央政法委職能變與不變的特性包括：為中共的政治目標服務極為明確，且一以貫之，如：1995 年強調為「九五計劃」盡力、2000 年為「十五規劃」提供保障、2005 年以「鄧小平理論」及「三個代表」為指導思想、2010 年強調「科學發展觀」及「十二五規劃」的遵循。隨時空環境不同而有不同的工作內容，如：1995 年強調打擊重罪及經濟犯罪、2000 年要求打擊「分裂主義、重罪及經濟犯罪」、 2005 年著重「排查人民內部矛盾」、2010 年重點工作被大量提出，其中重要的包含「打擊暴力恐怖、分裂破壞活動、加強對新經濟組織、新社會組織和新興媒體的服務管理」等等，充分反應中國大陸社會發展造成犯罪態樣不斷改變，中央政法委必須領導相關單位面對的環境。「中央政法委」及其前身機構，在中國共產黨政權中的「刀把子」角色與位階，自中共建政前起設立，經 1990 年調整，11_其職能並沒有因為中共經濟建設與對外改革開放而有所改變。其所負職能，經由以黨領政特性的傳導，使中央政法委可跨越黨與政的鴻溝，使各級政法委具有極強的政策領導功能，如：中央政法委直接向中央政治局及中央政治局常委負責，位階高度足夠指導、監督同級公、檢、法、司等各單位的運作。而各級政法委在打擊犯罪與對外司法互助的角色與功能也難以被忽視，甚且落實於法律條文之中，如現行《刑法》第二條：「中華人民共和國刑法的任務，……，保衛人民民主專政的政權和社會主義制度，……，保障社會主義建設事業的順利進行」；《刑事訴訟法》第二條：「中華人民共和國刑事訴訟法的任務， ……，保障社會主義建設事業的順利進行」，使得所有專政工具，都應該為共產黨政權服務，以確保社會主義建設成功，在此情況下，自楊勝春，《大陸政法戰線的統御者－－中共中央政法委員會之研究》，頁 87-91。

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然無法忽視中央政法委對於指導、監督相關機關鞏固中共持續執政的重要性。也因此，讓中央政法委的功能不斷地被共產黨所重視與確保。

三、中央政法委與其他相類似組織的競合關係

在黨務部門方面依據中共黨中央組織部門的分工，與維護政權安全與穩固有較緊密關係的部門，包括接受中央委員會領導的「中央紀律檢查委員會」及隸屬於中共中央直屬議事機構：中央國家安全工作領導小組、中央維護穩定工作領導小組、中央社會治安綜合治理委員會、中央保密委員會、中央政法委員會等。12 其中中央國家安全工作領導小組，主要負責外交、外事事務的安全；13_{中央維護穩定工作領導小組，主要負責維持國內情勢穩定；}14_中法務部調查局展望與探索雜誌社編印，《中國大陸綜覽（97 年版）》，頁 52。〈中央外事辦公室主要職能〉，《中國網》，2011 年 4 月 15 日，<http:// www.china.com.cn/cpc/2011-04/15/content_22369387.htm>。中央國家安全領導小組，即中央外事工作領導小組，是中共中央政治局領導外事、國家安全工作的議事、協調機構。其職責包含：對國際形勢和執行外交政策中的重大問題、外事管理工作進行調查研究，提出建議。承辦中央外事工作領導小組全體會議和辦公會議的會務工作，催辦會議决定事項，承辦外事協調工作。代黨中央擬定和修訂外事工作的某些全國性規定，審核中央、國家機關各部門和各省、自治區、直轄市制定的重要外事規定。辦理中央、國家機關各部門和各省、自治區、直轄市報送中央外事工作領導小組和國務院的有關重要外事問題的請示、報告。承辦中央外事工作領導小組和國務院交辦的其他事項。〈《南風窗》雜誌封面專題：09 年維穩新思維〉，《社會學人類學中國網》，2009 年 4 月 13 日，<http://www.sachina.edu.cn/Htmldata/ news/2009/04/5148.html>。中央維護穩定工作領導小組是中共中央委員會的

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央社會治安綜合治理委員會，負責根據社會治安形勢，指導和協調全國社會治安綜合治理工作；15_{中央保密委員會，負責內部保密工作。} 除職掌明確與中央政法委職權區分明顯之單位外，其中「中央紀律檢查委員會」（以下簡稱「中紀委」）、「中央社會治安綜合治理委員會」（已於 2011 年 10 月改名為「中央社會管理綜合治理委員會」，擴大編制但位階不變，仍與未改名前同樣簡稱「中央綜治委」）與中央政法委的功能與職掌，常有混淆有待釐清：第一，中央政法委的任務，包含有「組織推動社會治安綜合治理工作」，且中央政法委幹部組成位階高於中央綜治委，並將綜治委副主任陳冀平（主任係中央政法委書記周永康兼任）僅納為中央政法委的委員，致使明顯將中央政法委的位階提升至政策指導地位，中央綜議事協調機構之一，中央維護穩定工作辦公室是中央維護穩定工作領導小組的常設辦事機構，在中央政法委員會機關辦公。中央維護穩定辦公室工作職責：調查研究，及時掌握全國維穩動態，分析社會穩定形勢。組織協調，指導全國維護社會穩定的工作。適時提出維護社會穩定的措施和對策。承辦中央維護穩定工作領導小組的日常工作。負責中央維護穩定工作方面文電的起草、保管和保密工作。中國平安網，〈中央社會治安綜合治理委員會簡介〉，《中國共產黨新聞網》， 2007 年 7 月 17 日，<http://cpc.people.com.cn/GB/64114/64136/88838/ 5999186.html>。綜治委特性：中央綜治委是協助黨中央、國務院領導全國社會治安綜合治理工作的常設機構。主要任務是：貫徹執行黨的基本路線、方針、政策和國家法律，根據國民經濟和社會發展的總體規畫及社會治安形勢，指導和協調全國社會治安綜合治理工作。主要職責是：根據全國社會治安狀況，研究提出社會治安綜合治理的方針、政策和重大措施，供黨中央、國務院決策；對一個時期全國社會治安綜合治理工作作出部署，並督促實施；指導、協調、推動各地區、各部門落實社會治安綜合治理的各項重大措施；總結推廣實踐經驗，表彰先進，組織有關部門加強社會治安綜合治理的理論研究，探索和逐步完善具有中國特色的維護社會治安的新路子；辦理黨中央、國務院交辦的有關事項。

