彰化縣溪州與台中市文山垃圾焚化廠環保抗爭因素及溝通方式之比較研究

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國立台中師範學院環境教育研究所

碩士論文

彰化縣溪州與台中市文山垃圾焚化廠

環保抗爭因素及溝通方式之比較研究

指導教授：林明瑞博士

研究生：呂春香撰

中華民國九十三年八月

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謝誌

終於要畢業了，心中忍不住的感恩與喜悅，想到終於要脫離這每天半夜爬起來寫論文的日子，想到自己遇到瓶頸、極度挫折低潮的時候…我還是忍不住想說，好在我撐住了。撐得住是靠許多人的幫忙，才能讓我有信心及勇氣繼續努力奮鬥。如今，我終於完成了我這十多年來的心願，取得了學位，但我想，這本論文不單單只是文憑的證明，更是我生命中永恆的紀錄與歲月的痕跡。論文能順利完成首先要感謝我最最最敬愛的林明瑞老師，從指導老師的決定、論文題目的選擇、問卷與訪談大綱設計到論文內容的指導，若非老師的認真、用心與督促，說真的，我不會這麼快畢業的啦。也很感謝所上劉俊昌老師、劉惠元老師、素華老師及吳忠宏老師對課程的要求，沒有你們，就不會有現在整天盯著學生做好資源回收、整天帶學生玩環保遊戲的我。口試期間，感謝張子超老師、李永展老師、梁明煌老師對我這沒大沒小的初生之犢的接納與包容，以及對我的用心指導與建議，使得我的論文更具價值及完整性。研究進行期間，感謝林先生、賴技正、李議員、陳議員、蔡村長、陳里長、謝教授、張工程師等人對我的幫助，讓我對這兩個個案能更深入了解；也很感謝台中市南屯區、西屯區戶政事務所、及彰化縣溪州鄉、埤頭鄉與竹塘鄉戶政事務所的協助，也要感謝文山、春安、春社、協和、水尾、田頭、中和國小、文山里長特助、水尾村長、監督委員會秘書…等人的幫忙，當然也要感謝我的好同學――炳輝的幫忙，沒有你以及你對地方的熟悉，我的問卷及訪談不會這麼順利的。另外，我要感謝品詩在日常行政的幫忙協助，也要感謝我的同學：惠雯、朝堂、東漢、有誌、俊凱、權鑫、家宏…有了你們，我才有了奮力不懈的動力與學習目標，也感謝其他同學陪我走過這四個暑假，我永遠不會忘記大家在課堂上修課的點點滴滴――一起到梅峰、勝興火車站、造訪楓樹社區、特生中心、一起認識校園植物、一起討論與發表…，感謝你們讓我充滿快樂的回憶。最後要感謝的是我的母親、公公、婆婆的支持，也要感謝我的老公和兒子對我的愛，千言萬語，無限感激，盡在不言中，總而言之，老公辛苦你了！奇奇，我終於可以好好陪你讀書、陪你玩了。春香僅誌於中師 2004 年 8 月

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摘要

垃圾焚化爐設置是我國目前垃圾處理的主流，同時也為政府當局當前環保施政的重點目標之一，但焚化廠為鄰避設施，焚化爐附近居民抗爭不斷，政府在焚化政策推動上遭遇到極大的困難，本研究擬探討並比較溪州及文山垃圾焚化廠興建過程中民眾對焚化爐興建之認知、態度，政府及民眾間之溝通問題之差異情形、認知差距及抗爭 /不抗爭原因，並藉以找出鄰避設施興建過程之最適當溝通參與模式。本研究採用深度訪談及問卷調查法來進行研究，深入訪談部分先找出重要抗爭利害關係人，邀請他們接受深入訪談，其中包括政府官員、民意代表、在地村里長、興建期間顧問公司代表及抗爭領袖等共八人；問卷調查方面則以「村里」為單位來進行叢集系統隨機抽樣，共發放樣本數為 1200 份，實際回收份數共 581 份，回收率為 48%， Cronbach α 為 .721。本研究調查結果發現，溪州案居民較文山案更支持焚化廠抗爭行為，也更常參與抗爭行動。比較兩案鄰避因素之差異結果得知：相較於文山案而言，溪州案受訪者對垃圾問題了解程度相對較低、較希望焚化廠距離住家越遠越好、認為選址過程較不公平、對焚化廠需求度較低、焚化廠對健康、衛生及安全之危害認知及風險認知也普遍較文山案為高、認為溝通成效更不佳及對事後監督管理之需求度也相對低。本研究使用迴歸分析結果發現，溪州案當中主要是以「設廠過程民主程度」及「抗爭行為支持度」等兩個變項會影響到「民眾抗爭行動的參與度」。對文山案而言，則以「設廠需求度」及「對抗爭行為支持度」等變項對「民眾參與抗爭行動」會造成影響。在影響民眾對「抗爭行為支持度」之因素方面，溪州案則以「設廠過程民主程度」之影響最大；文山案則以「公民責任心」及「安全風險感」的影響程度最大。至於在影響「民眾對焚化廠興建支持度」的因素方面，溪州案是以「對焚化廠需求度」、「公民責任心」及「選址公平性」之影響最大；文山案則以「公民責任心」之影響最大。

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本研究針對如何提升設廠過程民主程度、選址公平性等議題，提出一個溝通參與模式，同時也針對抗爭 / 不抗爭因素如設廠需求度、公民責任心及安全風險感等，提出解決之道： (一 )在興建過程中宜加強媒體文宣、環境教育以及在地政策宣傳以強化溝通效果。 (二 )定期舉辦民眾意願調查。 (三 )舉辦說明會不可流於形式，在環評過程中就應舉辦公聽會，以提高民眾參與度，加強與當地居民之溝通，讓民眾有充分表達意見的機會。 (四 ) 興建焚化廠期間，邀集地方人士及民間團體進行討論，並邀集當地村里居民到國內外焚化廠進行參觀，了解焚化廠或其他鄰避設施興建可行之處，藉此以獲得興建焚化廠之共識。(五 ) 擬定完整可行的回饋計畫。(六 ) 政府應與地方人士溝通成立監督小組，一方面監督焚化爐的「操作營運」及「污染防治」；另一方面凝聚社區成需求及共識。 (七 ) 透過地方民間組織如社區發展協會、村里民大會或其他村里鄰組織等及地方民代之影響力，來發展更為適當的溝通管道與溝通方式。關鍵字：垃圾焚化廠、鄰避設施、鄰避現象、抗爭成因、溝通參與模式

