臺灣以房養老方案執行之經驗 —「公益型」與「商業型」模式之探討 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會工作研究所碩士學位論文. 臺灣以房養老方案執行之經驗 —「公益型」與「商業型」模式之探討 The Implementation of Reverse Mortgage Program in Taiwan:. 治. 政 and “Commercial A Study on “Welfare model” Model” 大. 立. ‧. ‧ 國. 學 sit. y. Nat. n. al. er. io. 指導教授：蔡培元博士. Ch. e. i. i n U. v. ngch 撰研究生：盧柏亮. 中華民國. 一〇七年. 三月.

(2) 謝辭回顧研究所的學習歷程，從期待、徬徨到掙扎與突破，試著更清晰地看見自己的學習軌跡，雖然歷經了許多困難，但也因此收穫良多。近三年的時間，除了沈浸於浩瀚的學海之中，更有許多與自己對話的機會，究竟論文對自己的意義為何？研究能為社會產生什麼效果？未來的方向？這些問題時常浮現於腦海，總結這段旅程，建立了很多好習慣，也有拙劣的習性尚待克服，而與老師、同學、案主、督導、社工及機構的互動經驗，已成為我學習路上珍貴的養分，讓我有更柔軟、敏銳的心，看待這未知的世界。感謝我的父母，總給我莫大的支持，讓我可以心無旁騖地追尋自己的方向，同時擁有鼓勵與陪伴，如今所獲得的一切，皆有賴於您們的付出。. 政治大多細節。在與老師的互動中，更讓我認識到老師如何用心地指導學生，並成為一立位嚴謹的學術工作者。感謝為我擔任口試委員的薛老師與孫老師，由於您們的不. 感謝蔡老師，陪我走過寫論文的煎熬，給了我很多思考的方向，也提點我許. ‧ 國. 學. 吝教導，讓我在研究所的尾聲，獲得許多成長，更提升了我的論文品質。在研究的進行中，感謝世媞老師、柏強老師、Sandy 學姊、宜均老大、彥晴、. ‧. 超豪叔叔、佳穎、貴珠老師以及所有的受訪者，感謝您們的各種協助，讓我能夠完成這份論文。. Nat. sit. y. 感謝論文自救會的夥伴：哲誠、依蒨、苡帆、芳萍，還有益榮、志成、榮榮、. er. io. 佩君、偉禎等所有社工所的同學們，與你們相處的時光，總讓人有充電的感覺，回憶中有爭鋒相對的討論場面，也有彼此打氣的溫馨團聚，感謝你們豐富了我的. n. al. Ch. i n U. v. 研究生之旅。感謝美蓮老師，還有我的大學同學們：宗毅、詩梅、玉臻、雅晴，. engchi. 謝謝您們的鼓勵與提醒，與大家相聚是這些日子中獨特的亮點，回顧著大學的記憶，也激勵了眼前的學習。最後，感謝我的老師，所有的學習與突破，似乎真的離不開利他與無限生命的意涵，謝謝您們給我如此好的基礎，願我能不斷地改善自己，提升心靈的品質，以期未來能夠自利利他。. 柏亮 2018.5.10. ii.

(3) 摘要臺灣以房養老先後推出「公益型」與「商業型」兩種模式，雖然相較其他國家發展的時間尚短，但已累積相關之執行經驗。為探究兩模式的主要差異、過去的執行經驗、推動困境、制度爭議，及老年者真實的申貸考量與困難，本研究採用質性研究取向，以半結構式訪談蒐集資料，訪談的對象包括臺北市公益型以房養老實驗方案的承辦人員，及銀行以房養老業務之行員，並分析相關之文件資料。歸結上述服務提供方的經驗與觀察，「公益型」以房養老主要面臨預算限制、福利資格門檻過高、缺乏統一的專責單位、缺乏法源依據之困境；而「商業型」方面，子女不同意申辦、找不到通知義務人、非單獨持有房屋、民眾對貸款金額. 政治大. 不滿意與民眾尚不了解以房養老為其主要的困境。此外，抵押權年限的規範、申. 立. 貸者往生後其配偶的居住問題、通知義務人之設定三者為制度上的爭議點。老年. ‧ 國. 學. 者之申貸動機方面，除了基本生活開支的需求外，不願尋求子女提供生活費用、籌錢聘請看護或入住安養中心、提升生活品質、避稅的遺產規劃等皆為可能之動. ‧. 機。由此，本研究建議應修改法令使以房養老不受抵押權年限限制，在未修法之前，銀行應於契約中確保未來延長貸款之保障，此外，可適度放寬通知義務人之. y. Nat. n. al. er. io. 社福資源，以期待能發展出更臻完善的以房養老制度。. sit. 規定、考量申貸者死亡後配偶之居住問題，以及讓「商業型」以房養老連結更多. Ch. engchi. 關鍵字：以房養老、公益型、商業型. i. i n U. v.

(4) Abstract Taiwan has launched two models of reverse mortgage (RM), i.e. “welfare” and “commercial” models. Although the period of RM development in Taiwan is relatively shorter than in other countries, there has been some experience in implementation. In order to explore the main differences between the two models, experience and difficulties in implementation, disputes in institutional design and the consideration and obstacles of the elderly in applying for RM, this study adopts qualitative research methods and uses semi-structured interviews to collect data. The interviewees include staff involved in the experimental RM program in Taipei City and staff of banks that offer RM programs. Moreover, this thesis also collects and analyzes documents related to the implementation of RM.. 立. 政治大. Summing up the experience of the providers of RM programs, the main difficulties. ‧ 國. 學. of “welfare” model include budget constraints, excessively high threshold in participating in the program, lack of an integrated agency to implement RM and legal sources. With regard to the “commercial” model, the main difficulties are: heirs do not. ‧. agree to apply for RM, difficult to find obligors of notification, without sole ownership. sit. y. Nat. of the house, dissatisfactions of applicants with the amount of loans and lack of understandings of RM. In addition, controversial issues of RM include the regulation. io. er. on the longest period of mortage, the residence issue of spouse after the death of RM. al. n. v i n C h the demands for elderly to apply for RM, apart from e n g c h i U basic living expenses, other applicants and the setting of obligors of notification. Regarding the motives of the. motives include reluctance to receive living expenses from childen, raising money to. hire caregivers or stay in a nursing home, promotion of life quality and tax avoidance. Therefore, this study suggests that the regulations on the longest period of RM should be extended and banks should ensure the extention of RM before the amendment of regulations. In addition, the rules on obligor of notification may be appropriately relaxed. The bank should consider the housing problem of applicants’ spouse after the death of RM applicants. Finally, the “commercial” model could connect more social welfare resources for the elderly to develop a better RM system. Key words: Reverse mortgage, Welfare model, Commercial model. ii.

(5) 目次. 第三章第一節第二節第三節. 第四章. 立. 政治大. 研究結果................................................. 38. 學. 公益型以房養老之執行經驗 ..................................... 38 臺北市「公益型」以房養老之規定與申辦流程 ..................... 38 臺北市「公益型」以房養老的諮詢狀況與申請原因.................. 42 臺北市「公益型」以房養老的相關後續服務 ....................... 43 臺北市「公益型」以房養老的執行困境 ........................... 44 「公益型」以房養老相關之規劃與執行建議 ....................... 47 商業型以房養老之執行經驗 ..................................... 51 商業型以房養老的申辦流程 ..................................... 51 商業型以房養老之相關規定 ..................................... 53 各家銀行以房養老商品之比較 ................................... 54 商業型以房養老的推動趨勢與現況 ............................... 56 老年者申貸以房養老之動機 ..................................... 58 目前「商業型」以房養老的推動困境 ............................. 61 商業型以房養老的爭議與隱憂 ................................... 65 「商業型」以房養老的推動立場 ................................. 68 公益型與商業型以房養老之比較 ................................. 70 以房養老的政策執行狀況 ....................................... 72. ‧. al. n. 第一節一、二、三、四、五、第二節第三節第四節. 研究架構 ..................................................... 32 質性研究取向 ................................................. 33 資料蒐集與分析方法 ........................................... 34. io. 第五章. 研究方法................................................. 32. Nat. 第一節一、二、三、四、五、第二節一、二、三、四、五、六、七、八、第三節第四節. 何謂以房養老？ ................................................ 7 臺灣以房養老之發展概況 ........................................ 8 以房養老的發展與各國模式 ..................................... 13 老年者的財產決策 ............................................. 22 以房養老使用者的需求與特徵 ................................... 24 以房養老的推動困境與爭議 ..................................... 27 小結 ......................................................... 31. y. 第一節第二節第三節第四節第五節第六節第七節. 文獻探討.................................................. 7. sit. 第二章. 研究背景 ...................................................... 1 研究動機與目的 ................................................ 5. er. 第一節第二節. 緒論...................................................... 1. ‧ 國. 第一章. Ch. engchi. i n U. v. 結論與建議............................................... 76 研究結論 ..................................................... 76 「公益型」與「商業型」在制度上主要差異 ....................... 76 老年者申辦以房養老之動機 ..................................... 77 以房養老的推動困境 ........................................... 78 以房養老的制度爭議 ........................................... 80 結論 ......................................................... 81 研究建議 ..................................................... 83 研究限制 ..................................................... 84 未來研究方向 ................................................. 85. 參考文獻........................................................... 86. iii.