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治委的位階則成為實際執行者，兩相比較，中央政法委的位階顯然高於中央綜治委。中央綜治委甚至成為中央政法委推動工作的平臺。16 第二，中紀委係根據中共黨章第 3 章第 19 條規定，由黨的全國代表大會選出，在中共黨中央委員會領導下進行工作。黨的中紀委會全體會議，選舉常務委員會和書記、副書記，並報黨的中央委員會批准。黨的中紀委根據工作需要，可以向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員。17_{其主要任務為管理黨員紀律、加強黨風} 建設及反腐敗，18_{其位階雖高於中央政治局常委領導下的中央政法} 委，19_{但並未被賦予指導、掌管、或監督指揮公、檢、法、司等單位的} 能力；雖中共政權結構是以黨領政，黨組織當然可介入政府領域的公、檢、法、司等單位，但就黨章規定上，仍將中紀委定位為純粹黨〈中央政法委〉，《中國長安網》，2012 年 4 月 1 日，<http://www.china-peace.org.cn/2012-04/01/content_3893202.htm>。新華網，〈中國共產黨中央紀律檢查委員會〉，《新華網》，2011 年 4 月 13 日，<http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-11/05/content_629565.htm>。新華網，〈中國共產黨章程〉，《新華網》，2011 年 4 月 14 日，<http:// news.xinhuanet.com/ziliao/2002-11/18/content_633225_9.htm>。中紀委係依據中國共產黨章程第八章所規定設立，其職能與位階規定如下：中紀委在黨的中央委員會領導下工作。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。（第 43 條）。黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和决議的執行情况，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。（第 44 條）。法務部調查局展望與探索雜誌社編印，《中國大陸綜覽（97 年版）》，頁 52。依據中共中央政治局常務委員會的排名，中央紀委賀國強（第八）與周永康（第九）的順位，中紀委書記賀國強高於中央政法委書記周永康，也透露中紀委位階高於中央政法委的訊息。組織關係圖另請見〈中國共產黨〉，《新華網》，2011 年 4 月 13 日，<http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-11/24/ content_2255749.htm>。

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內維持紀律組織。因此，就黨務部門而言，中央政法委係肩負監管公、檢、法、司的最高單位。在政府部門方面國務院監察部，與黨的中紀委合署辦公。20_{國務院直屬機構的「國} 家預防腐敗局」列入國務院直屬機構序列，在監察部「加掛牌子」。21 在中共仍維持以黨領政的架構下，這些在國務院編制內的單位，其位階均無法與中央政法委相比，自不待言。更進一步言，在可見的未來，中央政法委依據黨的意旨，指導政府領域的公、檢、法、司等具有實際偵辦不法案件機構單位，卻是無法否定的事實。換言之，中央政法委的職能可涵蓋黨與政的領域，為打擊犯罪與維護中共政權而運作，且這種職權與位階是當前中共維護政權與打擊犯罪的各機關中，唯一可跨越黨與政府領域，可政策指導甚至指揮公、檢、法、司的單位。兩岸為共同打擊罪犯與司法互助而簽訂《協議》，根據《協議》兩岸同意在民事、刑事領域相互提供協助。22_{這些跨境共同打擊犯罪與} 新華網，〈中華人民共和國國務院〉，《新華網》，2011 年 4 月 19 日， <http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/ziliao/2005-01/25/ content_2504509.htm>。新華網，〈國務院直屬機構〉，《新華網》，2011 年 4 月 19 日，<http:// big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/ziliao/2005-01/25/con-tent_2504509_2.htm>。臺灣網，〈兩岸簽共同打擊犯罪及司法互助協議將重打經濟犯罪〉，《中國臺灣網》，2009 年 4 月 26 日，<http://big5.chinataiwan.org/xwzx/ bwkx/200904/t20090426_877944.htm>。《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》的重點包括：共同打擊犯罪；送達文書；調查取證；認可及執行民事裁判與仲裁裁決（仲裁判斷）；移管（接返）被判刑人（受刑事裁判確定人）；雙方同意之其他合作事項。根據本《協議》，雙方同意

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司法互助項目，所涉及的政府公權力行使，若依據前述機關職權分析，顯然留存於公、檢、法、司等機關職能範圍中，而能與公、檢、法、司機關有密切關係者，在中共各相類似機關中，中央政法委的職權與功能顯然無法被忽視。