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A Comparative Study of the Environmental Protest Factors

and the Ways of Communication for Construction of the Two

Solid Waste Incineration Plants of Shiji and Wingsam

Abstract

Incineration is a mainstream of solid waste treatment and a key policy of environmenttal protection of our country at present . But incineration plant as a

NIMBY(not in my backyard) facility, local residents resist constantly, our government administrators encounter the great difficulties in constructing Incineration plant. By comparing the construction of the two solid waste incineration plants of Shijo and Wingsam, the cognition and attitude of the local residents, the difference of

communication and cognition between government administrator and local residents, and the reasons of protest or not and so on would be explored to find out the applicable communicative and participative model of NIMBY facilities construction. Both depth interviewing and questionnairing were applied in the study. For the interviewing , the important stake-holders including governmental officials, councilors, heads of villages and districts, representatives of advisor company at that time, and the leader of the prtesting act,etc, up to eight people, were first invited to attain the depth interviewing. For the questionnairing, objectives were randomly sampled out from the villages looked as an individual cluster, 581 effective samples returned. The recovery rate was 48%. Cronbach α was 0.721.

The results are shown as follows: the local residents of Shijo more supported and participated the protest against incineration plant construction than those of Wingsham did. As comparing the difference factors of NIMBY of two cases, the results were shown as follows: Local residents of Shijo recognized the questions of solid waste less, more hoped the incineration plant situated farther from their home, more thought that selecting site was less fair, less demanded the incinerators, had more risk cognition of health,sanitation and security, less thought that communication was effective and supervision and management was needed to incineration plant than those of Wingsam did.

The results of stepwise-regressional analysis were shown: “The participation of protest act” of local residents of Shijo was more influenced by the two variables including “the democratization for constructing process” and “ supporting of protest act ” . “The participation of protest act” of local residents of Wingsham was more

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influenced by the two variables including “the indicators of constructing demand” and “ supporting of protest act ”.As to the influencing factors of local residents about supporting for protest act, “the democratization for incinerators-construction ”of Shijo case would influence most, and “civil duty” and “ the sense of security risk” of

Wingsham case would influence most. As to the influencing factors of local residents about supporting for constructing incinerators, “the need for incinerator-construction”, “civil duty” and “fairness of selecting sites” of Shijo case would influence most, and “civil duty” of Wingsham case would influence most .

In order to know how to improve the democracy and fairness of selecting sites process, a applicable communicative and participative model that was also the

solutions to the protest or not factors such as “the need for incinerator construction ”, “civil duty” and “the sense of security risk ”:(1)Strengthen the media advertisement , environmental education and local policy propagating to improve the communicative effect. (2)Run the poll of public opinion regularly to investigate the wills of

residents.(3)Hold the flexible meeting of illustration in the envirnmental impact assess(EIA) process, in order to imrove the participation of local residents and

strengthen the communication with local residents who have chances to fully express their opinions. (4)During the selecting and constructing process, invite the local personalities and non-govermental organizations to discuss, and also invite the local residents to visit the incineration plants at home and abroad in order to understand the feasible ways of building incineration plant or other NIMBY facilities. (5) Draw up the intact and feasible feedback plan. (6)Communicate with local residents to organize a supervision committee, to supervise “operation and management”' and “the prevention of pollution”' of the incineration plant on one hand, and to concentrate the consensus and demands of community on the other hand. (7)By way of the local non-government organization such as community development association, the people's conference in the village or other villages’ organization and councillors to influence and develop more proper communicative channels and ways of communication.

Key word:Incinerator,NIMBY, Environmetal protest, communicative and participative

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目

錄

摘 要 …..…………..………..………..………..……….…. .I Abstract …..…………..………..……....………..………..……….……. .IV 目 錄 …..…………..………..……....………..………..………...……..…Ⅴ 表目錄 …………..………..………….……..………..………..………Ⅵ 圖目錄 …………..………..………..………..………..……….……Ⅷ 第一章 緒論……….…..……..……..………..………..………..………..…………..…1 第一節研究背景與研究動機 ... 1 第二節研究目的與研究問題 ... 2 第三節研究範圍與研究限制 ... 3 第四節名詞界定... 5 第二章 文獻探討…………..……..………..………..………..………..………...……9 第一節歷年來環保抗爭之回顧 ... 9 第二節鄰避現象... 16 第三節環保抗爭之相關理論與研究 ... 28 第四節焚化廠抗爭之過程分析 ... 42 第五節研究區概述... 46 第六節個案比較之研究法 ... 48 第三章 研究方法....…..……..……..………..………..………..………..………..….. 50 第一節研究架構... 50 第二節研究流程... 51 第三節問卷調查法... 52 第四節深入訪談... 64 第四章 結果與討論….……..……..……..………..………..………..………..………67 第一節深入訪談結果 ... 67 第二節問卷樣本基本資料分析 ... 103 第三節兩案居民對焚化廠興建及抗爭行為之態度的差異 ... 107 第四節兩案居民背景變項對焚化廠興建與對抗爭態度之差異 ... 119 第五節兩案居民在鄰避因素上之差異 ... 126 第六節兩案鄰避因素對焚化廠興建支持度及對抗爭行動之迴歸分析 ... 162 第七節綜合討論... 171 第八節有效消弭焚化廠興建之抗爭問題的溝通參與模式 ... 179 第五章 結論與建議 .…..……..……..………..………..………..………..………. 183 第一節結論……….183 第二節建議... 190 參考文獻 ……….192 附錄一：專家審查問卷... 199