(6) 中文文獻 .............................................................. 86 日文文獻 .............................................................. 89 英文文獻 .............................................................. 90. 附錄............................................................... 93 附錄一、臺北市以房養老實驗方案承辦人員訪談大綱 ........................ 93 附錄二、國土規劃與不動產資訊中心承辦人員訪談大綱 ...................... 94 附錄三、銀行以房養老承辦人員訪談大綱 .................................. 95 附錄四、訪談知情同意書 ................................................ 96. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(7) 表次表 3- 1 訪談對象列表............................................................................................... 35 表 4- 1 公益型以房養老審查評分方向................................................................... 38 表 4- 2 公益型以房養老申貸者之資料................................................................... 39 表 4- 3 各家銀行以房養老商品之比較................................................................... 55 表 4- 4 以房養老相關法規....................................................................................... 65 表 4- 5 公益型與商業型以房養老之比較............................................................... 71. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(8) 圖次圖 3- 1 研究架構圖................................................................................................... 33 圖 4- 1 公益型以房養老申貸架構圖........................................................................ 41 圖 4- 2 臺北市以房養老申請諮詢結果................................................................... 42 圖 4- 3 公益型以房養老平台服務之內容與項目................................................... 43 圖 4- 4 商業型以房養老申辦流程........................................................................... 51. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(9) 第一章緒論第一節研究背景隨者高齡社會的來臨，老年者的經濟安全議題備受討論，在高齡人口增加、社會救助法修正，及高自有住宅率等背景下，以房養老模式在我國出現。回朔 2009 年，當時的政務委員薛承泰顧及老年者可能因自有房產價值過高，而無法獲得社會救助之資格，為使有房產但欠缺生活資金的老年者，不陷於經濟困境，便開始針對以房養老進行研擬與籌備（薛承泰、陳素春，2010）。爾後，我國經. 政治大. 過政府試辦的「公益型」與銀行的「商業型」以房養老兩種模式，逐步建立以房養老制度，然而，針對兩者的承辦經驗、推動困境、制度爭議等仍少有深入之研. 立. 究探討，因此本研究以探討過去以房養老之承辦經驗為主軸，並試圖釐清當前之. ‧ 國. 學. 推動困境與爭議。本章依上述脈絡，將研究背景鋪陳如下：. ‧. 一、高齡化帶來的經濟安全議題. y. Nat. 在 2017 年 2 月底，我國戶籍登記人口中 65 歲以上之老年人口比例達總. io. sit. 人口的 13.33 ％，遠超過聯合國所訂「高齡化社會」的 7%，更直逼「高齡社會」. n. al. er. 的 14%。內政統計通報指出，此為我國首次老年人口數超過幼年人口數，平均每. i n U. v. 百位工作年齡人口所扶養之老年人口數為 18.2 人，相較於 2007 年增加了 4.0. Ch. engchi. 人，我國人口的扶養結構首度轉變為以扶老為主，扶幼次之（內政部，2017），如此改變，不禁讓人思考高齡人口及少子化對經濟、家庭所帶來的影響。黃富順（2011）認為少子女化的現象，使得家庭結構窄化、代間增長及家庭的崩解，家庭成員很難同時兼顧養育孩童、照顧老年人及支援有困難的成員，家庭功能將逐步喪失。依據 2013 年的老年狀況調查報告，老年者的經濟來源中「子女與孫子女奉養」的重要度1，由 2009 年的 48.3，降至 2013 年的 43.9，而「自己退休、撫卹或保險金」、「自己儲蓄利息租金投資」、「政府救助或津貼」等來源之重要度則皆有提高，可見老年者依賴子女提供經濟支持的程度降低。根據國家發展. 1. 重要度=(1*主要百分比+1/2*次要百分比)*100。資料來源：中華民國 102 年老人狀況調查報告。 1.

(10) 委員會（2016）的推估，至 2026 年我國老年人口比例將達 20 ％，進入「超高齡社會」，由此推知，未來扶老比將持續提高，生產人口的壓力將逐漸擴大，老年者的生活及醫療費用可能更需依賴自身的財富支應，老年者是否擁有穩定的經濟來源，乃為一大議題。以我國現行老年經濟安全保障體系而言，第零層的社會救助制度仍有其限制，薛承泰、陳素春（2010）指出，由於 2005 年社會救助法修訂後，明訂低收入戶等相關社會救助津貼需以持有土地、房產價值上限作為資格限制，從原先只須衡量「家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費標準以下者」，轉為以每人每月收入、動產及不動產，三者皆需符合的方式，將出現家庭戶類型為缺. 治政市 2017 年之標準為例，低收入戶全家不得持有 740 大萬元之土地與房屋價值，立而中低收入戶則不得持有 876 萬之土地及房屋價值（臺北市政府社會局，2017a）。少收入與存款，卻因為擁有超過門檻的不動產而不符合低收入戶資格。若以臺北. ‧ 國. 學. 意即若老年者持有超額之房產，將失去中低或低收入戶的資格。若老年者擁有超額之房產，但缺乏生活資金，可能需以出售、出租房產或以房產申貸的方式，獲. ‧. 取生活費用，此點增加了部份老年者在經濟來源上的困難。我國社會救助制度設. sit. y. Nat. 了不動產門檻之限制，但實際而言，擁有房產的老年者卻未必擁有足夠的生活資金，即空有房屋卻缺乏生活費用，仍可能陷入經濟困難，此為現有體系之限制。. n. er. io. 二、以房養老的產生a l. Ch. engchi. i n U. v. 有鑒於上述困境，自 2009 年起，當時的政務委員薛承泰顧及老年者可能面臨有房屋卻無生活資金的窘境，便開始針對實施「以房養老」進行跨部會的研議（薛承泰、陳素春，2010）。以房養老，為申貸者可於貸款期間持續居住於抵押的自有住宅內無須遷離，貸款期間之利息，將一併記入貸款本金之中，至死亡後再行清償（鄭堯任、孫彰良，2010），意即老年者除了可獲得貸款的資金外，亦可居住在抵押的房產內，直至終老。在研擬階段，多位學者認為我國的高住宅自有率為辦理以房養老的適宜條件（張金鶚，2009；薛承泰、陳素春，2010），依 2008 年為例，我國自有住宅率達 87.4%，高於許多其他國家（英國68.3%、美國 67.8%、日本61.1％）（行政院主計處，2010）。. 2.

(11) 爾後，內政部經約三年的籌備，於 2013 年提出試辦計畫，以房養老方案正式在我國出現。 2015 年臺北市更推動公益型以房養老實驗方案，同年合作金庫也開辦銀行「商業型」以房養老貸款之首例。回顧我國之推動經驗，大致可分為政府擔保之「公益型」以房養老，及銀行發售的「商業型」以房養老商品兩大類別，雖過去研究未針對兩模式作明確的定義，但依據王建安、張金鶚（2016）認為內政部所辦之以房養老試辦計畫，並非自由經濟市場運作下之金融商品，而其規定如「抵押物之價值上限不超過社會救助法所定中低收入戶標準」、「政府作為貸款機構（非土地銀行等營利性質的金融機構），並以此取得抵押權」、「終身給付（領取）型態的設計」，以及「RM開辦初期的相關行政手續費由政府給付」等，充分展現社會維護的公益特性，因此本研究採用上述之觀點，將具有上. 政治大「公益型」，而不具上述特性的銀行以房養老商品稱作「商業型」，分別進行探立. 述公益特性的內政部以房養老試辦計畫與臺北市公益型以房養老實驗計畫稱為. ‧ 國. 學. 討。. 在實際執行上，內政部的試辦計畫最終無人申請（劉莉莉、廖崇凱，2014），. ‧. 而臺北市的實驗方案，則參考內政部的試辦計畫並放寬部分限制，但僅提供 5 組. sit. y. Nat. 名額，以實驗性質的方式挑選 5 個不同類型的個案進行撥貸（臺北市政府社會. io. er. 局，2014）。「商業型」方面，由合作金庫於 2015 年率先推動，至 2017 年底已有十二家銀行提供以房養老申貸方案，截至 2017 年九月底，承作件數 2,007. n. al. Ch. i n U. v. 件、核貸額度 108 億元（金融監督管理委員會，2017）。. engchi. 三、我國以房養老之研究綜觀我國過去以房養老之研究，大致在預期效益、模式的建議、貸款的試算與可行性、民眾之申貸意願等主題上廣受探討。如薛承泰、陳素春（2010）以建構老人經濟安全的新選擇為題，指出以房養老具有在地老化、助於綿延老人經濟安全體系的預期效益，更提出可將以房養老與社會福利政策接軌，老人接受以房養老申貸後，房產淨值將會因按月從金融機構所領取之費用而降低，房產淨值即可符合社會救助標準，若未來能依此方式計算房產價值之變動，亦可視為增補老年者經濟安全保障體系的配套模式。. 3.