參、兩岸司法互助運作模式

兩岸於 2009 年 4 月 26 日簽訂《協議》後，兩岸司法互助與共同合作打擊犯罪，便進入新的領域。依據我方對於兩岸司法互助與合作打擊犯罪的相關規定，法務部以統領檢察官的檢查主體及橫跨全般司法程序位階，統合國內司法警察及法院，肩負與中國大陸相關單位聯繫任務，為對中國大陸聯繫之窗口；23_{法務部作為聯繫窗口之依據，係} 因《協議》由兩岸政府授權民間機構（「財團法人海峽交流基金會」著重打擊下列犯罪：涉及殺人、搶劫、綁架、走私、槍械、毒品、人口販運、組織偷渡及跨境有組織犯罪等重大犯罪；侵占、背信、詐騙、洗錢、偽造或變造貨幣及有價證券等經濟犯罪；貪污、賄賂、瀆職等犯罪；劫持航空器、船舶及涉恐怖活動等犯罪；其他刑事犯罪。當一方認為涉嫌犯罪，另一方認為未涉嫌犯罪但有重大社會危害，得經雙方同意可個案協助。依據法務部於 2009 年 4 月 26 日，在《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》簽署後所發新聞稿稱：「臺灣與大陸為不同法域，上開兩岸共同打擊犯罪及司法互助之進行，有賴聯繫窗口之建立。本部職掌民事、刑事實體法規，又長期為對外國司法互助之代表機關，與美國簽訂司法互助協定並長期執行司法互助，另亦本於平等互惠原則，與其他各國積極進行司法互助。再者，本部所屬檢察官為偵查主體，職掌偵查、起訴、實行公訴及執行業務，職權跨越全般司法程序。本部基於我國對外提供互助之慣例及機關屬性職掌，擔任聯繫窗口，對外基於對等尊嚴原則，與大陸地區中央官方對應；對內則與司法警察機關及法院積極聯繫與合作。」請見法務部檢察司，〈展開歷史的新頁海峽兩岸簽署共同打擊犯罪及司法互助協議〉，頁 1-3，《法務部》，2009 年 4 月 26 日，<http://www.moj.gov.tw/public/data/94261544 19878.pdf>。

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與「海峽兩岸關係協會」）所簽訂，具法律約束力，但因簽約主體與執行主體不同，乃分層次依議題，逐步建構聯繫窗口，第一層次有關文本之爭議與變更，依第三條第二項及第 21-23 條規定，由財團法人海峽交流基金會與海峽兩岸關係協會負責聯繫處理，第二層次即第三條所定「由各方主管部門指定之聯絡人聯繫實施」，臺灣方面由法務部作為聯繫窗口，中國大陸則無聯繫窗口之指定；24_{法務部對於各司法機} 關實際掌控面，則依下列相關法令規章對於兩岸共同打擊犯罪及司法互助，法務部至少具有如下職權：核准掌控海峽兩岸犯罪情資交換、25 核准掌控海峽兩岸緝捕遣返刑事犯或刑事嫌疑犯作業、26_{核准掌控海峽} 兩岸罪犯接返作業、27_{核准掌控海峽兩岸調查取證及罪贓移交作業}28_及核准掌控海峽兩岸送達文書作業29_{；但實際執行面卻又交由各檢警機關} 負責執行，如：一、〈海峽兩岸犯罪情資交換作業要點〉：包括司法警察機關或其他機關經法務部授權後，得與中國大陸地區主管部門直接進行犯罪情資交換作業事宜（第四條）。法務部審核同意提供中國大陸地區主陳文琪，〈兩岸司法互助協議之嚴格與實踐〉，《月旦法學雜誌》，第 195 期，2011 年 8 月，頁 163。〈海峽兩岸犯罪情資交換作業要點〉，《法務部》，2011 年 1 月 3 日， <http://mojlaw.moj.gov.tw/LawContentDetails.aspx?id=FL057597>。〈海峽兩岸緝捕遣返刑事犯或刑事嫌疑犯作業要點〉，2011 年 1 月 3 日，《法務部》，<http://mojlaw.moj.gov.tw/LawContentDetails.aspx?id=FL057 600>。〈海峽兩岸罪犯接返作業要點〉，《法務部》，2011 年 1 月 3 日，<http:// mojlaw.moj.gov.tw/LawContentDetails.aspx? id=FL057599>。〈海峽兩岸調查取證及罪贓移交作業要點〉，《法務部》，2011 年 1 月 3 日，<http://mojlaw.moj.gov.tw/LawContentDetails.aspx? id=FL057601>。〈海峽兩岸送達文書作業要點〉，《法務部》，2011 年 1 月 3 日，<http:// mojlaw.moj.gov.tw/LawContentDetails.aspx?id=FL057598>。