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附錄二：預試問卷... 208

附錄三：正式問卷... 215

附錄四：深入訪談大綱... 222

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表目錄

表 2-1 環保抗爭之發生地點 ... 10 表 2-2 環保抗爭之發生地點 ... 10 表 2-3 環保抗爭之產業類別 ... 11 表 2-4 環保抗爭之企業類別 ... 11 表 2-5 設廠或非設廠所產生之環保抗爭件數... 12 表 2-6 環保抗爭之訴求內容... 12 表 2-7 環保抗爭之受害型態... 13 表 2-8 環保抗爭之受害型態... 13 表 2-9 抗爭者組織化程度... 13 表 2-10 依抗爭手段來分類... 14 表 2-11 鄰避現象各類名稱整理表 ... 16 表 2-12 國內外有關鄰避設施支持或抗爭之因素整理表 ... 19 表 2-13 不同設場方式的正反面意見... 23 表 2-14 1995 到1996 年間與EIA 有關之環境抗爭事件的六個類型 ... 24 表 2-15 史耐德與殷格南對政策工具之分類... 30 表 2-16 民眾參與政府政策的方式 ... 32 表 2-17 社會資本論與本研究相對應之概念 ... 38 表 2-18 台灣地區焚化廠興建類型 ... 42 表 2-19 台灣地區垃圾資源回收（焚化）廠興建工程計畫 ... 43 表 2-20 溪州與文山焚化廠之抗爭過程與時程表 ... 45 表 2-21 彰化縣溪州焚化廠服務區各鄉鎮人口數及垃圾量 ... 47 表 2-22 溪州焚化廠區範圍村里戶數及人口統計表 ... 47 表 2-23 文山焚化廠區範圍村里戶數及人口統計表 ... 48 表 3-1 抽樣人數 ... 53 表 3-2 第二次預試有效樣本回收狀況表 ... 54 表 3-3 正式問卷調查樣本回收份數 ... 55 表 3-4 專家內容效度諮詢名單 ... 58 表 3-5 專家問卷意見之摘要表 ... 58 表 3-6 本研究之問卷概念、問項與測量尺度 ... 58 表 3-7 項目分析綜合判斷：考慮刪除指標累積數 ... 60 表 3-8 內部一致性信度 ... 62 表 3-9 本研究之訪談對象表 ... 64 表 4-1 深入訪談結果之比較 ... 97 表 4-2 受測居民基本資料 ... 106 表 4-3 居民對焚化廠之態度 ... 109 表 4-4 「贊成或反對興建焚化廠之因素」之複選題調查結果 ... 111 表 4-5 民眾若反對興建所採取之表達方式 ... 117 表 4-6 兩案居民「背景變項」及「焚化廠興建態度」、「對抗爭態度」之變異數分析120

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表 4-7 兩案受測者背景變項對焚化廠興建態度及抗爭態度之影響... 126 表 4-8 兩案居民對焚化廠之了解程度 ... 128 表 4-9 居住地點及焚化廠了解程度等變項之影響力 ... 130 表 4-10 兩案居民訊息來源之差異 ... 131 表 4-11 「從何管道得知焚化爐相關知識」及「焚化廠興建贊成度」之複選題交叉表.. 133 表 4-12 「焚化廠態度影響來源」及「焚化廠興建贊成度」之卡方檢定 ... 134 表 4-13 兩案居民對距離遠近之看法 ... 136 表 4-14 距離遠近等變項之影響力 ... 137 表 4-15 兩案受訪者對焚化廠規劃、興建到完工操作階段之信心度 ... 139 表 4-16 「焚化廠在本地興建贊成度」及「從焚化廠規劃、興建到完工操作階段，對何者較有信心」之交叉表... 140 表 4-17 兩案受測者對焚化廠選址公平性及選址原因之差異性檢定 ... 141 表 4-18 兩案選址因素對公平性之影響 ... 142 表 4-19 兩案對回饋了解及滿意程度之差異性檢定 ... 145 表 4-20 兩案回饋項目對回饋滿意度及了解程度之影響 ... 146 表 4-21 兩案受測者之公民責任感之差異性檢定... 147 表 4-22 兩案抗爭行動之影響來源之複選題調查分析 ... 148 表 4-23 兩案受測者對焚化廠設施需求度 ... 150 表 4-24 兩案受測者之設施風險及危害認知感受 ... 152 表 4-25 焚化廠對附近環境之影響 ... 154 表 4-26 兩案「焚化廠影響環境項目」與興建態度、抗爭態度的迴歸分析 ... 156 表 4-27 兩案設廠民主程度與溝通 ... 158 表 4-28 溝通成效、溝通代表對設廠民主程度之影響 ... 159 表 4-29 兩案受測者在設廠過程中之溝通相關問題之複選題調查分析 ... 161 表 4-30 兩案在事後監管需求度上之差異 ... 162 表 4-31 文獻探討、訪談結果及問卷調查結果之綜合分析比較 ... 174

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圖目錄

圖2-1 歷年環保抗爭件數趨勢圖………..09 圖2-2 鄰避現象概念圖………..…17 圖3-1 研究架構圖………..…50 圖3-2 研究流程圖………..…52 圖3-3 問卷架構圖………..…56 圖4-1 影響溪州案各影響因素之因果模型圖………..…166 圖4-2 影響文山案各影響因素之因果模型圖………..…168 圖4-3 焚化廠興建過程之溝通參與模式………..…185

