第二章 文獻探討
第三節 以房養老的發展與各國模式
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第三節 以房養老的發展與各國模式
逆向抵押貸款是在 20 世紀 80 年代中期，於美國新澤西州（New Jersey）
的 一 家 銀 行 首 先 創 立 。 1989 年 美 國 聯 邦 住 房 管 理 局 （ Federal Housing Administration, FHA）推出房屋價值轉換抵押貸款（HECM），此後，逆向抵押 貸款才快速發展。逆向抵押貸款其實不是一般意義上的「貸款」，而是一種以房 屋作為抵押物的「抵押基金」。它原來的英文名稱是 Collateralized Annuity，在 美國被稱為逆向抵押貸款（Reverse Mortgage），為的是使民眾便於理解其不是 一般意義上的貸款，而是一種以房屋作為抵押物的「抵押年金」（潘秀菊，李智 仁，2010）。
然而，深究「逆向抵押貸款」的概念，早在 1930 年就已誕生，但一直過了 半個世紀才在美、歐等先進國家廣泛施行。最盛行的美國，於 1989 年就出現「逆 向抵押貸款」的金融商品，至 2007 年底為大約已經有 39 萬個抵押的案例，但 事實上，此為相當複雜的金融商品，美國在初期執行上亦一度面臨停擺，主要問 題有二：首先，老年人壽命難以估算，在醫術快速成長且普及的年代，壽命不斷 提升，實難以客觀推算貸款期間；其二，至少 10~30 年或以上的長期貸款，房 價及利率的預估含大量的風險，對於房屋到期價值推估更是難上加難（彭思遠，
2009）。以下簡介幾個較早發展以房養老制度之國家：
一、 美國
根據鄭堯任、孫彰良（2010）的整理，原先美國 RM 商品主要有三種，第 一種：由住房與都市發展部 （Department of Housing and Urban Development, HUD）
所提供的「房屋價值轉換抵押貸款」（Home Equity Conversion Mortgages，簡稱：
HECM）；第二種：由「房利美」（Fannie Mae）提供的「房屋持有者（Home Keeper）
貸款」，然而，此種方案已在 2008 年終止（Mortgage101, 2017）。第三種：為 財務自由基金公司（Financial Freedom Senior Funding Corporation，簡稱:Financial Freedom）所提供的「財務獨立計畫」，然而該家公司亦於 2011 年不再接受申 貸（Reverse mortgage Daily, 2011）。以下僅就房屋價值轉換抵押貸款（HECM）
進行簡介：
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房屋淨值轉換抵押貸款（HECM）為老年屋主提供貼現住房價值來養老的金 融機制，老人住戶通過轉換住房資產獲取養老金，而不用出售或搬離他們的住房。
申請 HECM 者必須年滿 62 歲以上，且事先提出申請，並簽訂貸款契約，而貸 款後的現金可做任何用途（HUD，2017）。當抵押人已經死亡，則該貸款即宣告 結束。美國國會於 1987 年通過 HECM 之保險計劃，規定於美國法典第 12 部，
第 1715z-20 條，內容涉及發行貸款目的、HECM 的定義、保險機構、申請人的 適格條件、貸款機構之揭露義務、提供給借款人之資訊義務等內容，1988 年美 國國會更批准了 2,500 個逆向抵押貸款，並在 1998 年通過議案，將 HECM 轉 為永久的逆向抵押項目（潘秀菊、李智仁，2010）。HECM 是由聯邦政府予以保 險，意味著美國政府保證該貸款之借款者將獲得所有事先向其允諾的現金，而聯 邦住房管理局（Federal Housing Administration, 簡稱：FHA）保證貸款的回收額 會超過住房價值並負責貸款因意外而受有損失時的賠償。HUD 負責保險項目的 設計與改進，FHA 負責授權貸款提供人、收取抵押貸款保險金和管理保險基金
（潘秀菊、李智仁，2010）。HECM 的給付模式分為以下五種：（一）以借款人 壽命為貸款給付期間之方式（Tenure）；（二）選定一定期間之給付方式（Term）；