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管部門所需情資後，得自行或交由檢察機關、司法警察機關或其他機關協助提供（第十條）。二、〈海峽兩岸緝捕遣返刑事犯或刑事嫌疑犯作業要點〉：包括司法警察機關經法務部授權後，得與中國大陸地區公安部直接聯繫執行刑事犯、刑事嫌疑犯之緝捕遣返事宜（第二條）。自中國大陸地區執行遣返刑事犯、刑事嫌疑犯返回臺灣地區，由原移案機關派員接受、押解及戒護，受中國大陸地區公安部通知機關非原移案機關者，受通知機關應移由原移送機關處理（第五條）。三、〈海峽兩岸罪犯接返作業要點〉：包括自中國大陸地區接返受刑事裁判確定人回臺灣地區，由第三點第二項請求機關派員接受、押解及戒護。法務部認有必要時，得另指定其他機關為之（第八條）。四、〈海峽兩岸調查取證及罪贓移交作業要點〉：包括中國大陸地區法院、檢察院或公安部門直接請求臺灣地區檢察機關協助調查取證或移交罪贓時，接獲請求之檢察機關應轉由法務部統一協調處理（第十七條）。五、〈海峽兩岸送達文書作業要點〉：包括檢察機關向中國大陸地區送達文書，得具函檢附司法文書及送達證書，囑託財團法人海峽交流基金會為之，並副知法務部（第五條）。中國大陸地區法院或檢察院直接請求臺灣地區檢察機關協助送達文書時，接獲請求之檢察機關應轉由法務部統一協調處理（第八條）。這些作業要點，讓各司法警察機關與中國大陸相關單位聯繫情形必須報知法務部，形成法務部與實際執行的院、檢、各司法警察機關，共同與中國大陸進行案件的情資交換、偵察、人犯遣送、文書認證等作業流程。法務部雖是法定與中國大陸進行司法互助的聯繫窗口，30_{但實際執行面卻是各單位，依過去尚未簽訂《協議》時與中國大} 〈打擊犯罪兩岸警方將可直接談〉，《海峽資訊網》，2011 年 5 月 2 日，

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陸相關單位建立起的聯繫管道為執行基礎，因此，在實際執行面，是各行其是，並非僅法務部為唯一執行單位。同時，在法務部主張其為對中國大陸聯繫窗口的同時，卻沒有明文說明中國大陸對口單位為何？實際執行面亦復如此。相對於臺灣由法務部為聯繫窗口，與院、檢與各司法警察機關共同與中國大陸溝通的作業模式，中國大陸公、檢、法、司的組成與對臺作業模式自又不同。中國大陸公、檢、法、司的組成，依據中共現行憲法第九十二條：「國務院對全國人民代表大會負責並報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責並報告工作」，而國務院下轄公安部與司法部；現行《憲法》第一百二十八條：「最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責」及第一百三十三條：「最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責」等規定，中共負責維護政權穩定的司法機關：最高檢察院與最高人民法院必須直接向全國人民代表大會負責，而公安部、司法院則透過國務院向全國人民代表大會負責；31_{進一步言，中國大陸的國家權力配置與我國及西方國家所} 盛行的分權制度不同，而是將國家權力劃分為立法、行政、審判及檢察四種，32_{顯然公安部與司法部屬於行政機關，審判及檢察機關卻對立} 法機關的人民代表大會負責，公安、司法、檢察、審判機關也相互不隸屬。33_{在兩岸共同打擊犯罪與司法互助的過程中，我方可由法務部作} 為對中國大陸統籌單位，但中國大陸卻無統一之統籌單位作為對口， <http://www.haixiainfo.com.tw/t4-60892.html>。法務部調查局展望與探索雜誌社編印，《中國大陸綜覽（97 年版）》，頁 75。法務部調查局展望與探索雜誌社編印，《中國大陸綜覽（97 年版）》，頁 76。法務部調查局展望與探索雜誌社編印，《中國大陸綜覽（97 年版）》，頁 74。

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若以中國大陸的檢察與司法單位是向人民代表大會負責的結構安排，則兩岸對於檢察院及法院的聯繫，可能形成我國法務部對全國人民代表大會對口聯繫；但法務部屬於我國政府行政部門，全國人民代表大會卻屬於中國大陸人民權力最高機關，其職權包括立法、人事、預算 ……等多項，兩單位顯然不對等，且人民代表大會並不實際從事法律案件的偵察、起訴、審理，似乎亦無法對我法務部提供快捷的協助；而公安部及司法部的上級機關係國務院，在組織上，國務院與我國行政院約略同階，因此，以臺灣法務部與中國大陸國務院對口，不僅在位階上不對等，且國務院亦不實際接觸司法案件偵辦，對於兩岸司法互助與合作打擊犯罪的功能，顯然並不及時。中共意圖解決此一問題，而於 2010 年 12 月 16 日最高人民法院審判委員會第 1506 次會議通過〈最高人民法院關於人民法院辦理海峽兩岸送達文書和調查取證司法互助案件的規定〉並頒布執行，其中除共 24 種各類有關兩岸司法互助的表格文書外，更於第四條規定：「最高人民法院是與臺灣地區業務主管部門就海峽兩岸司法互助業務進行聯絡的一級窗口」；第五條規定：「最高人民法院授權高級人民法院就辦理海峽兩岸送達文書司法互助案件，建立與臺灣地區業務主管部門聯絡的二級窗口。……。高級人民法院負責：指導、監督、組織、協調本轄區人民法院辦理海峽兩岸送達文書和調查取證司法互助業務」；第六條規定：「中級人民法院和基層人民法院應當指定專人負責海峽兩岸司法互助業務。中級人民法院和基層人民法院負責：具體辦理海峽兩岸送達文書和調查取證司法互助案件；定期向高級人民法院呈報本院辦理海峽兩岸送達文書司法互助業務情況；及時將本院海峽兩岸司法互助業務負責人員的姓名、聯絡方式及變動情況呈報高級人民法院。」34_{明文規定中國大陸各級法院在最高法院授權下，可與臺} 人民法院報，〈最高人民法院關於人民法院辦理海峽兩岸送達文書和調查取證司法互助案件的規定〉，《中國臺灣網》，2011 年 6 月 17 日，<http://