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第一章緒論

第一節研究背景與研究動機

近年來，由於台灣地區之經濟成長，快速竄升，國民所得大幅提高，相對地，由於消費量之增加，所產生的垃圾量亦以驚人的速度成長；根據統計目前國內家庭一般廢棄物，年產量約九百萬噸，事業廢棄物年產量約一千三百萬噸，以往國內垃圾處理大都以掩埋方式處理，造成環境污染及垃圾處理場 (廠 )的負荷極大，其次掩埋場地點有惡臭、污水等問題產生，造成民眾的反對與抗爭，再加上台灣坐落多雨潮濕之亞熱帶氣候，位處多地震之西太平洋島弧，地質與地理條件合適之垃圾掩埋場址極為缺乏。反觀絕大部分會產生惡臭及有害的物質均可在焚化爐內高溫的環境分解，且其廢氣中的有害物質與飛灰都可以多重的污染防治設施處理至符合法規要求，一般民眾對焚化爐的接受程度往往較掩埋場為高。再者，張宏德、施雲鵬、郭顯榮 (1993) 及環保署 (1996)評估，雖然焚化廠的建造成本較掩埋場為高，但所需的土地面積較少，焚化廠的解決方式是較掩埋場更為經濟可行。因此都會區的垃圾焚化爐，成為我國目前垃圾處理的主流，同時也為政府當局當前施政重點目標。依此，環保署預計在民國九十四年前興建完成二十一座垃圾焚化廠，使垃圾焚化處理率可達百分之七十以上，另以 BOT 或 BOO 方式鼓勵民間興建垃圾焚化廠，預計至民國九十七年底，台灣地區垃圾焚化處理率應達到百分之九十以上，以有效處理垃圾，改善環境衛生 (環保署， 2002)。不過，當前垃圾焚化廠之興建計畫過程裡卻有諸多困難，主要是來自民眾對焚化廠廢氣排放、飛灰及戴奧辛的疑慮，加上避鄰設施的心理因素，致使垃圾焚化廠興建計畫的進度嚴重落後。而民眾以反公害為訴求的抗爭運動，已被視為當前我國環境管制政策上難以突破的瓶頸。因此深入了解居民之觀點將有助於了解相關之溝通問題與化解衝突抗爭。是故探討政府及居民之間的溝通認知差距將有助於解決當下焚化廠或類似鄰避設施之興建問題。

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再者，由於焚化廠抗爭之源頭可說是來自於焚化廠本身的「鄰避」特質 (丘昌泰， 2001；黃德秀， 2001；李永展、何紀芳， 1999)，因此當政府與業者在面臨民眾抗爭行動之敵對衝突時，及民眾對抗爭行動的訴求與問題的解決上，除了應該追溯其被視為厭惡性或不受歡迎的原因外，也該了解民眾及政府在政策決策、安全與風險問題、地方回饋…等各類問題上之看法及態度，以尋找出最適溝通模式，以有效化解抗爭，降低衝突的層次，進而達到和解與雙贏。由於過去的研究中較少去比較不同焚化廠間之抗爭成因及其過程，因此，本研究透過文獻及網路搜尋系統了解到，在中部焚化廠當中，以溪州焚化廠的抗爭最為持久、激烈，相對的，文山焚化廠的設置過程中則較少出現抗爭問題，兩相對照之下，實有必要探討其間差異，以作為將來興建類似設施之參考。是故本研究希望藉由文山與溪州焚化廠兩個案之比較，探討兩案設置過程中，為何會有兩極化表現？換言之，文山焚化廠為何受到當地居民接納，並開始正式運轉，而溪州焚化廠為何仍處於衝突與堅決反對聲浪之中，遲遲無法獲得解決，此兩案截然不同的結果其原因究竟何在？將是本研究所感到好奇而欲進行探討之主要原因。

第二節研究目的與研究問題

一、研究目的本文以彰化縣溪州鄉與台中市文山里垃圾焚化廠興建過程為例，探討地方政府在興建過程中的立場與溝通問題、民眾在整個事件之抗爭訴求重點與對焚化爐興建之認知與態度，以期了解兩案地方政府及民眾間之溝通問題、認知差距及抗爭/不抗爭原因，並藉以找出最佳之溝通參與模式，來提升民眾對焚化爐的支持度，並進而減輕抗爭所可能之傷害，營造政府與民眾雙贏之局面。本研究擬使用個案比較研究方法，來探討地方政府、業者與居民在焚化廠興建過程中協商與溝通的歷程，故擬使用問卷調查法來探討兩案居民對焚化廠設置之看法及支持 (反對 )興建之因素為何，並配合

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相關人物（包括地方政府主管機關、民代、當地村里長與民眾）訪談，來了解抗爭衝突始末，並分析政府及民眾之認知差距與其對溝通歷程之影響等，以俾作為未來政府在興建垃圾焚化廠時與民眾說明溝通之參考。據此，本研究之研究目的有下幾點： (一 ) 探討兩案居民對焚化廠 (鄰避設施 )興建之態度及其差異情形。 (二 ) 探討導致兩案居民對焚化廠設置參與抗爭行動或支持抗爭行為之主要鄰避因素及其差異情形。 (三 ) 探討兩案居民社經背景因素對焚化廠態度之影響。 (四 ) 了解兩案居民及政府主管單位兩者間之認知差距及其溝通相關問題之差異。由以上四點之討論，以便探討未來類似環保抗爭的最佳溝通模式，作為未來興建焚化廠時的參考。二、研究問題本研究之研究問題有以下： ( 一 ) 兩案居民對焚化廠 ( 鄰避設施 ) 興建之態度及其差異情形為何？ (二 ) 兩案居民對焚化廠 (鄰避設施 )設置採取支持態度或採取抗爭態度的主要鄰避因素及其差異為何？ (三 ) 兩案居民社經背景因素對焚化廠態度之影響為何？ (四 ) 針對抗爭事件，二案居民及政府主管單位之間的認知差距及其溝通相關問題為何？