(12) 鄭堯任、孫彰良（2010）則建議「公益型」、「商業型」共同推動，豐富退休準備金的選擇。潘秀菊、李智仁（2010）出版⟪以房養老商品⟫一書，介紹各國以房養老之模式。張金鶚（2009）參考國外以房養老的做法，提出三種以房養老模式之建議：逆向抵押貸款方案（RM）、售後租回年金屋方案（SL）、社會照護服務方案（SC），在既有的以房養老之外，更以售後租回的模式，減輕老年者維護房屋之負擔，或以社會照顧結合老年者之需求。在推估需求量方面，林左裕、楊博翔（2011）以問卷蒐集的方式，用申請人是否持有房屋、符合申請要件以及是否具有申貸意願，三項指標進行推估，其研究顯示我國對逆向抵押貸款的潛在需求量為 20 萬戶至 35 萬戶，然而該推估量. 政治大. 與截至 2017 年 9 月銀行核貸之 2,007 件（金融監督管理委員會，2017）仍有相當之差距。. 立. ‧ 國. 學. 此外，許多研究則針對以房養老貸款的試算及模式之可行性（游欣霓，2007；林俊哲，2011；王琇蘭，2012）、普遍民眾的申貸意願、認知與預測因素（張玲. ‧. 鳳，2007；陳瀅如，2010；王瑋綾，2011；王曉慧，2013）等主題進行探討。在法律層面，呂鴻盛（2017）指出「商業型」以房養老受限於最高抵押權年限為 30. y. Nat. sit. 年，倘若借款人因年歲過高或精神狀況等因素致受輔助宣告，當 30 年屆至確定. er. io. 期日，若輔助人不同意代為行使權利內容變更抵押權確定日期，銀行將終止撥款，. al. n. v i n Ch 驗，實際的措施為何？推動至今，是否有其他法律與制度之爭議，尚有待研究加 engchi U. 恐衍伸法律與道德爭議。然而，銀行是否已有面對申貸者受輔助宣告等問題之經. 以釐清。. 在推動困境方面，我國尚少有相關研究作詳盡探討，多以學者的論述與建議為主，薛承泰（2014）認為以房養老為全新的概念，金融機構承辦的意願不高，相關法規，包含繼承，產權轉移等皆為有待突破。劉莉莉、廖崇凱（2014）則利用過去各研究的調查結果（陳瀅如，2000；陳錦麟，2000；陳美雲，2011；王曉慧，2013），推估以房養老的可能阻礙因素，其列為以下幾點：（一）認識不足，影響了接受度；（二）傳統觀念的限制，台灣傳統父母多會想把房子留給子孫，老年人遺產繼承觀念根深蒂固；（三）金融業的風險，金融機關尚無實務經驗，因法令缺乏、人民接受度低、偏高的成本、預期壽命不確定、房價波動風險以及 4.

(13) 後續房產處理等問題皆非易於解決的困境。此外，監察院於 2017 年底，提出「『以房養老』政策之研析」通案性案件調查研究報告」，主要為分析我國以房養老之現況，並指出「公益型」以房養老囿於財政負擔，及法律、家庭、房產等三大面向問題，在永續與擴大規模上有所困難（監察院，2017）。. 第二節研究動機與目的由前述研究背景可知，隨著扶老比的日漸增高，青壯年人口將負擔更大的壓力，老年者是否得以經濟無虞，能否具有穩定的經濟來源，支應其生活開銷與醫療、照顧費用，實為各界關注的議題，而以房養老的出現，正提供一條新路，若. 政治大中，獲得生活資金，甚至提高生活品質，同時滿足經濟與居住的兩項需求。由此立老年者擁有房產，但缺乏生活資金，則可利用以房養老在熟悉的房屋及生活環境. 可見，以房養老對於老年經濟議題與在地老化的重要性，因此，以房養老在執行. ‧ 國. 學. 上有哪些困境，又有何待修正之處，實為推動上需關注的議題。. ‧. 以現有文獻而言，雖針對以房養老的預期效益、模式建議、推動的可行性、. y. Nat. 申貸的需求量、可能的推動困境有所探討，但針對過去以房養老的執行經驗、確. io. sit. 切的推動困境、執行後之相關爭議等層面，卻鮮少有深入之研究。再者，在「商. n. al. er. 業型」以房養老上，截至 2017 年 9 月的申貸件數為 2,007 件（金融監督管理. i n U. v. 委員會，2017），仍遠不及林左裕、楊博翔（2011）所推估的 20 萬至 30 萬戶，. Ch. engchi. 究竟其原因為何？是否仍有未知的推動困境？如何能使需求者得以順利申貸？若能針對過去推動的經驗加以探討，分析可能的爭議與困境，則可為未來以房養老的發展有所助益。另一方面，我國自 2013 年以來，已陸續發展「公益型」與「商業型」兩種以房養老模式，但兩模式之間的差異、滿足老年者哪些不同的需求、其差異可能造成何種影響等，亦為過去研究鮮少觸及的範疇。若能將兩模式加以比較、分析，探討政府部門與民間銀行承作以房養老的異同，則可了解各自的優劣之處，並提供未來以房養老模式發展之建議。此外，過去有許多研究以問卷調查的方式探討普遍老年者的申貸意願，並發現無子女者、老年為獨居或夫妻自助者，或是越傾向新家庭價值觀者，也就是傾向小家庭者，越能接受以房養老方案（李文榮，2009；陳瀅如，2010；林左裕、 5.

(14) 楊博翔，2011）。然而，上述的研究對象皆非以房養老的實際申貸者，僅能代表一般民眾對於以房養老的態度、認知，而真正前來諮詢以房養老的老年者，其關切的內容是什麼？實際申貸者是否皆如同上述之研究發現？老年者真正的申貸動機與申貸困難又如何？這些議題亦少有被探究。在制度方面，謝明瑞（2010）認為以房養老牽涉到銀行、保險、資產評估、社會養老、社會保障等多個面向，比傳統的抵押貸款更為複雜，必須先經由相關法規的設立，建立一套法律來規範市場之可能變化，藉以保護借款人與金融業者雙方的權益。儘管如此，至今並未看見針對以房養老的明確法規，究竟未來可能引起哪些爭議？有哪些爭議因無相關法律之規範，而埋下日後的癥結點？尚未有. 政治大總結上述，本研究認為在我國以房養老的執行經驗、確實的推動困境、相關立. 研究可以明確說明。. ‧ 國. 學. 爭議、模式間的差異與老年者實際的申貸動機與困難上，皆缺乏完整之研究，因此本研究以探討我國過去以房養老的承辦經驗為目的，分別就「公益型」與「商. ‧. 業型」模式探討過往推動的困難，及老年者實際的申貸狀況，並加以整理、分析，增補以房養老的文獻範疇，同時希望能為以房養老的發展提供建議，減少未來產. y. Nat. sit. 生爭議的可能，期盼以房養老的制度能更臻完善。顧及研究的執行時間限制，在. n. al. er. io. 「公益型」方面本研究以目前有持續撥貸的臺北市「公益型以房養老實驗方案」. i n U. v. 作為研究標的；而「商業型」方面，則針對不同銀行之經驗進行探討，依此列出以下研究問題：. Ch. engchi. 一、臺北市以房養老實驗方案及各銀行承辦以房養老的執行經驗為何？在執行過程中是否遭遇過哪些困境與爭議之處？二、「公益型」與「商業型」以房養老的執行經驗有哪些差異？其差異可能帶來哪些影響？三、根據「公益型」、「商業型」兩模式承辦人員之經驗，以房養老的申貸者具有哪些申貸動機、家庭有哪些需求、實際申貸的困難為何？四、我國未來以房養老發展可有哪些改善之方向？. 6.