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灣地區「業務主管部門」進行合作。這些法令雖規範了各級人民法院對臺的運作模式，但檢察院、公安部與司法部至今尚未有類似規定出現，顯見，除中共法院系統對於兩岸司法互助作為較具規範化外，其他各單位的對臺統籌作為，尚付之闕如。換言之，中國大陸公、檢、法、司等單位，對於與臺灣跨境合作打擊犯罪與司法互助如何進行，都尚在各自摸索階段，而其中僅法院部門較為進步，且與其他單位步調不一。或進一步說，中國大陸的公、檢、法、司等單位，分屬行政機關的國務院與人民最高權利機關的全國人民代表大會，在結構上本就不易設立單一窗口，統籌對臺進行兩岸共同打擊犯罪與司法互助事宜；再從另一角度看，中共對於兩岸具有「統一」的使命，若以對口單位進行兩岸共同打擊犯罪與司法互助事宜，是否有授予外界兩岸為對等且不相隸屬主權政治實體口實之虞，而不設立對口單位，卻以個別實際執行打擊犯罪機關對臺聯繫，將有助於中共進行兩岸共同打擊犯罪與司法互助時，仍可維持將臺灣視為其地方政府的政治操作空間。因此，中共顯然並無設立對臺單一窗口，以利進行共同打擊犯罪與司法互助之必要性與急迫性。簡單說，現階段兩岸司法互助與聯合打擊犯罪，由法務部分別與中國大陸的公、檢、法、司取得聯繫，並由實際執行單位進行業務互助，以圖形表示互助兩岸打擊犯罪的狀況如圖 2： big51.chinataiwan.org/flfg/dt/201106/t20110617_1891991.htm>。

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㚨檀Ṣ㮹㩊⮇昊㚨檀Ṣ㮹㱽昊⍲⎬ 䳂Ṣ㮹㱽昊 ℔⬱悐 ⎠㱽悐冢䀋 ᷕ⚳ ⣏映圖2 兩岸司法互助路徑圖資料來源：作者自行繪製。說明：核准掌控線、實際執行線。法院及司法警察機關之海巡署、警政署、憲兵等雖非法務部所屬單位，但依法務部為聯繫窗口規定，與中國大陸相關單位聯繫時，仍由法務部為管轄單位。我法務部為兩岸司法互助的聯繫窗口，因此對於我方法院、檢察署及各司法警察機關要求與中國大陸司法互助都具有監督、指揮、核准、核備等等權力，甚至國家安全局都必須介入運作，但實際執行面，卻授權院、檢及各司法警察機關自行與中國大陸公、檢、法、司等相對應單位進行情資交換、調查取證、共同偵辦等等協調作業。35_而林彥良，〈兩岸司法互助實務－－以請求調查取證為中心〉，發表於「100 年度海峽兩岸及國際司法互助實務研習會」（臺北：法務部，2011 年 5 月 11

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法務部本身若有需要亦對中國大陸公、檢、法、司各單位進行實務的聯繫。在實際執行面上，我方院、檢、警、調等各單位，更因業務的龐雜與避開事事向法務部報備的繁瑣，而依據在兩岸簽訂《協議》前所建立之基礎上，進行交流與相互合作，至目前仍然各自有效運行。以法務部調查局經濟犯罪防制處的作法為例，就顯示過去的聯繫基礎仍然是兩岸司法互助與合作打擊犯罪的有效工具，36_{因此在實際執行面} 上，不能因法務部為聯繫窗口，而排除兩岸院、檢、警、調、司、公等分屬兩岸實際執行單位直接接觸與協同工作，為符合這種既成事實，法務部只得採用「一次授權、並軌執行」的政策，讓「新制舊規」並行，也就是以法務部為聯繫窗口的「新制」，與在《協議》簽訂前兩岸相關機關聯繫的「舊規」同時運作，而以法務部一次授權與臺灣各相關機關，依既有聯繫管道持續與中國大陸相關單位維持聯繫方式，讓兩岸共同打擊犯罪與司法互助得以運行不墜，但法務部要求聯繫情形必須報法務部核備。這種「新制舊規」並行的狀態，在實際運作上，因依賴過去未有法定程序期間，兩岸執法單位依各自需要所建立的「舊規」－－「私誼」分量極高，致使「私誼」凌駕於依現有法制制定行為規範的「新制」之上，對兩岸共同打擊犯罪與司法互助而言，終非正常。

肆、兩岸司法互助中中央政法委的可能運用

兩岸司法互助與共同打擊犯罪是兩岸所追求的共同目標，而打擊犯罪所採取的手段明顯屬於國家的治權行使，甚至是主權的彰顯； 2008 年 5 月後，兩岸關係緩和，也使兩岸共同打擊犯罪可依據相關的日），頁 9、11-13。江桂馨，〈法務部調查局執行「海峽兩岸共同打擊犯罪」實務報告—刑事犯、刑事嫌疑犯緝捕遣返與犯罪情資交換〉，發表於「100 年度海峽兩岸及國際司法互助實務研習會」（臺北：法務部，2011 年 5 月 11 日），頁 6。