第三節研究範圍與研究限制

一、研究範圍

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由於焚化廠抗爭地區會隨距離遠近而有差異，一般來說焚化廠所在地抗爭最為劇烈，隨著距離增長，抗爭強度也漸減 (侯錦雄，1997)，且通常抗爭地區會與「興建垃圾焚化廠回饋措施」所界定之補助回饋對象相合，故本研究即以彰化縣溪州鄉及台中市文山垃圾焚化廠兩個廠為中心，配合實際抗爭地區與「興建垃圾焚化廠回饋措施」相關規定，來界定研究範圍，分述如下： (一 )彰化溪州焚化廠在彰化縣溪州焚化廠方面，如依「興建垃圾焚化廠回饋措施」相關規定，僅以廠區 1.5 公里週界範圍內為補助回饋對象，符合此範圍內屬當地或鄰近地區為溪州鄉水尾村、竹塘鄉田頭村與埤頭鄉中和、竹圍、庄內等五村，為直接受影響 (受害 )區。其他非本範圍內之地區則非屬當地或鄰近民眾，亦即非直接受影響 (受害 )區尤其隔濁水溪對岸之雲林縣西螺鎮、二崙鄉等鄉鎮更無法劃定，故本研究範圍如下表，並不包括西螺鎮與二崙鄉。 (二 )台中市文山區垃圾焚化廠在台中市文山焚化廠方面，根據台中市垃圾焚化處理場工程環境影響評估報告 (台中市政府， 1987)指出，在興建台中市焚化廠前，曾針對焚化廠主要影響的三個里：文山里、春社里、春安里進行調查，發現三里對於焚化廠設置地點意見有很大的差異，廠址所在地也就是距離最近的文山里居民多表反對，距離居中的春社里意見分歧，而距離最遠的春安里則意見較為一致多表贊成興建。本研究除針對台中市文山區焚化廠影響範圍內之文山里、春社里、春安里進行研究外，同時也將寶山里、協和里及新生里納入，此三里均於後期納入回饋影響範圍之內，寶山里原本屬文山里，於民國 91 年正式與文山里分離；新生里則於 89 年納入回饋範圍，其主要原因為新生里主要位於五權西路，是垃圾車進場必經之重要道路；協

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和里則於民國 86 年納入回饋影響範圍，其主要原因是因當初界定回饋區是以中心點為主之半徑 1.5 公里內，後來則擴及廠區週界範圍之半徑 1.5 公里內，故回饋範圍擴及這三里，增為六里。綜合言之，本研究之研究範圍包括溪州及文山兩焚化廠抗爭發生區及鄰近區，研究對象均包括當地民眾、政府代表、有關專家、民意代表、抗爭領袖等。二、研究限制 (一 )本研究旨在探討與比較台中市文山里與彰化溪州鄉焚化廠抗爭產生的原因與事件處理的經過，屬個案比較研究，但垃圾焚化廠做為鄰避設施之一種，而各類鄰避設施可能產生的問題與抗爭訴求雖不盡相同，但仍能作為其他焚化廠興建時之參考依據。 (二 )由於溪州及文山焚化廠兩廠之興建時間，均適逢環保署推展「台灣地區垃圾資源回收（焚化）廠興建工程計畫」，其進行方式乃屬於命令式設廠方式，因此本研究結果較難推展到後期以市場式設廠方式進行之焚化廠興建。 (三 )受限於研究經費與時間，本研究問卷發放並非親自或透過專業訪員進行，因此在問卷填答效度上較難控管。

第四節名詞界定

為使本研究所使用之名詞意義明確，茲將重要名詞加以界定如下：一、垃圾焚化廠 (Incineration Plant) 焚化處理是指將垃圾高溫燃燒，使其大部分轉變為安定氣體及少

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量安定物之垃圾處理方法，而垃圾焚化廠是指將垃圾焚化處理所需之整體設施，包括計量設備、貯存進料設備、燃燒設備、廢氣處理設備、廢熱利用設備、灰渣排出設備及廢水處理設備… 等之處理廠 ( 環保署， 1985)。

二、鄰避 (not in my backyard， NIMBY) 現象

是指當地居民對於高風險、高危害性設施的抗爭現象，例如監獄、垃圾場、焚化廠及核能發電廠等。而「鄰避現象」並非台灣所獨有，各民主國家，都因為環保意識的提昇，或者利害關係的權衡而不斷地發生。三、鄰避設施是指會產生負外部效果以致令人感到厭惡的設施，再國外一般稱之為「地方上排斥的土地使用」 (Locally-Unwanted-Land-Use , LULU )，或「不要在我家後院」 (Not-In-My-Back-Yard,NIMBY)的設施。 (李永展， 1996) 四、溝通吳定 (1996)指出，所謂「溝通」乃是共同、共通的意思，它是人與人之間相互交互意見，進而改變他人行為的先決條件，更是謀求良好人際關係、有效管理的工具。張潤書 (1989)則視溝通為「兩人以上相互間經由交換資訊、觀點、意見或情感，以獲得共同的了解、信任與行動的過程」。故本研究認為，溝通不但是一個動態過程，更是一種技術與方法，在此一過程當中，雙方基於誠信原則，獲得共同的認識與信任，使觀念思想產生共識，進而採取一致的行動。五、回饋與補償歷年來環保抗爭活動裡，污染者常以提供回饋基金或補償金做為

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結束紛爭的方法，故有必要針對此兩個名詞做一界定： (一 )補償面對「鄰避現象」，補償是最早使用來解決設場問題的方式，也是其中最普遍的一種。在本研究中是指污染者因為造成當地民眾的損失而加以補償，與回饋的差別在於補償是指「受損補償」 (黃德秀，2001)。補償金則是針對個人發放，使用方式則較不受限制，因此民眾認為「補償金」的方式較「回饋金」好，但直接對於個人補償，容易被社會大眾指責有出賣環境權之嫌 (葉俊榮， 1992；黃德秀， 2002)。 (二 )回饋本研究中所指回饋是指外部成本內部化，因受到利益而回報的意思，故與回饋的差別在於回饋是指「受益回饋」（賴宗裕，1998；黃德秀， 2001）。如按「區域性垃圾焚化廠營運階段提供回饋金要點」(環保署， 1999)中之規定，回饋金的應用項目如有關環境衛生或美化環境事項、有關提升生活環境品質或教育文化水準事項、有關醫療保健事項、有關環境監測鑑定事項、有關公共設施之興設及管理維護事項等都是針對社區整體，使用限制較多。六、認知及態度 (一 )認知 Neisser(1967)認為認知本身是一個體外在受外在某事物所傳達之訊息刺激後，再經過處理此一訊息的內在連續過程，所得到對此一事物的認識與看法。鍾聖校 (1990)認為認知可分為廣義與狹義的定義兩種：狹義的認知將之解釋為認識或知道；而廣義的認知是指有形式的認識作用，包括感覺、知覺、注意、記憶、推論、想像、預期、計劃、決定、問題解決及思想的溝通等。 (二 )態度在 1964 年的社會心理學辭典中，引用阿爾波 (Allport,1935)的

