以房養老的政策執行狀況

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第四節 以房養老的政策執行狀況

我國以房養老執行至今已五個年頭，不管在「公益型」或「商業型」上皆有 所發展。回顧推動的歷程，由政府發起試辦計畫，鼓勵民間銀行加以拓展，至今 百家爭鳴、選擇眾多，然其推動過程涉及各層面之因素，為深入了解以房養老的 執行現況，本研究依照Hill（2009）的政策執行分析架構，依序針對政策特性、

政策轉移過程的縱向層面（上下單位之間的關係）、組織之間的橫向關係（執行 時，需要合作的跨機構關係）、影響執行單位回應之因素（包括單位的整體性質 及基層官僚的行為等）、利害關係者的回應（如受到政策影響者）、鉅視面的環 境因素等六個面向（Hill, 2009）進行探討，分述如下：

一、 政策之特性

在「公益型」方面，從申貸的資格，便可知悉其社會福利之色彩，以擁有房 產的數量、須居住於擔保房屋的限制，排除了資產較多的年長者，此外，在利率 優惠、終身給付的設計中，亦提供了弱勢老年者較高的保障。在經濟安全之外，

「公益型」更針對老年者生活上的各種需求，提供整合性的服務，包含社工訪視、

媒合居家服務、協助租借輔具等，其政策特性近似於全面提供老年者在地老化的 需求，協助老年者以由經濟安全的媒介，獲得各項服務。

「商業型」方面，提供了老年者在房產價值運用上更多的選擇，除了一般每 月撥款的模式外，更可結合年金保險、信託等商品，此外，不動用不計息的模式，

也讓臨時有資金需求的老年者，可更彈性地使房產變現。此類商品可能不如「公 益型」有較優渥的給付條件，但限制也較低，只要民眾單獨擁有房產，皆可使用，

但若涉及家庭協調、照顧議題、生活問題等，以目前「商業型」的以房養老來看，

尚不能涵括老年者的各種生活所需。由此可見，「公益型」與「商業型」在政策 特性上之差異。

二、 政策轉移過程的縱向層面

臺北市公益型以房養老的推動，可溯及內政部的以房養老試辦計畫，承襲了 內政部的試辦經驗，臺北市政府啟動研究型方案，並放寬部份限制，嘗試讓更多

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需求者得以申貸以房養老。推動上，臺北市社會局擔任服務設計、審查、監督的 角色，國土規劃中心則為受託單位，負責執行的內容包含諮詢、申貸者的後續聯 繫、電話問安、媒合服務、協同社工訪視等，據承辦人員描述，雖然推動過程遭 遇諸多困難，但受託單位皆積極協助，且依照契約執行，才有今日之成果。可見 政策於縱向轉移的層面上並無明顯之困難。

都有按照契約去執行...因為通常有問題的話，就會影響整個標案...應該 是說推動上面遇到很多困難，但是受託單位都很積極地在幫我們處理這些問題 去解決，以至於現在可以就是順利地繼續這五案的推動...（A-1）

在「商業型」以房養老上，縱向層面的轉移較不明顯，多由總行設立商品內 容與規定，並由分行實際執行、定期向總行匯報狀況與舉辦經驗分享，而績效成 績所獲之獎勵為縱向層面中，總行激勵承辦人員之辦法。

總行當然你做了這個，他也會跟你有一個業績上面的考核的，比較優惠的 獎勵啦，對對對，你如果做多你會比沒有做的人，你的業績考核他會比較優，

會用這種業績考核的誘因，你去多做你的業績就會好，好當然就會有獎勵啊...

（B-2）

三、 組織之間的橫向關係

在橫向關係上，「公益型」以房養老由臺北市社會局負責，然而因涉及民眾 戶籍資料、金融商品設計、稅務資料等層面，所需配合的單位眾多，包含內政部、

財政部、國稅局等，皆為其橫向配合之單位，雖然並無明顯之困難，但根據承辦 人員描述，僅靠單一局處進行統整尚屬辛苦，若由專責單位進行統籌，則可能在 政策推動上能更具效率，顯示政府各單位在橫向的配合上仍有其難度。

其實因為我們自己社會局這樣，單純做起來其實蠻辛苦的，對呀，像很多 財政問題，我們只能一直開會，找財政，就是國稅局、稅捐處還是什麼單位，

來為我們解決問題這樣子，所以還是真的很希望有一個，比較跨局處的，就是 他可以統籌，專責單位統籌全部啦（A-2-5）

此外，「公益型」更配合其他社福單位，包含老人福利服務中心、居家服務 派遣單位、輔具租借單位等等，橫向組織為老年者的各項生活需求提供服務與協

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助，透過國土規劃中心的人員陳述，可知其配合關係良好，社工亦能發揮其專業，

提供老年者所需的相關資源。

其實社工還是真的比較專業，我覺得有些東西，而且他們手邊資源也比較 多，我們也是要跟他們討論後面要怎麼弄。（A-2）

「商業型」的部分，橫向組織間的配合較少，僅簽約時為了向申貸者清楚說 明契約的內容及確保合法性，銀行會聘請律師協同見證，完成簽約程序，其餘則 較無橫向配合之關係。

四、 影響執行單位回應之因素

本研究藉由訪談了解臺北市社會局及國土規劃中心的人員了解，雖然臺北市

「公益型」以房養老僅為試辦之實驗計畫，但其盡可能貼近老年者的需求，甚至 可能於未來考量老年者的交通接送、旅遊等需求，提供相關服務，其目標為發掘 我國以房養老模式的可行辦法，以促成更完善的服務內容。

在「商業型」上，基層人員對於以房養老及老年者需求的關注較低，其原 因為以房養老的申貸件數不高，僅為眾多金融商品之一，且銀行人員多不願意過 度干涉老年者的家庭問題，希望老年者可自行與家庭協調是否申貸，因此除了申 貸上的金融問題或相關流程的服務之外，相較「公益型」而言，銀行人員對老年 者的關切與服務較少。

五、 利害關係者的回應

在利害關係者方面，由於以房養老提前變現了老年者的房產價值，除了申貸 者進行抵押貸款之外，繼承人更將失去原先可繼承的財產，因此根據前章節之研 究結果，子女經常不願意讓父母申貸以房養老，甚至為了阻止申貸，願意每月提 供父母等同其以房樣老給付金額之生活費，可見繼承者為以房養老政策中最主要 的利害關係者。除此之外，因為銀行規定通知義務人必須為繼承人，若其持反對 意見，更將直接影響老年者申貸的自主性。

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六、 鉅視面的環境因素

鉅視層面上，以房養老涉及法律、社會文化、房價波動等層面。在法律層面 上，如前章節所述，由於目前我國規定抵押權設定的最長期限為三十年，即便目 前多家銀行承諾，老年者的壽命若超過貸款期限，仍可居住於擔保之房屋內，但 並未明定於契約中，且法律層面缺乏相關之規定，銀行僅能使用重新簽約的方式 延長期限，對於老年者之保障，仍有模糊之處。

社會文化上，繼承的觀念仍深植在我國社會之中，老年者與其子女兩者是否 接受資產提前運用，亦為影響以房養老推動的一大因素。

此外，房價波動始終為銀行最擔憂的一環，為了規避房價所造成的風險，未 來的申貸利率恐只升不降，可見房價的不確定性，直接影響了老年者的申貸成本，

由於利率為各家銀行在以房養老上的主要競爭點，目前皆相距不大，但若未來房 價明顯走跌，則無法確定各銀行是否仍有承作以房養老之意願，且老年者申貸的 條件亦可能有巨大的變化。

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