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協議進行，甚至發展出如圖 2 的互助與合作方式。但兩岸的政治制度不同、政治環境不同；中國大陸的四個堅持讓中共享有永久執政的地位，並以黨領政甚或以黨代政；中共用黨領域的政法委職權，統合政領域的公、檢、法、司作為極為明確；隸屬中共的中央與地方政法委可以統管同級的公、檢、法、司等各單位，且上級政法委可監督指導下級政法委執行相關任務。縱使各級政法委為議事機構，並不實際執行案件的偵察、起訴與審理，但其對公、檢、法、司的影響力卻絕不容質疑。臺灣的民主制度係以競選作為獲得政權的手段。因此，臺灣政黨輪替常態化是屬臺灣的正常政治運作模式，尤其是經過 2000 年及 2008 年兩次政黨平和輪替後更是如此。臺灣藍、綠陣營相互競爭短期並無消散跡象，也因此，臺灣執政者對於統一、獨立或維持現狀的訴求，將隨不同的政黨執政而改變；在中共堅持臺灣是屬於「中國」一部分的政策下，37_{若主張臺灣獨立政黨執政，將可能影響及《協議》的持續} 執行。38_{縱使兩岸政黨意識形態在全球化的趨勢下逐漸弭平，但在可見} 的未來，兩岸司法制度的不同，也似乎難於短期內消除，對於兩岸如何進行更順暢的司法互助也將形成某種程度的阻礙。更何況，當前不論中共所謂「臺灣屬於中國」的舊三段論或「大陸與臺灣同屬一個中國」的新三段論，雖改變對臺的態度，但卻都視臺灣為中國之一部分，絕非主權獨立國家。中國大陸全國政協主席賈慶林，於海峽兩岸關係協會成立 20 周年上談話稱：「2008 年 6 月以來，兩會協商在『九二共識』基礎上得到恢復並順利展開，簽署了 16 項協議並達成諸多共識，為開創兩岸關係和平發展新局面作出了寶貴貢獻」、「否定『九二共識』，兩岸協商就難以為繼，已有的協商成果也將難以落實，兩岸關係勢將重現以往曾有過的動盪不安，最終傷害兩岸同胞的利益」；中共顯然將兩岸共同打擊犯罪與司法互助的進一步協商、完善甚至是否繼續，都以臺灣是否承認一個中國為判准依據。請見新華網，〈賈慶林：在海協會成立 20 周年紀念大會上的講話〉，《海峽兩岸關係協會》， 2011 年 12 月 19 日，<http://big51.arats.com.cn/yw/201112/t20111219_2217617.htm>。

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《協議》尚包括兩岸對該協議認知的基本困境：中國大陸的學者與官方代表一致認為兩岸之間的司法協助屬於區際司法協助，而部分臺灣學者與官方代表則認為兩岸之間的司法協助屬於國際司法協助。國際刑事司法協助的產生是建基在國家主權理念之上，與國家主權息息相關，是屬於刑事領域的國家對外事務；而區際刑事司法協助的產生與國家主權並無直接聯繫，只是一個國家內部不同法域之間的合作關係，完全屬於國家的內部事務。當前兩岸為免除其爭議，而相互模糊「國家主權」問題，否則將使該《協議》難以順利運作。39_{換言之，兩} 岸對於《協議》的定位與認知並不相同，目前因應兩岸關係緩和，而力求求同存異，甚至有意忽視相異部分，擴大相同部分的認知安排，使依據《協議》而進行的司法互助與合作打擊犯罪得以順利進行，但其相互認知的不同與分歧，並不因為當前相當程度的順利執行而消失。其中最可能再度引發兩岸對於《協議》地位認知差異的自然是兩岸的政治互信問題。而政治互信的核心，則是北京是否認定臺灣要求獨立？臺北則懷疑中國大陸對臺灣是否進行併吞？隨著冷戰後期全球意識形態的低落，中國大陸內部也發生對專家政府而非革命政府的需求壓力，40_{對於因經濟成長所造成的多元社會，} 以及因應全球化壓力，中共就必須建設社會主義法治，最終成就「依法行政」以為因應。41_{在兩岸司法互助與共同打擊犯罪的過程中，過去} 縱使以各兩岸單位「私誼」所建構的聯繫管道，仍可在一定程度上彌薛少林，〈海峽兩岸跨境毒品犯罪的刑事司法協助問題〉，頁 1，《中國論文下載中心》，2011 年 2 月 21 日，<http://www.studa.net/xingfa/110221/1608 4011.html>。

Bruce Gilley, China’s Democratic Future (New York: Columbia University, 2004), p. 87.

李林，〈全球化背景下的中國立法發展〉，胡元梓、薛曉源主編，《全球化與中國》（臺北：創世文化，2001 年），頁 103。使民眾廣泛參與、影響與支配立法，使法律充分反映民意。