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詮釋，視態度為「個人透過生活經驗，對一件事物或情況所產生的心理準備，以及行動傾向。」簡而言之，一項態度是關於某個人、某一事物，或環境的其他某一層面的一個評價性的反應，即個人喜歡或不喜歡的判斷。張華葆(1986)指出態度包含三種向度，即個人的認知經驗（信念）、情感經驗（情緒）、以及行為意向（選擇和行動）。

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第二章文獻回顧

由於焚化廠抗爭其源頭可說是來自於焚化廠本身的「鄰避」特質 (not in my back-yard)。不要在我家後院設置的想法使焚化廠遭受民眾排斥或抗爭，是故，本研究在探討與比較文山焚化廠及溪州焚化廠兩個個案，試圖了解其設置過程中居民對焚化廠的態度、支持 /不支持設置的原因、抗爭訴求，以及政府及民眾兩者間之認知差距是如何影響到溝通協商的歷程與最後的結果等。本章在第一節的部分，試圖從官方對環保抗爭之統計資料 ― 公害糾紛白書 (環保署，1993；環保署，2000)出發，首先對台灣的環保抗爭進行總體檢，並試圖了解環保抗爭的歷史脈絡與分類；接下來在第二節的部分則針對鄰避設施進行定義與釐清，以便了解影響鄰避設施支持或抗爭的成因，並進一步探討相關研究中哪些因素將影響到民眾對鄰避設施 (焚化廠 )的態度與行動，在第三節的部分，則針對具有鄰避設施產生抗爭問題的一些理論性的解釋，以便對後續所蒐集到的資料進行分析與比較其內容。第四節則直接切入焚化廠的抗爭過程並進行概括的回顧，最後，則將焦點縮小切入本研究範圍所關注的研究區概述；第六節則針對個案研究的方法論進行討論。

第一節歷年來環保抗爭之回顧

從現有文獻的記載來分析，台灣環保抗爭運動的發展，應始於民國 70 年，且一直維持至今。根據張茂桂 (1989)的統計，光從民國 71 年到 76 年之間，自力救濟事件一共就發生了 1516 件，且在手段運用方面也有越來越激烈的趨勢，如高雄後勁居民反對中油公司興建五輕、高雄林園與大社居民對石化工業區的抗爭行動 (吳宜蓁、林瑜芬， 1994)等；而從民國 77 年到 90 年間，環保抗爭事件也共發生了 364 件。這些打著環境污染、保護家園環境與生命的反公害行動，其抗爭的對象大多是地方上不想要或不受歡迎的土地利用模式 (Locally unwanted/Undesired land uses ， LULU)或鄰避設施，諸如核電廠、

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核廢料貯存場、焚化爐、掩埋場、監獄、工業區、火力發電廠…等，議題範圍係以地方性的環境污染議題為主，參加環保抗爭運動的人士則以小範圍的鄉村居民為主，而其抗爭方式有「暴力」型的圍堵與示威遊行方式，也有「和平」型的抗爭手段如陳情與民間調處等，其轉折的機制與問題之所在可從學者對環保抗爭的分類 (環保署， 2000；丘昌泰，2001)得到一些蛛絲馬跡。以下根據公害糾紛白書 (環保署， 1993；環保署，2000)的統計，從民國 77 年迄今，台灣的環保抗爭可以從以下幾個角度來進行總體性的觀察與分類：一、依抗爭時間來分類以抗爭發生時間 (如圖 2-1)而論，台灣環保抗爭大約可以分為兩個波段，民國七十七到八十年為環保抗爭的高峰時期，這四個年度的抗爭件數高達總件數的 73.89%，幾乎可說台灣環保抗爭運動都集中在這個時期，其中，又以民國七十八年是顛峰時期，所發生的重大環保抗爭事件達 120 件，其原因與當時宣佈解嚴、開始邁向民主社會有密切關係，這一階段的抗爭訴求是以民眾爭取財產權免於受到污染損害的現實反應為主 (環保署， 2000)。圖 2-1 歷年環保抗爭件數趨勢圖從民國八十一年以後則有逐年下滑的趨勢 (圖 2-1)，這和公害糾紛法的確立時間有不謀而合之處，然而整體環保抗爭件數的下降並不表示焚化廠抗爭的問題已經獲得徹底的解決 (丘昌泰， 2001)，相反 120 45 62 42 24 ₂₂ 12 11 ₉ ₆ 11 0 20 40 60 80 100 120 140 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 年件數

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的，自民國 80 年起由於一系列焚化政策之擬定，使得 81 年到 87 年間有關垃圾處理方面之抗爭件數比例增加至 35%。二、依抗爭所在地來分類以環保抗爭案件發生地點而言，發生次數最為頻繁的前四名包括高雄縣、台北縣、桃園縣及高雄市，共佔了 51.09%，而台中縣及彰化縣則各佔 5.49%及 2.75%，。表 2-1 環保抗爭之發生地點(行政院環保署，1993；行政院環保署，2000) 縣市件數佔總件數百分比排名高雄縣 71 19.51% 1 台北縣 48 13.19% 2 桃園縣 40 10.99% 3 高雄市 30 8.24% 4 台中縣 20 5.49% 6 彰化縣 10 2.75% 11 其他 145 39.84% 合計 364 100.00% 三、依污染類別來分類以環保抗爭中所對抗的污染類別當中，其中以水污染所佔的比例最高，佔總件數之 27.75%，空氣污染為其次，佔總件數之 24.73%，廢棄物污染也佔總件數之 10.44%。 (表 2-2) 表 2-2 環保抗爭之污染類別(行政院環保署，1993；行政院環保署，2000) 污染類別件數佔總件數之百分比水污染 101 27.75% 空氣污染 90 24.73% 廢棄物污染 38 10.44% 全部件數 364 100.00% 四、依抗爭產業來分類就環保抗爭中之產業類別而言，垃圾處理所佔比例最高，佔總件數之 21.43%，包括垃圾焚化廠與掩埋場的興建；其次是石化業與化工業，此三項產業佔全部抗爭產業的 57.14%(如表 2-3)。

