第一章 緒論
第一節 研究背景
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第一章 緒論
第一節 研究背景
隨者高齡社會的來臨，老年者的經濟安全議題備受討論，在高齡人口增加、
社會救助法修正，及高自有住宅率等背景下，以房養老模式在我國出現。回朔 2009 年，當時的政務委員薛承泰顧及老年者可能因自有房產價值過高，而無法 獲得社會救助之資格，為使有房產但欠缺生活資金的老年者，不陷於經濟困境，
便開始針對以房養老進行研擬與籌備（薛承泰、陳素春，2010）。爾後，我國經 過政府試辦的「公益型」與銀行的「商業型」以房養老兩種模式，逐步建立以房 養老制度，然而，針對兩者的承辦經驗、推動困境、制度爭議等仍少有深入之研 究探討，因此本研究以探討過去以房養老之承辦經驗為主軸，並試圖釐清當前之 推動困境與爭議。本章依上述脈絡，將研究背景鋪陳如下：
一、 高齡化帶來的經濟安全議題
在 2017 年 2 月底，我國戶籍登記人口中 65 歲以上之老年人口比例達總 人口的 13.33 ％，遠超過聯合國所訂「高齡化社會」的 7%，更直逼「高齡社會」
的 14%。內政統計通報指出，此為我國首次老年人口數超過幼年人口數，平均每 百位工作年齡人口所扶養之老年人口數為 18.2 人，相較於 2007 年增加了 4.0 人，我國人口的扶養結構首度轉變為以扶老為主，扶幼次之（內政部，2017），
如此改變，不禁讓人思考高齡人口及少子化對經濟、家庭所帶來的影響。黃富順
（2011）認為少子女化的現象，使得家庭結構窄化、代間增長及家庭的崩解，家 庭成員很難同時兼顧養育孩童、照顧老年人及支援有困難的成員，家庭功能將逐 步喪失。依據 2013 年的老年狀況調查報告，老年者的經濟來源中「子女與孫子 女奉養」的重要度1，由 2009 年的 48.3，降至 2013 年的 43.9，而「自己退休、
撫卹或保險金」、「自己儲蓄利息租金投資」、「政府救助或津貼」等來源之重 要度則皆有提高，可見老年者依賴子女提供經濟支持的程度降低。根據國家發展
1重要度=(1*主要百分比+1/2*次要百分比)*100。資料來源：中華民國 102 年老人狀況調查報 告。
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委員會（2016）的推估，至 2026 年我國老年人口比例將達 20 ％，進入「超高 齡社會」，由此推知，未來扶老比將持續提高，生產人口的壓力將逐漸擴大，老 年者的生活及醫療費用可能更需依賴自身的財富支應，老年者是否擁有穩定的經 濟來源，乃為一大議題。
以我國現行老年經濟安全保障體系而言，第零層的社會救助制度仍有其限制，
薛承泰、陳素春（2010）指出，由於 2005 年社會救助法修訂後，明訂低收入戶 等相關社會救助津貼需以持有土地、房產價值上限作為資格限制，從原先只須衡 量「家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費標準以下者」，轉為 以每人每月收入、動產及不動產，三者皆需符合的方式，將出現家庭戶類型為缺 少收入與存款，卻因為擁有超過門檻的不動產而不符合低收入戶資格。若以臺北 市 2017 年之標準為例，低收入戶全家不得持有 740 萬元之土地與房屋價值，
而中低收入戶則不得持有 876 萬之土地及房屋價值（臺北市政府社會局，2017a）。 意即若老年者持有超額之房產，將失去中低或低收入戶的資格。若老年者擁有超 額之房產，但缺乏生活資金，可能需以出售、出租房產或以房產申貸的方式，獲 取生活費用，此點增加了部份老年者在經濟來源上的困難。我國社會救助制度設 了不動產門檻之限制，但實際而言，擁有房產的老年者卻未必擁有足夠的生活資 金，即空有房屋卻缺乏生活費用，仍可能陷入經濟困難，此為現有體系之限制。
二、 以房養老的產生
有鑒於上述困境，自 2009 年起，當時的政務委員薛承泰顧及老年者可能面 臨有房屋卻無生活資金的窘境，便開始針對實施「以房養老」進行跨部會的研議
（薛承泰、陳素春，2010）。以房養老，為申貸者可於貸款期間持續居住於抵押 的自有住宅內無須遷離，貸款期間之利息，將一併記入貸款本金之中，至死亡後 再行清償（鄭堯任、孫彰良，2010），意即老年者除了可獲得貸款的資金外，亦 可居住在抵押的房產內，直至終老。在研擬階段，多位學者認為我國的高住宅自 有率為辦理以房養老的適宜條件（張金鶚，2009；薛承泰、陳素春，2010），依 2008 年為例，我國自有住宅率達 87.4%，高於許多其他國家（英國68.3%、美國 67.8%、日本61.1％）（行政院主計處，2010）。