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補兩岸政治緊張對立時的聯繫不足，甚至在兩岸簽訂司法互助協定後，這種私人管道仍有一定的功能，但「私誼」終究不足以應付兩岸大規模司法互助之所需。中國大陸總理溫家寶不僅多次公開要求中國大陸政治改革，更曾在訪問德國的公開場合中倡言「未來的中國，將是一個充分實現民主法治、公平正義的國家」，42_{這些目標的追求當然} 必須以法治形態加以促成，而法治的結果必然是照章行事，壓縮兩岸司法互助的「私誼」空間。為防止兩岸執政者因應主客觀因素的改變，而影響及公權力的執行與雙方政府機關的溝通，若兩岸因政治情勢緊張，使兩岸政府部門間無法有效溝通並依據現有司法互助協議運作，將是當前兩岸必須重視解決的問題。兩岸的「私誼」顯然不足以擔負日漸加重的司法互助與共同打擊犯罪所需，而「公部門」又有主權爭議的疑懼，那如何突破「私誼」與「公部門」兩個極端的限制，提升合作功能，在現有基礎上建構更恆久合作，必是兩岸所共同追求的目標。在臺灣，兩岸共同打擊犯罪的作法，不僅獲得廣大民意支持，在野黨亦無法對其質疑。43_{使兩岸共同打擊犯罪與司法互助，獲臺灣民意} 香港中評社，〈溫家寶：未來中國將實現民主法治〉，《中國評論新聞網》，2011 年 6 月 28 日，<http://www.chinareviewnews.com/doc/1017/4/7/6/10 1747617.html?coluid=7&kindid=0&docid=101747617>。兩岸簽署司法互助協議前，行政院大陸委員會公布民調結果，有近八成 (79.6%)民眾贊成兩岸就共同打擊犯罪進行協商及簽署協議，以解決司法偵查及人犯遣返的問題。請見〈陸委會民調：8 成民眾支持「兩岸共同打擊犯罪」達成協議〉，《行政院大陸委員會》，2009 年 4 月 23 日，<http://www. mac.gov.tw/ct.asp?xItem=43148&ctNode=5649&mp=1>。另，面對兩岸聯手打擊電話詐欺犯有成，在野的民進黨立委黃偉哲認為：「配合國際打擊詐騙集團是大家各蒙其利，就算將來民進黨執政，我們也會繼續這樣做」。請見美國之音，〈馬英九：兩岸共同打擊犯罪奏效〉，《博訊新聞網》，2011 年 6 月 15 日，<http://www.boxun.com/news/gb/taiwan/2011/06/201106152027. shtml>。

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支持程度極為穩固。且短期內中國大陸共產黨的統治現況不會改變，而橫跨黨、政兩部門的中共中央政法委，仍會牢牢掌握住中國大陸公、檢、法、司的運作。若將中共中央政法委納入兩岸司法互助與聯合打擊犯罪的過程中，將可更加滿足兩岸共同打擊犯罪與司法互助所需，其過程可如下圖顯示：㚨檀Ṣ㮹㩊⮇昊⍲ ⎬䳂Ṣ㮹㩊⮇昊㚨檀Ṣ㮹㱽昊⍲ ⎬䳂Ṣ㮹㱽昊 ℔⬱悐⍲⛘㕡⎬䳂 ℔⬱㨇斄 ⎠㱽悐 ᷕℙᷕ⣖㓧㱽 ⥼⍲⎬⛘㕡㓧㱽⥼ ᷕ⚳⣏映冢䀋圖3 兩岸政黨彌補兩岸司法互助圖資料來源：作者自行製作。說明：核准掌控線、實際執行線、輔助聯繫線。法院及司法警察機關之海巡署、警政署、憲兵等雖非法務部所屬單位，但依法務部為聯繫窗口規定，與中國大陸相關單位聯繫時，仍由法務部為管轄單位。

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如圖 3 之安排，可凸顯如下意義：就臺灣方面而言，若臺灣政黨再度輪替，使兩岸政治互信再度遭受衝擊，以致於兩岸對《協議》究竟是「區際司法協助」或「國際司法協助」的定位差異不再被掩飾，甚至被強調，使兩岸政府部門如過去「兩國論」與「一邊一國論」時期，因政治緊張而不相互溝通，那麼臺灣不論那一個黨執政仍可藉由中共中央及各地方政法委所具有的黨、政雙重特性進行相互協調，以彌補不足；讓兩岸共同打擊犯罪與司法互助持續。建構中共中央政法委在兩岸共同打擊犯罪與司法互助的協助地位，亦可彌補兩岸政府部門在相互溝通時，因法制不同，而產生之紛擾。44 以中國大陸的觀點看，則不論臺灣政黨是否輪替，以共產黨的力量透過各級政法委指導、監督公、檢、法、司與臺灣進行司法互助與合作打擊犯罪，而相對減少中國大陸公、檢、法、司部門直接面對臺灣的執法部門機會，亦可多出主權與治權相互爭執的迴旋空間，以增加各類作為的操作力度。在西方黨政分離的概念中，中共中央及各級政法委係屬共產黨的組織，與屬於政府機關的臺灣法務部，分屬於黨與政兩個不同區塊，似乎並不對等，但在中國大陸黨國體制的規範下，政法委在某種程度上代表政府部門，在中國大陸本就被視為理所當然。在實際運作上，政法委可在黨與政間，依任務需要游移，而收到應有的功能。以臺灣在實務上，目前臺灣以法務部為聯繫窗口卻必須面對中國大陸公、檢、法、司四個單位，但因兩岸法制不同，經常發生兩岸相關部門無法對應而徒生困擾情形，如法務部所屬矯正監所、律師業務、仲裁業務應對應中國大陸司法部，檢察機關則應依據案件性質對應中國大陸檢察院或公安部情形，讓兩岸共同打擊犯罪與司法互助無法順利進行。而其他機關亦遭受類似困擾，如調查局、警政署與海巡署等機關，在案件偵辦過程中可能都必須面對公安機關，至於憲兵等其他具司法警察身分機關單位，所應對應的中國大陸公、檢、法、司關係則更形複雜。

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的立場看，因為中共黨國體制的運作方式，將屬於政黨組織的中央及各級政法委，視為中共政府的一環，也可被勉強接受（中央政法委的重要成員組成，除書記為黨職外；副書記係現任公安部部長；委員則包含：最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長、國家安全部部長、司法部部長、中國人民解放軍總政治部副主任、武警司令員等具有政府部門官銜人員），45_{對於主權的爭執問題，臺灣執政者甚至也可} 以用政法委等同於甚至高於政府位階的方式，對其支持者交代。由橫跨黨與政的中央政法委與法務部聯繫，作為兩岸共同打擊犯罪與司法互助的輔助單位，將可藉政法委的特殊地位，督促中國大陸公、檢、法、司等單位與臺灣加強合作。