(15) 第二章文獻探討第一節何謂以房養老？以房養老也可稱為「逆向抵押貸款」（Reverse Mortgage，簡稱：RM），為長者將自有住宅向融資機構（政府或金融機構）抵押，來換取生活資金，至死亡後償還本息的一種貸款方式，申貸者（債務人）可於貸款期間持續居住其抵押的自有住宅內無須遷離，貸款期間之利息，將一併記入貸款本金之中，至死亡後再行清償，因此與一般貸款相反，其負債金額與負債期間成正比，隨著負債的時間. 政治大. 越長，負債也就越高（鄭堯任、孫彰良，2010）。就服務使用者的利益上而言，此貸款可讓房屋的所有權人將缺乏流動性的資產轉為現金收入，且在房屋出售或. 立. 是申貸者死亡之前，無須償還此貸款（Ong, 2008）。此制度在美國、日本、新加. ‧ 國. 學. 坡、澳洲、英國、法國等地皆有推展（鄭堯任、孫彰良，2010；薛承泰、陳素春， 2010），其可能之適用者為生活資金不充裕，但坐擁田宅的高齡者，在國外的文. ‧. 獻中經常以“House rich, cash poor.”來形容以房養老的需求者（Sawyer , 1996;. sit. y. Nat. Fratantoni, 1999）。. er. io. 以房養老所產生的改變究竟為何？潘秀菊、李智仁（2010）指出，老年者原. al. v i n Ch 打破了此一規則，將住宅蘊含的巨大價值提前利用，予以養老，乃為高齡生活、 engchi U n. 先擁有的住宅不動產，其物質體所蘊含的價值形式是不變的，而以房養老的出現，. 養老模式的一大創舉，也是住房功能從傳統的生活居住場所及投資融資工具，延伸至養老保障手段的新突破。在政策的意涵上，在我國行政院 2013 年以房養老試辦核定本中說明，其政策精神在於「協助老人將房屋及其座落土地，轉化為按月領取之現金，提供老人經濟保障多一項選擇，安定老人生活，並落實在地老化的政策目標」（行政院，2013）。學者張金鶚（2009）認為此機制讓老年者能以自身擁有的財產，維持該國老年人口的生活品質，並減輕國家在社會福利上的負擔，而薛承泰、陳素春（2010）更指出以房養老可作為我國 94 年社會救助法修正後，因增設低收入戶持有不動產價值之限制，而未能獲得低收入戶補助者的經濟安全新機制，同時達到活絡房地產與都市更新、促進老人提早妥善處理財產等效益。國外的文獻也指出，以房養老市場在美國、加拿大、日本、澳洲等國家持 7.

(16) 續成長，其原因為該模式較易於處理老年者生命晚期的開銷問題（Chiang & Tsai， 2016）。由上述可知，以房養老的出現提供了高齡社會一項結合經濟保障與在地老化的新模式。在過往的以房養老文獻中，自有住宅率也被視為檢視該區域推行以房養老的適用性指標之一，根據「2012年社會統計年報」，台灣地區民眾家戶自有住宅率（自有住宅戶數占全國家庭戶數比率）於 2011 年為 84.6％，僅次於新加坡的 88.6％，而比日本、美國、英國約 60% – 70% 來得高出許多（行政院主計處， 2012），若進一步以不同年齡層區分，以 2008 年為例，65歲-74歲經濟戶長之住宅自有率為 91.5%，75 歲以上之經濟戶長則為 86.6％（行政院主計處，2010）。. 治政薛承泰、陳素春（2010）也以老年者的居住狀況以及老年者的經濟來源進一步了大立解以房養老的適用性，依據「2013 年老人狀況調查報告」顯示 65 歲以上獨居. 自有住宅的比率越高，也就顯示有越多的民眾具有申貸以房養老之資格。此外，. ‧ 國. 學. 者占 11.1% ，僅與配偶同住者占 20.6％，兩者相加已達 30 %以上之老年人口，而在老年者經濟來源方面，65 歲以上者，經濟來源為政府救助或津貼的重要度. ‧. 2. 達 32.9，相比 2009 年的 29.7 有上升之趨勢，子女奉養或是孫子女奉養的重. sit. y. Nat. 要度也從 2009 年的 48.3 降至 43.9 （衛生福利部，2014）。由上述資料可見，. io. er. 老年者在自我負擔經濟者的比例有增加之趨勢，而提前挪用不動產價值作為生活資金來源，亦不失為老年者獲取穩定經濟來源的方法之一。. al. n. v i n Ch 我國自 2013 年的試辦計畫以來，逐步打開以房養老的金融市場，自 engchi U. 2015. 年起多家銀行陸續投入以房養老之服務，發行商業型以房養老商品（內政部不動產資訊平台，2013；孫中英、沈婉玉，2017）突破過去僅有政府擔保的公益型申貸方案，為老人的財產決策增添多元的選擇。. 第二節臺灣以房養老之發展概況我國以房養老之議題，可溯及 2009 年初，當時的政務委員薛承泰顧及 2005 年社會救助法修正後，部分老年者因不動產價值較高，而無法取得低收入戶之補. 重要度=(1*主要百分比+1/2*次要百分比)*100。資料來源：中華民國 102 年老人狀況調查報告。. 2. 8.

(17) 助，因此開始針對以房養老進行跨部會的研擬（薛承泰、陳素春，2010），此為我國以房養老發展之肇端。至 2009 年 9 月前衛生署長楊志良提出：「不動產逆向抵押，可作為有不動產卻繳不起健保費的長者資金來源。」引起社會的關注，並獲得當時行政院金融監督管理委員會主委陳沖的呼應，並以「以房養老」為名，當時適時立法院第 7 屆第 4 期會議期間，陳沖表示:「將以社會福利制度重新包裝，提高銀行承做意願，以解決老人有房但沒有現金生活的問題。」同年 10 月 29 日行政院第 3168 次院會，吳前院長敦義提示：「請行政院經建會會同金管會、內政部、法務部就制度面、法律面、實務面等通盤考量其可行性，如屬可行，即可予以推動。」在同年 12 月中華民國住宅學會及政治大學臺灣房地產研究中心也以「以房養老」逆向抵押貸款方案為題招開研討會，會中針對美國經驗. 政治大. 來探討臺灣推動的可行模式（薛承泰、陳素春，2010；王琇蘭，2012）。. 立. 一、內政部以房養老試辦計畫. ‧ 國. 學. 內政部經歷 3 年的規劃與討論，至 2013 年初內政部向財政部爭取公益彩. ‧. 卷回饋金補助 6,400 萬元，並期望分年爭取經費支持。自 2013 年 3 月起開辦由政府擔保之以房養老試辦計畫，為期四年，試辦人數 100 人，試辦期間委託. Nat. sit. y. 臺灣土地銀行經辦貸放款事項，並委託中華民國老人福利聯盟作為諮詢單位（內. al. er. io. 政部不動產資訊平台，2013；衛生福利部社會及家庭署，2014）。由此，開啟了. n. 我國以房養老之申貸模式。. Ch. engchi. i n U. v. 回顧我國以房養老試辦計畫核定本之說明，該計畫的目的在於協助老人將其房屋及座落土地，轉化為按月領取之現金，提供老人經濟保障多一項選擇（行政院，2013），而方案施行對象的資格為如下（行政院，2013）：. （一）申請人應年滿 65 歲以上，且在國內設有戶籍，並設籍於所提供之抵押物。（二）申請日前一年，在國內居住時間超過 183 日。（三）無民法第一千一百三十八條所定之法定繼承人，包括配偶、直系血親卑親屬（子女、養子女、孫子女）、父母（養父母）、兄弟姐妹、祖父母。. 9.

(18) （四）抵押物之價值上限不超過社會救助法所定中低收入戶標準。土地之現值，以公告土地現值計算；房屋之價值，以評定標準價格計算。（五）抵押物應座落於合法建築用地；建築用地之使用應符合都市計畫法、區域計畫法、非都市土地使用管制規則等相關規定。（六）應單獨所有抵押物，且該抵押物無設定用益物權或擔保物權之物上負擔，建物登記謄本之主要用途，應含有住、住宅、農舍、套房或公寓字樣。由上述第三條及第四條的規定可知，試辦方案的主要對象為家中無親人依靠之中低收入戶老人，此外，抵押物價值的上限以社會救助法所定之中低收入戶不. 政治大抵限額為 530 萬元以下，僅台北市的限額最高，可至 876 萬元（衛生福利部社立. 動產價值標準為限，依照衛生福利部社會及家庭署 2014 年公布的資料，全台大. 二、臺北市公益型以房養老實驗方案. ‧. ‧ 國. 2014）。. 學. 會及家庭署，2014），此計畫最終仍無人申請（薛承泰，2014；劉莉莉、廖崇凱，. Nat. sit. y. 在中央推行試辦型以房養老後，臺北市於 2014 年 12 月 15 日推行「臺北. er. io. 市公益型以房養老實驗方案」，限額 5 組，在規定方面，其與中央的試辦方案. al. v i n Ch 屋價值上也不再有所限制，並開放配偶或兄弟姊妹的雙人（一組）申請，以此放 engchi U n. 有所不同，臺北市允許有繼承人者申貸，讓原先無繼承人的限制得以解套，在房. 寬申請的資格，此外，臺北市政府社會局會派人進行每月的電話訪談，每三個月. 到府關懷一次，申請者得向服務平台提出所需之居家服務，社會局將協助聯絡相關單位提供申請居家照顧之服務，其照顧服務費用預先於每月給付金額中扣除之。在契約終止後，繼承人可償還北市府每月支付的生活費，包含利息及其他支出，即可贖回房屋，或由北市府做最後信託管理，若北市府拍賣房產，增值部分將依公式，北市府、繼承人以一定比例分配，反之，若拍賣的房產價值未達申請人欠款額，則由政府承擔，不再行追討（臺北市政府社會局，2014）。. 10.