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表 2-3 環保抗爭之產業類別(行政院環保署，1993；行政院環保署，2000) 抗爭產業類別件數佔總件數之百分比垃圾處理 78 21.43% 石化業 68 18.68% 化工業 62 17.03% 電力工業 31 8.52% 其他 125 34.34% 總數 364 100.00% 五、依抗爭之企業類別來分類就環保抗爭之企業類別來看，以民營企業被抗爭之件數與比例是最高的，其次才是公營事業與政府機關，如果我們將公營事業與政府機關視為「公部門」，則「公部門」所佔比例約三成八左右 (如表 2-4)。表 2-4 環保抗爭之企業類別(行政院環保署，1993；行政院環保署，2000) 企業型態件數佔總件數百分比民營企業 128 35.16% 公營事業 98 26.92% 政府機關 43 11.81% 其他 95 26.10% 總件數 364 100.00% 六、依設廠抗爭比例來分類環保抗爭之原因當中，基於設廠、擴廠或遷廠所衍生的問題亦佔相當之抗爭比例，根據公害糾紛處理白書 (環保署，2000)的調查，設廠糾紛所佔比例高達 20%(表 2-5)，此類糾紛的產生主要是發生在那些被民眾認定為具有潛在污染性、高危險性或令人厭惡的工廠或產業，此類不受當地歡迎的設施引發當地居民之「鄰避情節」，並進而使當地居民採取環保抗爭之行動。因此，工廠設廠位置相當重要，設廠過程中必須充分與民眾做好溝通工作，方可避免無謂的困擾。丘昌泰 (2001)研究指出設廠必須考慮之因素甚多，如氣象、水文、空氣品質、綠帶等自然環境因素，土

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地利用、經濟活動、人口密度等社經因素，甚至社區反應、文化資源等人文因素，皆應考慮在內，唯有從不同角度進行考量，才能消除民眾對於鄰避設施的疑懼。表 2-5 設廠或非設廠所產生之環保抗爭件數(行政院環保署，1993；行政院環保署，2000) 抗爭結構件數佔總件數之百分比設廠糾紛 72 19.78% 非設廠糾紛 262 71.98% 其他 30 8.24% 合計 364 100.00% 七、依訴求內容來分類以環保抗爭的訴求內容來看，幾乎已超過三成民眾是要求賠償或補償，這些民眾採取抗爭的目的均與要求回饋有關，共計 112 件；其次是改善污染，共計 92 件，佔總件數之 25.82%；再其次是反對設廠佔 15.11%；要求遷廠者也佔 9.89%(表 2-6)。表 2-6 環保抗爭之訴求內容(行政院環保署，1993；行政院環保署，2000) 訴求內容件數佔總件數百分比賠(補)償 112 30.77% 改善污染 94 25.82% 反對設廠 55 15.11% 要求遷廠 36 9.89% 其他 67 18.41% 合計 364 100.00% 八、依受害型態來分類從受害型態來看，其抗爭目的是在於獲得補償或賠償其經濟損失者比例最高，佔 26.92%；其次是為「人體健康」而抗爭者佔 26.10%；再其次為「生態失衡」佔 7.97%(表 2-7)。九、依抗爭者身分來分類以抗爭者身分而言，多數是以「居民」身分表達抗議行動，佔 84.89%，而環保團體與地方政府擔任抗議者角色者則佔少數 (如表 2-8)，至於這些抗議者是否有組織？組織化程度的高低足以影響環保

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抗爭解決之難易，丘昌泰 (2001)的研究發現，台灣環保抗爭中至少有四分之一的抗議行動是組織化的，值得環保抗爭處理單位省思 (表 2-9)。表 2-7 環保抗爭之受害型態(行政院環保署，1993；行政院環保署，2000) 受害型態件數佔總件數之百分比經濟損失 98 26.92% 人體健康 95 26.10% 生態失衡 29 7.97% 其他 142 39.01% 合計 364 100.00% 表 2-8 環保抗爭者身分 (行政院環保署，1993；行政院環保署，2000) 抗爭者身分件數佔總件數比例居民 309 84.89% 環保團體 17 4.67% 地方政府 15 4.12% 其他 23 6.32% 合計 364 100.00% 表 2-9 抗爭者組織化程度(行政院環保署，1993；行政院環保署，2000) 組織化件數佔總件數比例有 92 25.27% 無 234 64.29% 不明 38 10.44% 合計 364 100.00% 十、依抗爭手段來分類以民眾面對公害糾紛時所採取的手段而言，「陳情」佔 33%，「圍堵」佔 35.4%，此兩種手段是最經常被使用者。而較溫和的抗爭手段如「陳情」及「民間調處」兩者其所佔比例合計 57.7%，而較激烈的抗爭手段如「圍堵」和「示威遊行」此二者所佔比例合計為 42.3%，值得令人注意 (如表 2-10)。根據環保署 (2003)的分析，公害污染所造成的紛爭與反彈，往往導因於土地使用關係的衝突，包括土地使用規劃不當、客觀污染事實