伍、結論

2007 年初，外界視為胡錦濤重要智囊的中共中央編譯局副局長俞可平，曾公開發表《民主是個好東西》文章，其中要求民主必須具有中國特色，46_{縱使至 2010 年溫家寶、胡錦濤相繼公開表達要進行政治} 改革，也只能從「限權」入手，而「限權」絕非以「分權」、「放權」的方式進行改革，47_{故中共的政治改革顯與西方不同。雖然，中共} 目前亦面臨全球化的壓力，使中共有發展成如西方國家黨政分離制度的可能；但抱持馬克思或新馬克思主義觀點的學者，卻將全球民主化浪潮視爲霸權國家的不友善行爲，因此認為，共産國家在面對全球民主化壓力，反而應該更加集權；48_{共產黨的專政領導應不斷被強調。換} 〈中央政法委〉；法制網，〈中央：童世平、王建平任中央政法委委員〉；瞭望，〈專訪陳冀平〉。〈俞可平：民主是個好東西〉，《人民網》，2006 年 12 月 28 日，<http:// theory.people.com.cn/GB/41038/5224259.html>。李春，〈溫家寶談政改高層共識：限權入手〉，《聯合報》，2010 年 10 月 1 日，版 A23。

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言之，在可見的未來，臺灣在與中國大陸共同打擊犯罪與司法互助上就必須接受中國大陸公、檢、法、司等機構，完全被中國共產黨監督、指揮的現實。在臺灣以「行政院大陸委員會」委託「財團法人海峽交流基金會」（以下簡稱海基會）與中國大陸「中共中央臺灣工作辦公室」（以下簡稱中臺辦）、「國務院臺灣事務辦公室」（以下簡稱國臺辦）所指導的「海峽兩岸關係協會」（以下簡稱海協會）進行會商並簽訂《協議》後，現有兩岸共同打擊犯罪與司法互助上，至 2010 年底其遣返成果仍被我海基會認為，雖有進步但在重大經濟犯的遣返，仍嫌不足，49_{尤其是兩岸所矚目，而行蹤明確是在中國大陸境內的陳由} 豪50_、張安樂51_{等人在中國大陸不遭遣返，更被外界詬病，}52_雖截至 2011 年 8 月底止，中國大陸遣返我方人員 135 名，包括地方議會前議長、前法官、前立委、臺中廣三 SOGO 百貨槍擊犯陳勇志等通緝要 Margret P. Karns & Karen A. Mingst, International Organizations: The

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犯；兩岸並合作偵破毒品、詐欺、擄人勒贖計 41 案，逮捕犯罪嫌疑人 2,189 人，尤其是電信詐欺案件 2010 年發生數較 2009 年下降 25.73%，民眾損失金額減少達新臺幣 41 餘億元，但仍有持續檢討與改善的空間。53_{而臺灣對於中國大陸無法全力配合共同打擊犯罪與司法互助，而} 衍生出對中共的不友善觀感，或對犯罪不懲罰的負面效果難以估算。若依據塔得(Gabriel Tarde)的主張，認為罪犯的發生亦可能是經由學習而來，54_{所以有學者主張改變環境就可改變犯罪率。}55_兩岸交流之勢難擋，兩岸有共同的文化與人文背景，加上臺灣較城市化與工業化的社會，其犯罪的形態隨交流而移植至中國大陸也無可避免，兩岸若無法有效的共同進行犯罪的防堵與打擊，則兩岸罪犯在可流竄、相互學習，並可有效逃避法律制裁的環境中，相互刺激兩岸犯罪的增長將可預期。在現有的兩岸共同打擊犯罪與司法互助的過程中，無時無刻不受政治因素影響而可能隨時中斷的威脅，而聯繫的中斷將代表著促成犯罪環境的可能快速惡化。如何在當前相對未有不利政治因素干擾下，建構兩岸法務部與中央政法委的聯繫，以共同改善犯罪環境，並將臺灣相對先進的犯罪偵防方法轉進中國大陸，以防制中國大陸學自臺灣的犯罪手法，讓兩岸同時免於犯罪的危害，不僅是當前兩岸共同打擊犯罪與司法互助的重要課題，同時，避免在未可知的政治因素干擾中，持續進行既有的合作，竟成為兩岸所面臨的重要問題。本文在檢視兩岸共同打擊犯罪與司法互助相關規定後，發現在中〈吳院長聽取「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議執行成果與展望」報告〉，《中華民國行政院新聞局》，2012 年 2 月 1 日，<http://info.gio.gov. tw/ct.asp? xItem=98374&ctNode=4597&mp=1>。

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國大陸其公、檢、法分別隸屬行政機關與人民最高權利機關之窘境。由於在中共的黨國體制中，中共中央政法委實質領導公、檢、法系統，為進一步強化兩岸共同打擊犯罪與司法互助之成效，本文認為也應重視中共中央政法委在兩岸共同打擊犯罪與司法互助中，所可能發揮的積極性角色。當然，我們也清楚了解到，以上分析與建議尚有待兩岸政治環境各項現實條件的充分配合，方有真正落實的可能。（收件：2011 年 11 月 17 日，修正：2012 年 8 月 17 日，採用：2012 年 8 月 20 日）

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參考文獻

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英文部分

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