（三）信用額度的給付方式（Line of credit）；（四）信用額度結合一定期間給 付方式；（五）信用額度結合借款人之壽命為貸款給付期間之方式（Modified Tenure）（HUD，2017）。其中，多數的申貸者選擇採用信用額度的模式，在申 貸的額度內借款人可以自己決定領取期間及金額，已領取的金額始計算利息，未 領取之部分不計算利息而且每個月會隨利率而增加，即未使用的餘額會隨著時間 增加，從而可加大可申貸的額度，可見 HECM 的使用未必帶有年金的意涵（潘 秀菊、李智仁，2010；Lee, Chen, Shyu，2015；All Reverse Mortgage, 2016）。
HECM 一直是美國逆向抵押市場中規模最大的逆向抵押品種，在過去的文 獻中顯示 HECM 約佔全美逆向抵押市場的90％（Bishop＆Shan, 2008; Stark, Choplin, Mikels & McDonnell, 2014; Jakubowicz, 2016）。顯見 HECM 在以房養 老市場中的重要性。以 HECM 的實際運行來看，1999 年申貸者的平均年齡為 75 歲，說明了老年人並非到 62 歲的法定期限就直接參與逆向抵押，而是根據 自己經濟狀況的需要而定。貸款額度主要由申貸者的年齡、房屋的評估價值、房
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屋所處的地段和當時的市場利率決定，並且不超過 FHA 規定的最高貸款限額
（鄭堯任、孫彰良，2010）。
根據美國消費者金融保護局（Consumer Financial Protection Bureau, CFPB）
（2017）的說明， 若申貸者與配偶皆 62 歲以上，則可以共同名義申辦 HECM，
如此一來，當一位申貸者往生時，配偶可繼續居住於該房產中，且可持續領取貸 款。如非共同名義申貸，當申貸者往生後其配偶若符合相關條件，亦可申請繼續 居住於抵押之房產內，延後清償貸款的時間，但配偶將沒有資格從 HECM 中獲 得任何款項，包括支付財產稅和保險所設立的留存帳戶中之剩餘款項，而符條相 關件的配偶，名為具有資格之非貸款配偶（Eligible non-borrowing spouse） ，其 條件如下：
1. 需於申貸者簽訂 HECM 時，已為申貸者之配偶，且於申貸者申貸後至往生 這段期間內，仍為其配偶。（若於申貸者簽訂 HECM 之後，才成為其配偶，
則不具此資格）
2. 在 HECM 的簽訂文件中，已特別註記為具資格之非貸款配偶（Eligible non-borrowing spouse）。
3. 持續居住於申貸的房屋中，且以該房屋為主要之居住處。
4. 須持續履行繳交相關稅務及保險費用之義務且維護該房產。
二、 英國
早 在 1960 年 代 英 國 市 場 便 推 出 具 房 屋 淨 值 釋 放 機 制 （ Equity Release Mechanism, ERM）的貸款商品，但在 80 年代以前，英國 ERM 的市場依然非 常小，在 1980 年代初期，英國開始興起的 ERM 產品，這類型產品不具備 「無 負值擔保機制」（No Negative Equity Guarantees, NNEG），屋主簽定合約後獲得 一些投資債券，這些債券主要投資在股票市場。在理想的情況下，債券每年帶來 的收益是遠超越逆向抵押貸款的利息，而差額就成為合約持有人的收入，但英國 在 80 年代末期卻不幸地陷入經濟衰退，全球又發生股災，利率上升，股票債券 價格驟降。不少英國的 ERM 合約債券收益根本不能為持有人提供任何收入，有
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些更甚至不足夠償還逆按利息的費用。令年長者債務有增無減，又失去預期的每 月現金收入。這些沒有產品最終在 1990 年被立法取締，以前的合約也可向投資 補償計劃索償（Investor’s Compensation sheme），但有很多 80 年代的個案至今 仍未得到圓滿的解決（陳偉森，2002；Institute and Faculty of Actuaries, 2001；
Mortgage Strategy, 2002）。