(19) 由上述可知，臺北市的公益型以房養老，除了在制度設計上擴大服務範圍外，更結合居家服務的連結，加速民眾以不動產換取服務的便利性。然而，雖然該方案可視為中央試辦計畫之修正，但方案的名額極少，並非普遍性之服務。. 三、銀行的商業型以房養老商品在商業型的以房養老商品上，合作金庫銀行自 2015 年 11 月首先發起「幸福滿袋」的逆向抵押金融商品，至 2017 年 11 月已有十二家銀行提供以房養老的金融商品，包含：合作金庫、台灣銀行、土地銀行、華南銀行、第一銀行、台灣企銀行、高雄銀行、中國信託銀行、台新銀行、上海儲蓄銀行、兆豐銀行、安泰銀行。各家貸款利率大約在 1.86%~2.7% 之間，年齡的標準為 55 歲、60 歲、. 政治大泰銀行，2017）。其中，華南銀行於 2016 年推出的「安養房貸」較為特別，採立. 63 或 65 歲，貸款年數為 30 或 35 年（蔡依庭、陳美君、韓化宇，2017；安. ‧ 國. 學. 「不動用不計息、可隨借隨還」，即老年者有需要時才借款，已提款的部份才會列入利息之計算，此模式較其他銀行更為彈性（華南銀行，2017）。台企銀、華. ‧. 南銀行、安泰銀行亦推出綁定年金險的以房養老商品，台企銀於 2016 年 3月推出「安老快活」專案，其房屋貸款結合安養信託及台灣人壽年金保險，保證給付. Nat. sit. y. 不中斷，不因借款人失智等受監護宣告喪失行為能力而影響給付，未來房屋都市. er. io. 更新、重建或滅失，年金生活費仍可照常給付，也不因為房屋遭第三人強制執行. al. v i n Ch 仍然繼續給付與其受益人，使借款人無後顧之憂（孫彬訓，2016）。華南銀行則 engchi U n. 而停止給付，讓借款人生活更有保障。如果借款人在年金保險給付保證期間身故，. 於 2017 年 5 月推出保險版「美滿享福貸」，特色在於即期年金保險免體檢、. 免提供健康告知，保單生效後，無論借款人的健康狀況如何，保險仍定期給付年金，保險保證期間給付不中斷，貸款到期時借款人如果仍然生存，亦採用展延貸款到期日的方式，保障其居住權（華南銀行，2017）。綜合上述，目前已有多家銀行提供以房養老商品，其中尤以不動用不計息與結合保險年金之商品最為特別。在區域的分佈上，若結算至 2017 年 6 月底，承辦案件最多、核貸金額最大為北北基的 859 件，核貸金額 63.69 億；其次為中彰地區的 263 件，金額為 9.2 億；桃竹苗的 214 件，金額為 8.2 億；高屏為 179 件，5.6 億；雲嘉為 162 件，3.6億。略有北重、南輕的現象（林資傑，2017）。. 11.

(20) 在以房養老的趨勢上，為實際符合老年者的需求，學者亦提出多元模式之建議，張金鶚（2009）參考國外以房養老的做法，考慮台灣高齡的社會背景，擬定三種台灣以房養老的方案：逆向抵押貸款方案（RM）、售後租回年金屋方案（SL）、社會照護服務方案（SC）方案。第一種方案為：逆向抵押貸款方案，即現行銀行貸款方案，以銀行為主體，一般情況銀行評估後接受老年人申請逆向抵押貸款，若是較弱勢老年人，可向政府申請申請補助保費。其優點在於，老年者仍擁有產權，其增值仍屬指定的繼承人所有，而缺點在於，銀行的風險與貸款成數評估不易，老年者需接受銀行手續費過高之情形。第二種方案為：售後租回年金方案，老年人與保險公司協商，老年人出售房. 治政該種方案以保險公司（壽險）為主體，政府主要為審核與監督之角色。保險公司大立得到之資產，可以委託業務管理公司來進行管理維護，授權資產管理公司來進行屋給保險公司並租回居住，由保險公司負責房屋管理維護並支付年金予老年人，. ‧ 國. 學. 資產之有效運用，其優點在於保險公司擁有產權，出租無空置率的問題，老人則無需負擔房產的相關稅賦及房屋維持之開銷與事項。缺點則是保險公司對於購買. ‧. 分散的房地產較無誘因，老年人則可能面臨保險公司願付價格偏低的情形。. y. Nat. sit. 第三種方案為社會照護方案，該方案以社會福利機構為主體，可再分成贈與. er. io. 或信託兩種方式。贈與方式主要為老年人贈與給社會福利機構（NGO）團體，. al. n. v i n Ch 金。信託方式則是老年人與信託機構成立信託契約，並指定受益人為社會福利機 engchi U 由社會福利團體提供照護服務給老年人，並可利用貸款方式來取得服務所需的資. 構運行，由契約中規範社會福利機構的服務項目內容等，以保障雙方權益。張金. 鶚（2016）更指出，針對內政部所辦之以房養老試辦計畫，若納入售後租回的方式，則在老人社會福利指標中的所得替代率、支出覆蓋率有所提升。此外，郭登聰（2012）則建議結合更多的老年者服務，讓老年理財市場上有更豐富的市場競爭，若有第三部門，以慈善單位、社會企業等模式結合銀行貸款，朝向既能達到經濟的保障，又能發揮生活照顧的作用，創造更為體恤且適宜的以房養老型態。綜觀上述的模式建議，學者們嘗試將老年理財市場與老年照顧服務結合，若以社會福利的角度發展，老人財產流動與照顧服務的接軌似乎為可能之趨勢。 12.

(21) 第三節以房養老的發展與各國模式逆向抵押貸款是在 20 世紀 80 年代中期，於美國新澤西州（New Jersey）的一家銀行首先創立。 1989 年美國聯邦住房管理局（ Federal Housing Administration, FHA）推出房屋價值轉換抵押貸款（HECM），此後，逆向抵押貸款才快速發展。逆向抵押貸款其實不是一般意義上的「貸款」，而是一種以房屋作為抵押物的「抵押基金」。它原來的英文名稱是 Collateralized Annuity，在美國被稱為逆向抵押貸款（Reverse Mortgage），為的是使民眾便於理解其不是一般意義上的貸款，而是一種以房屋作為抵押物的「抵押年金」（潘秀菊，李智仁，2010）。. 政治大然而，深究「逆向抵押貸款」的概念，早在 1930 年就已誕生，但一直過了立. 半個世紀才在美、歐等先進國家廣泛施行。最盛行的美國，於 1989 年就出現「逆. ‧ 國. 學. 向抵押貸款」的金融商品，至 2007 年底為大約已經有 39 萬個抵押的案例，但事實上，此為相當複雜的金融商品，美國在初期執行上亦一度面臨停擺，主要問. ‧. 題有二：首先，老年人壽命難以估算，在醫術快速成長且普及的年代，壽命不斷. Nat. sit. y. 提升，實難以客觀推算貸款期間；其二，至少 10~30 年或以上的長期貸款，房. al. er. io. 價及利率的預估含大量的風險，對於房屋到期價值推估更是難上加難（彭思遠，. n. 2009）。以下簡介幾個較早發展以房養老制度之國家：. 一、美國. Ch. engchi. i n U. v. 根據鄭堯任、孫彰良（2010）的整理，原先美國 RM 商品主要有三種，第一種：由住房與都市發展部（Department of Housing and Urban Development, HUD）所提供的「房屋價值轉換抵押貸款」（Home Equity Conversion Mortgages，簡稱： HECM）；第二種：由「房利美」（Fannie Mae）提供的「房屋持有者（Home Keeper）貸款」，然而，此種方案已在 2008 年終止（Mortgage101, 2017）。第三種：為財務自由基金公司（Financial Freedom Senior Funding Corporation，簡稱:Financial Freedom）所提供的「財務獨立計畫」，然而該家公司亦於 2011 年不再接受申貸（Reverse mortgage Daily, 2011）。以下僅就房屋價值轉換抵押貸款（HECM）進行簡介： 13.