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爾後，內政部經約三年的籌備，於 2013 年提出試辦計畫，以房養老方案正 式在我國出現。 2015 年臺北市更推動公益型以房養老實驗方案，同年合作金庫 也開辦銀行「商業型」以房養老貸款之首例。回顧我國之推動經驗，大致可分為 政府擔保之「公益型」以房養老，及銀行發售的「商業型」以房養老商品兩大類 別，雖過去研究未針對兩模式作明確的定義，但依據王建安、張金鶚（2016）認 為內政部所辦之以房養老試辦計畫，並非自由經濟市場運作下之金融商品，而其 規定如「抵押物之價值上限不超過社會救助法所定中低收入戶標準」、「政府作 為貸款機構（非土地銀行等營利性質的金融機構），並以此取得抵押權」、「終 身給付（領取）型態的設計」，以及「RM開辦初期的相關行政手續費由政府給 付」等，充分展現社會維護的公益特性，因此本研究採用上述之觀點，將具有上 述公益特性的內政部以房養老試辦計畫與臺北市公益型以房養老實驗計畫稱為
「公益型」，而不具上述特性的銀行以房養老商品稱作「商業型」，分別進行探 討。
在實際執行上，內政部的試辦計畫最終無人申請（劉莉莉、廖崇凱，2014），
而臺北市的實驗方案，則參考內政部的試辦計畫並放寬部分限制，但僅提供 5 組 名額，以實驗性質的方式挑選 5 個不同類型的個案進行撥貸（臺北市政府社會 局，2014）。「商業型」方面，由合作金庫於 2015 年率先推動，至 2017 年底 已有十二家銀行提供以房養老申貸方案，截至 2017 年九月底，承作件數 2,007 件、核貸額度 108 億元（金融監督管理委員會，2017）。
三、 我國以房養老之研究
綜觀我國過去以房養老之研究，大致在預期效益、模式的建議、貸款的試算 與可行性、民眾之申貸意願等主題上廣受探討。如薛承泰、陳素春（2010）以建 構老人經濟安全的新選擇為題，指出以房養老具有在地老化、助於綿延老人經濟 安全體系的預期效益，更提出可將以房養老與社會福利政策接軌，老人接受以房 養老申貸後，房產淨值將會因按月從金融機構所領取之費用而降低，房產淨值即 可符合社會救助標準，若未來能依此方式計算房產價值之變動，亦可視為增補老 年者經濟安全保障體系的配套模式。
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鄭堯任、孫彰良（2010）則建議「公益型」、「商業型」共同推動，豐富退 休準備金的選擇。潘秀菊、李智仁（2010）出版⟪以房養老商品⟫一書，介紹各國 以房養老之模式。張金鶚（2009）參考國外以房養老的做法，提出三種以房養老 模式之建議：逆向抵押貸款方案（RM）、 售後租回年金屋方案（SL）、社會照 護服務方案（SC），在既有的以房養老之外，更以售後租回的模式，減輕老年者 維護房屋之負擔，或以社會照顧結合老年者之需求。
在推估需求量方面，林左裕、楊博翔（2011）以問卷蒐集的方式，用申請人 是否持有房屋、符合申請要件以及是否具有申貸意願，三項指標進行推估，其研 究顯示我國對逆向抵押貸款的潛在需求量為 20 萬戶至 35 萬戶，然而該推估量 與截至 2017 年 9 月銀行核貸之 2,007 件（金融監督管理委員會，2017）仍有 相當之差距。
此外，許多研究則針對以房養老貸款的試算及模式之可行性（游欣霓，2007；
林俊哲，2011；王琇蘭，2012）、普遍民眾的申貸意願、認知與預測因素（張玲 鳳，2007；陳瀅如，2010；王瑋綾，2011；王曉慧，2013）等主題進行探討。在 法律層面，呂鴻盛（2017）指出「商業型」以房養老受限於最高抵押權年限為 30 年，倘若借款人因年歲過高或精神狀況等因素致受輔助宣告，當 30 年屆至確定 期日，若輔助人不同意代為行使權利內容變更抵押權確定日期，銀行將終止撥款，
恐衍伸法律與道德爭議。然而，銀行是否已有面對申貸者受輔助宣告等問題之經 驗，實際的措施為何？推動至今，是否有其他法律與制度之爭議，尚有待研究加 以釐清。
在推動困境方面，我國尚少有相關研究作詳盡探討，多以學者的論述與建議 為主，薛承泰（2014）認為以房養老為全新的概念，金融機構承辦的意願不高，
相關法規，包含繼承，產權轉移等皆為有待突破。劉莉莉、廖崇凱（2014）則利 用過去各研究的調查結果（陳瀅如，2000；陳錦麟，2000；陳美雲，2011；王曉 慧，2013），推估以房養老的可能阻礙因素，其列為以下幾點：（一）認識不足，
影響了接受度；（二）傳統觀念的限制，台灣傳統父母多會想把房子留給子孫，
老年人遺產繼承觀念根深蒂固；（三）金融業的風險，金融機關尚無實務經驗，
因法令缺乏、人民接受度低、偏高的成本、預期壽命不確定、房價波動風險以及
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後續房產處理等問題皆非易於解決的困境。此外，監察院於 2017 年底，提出「『以 房養老』政策之研析」通案性案件調查研究報告」，主要為分析我國以房養老之 現況，並指出「公益型」以房養老囿於財政負擔，及法律、家庭、房產等三大面 向問題，在永續與擴大規模上有所困難（監察院，2017）。