英國逆向房屋抵押貸款市場上主要有兩類商品，「終身抵押貸款（Lifetime Mortgage）」及「房屋淨值轉換計畫（Home Reversion Plans）」。這兩項商品皆 為受英國金融服務局（Financial Conduct Authority, FCA）規範之商品。其中 Lifetime Mortgage 方案，房屋的所有權仍在老人手中，藉由抵押房產獲得之貸款 給付老人津貼，於老人終老或合約終止之後，由發行機構處分房產，相對而言，
Home Reversion Plans 為老人將房屋產權的部分或全部售予發行機構藉此獲得資 金，但仍然保有免費的居住權利，其更近似一種售後租回的模式。在年齡的限制 上，Lifetime mortgage 需 55 歲以上，而 Home Reversion Plans 則需在 65 歲以 上（華昌宜、李智仁，2010；Equity Release Council, 2018）。
在監理機制上，除了政府之外，SHIP 集團亦對自身成員所發行之逆向房屋 抵押商品進行嚴格的控管。SHIP 於 1991 年成立之後，遂制定嚴格之規範準則 規範 SHIP 所屬之會員，加強商品供應者之自我監理，以保護消費者權益，其中 無負值抵押保證（No negative Equity Guarantee, NNEG）即避免消費者必須償還 超過抵押房產價值的債務（華昌宜、李智仁，2010）。在 2012 年 5 月 SHIP 更 名為 Equity Release Council，其旨在讓過去的退休商品可以被更廣泛地了解，增 加其會員，並延請更多相關之從業人員與利益團體加入（Equity Release Council, 2012）。
據 Equity Release Council （2018a）之說明，申貸時若以聯名（joint name）
的方式申貸，則當一位申貸者往生時，聯名者可以繼續居住於申貸的房產內；若 僅以一位申貸者之名義貸款，當申貸者往生時，除非可以全額償還貸款，否則該 房產將清償貸款，申貸者家屬將不得居住於該房產內。若申貸者在簽訂貸款之後 結婚，則必須告知提供貸款之機構，但仍不太可能在貸款計畫中加入其配偶。
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綜合上述，英國以房養老商品歷經了經濟衰退的危機，在制度設計不全的狀 況下，讓老年者陷入金融商品的風險之中，以房產抵押來購買公債，以債券利息 支付另一項商品之利息費用，其風險也就越築越高，爾後則以更嚴謹的規範方式，
形成完整的會員組織規範，提供具保障的金融商品，至今亦有許多金融機構提供 這項服務，其轉變的經驗可作為他國之參考。
三、 日本
日本於 1981 年東京都武藏野市首先正式引進以房養老模式，推出「長期生 活支援資金」，日本厚生勞動省於 2002 年 12 月以各個地方政府的福利部門為 主體開始正式設立了以房養老制度（王琇蘭，2012；鄭堯仁、孫彰良，2010）。
據華昌宜、李智仁（2010）的整理，日本的逆向房屋抵押貸款分為政府參與型、
民間機構型計畫二大面向；民間機構則主要由銀行、信託公司、信託銀行及房地 產公司參與。
（一）中央直接融資
於 2002 年由厚生勞動省指導地方都道府縣的社會福祉協議會提供低所得 融資，計有東京都等 45 都道府縣參與。借款人在融資前需先經過諮商方得申請 以房養老之「不動產擔保型生活資金」，原名為「長期生活支援資金」。其目的 在於讓低收入戶的老年者，可以長久居住於自有的住宅內，以達到針對老年者的 自立支持服務。老年者需滿 65 歲以上，且單獨擁有房屋土地的所有權，無配偶 或父母以外的同住者，以及該家庭需符合市鎮稅中免稅之資格。土地融資限額以
於 2002 年由厚生勞動省指導地方都道府縣的社會福祉協議會提供低所得 融資，計有東京都等 45 都道府縣參與。借款人在融資前需先經過諮商方得申請 以房養老之「不動產擔保型生活資金」，原名為「長期生活支援資金」。其目的 在於讓低收入戶的老年者，可以長久居住於自有的住宅內，以達到針對老年者的 自立支持服務。老年者需滿 65 歲以上，且單獨擁有房屋土地的所有權，無配偶 或父母以外的同住者，以及該家庭需符合市鎮稅中免稅之資格。土地融資限額以