(22) 房屋淨值轉換抵押貸款（HECM）為老年屋主提供貼現住房價值來養老的金融機制，老人住戶通過轉換住房資產獲取養老金，而不用出售或搬離他們的住房。申請 HECM 者必須年滿 62 歲以上，且事先提出申請，並簽訂貸款契約，而貸款後的現金可做任何用途（HUD，2017）。當抵押人已經死亡，則該貸款即宣告結束。美國國會於 1987 年通過 HECM 之保險計劃，規定於美國法典第 12 部，第 1715z-20 條，內容涉及發行貸款目的、HECM 的定義、保險機構、申請人的適格條件、貸款機構之揭露義務、提供給借款人之資訊義務等內容，1988 年美國國會更批准了 2,500 個逆向抵押貸款，並在 1998 年通過議案，將 HECM 轉為永久的逆向抵押項目（潘秀菊、李智仁，2010）。HECM 是由聯邦政府予以保險，意味著美國政府保證該貸款之借款者將獲得所有事先向其允諾的現金，而聯. 政治大會超過住房價值並負責貸款因意外而受有損失時的賠償。HUD 負責保險項目的立邦住房管理局（Federal Housing Administration, 簡稱：FHA）保證貸款的回收額. ‧ 國. 學. 設計與改進，FHA 負責授權貸款提供人、收取抵押貸款保險金和管理保險基金（潘秀菊、李智仁，2010）。HECM 的給付模式分為以下五種：（一）以借款人. ‧. 壽命為貸款給付期間之方式（Tenure）；（二）選定一定期間之給付方式（Term）；（三）信用額度的給付方式（Line of credit）；（四）信用額度結合一定期間給. y. Nat. sit. 付方式；（五）信用額度結合借款人之壽命為貸款給付期間之方式（Modified. er. io. Tenure）（HUD，2017）。其中，多數的申貸者選擇採用信用額度的模式，在申. al. n. v i n Ch 領取之部分不計算利息而且每個月會隨利率而增加 e n g c h i U，即未使用的餘額會隨著時間貸的額度內借款人可以自己決定領取期間及金額，已領取的金額始計算利息，未. 增加，從而可加大可申貸的額度，可見 HECM 的使用未必帶有年金的意涵（潘秀菊、李智仁，2010；Lee, Chen, Shyu，2015；All Reverse Mortgage, 2016）。 HECM 一直是美國逆向抵押市場中規模最大的逆向抵押品種，在過去的文獻中顯示 HECM 約佔全美逆向抵押市場的90％（Bishop＆Shan, 2008; Stark, Choplin, Mikels & McDonnell, 2014; Jakubowicz, 2016）。顯見 HECM 在以房養老市場中的重要性。以 HECM 的實際運行來看，1999 年申貸者的平均年齡為 75 歲，說明了老年人並非到 62 歲的法定期限就直接參與逆向抵押，而是根據自己經濟狀況的需要而定。貸款額度主要由申貸者的年齡、房屋的評估價值、房. 14.

(23) 屋所處的地段和當時的市場利率決定，並且不超過 FHA 規定的最高貸款限額（鄭堯任、孫彰良，2010）。根據美國消費者金融保護局（Consumer Financial Protection Bureau, CFPB）（2017）的說明，若申貸者與配偶皆 62 歲以上，則可以共同名義申辦 HECM，如此一來，當一位申貸者往生時，配偶可繼續居住於該房產中，且可持續領取貸款。如非共同名義申貸，當申貸者往生後其配偶若符合相關條件，亦可申請繼續居住於抵押之房產內，延後清償貸款的時間，但配偶將沒有資格從 HECM 中獲得任何款項，包括支付財產稅和保險所設立的留存帳戶中之剩餘款項，而符條相關件的配偶，名為具有資格之非貸款配偶（Eligible non-borrowing spouse），其. 政治大需於申貸者簽訂 HECM 立時，已為申貸者之配偶，且於申貸者申貸後至往生. 條件如下： 1.. ‧ 國. 學. 這段期間內，仍為其配偶。（若於申貸者簽訂 HECM 之後，才成為其配偶，則不具此資格）. ‧. 2.. 在 HECM 的簽訂文件中，已特別註記為具資格之非貸款配偶（Eligible non-. sit. y. Nat. borrowing spouse）。. 4.. 須持續履行繳交相關稅務及保險費用之義務且維護該房產。. n. al. er. 持續居住於申貸的房屋中，且以該房屋為主要之居住處。. io. 3.. Ch. engchi. i n U. v. 二、英國早在 1960 年代英國市場便推出具房屋淨值釋放機制（ Equity Release Mechanism, ERM）的貸款商品，但在 80 年代以前，英國 ERM 的市場依然非常小，在 1980 年代初期，英國開始興起的 ERM 產品，這類型產品不具備「無負值擔保機制」（No Negative Equity Guarantees, NNEG），屋主簽定合約後獲得一些投資債券，這些債券主要投資在股票市場。在理想的情況下，債券每年帶來的收益是遠超越逆向抵押貸款的利息，而差額就成為合約持有人的收入，但英國在 80 年代末期卻不幸地陷入經濟衰退，全球又發生股災，利率上升，股票債券價格驟降。不少英國的 ERM 合約債券收益根本不能為持有人提供任何收入，有. 15.

(24) 些更甚至不足夠償還逆按利息的費用。令年長者債務有增無減，又失去預期的每月現金收入。這些沒有產品最終在 1990 年被立法取締，以前的合約也可向投資補償計劃索償（Investor’s Compensation sheme），但有很多 80 年代的個案至今仍未得到圓滿的解決（陳偉森，2002；Institute and Faculty of Actuaries, 2001； Mortgage Strategy, 2002）。英國逆向房屋抵押貸款市場上主要有兩類商品，「終身抵押貸款（Lifetime Mortgage）」及「房屋淨值轉換計畫（Home Reversion Plans）」。這兩項商品皆為受英國金融服務局（Financial Conduct Authority, FCA）規範之商品。其中 Lifetime Mortgage 方案，房屋的所有權仍在老人手中，藉由抵押房產獲得之貸款. 治政 Home Reversion Plans 為老人將房屋產權的部分或全部售予發行機構藉此獲得資大立金，但仍然保有免費的居住權利，其更近似一種售後租回的模式。在年齡的限制給付老人津貼，於老人終老或合約終止之後，由發行機構處分房產，相對而言，. ‧ 國. 學. 上，Lifetime mortgage 需 55 歲以上，而 Home Reversion Plans 則需在 65 歲以上（華昌宜、李智仁，2010；Equity Release Council, 2018）。. ‧. 在監理機制上，除了政府之外，SHIP 集團亦對自身成員所發行之逆向房屋. y. Nat. sit. 抵押商品進行嚴格的控管。SHIP 於 1991 年成立之後，遂制定嚴格之規範準則. er. io. 規範 SHIP 所屬之會員，加強商品供應者之自我監理，以保護消費者權益，其中. al. n. v i n Ch 超過抵押房產價值的債務（華昌宜、李智仁，2010） e n g c h i U。在 2012 年 5. 無負值抵押保證（No negative Equity Guarantee, NNEG）即避免消費者必須償還月 SHIP 更. 名為 Equity Release Council，其旨在讓過去的退休商品可以被更廣泛地了解，增加其會員，並延請更多相關之從業人員與利益團體加入（Equity Release Council,. 2012）。據 Equity Release Council （2018a）之說明，申貸時若以聯名（joint name）的方式申貸，則當一位申貸者往生時，聯名者可以繼續居住於申貸的房產內；若僅以一位申貸者之名義貸款，當申貸者往生時，除非可以全額償還貸款，否則該房產將清償貸款，申貸者家屬將不得居住於該房產內。若申貸者在簽訂貸款之後結婚，則必須告知提供貸款之機構，但仍不太可能在貸款計畫中加入其配偶。. 16.

(25) 綜合上述，英國以房養老商品歷經了經濟衰退的危機，在制度設計不全的狀況下，讓老年者陷入金融商品的風險之中，以房產抵押來購買公債，以債券利息支付另一項商品之利息費用，其風險也就越築越高，爾後則以更嚴謹的規範方式，形成完整的會員組織規範，提供具保障的金融商品，至今亦有許多金融機構提供這項服務，其轉變的經驗可作為他國之參考。. 三、日本日本於 1981 年東京都武藏野市首先正式引進以房養老模式，推出「長期生活支援資金」，日本厚生勞動省於 2002 年 12 月以各個地方政府的福利部門為主體開始正式設立了以房養老制度（王琇蘭，2012；鄭堯仁、孫彰良，2010）。. 政治大民間機構型計畫二大面向；民間機構則主要由銀行、信託公司、信託銀行及房地立. 據華昌宜、李智仁（2010）的整理，日本的逆向房屋抵押貸款分為政府參與型、. ‧ 國. 學. 產公司參與。. （一）中央直接融資. ‧. 於 2002 年由厚生勞動省指導地方都道府縣的社會福祉協議會提供低所得. Nat. sit. y. 融資，計有東京都等 45 都道府縣參與。借款人在融資前需先經過諮商方得申請. er. io. 以房養老之「不動產擔保型生活資金」，原名為「長期生活支援資金」。其目的. al. 在於讓低收入戶的老年者，可以長久居住於自有的住宅內，以達到針對老年者的. n. v i n C 歲以上，且單獨擁有房屋土地的所有權，無配偶自立支持服務。老年者需滿 65 hengchi U 或父母以外的同住者，以及該家庭需符合市鎮稅中免稅之資格。土地融資限額以. 土地的 70％為限。每個月的融資額以 30 萬日圓以內，但保有因臨時醫療費用增額之彈性（社會福祉協議會，2016；厚生労働省，2011；厚生労働省，2018）。（二）地方直接與間接融資在直接融資方面，至 2005 年底止，共有 18 個日本地方自治團體提供，僅有武藏野市施行較為盛行，其適用於 65 歲以上且在該市（區）居住達 1 年以上之老年者。土地融資限額以土地的 80% 為限，建築物融資限額以建築物價值的 50% 為限。而融資目的以老年人所需之家事援助、介護保險、生活費及醫療費等支出為範圍（華昌宜、李智仁，2010），然而武藏野市因房價下跌、件數不 17.

(26) 多等因素，在 2013 年已停辦，後續亦有許多地區停辦該模式之以房養老（村林正次，2016）。間接融資方面，為政府設置接待窗口受理借款人之申請，並轉介銀行放款予借款人；並不由政府直接提供融資予借款人，且借貸之風險將由銀行所承擔，其主要目的也為解決老人所需之生活費及醫療費用等（華昌宜、李智仁，2010），至今亦有部分縣市已停辦該類以房養老（村林政次，2016）。（三）民間機構參與型民間機構的商品則較為多元化，一類為房地產公司所推出的「城市規劃再開發」、「住宅重建」等商品，提供無力重建住宅，卻有想改善住宅品質的老人重. 政治大. 建資金。另一類則為銀行、信託推出的逆向房屋抵押貸款，然而，其在 1980 年. 立. 至 2000 年之間許多民間機構因受到泡沫經濟的影響，而宣告失敗，目前多為針. ‧ 國. 學. 對所得較高的老年人為目標族群（華昌宜、李智仁，2010）。以三井住友銀行為例，申辦者需滿 60 歲以上，獨居或夫妻同住，還需擁有持續穩定的收入者。融. ‧. 資的額度為 1000 萬日圓以上，2 億日圓以下（三井住友銀行，2017）。東京STAR. y. Nat. 銀行則規定，申辦者需年滿 55 歲，若有同居配偶，則配偶需年滿 50 歲，在收. io. sit. 入條件上，一年的收入需達 120 萬日圓（包含養老金收入等），融資的額度為. er. 500 萬日圓以上，1 億日圓以下，但仍有其彈性空間（東京STAR銀行，2017）。. al. n. v i n Ch 由上述可知，日本的逆向抵押制度趨向兩端，由政府直接融資主要提供給低 engchi U. 收入戶的老年人，而銀行的逆向抵押金融商品，則主攻有固定收入的老年者，然實際中央政府、地方政府、銀行仍有其各自的審查標準。早期日本的以房養老因受到經濟泡沫的影響，房價波動甚大，此點也可反映民間機構僅針對中堅的老年者提供金融商品的保守型態（蔡鎤銘，2010）。. 四、新加坡新加坡自 1997 年起，由兩家民間機構陸續提供逆向房屋抵押商品，包括保險機構之「職總英康保險合作社」（NTUC Income Insurance Co-operative Limied, NTUC）以及金融機構之「新加坡華僑銀行」（Oversea Chinese Banking Corporation Limiteds, OCBC）（華昌宜、李智仁，2010），然而，該制度因為並不包含「無 18.

(27) 負值擔保機制」，意味著老年者可能因長壽的關係，累計的相關費用超出不動產價值，而被迫出售居住的房屋；另外，就貸款機構而言，須承擔房價、利率波動所帶來的風險，也導致推行逆向抵押商品的意願低落。此後，新加坡建屋發展局（Housing And Development Board, HDB）於 2009 年 3 月 1 日推出「屋契購回計畫」。該計畫協助長者領取相關給付以維持他們的退休生活，或是協助長者遷移至另一個小單位的組屋，而職總英康和華僑銀行，更於 2008 年停止逆向房屋抵押貸款的提供，可見該計畫在新加坡推行的效果不佳，而建屋局於 2009 年所倡議的「屋契購回計畫」（Lease Buyback Scheme, LBS），也已廣泛取代了逆向房屋抵押商品（莊文宗，2012；潘秀菊、李智仁，2010）。. 治政餘租期出售給建屋局，從而獲得一項終身的工資補貼。申辦者需年滿 64 歲及以大立上，申請者的家庭收入要低於 12,000 新加坡元，房屋的持有者需於該房屋住滿目前該項計劃中，擁有四房式或更小租屋的公有住房戶主可以將他們的部分剩. ‧ 國. 學. 5 年的時間。建屋局通過獨立評估來計算公有住房的市場價值，且回購公有住房租期的下限為 20 年，合同簽訂後，建屋局向參與對象提供 10,000 或 20,000 新. ‧. 加坡元的補貼，出售的租期餘額用來向中央公積金購買年金，以強迫儲蓄的方式，. sit. y. Nat. 提供年長者退休的生活保障。回購的租期內，他們可以繼續居住在原有房屋內，. io. er. 若參與屋契回購的老年人在租期到期之前去世，那麼剩餘的回購屋契所得將由老年人的繼承人享有，如果他們的壽命超過租期的時間，那麼建屋局會針對老年者. n. al. Ch. i n U. v. 的健康狀況、家庭支持、財務狀況，為老年者安排適切的居住方式（HDB, 2017）。. engchi. 新加坡的逆向房屋抵押商品，因其嚴格的土地管理制度，而在回購租期的概念上與他國有所不同，另外，新加坡結合了完整的退休金儲蓄制度，強迫使用低收入戶的老年者，將逆向抵押房契所得之款項，直接補足退休金儲蓄的規定門檻。整體而言，新加坡也從早期的逆向房屋抵押金融商品，轉變為由政府所提供的屋契回購計畫，更針對低收入戶以及擁有較小坪數的老年者，提供適切的服務，其轉變的歷程，可作為我國之借鑑。. 五、小結參考各國以房養老之發展，可發現其在承辦單位、申貸年限、監管單位以及承辦模式上有所差異。首先，在承辦單位上，目前我國除了臺北市持續撥款予五 19.

(28) 組申貸者之外，已無政府所承辦之以房養老貸款，而美國、日本、新加坡則有政府推出之以房養老，其中日本、新加坡以低收入戶為申貸條件，具有福利門檻之限制，而美國的 HECM 雖非由政府直接出資，但由聯邦住房管理局（FHA）授權之金融機構辦理，針對 HECM 的相關辦法更列於美國法典中，使 HECM 具有專法規範，在 HECM 的定義、申貸條件、貸款內容上皆有明確之規定。在申貸年限上，各國多有以申貸者死亡為期限之以房養老貸款，有別於我國民法與銀行法規定貸款最長三十年之限制，儘管三十年可能超過多數申貸者在簽訂以房養老貸款後之壽命，但仍不具他國以房養老以終身為申貸期限之意義。在監管單位上，英國經歷早期以房養老貸款的爭議後，除了政府部門的監管. 政治大內容上有共同的規範與限制，此點可作為我國之參考。立. 之外，更發展出金融機構的會員機制，讓所屬會員的金融機構在以房養老商品的. ‧ 國. 學. 在申貸者死亡後配偶的居住問題方面，美國的 HECM 規定申貸者若於最初簽訂貸款時，明確註記配偶之身份，且每年持續該婚姻關係至申貸者往生，則申. ‧. 貸者往生後，其配偶可申請繼續居住於抵押的房屋中，但配偶將不得取回貸款的. sit. y. Nat. 剩餘價值，同時必須能持續繳交相關稅務，並維護該抵押之房產。英國則認定除. io. er. 非最初申貸者以共同的名義申貸，如與配偶共同申貸，否則屆至申貸者往生時，其配偶或家屬不得繼續居住於該房產中。儘管美國也具有共同名義申貸之辦法，. n. al. Ch. 但在配偶持續居住的規定上，較有彈性空間。. engchi. i n U. v. 此外，從各國的承辦經驗可知，以房養老是否具有「無負值擔保機制」之設計可能影響甚大，以英國與新加坡為例，早期皆因未納入該項機制，在面對所換取之債券無有收益、房價下跌或申貸者較長壽時，導致民眾產生抵押房產價值外的負債，成為以房養老的推動困境。因此，無負值擔保機制亦應作為以房養老發展的重要考量。在模式的差異上，英國則有類似售後租回的模式，將產權全部或部分售予金融機構，但仍保有免費的居住權，為較特殊的模式。新加坡則因為土地擁有制度較為不同，民眾並未真正擁有房產，而是以房產之租期申貸，因此若需認定貸款的結算日期，除了申貸者往生的時間之外，亦考量申貸者出售予政府的房產租期 20.

(29) 長度，若申貸者往生時，抵押的租期尚未屆滿，其家屬可選擇清償貸款，或繼續居住於該房產中，因土地擁有制度的不同，在貸款的規範上亦有所差異。由上述可知，各國在以房養老模式、制度與規範上皆有所差異，在推動上亦多經歷修正之過程，依此可作為我國發展以房養老模式之比較與參考。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 21. i n U. v.

(30) 第四節老年者的財產決策以房養老為老年者財產決策的選擇之一，而其關鍵的矛盾在於一旦選擇了以房養老，房產的價值也就提前挪用，而無法繼承予子女，本研究希望藉由承辦人員的經驗，理解老年者的財產決策過程與實際需求，為此本章整理過去關於老年財產決策的相關研究與理論，以此瞭解老年者在決策時可能之動機與影響因素。在早年的研究中，羅紀琼（1988）發現子女是否固定給予父母生活費用（孝養金）與父母是否留給子孫財產有極顯著的正相關；而鄧凱文（2005）的研究發現：（一）當父母越滿意子女所提供的關懷時，將越不會將財產分配出去，表示. 政治大也可以解釋為父母可能將遺產作為確保繼續得到子女關心的工具；（二）較年輕立. 父母滿意並樂於享受目前子女提供的服務時，越傾向不分配或不計劃財產，這點. 的父母傾向以金錢幫助子女，而較年長的父母傾向分配其家產；（三）同住比例. ‧ 國. 學. 越高，父母不論在幫助子女或分配財產的可能性越低，表示父母可能藉由財產的使用，吸引子女的注意或已於平日照顧子女之故；（四）母親較父親願意以金錢. ‧. 幫助子女購置房產及分配家產；（五）父母有伴侶者（含配偶），完全分配家產. Nat. sit. y. 與計畫分配家產的機率較低；（六）父母有工作者，分配家產的機率較高，但幫. al. er. io. 助子女購置房產及完全分配家產的機率較低，表示父母可能分配財產給子女自由. n. 運用，並未限於特定目的，也不會完全分配殆盡；（七）經濟狀況變數對於家產分配皆為正面的影響。. Ch. engchi. i n U. v. 在國外的研究中，老年者在財產使用與遺贈上的動機也備受研究，首先，， Modigliani & Brumberg（1954）提出了生命循環假說（Life Cycle Hypothesis, LCH）認為理性的個體會竭盡所能（甚至把所有稟賦轉換為年金）來消費其一生的所得，但這似乎又與現今社會大眾留下遺產的行為和年金市場的不普及有些出入。相反地，遺贈的動機又有哪些呢？Bernheim, Shleifer, and Summers（1985）認為遺贈的動機至少可分為四種：第一，意外性的遺贈，如 Davis（1981）利用合理的參數，推論人們在能夠預期生命週期與不能預期生命週期兩者之間，財產運用的差異，證明了老年者在不具有遺贈動機的情況下，因為無法預期死亡的時間，而害怕當前的花費太高，進而節省開支，最終在生命結束時，仍有剩餘的財產使子女. 22.

(31) 有所繼承。該研究試圖說明了，在生命循環的假說下，為何老年者在資產的消費上仍然是緩慢的，而非如同假說一般，在生命結束之前完全消費資產。第二，個人動機的遺贈，Blinder（1974）假定人終其一生的價值決定於其遺贈的多寡，在這個觀點之下，遺贈也就被視為人一生當中最終的消費。第三，利他動機的遺贈，利他動機則推自 Barro（1974）以及 Becker（1974）的研究，Becker（1974）提出父母會把子女的效用函數納入自身的效用函數中，設法使其極大化，如此一來遺贈可被視為個體追求自身效用極大化的結果，同時此種遺贈是一種補償性的，即父母會考量子女的財富，給予較窮困的孩子多一點的遺產或贈與。由於父母關心下一代的福祉，故將下一代之利益，一併考量進其本身的福祉中。. 立. 政治大. 第四種則是由 Bernheim et al.（1985）所提出的策略性的遺贈，認為父母在遺. ‧ 國. 學. 贈決定上帶有策略性的意義，它的核心的概念為，父母利用持有可遺贈資產影響受益者（子女）的行為，其中較明顯的作法，父母能以財產威脅他們認為的不肖. ‧. 子女，而委婉一些的做法，父母則會給予孝順的子女更多的獎勵，該研究使用美. sit. y. Nat. 國家戶資料並利用實證分析之發現來支持遺贈通常被使用來報答受益者之正面. io. er. 行為，也就是父母試圖影響子女的作為此一概念，並在父母渴望獲得子女服務的現象上，並稱之為策略性的交換。. al. n. v i n Ch 由上述可知，無論在統計或理論模型的文獻上，均認為老年者的財產決策模 engchi U. 式與其子女之間有密切的關係，父母與子女的關係程度、兩者間的互動模式、父母對於子女的期待等，皆可能為影響老年者財產決策的關鍵，更在遺贈與否的動機上有相當之複雜性。然而，過去的研究皆未納入以房養老之決策選項，老年者在遺贈與自用之間的權衡、選擇以房養老是否也與子女之行為密切相關？本研究藉上述之文獻，希望更近一步了解老年者在考量以房養老時與子女複雜之代間關係，其對老年者的財產決策又有何影響，正是本研究所關注之議題。. 23.

(32) 第五節以房養老使用者的需求與特徵究竟老年者基於哪些需求而使用以房養老？願意使用以房養老的老年者有哪些共同的考量或背景？這些問題正是檢視該貸款模式是否符合服務使用者需求及如何持續拓展的關鍵（Fratantoni, 1999）。本章整理過去有關老年者申貸以房養老相關因素之研究，簡述各研究之結果可知，老年者若沒有子女、有奉養長輩、消費與教育水準較高、熟知相關金融商品者，其申貸的意願較高，而年齡愈高於 65 歲者其申貸的意願則較低，以下為各研究之發現：張玲鳳（2007）發現，是否有兒子、對於資產逆向抵押的了解程度，與使用. 政治大休後收支可能足夠者、大專學歷者、有理財投資活動者及家庭的每年總收入 50立資產逆向抵押呈現正相關；李文榮（2009）則指出無子女者、有奉養長輩者、退. 80 萬元者等，辦理逆向抵押貸款意願度相對較高，呈顯著差異；陳瀅如（2010）. ‧ 國. 學. 的研究中也發現，愈傾向新家庭價值觀或休閒娛樂之生活型態、對商品認知度高、老年理想居住安排為獨居或夫妻自住、住屋所有權為自己或配偶，選擇以房養老. ‧. 意願度相對高；而年齡愈高於 65 歲選擇以房養老意願度，反而降低。林左裕、. Nat. sit. y. 楊博翔（2011）指出，消費者教育程度越高、購有理財型保險、資產持有以股票、. n. al. er. io. 債券或基金為主、以及退休後不與子女同住者，越有意願申請逆向房屋抵押貸款。. i n U. v. 在美國的文獻中，Chiang 與 Tsai（2016）認為影響美國老年者使用以房養. Ch. engchi. 老的因素可以分為三點：（一）老年者個人的特質與狀況；（二）逆向抵押貸款的內容；（三）當前的經濟狀況。他們發現老年者使用以房養老的意願與逆向抵押貸款的固定成本、契約利率、老年者退休後計劃的現金收入呈現負相關。Lee et al.（2015）則發現老年者多在退休後 5-10 年願意申辦以房養老，較為年輕的老年者其申貸意願也較高，而利率則與申貸意願呈現負相關。Bishop 與 Shan （2008）則指出，近年以房養老的申辦者有年輕化的趨勢，而且這群人更多來自高收入、房產價值高、高教育水準的族群。此外，有趣的是，在荷蘭的研究中指出女性對於以房養老的意願程度較男性來得低，其可能的解釋為，女性對於財務的決策較無信心，也較偏向在死亡前保留遺產，他們也發現當父母與長子的年齡差距越大，則父母對以房養老越有興趣 24.

(33) （Dillingh, Henriette Prast, Mariacristina Rossi, Cesira Urzì Brancati, 2013）。意即當父母與子女的年齡差距越大時，更傾向將財產轉換為現金使用，而非以繼承的方式協助子女。為易於辨別以房養老使用者的需求與特徵，本研究嘗試將上述研究中較常見的影響因素進行分類，針對不同的面向大致分為以下四大類：家庭組成形態、資金需求、商品的條件、對商品的認知程度。（一）家庭組成形態在家庭的組成上，除了張玲鳳的研究之外，均認為無子女者、老年為獨居或夫妻自助者，或是越傾向新家庭價值觀者，也就是傾向小家庭者，越能接受以房. 政治大. 養老方案（李文榮，2009；陳瀅如，2010）。. 立. ‧ 國. 學. （二）資金需求. 在現金需求上，文獻的內容有些分歧，部份研究認為以房養老主要針對擁有. ‧. 房產，但現金不足者（潘秀菊、李智仁，2010），需要奉養長輩者也與使用的意. y. Nat. 願呈現正相關（李文榮，2009）；但更有研究指出，年薪穩定、退休後收支穩定. io. sit. 的老年者，在申辦上的意願也很高（李文榮，2009；林左裕、楊博翔，2011），. n. al. er. 可見亦有老年者在基本生活現金的需求之外，更願意將房產的價值提前使用，以達到更高的生活水平。（三）商品的條件. Ch. engchi. i n U. v. 以房養老商品涉及利率、契約利率、房產估價等問題，商品的條件亦是老年者考量的重要因素之一（Chiang ＆ Tsai, 2016）。（四）對商品的認知程度研究皆顯示，對商品認知度越高、教育程度越高、有涉入理財投資活動者，越接受申貸以房養老（張玲鳳，2007；李文榮，2009；林左裕、楊博翔，2011）。然而，上述的研究結果多在內政部以房養老試辦計畫之前，受訪者也並非計畫的實際使用者，僅能從上述的因素中窺探意願度較高的受放者是否存在某一共 25.