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的存在、主觀污染受害意識的產生、瞬發性污染物之排放以及長期性污染的求償等，以下分述如下：表 2-10 依抗爭手段來分類(行政院環保署，1993；行政院環保署，2000) 抗爭手段件數佔總件數比例陳情 120 33.0% 民間調處 90 24.7% 圍堵 129 35.4% 示威遊行 25 6.9% (一 )土地使用規劃不當檢討歷年來發生之案例發現，土地使用問題，概可分為兩類，其一為土地使用分區計畫錯誤或不當，導致糾紛發生難以避免，其二為在長期污染後，廠方或民眾要求變更土地使用地目，因此在編訂各種用地，實施管制與分區使用土地之落實，有賴各相關機關間之協調配合。 (二 )客觀污染事實的存在公害糾紛事件的起源常有明確可辨識的污染事實，包括噪音、廢氣、廢水、垃圾等污染源，這些客觀污染事實的存在，透過視覺、聽覺及嗅覺等感官反應成為民眾感受到的受害事實。 (三 )主觀污染受害意識的產生此種受害意識，有些是因為親身經驗，例如在許多垃圾污染的糾紛中，常因垃圾場所發出的惡臭即成群的蒼蠅，使當地居民難以忍受，日積月累下，居民乃產生「污染受害意識」，故一旦有新廠建立，則堅決反對到底。 (四 )瞬發性污染物之排放有些案例顯示，儘管大型工廠之污染防治設備完善，但若偶發因維修保養不當所導致之瞬發性污染排放，造成工安意外事件，如擴散至廠區外，引起居民抗爭。 (五 )長期性污染之求償

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因長期性、累積性之破壞生產環境所致之損害，較難覓得可歸責之公害源求償，再污染查證方面亦頗困難，例如台南二仁溪綠牡蠣事件等，此一情形，易造成民眾誤認為公權力不彰，而導致抗爭事件之發生。丘昌泰 (1998)的研究亦指出，民眾對於此類設施之設置易造成抗爭事件，其成因幾乎多來自於鄰避 (not-in-my-backyard， NIMBY)情節的糾葛，而造成公共政策制定與執行上相當難以突破的瓶頸。葉名森 (2001)在其研究環境正義與焚化廠選址的研究當中也指出，會激發民眾不滿設施設立，形成環境不正義問題開始以及環保抗爭行動之產生，應與具備鄰避效果之設施有關，而鄰避設施之所以會令人嫌惡的原因及其影響，將於下一節進行討論與釐清。由上所述，我們了解到歷年來所發生的環保抗爭，並不因公害糾紛法及環評法的實施而消弭，相反的，無論是在以工商為主的都會區，或是以農業為主的縣市，人們的抗爭對象絕大部分還是針對鄰避設施而來，故本研究有必要針對鄰避設施及其成因進行探討。

第二節鄰避現象

「鄰避現象」是指當地民眾對於高風險、危害性設施的抗爭現象，如監獄、垃圾掩埋場、焚化廠、 SARS 專屬醫院、核電廠等。以國內的例子而言，從民國 76 年至 87 年垃圾掩埋場及焚化廠抗爭事件就有 78 件，而其他針對中油、台電及其他污染性工業設施等之設場糾紛更是不勝凡舉 (環保署， 1994；環保署 2000)，這些因不受到民眾支持的設施設置而導致抗爭的現象隨處可見。因此在討論文山及溪州個案之前，有必要先針對鄰避現象的定義和影響鄰避設施設置成功與否的因素進行討論，以下分別述之：一、「鄰避現象」的定義「鄰避」往往被視為是個人或社區反對某種設施或土地使用如核

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電廠、核廢料貯存場、焚化爐、掩埋場、監獄…等，所表現出來的態度，而此類設施就被稱之為鄰避設施。鄰避設施之所以常遭到反對的原因無非是其產生的利益是由社會全體所共享，但所產生的外部成本卻全部由當地民眾所承受，換言之，無非是因為這類型設施犧牲了當地居民的權利與福祉而成就大眾福利的做法，而被居民視為不公平與不正義 (李永展， 2000；葉名森， 2001) ，在這種居民未必蒙其利，卻必先蒙受其害的情況下，當地強烈反對及排擠此種設施的行為是可以預見的 (葉名森， 2001；李永展、何紀芳 1999；李永展， 1998；黃仲毅， 1998；李永展、翁久惠， 1995 )。由於其可能對人們的生活環境、生命財產、居民健康、地方發展造成威脅或有一定的風險，以致於居民希望「不要在我家後院」設置，進而產生自力救濟或抗爭行動 (黃德秀， 2001；葉名森， 2001；李永展， 2000；李永展、何紀芳 1999；李永展， 1998；黃仲毅， 1998；李永展、翁久惠， 1995)。鄰避 (NIMBY)的概念是由 O’Hare(1977)首次提出，隨後即引發熱烈討論，並產生 LULU(locally unwanted land uses) 、 BIYBYTIM (better in your backyard than in mine)、BANANA(build absolutely nothing at all near anybody)、 NIMTOF(not in my term of office) 等名詞，其所代表之現象，均指對具有不受歡迎特質的計劃與設施興建時，將面臨當地民眾抗爭的現象，這些設施統稱為鄰避設施 (見表 2-11)。

表 2-11 鄰避現象各類名稱整理表(Lesbirel,1998)

英文簡寫英文內容中文內容

NIMBY Not in my backyard 莫在我家後院 LULU Locally unwanted/Undesired land

uses 地方上不想要或不受歡迎的土地利用模式

BIYBYTIM Better in your backyard than in

mine 在別人家的後院勝於在我家後院

BANANA Build absolutely nothing at all

near anybody 別建任何建築在任何人附近 NIMTOF Not in my term of office 莫在我任期

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O’Hare(1977)指出，鄰避的概念最早是由設置問題 (siting problem)而來，在 1970 年代初期由於當時焚化爐、核電廠及監獄等設施面臨設廠的難題，廠址一公佈便引起民眾抗爭與反彈，以致難以建廠， O’Hare(1977)表示這些設施永遠沒有適合的廠址，即使這些設施都是大家所需要的，也因此這在設場抗爭的過程裡，最後即變成為零和賽局 (zero-sum game)，我們將於第三節裡進行討論。鄰避現象的構成可分為鄰避設施、整體社會和地方民眾三部份 (見圖 2-2)，由於受惠者為整體社會，因此鄰避設施如焚化廠的興建其所帶來的效用是遠大於地方民眾所承受的成本，故有興建的必要性，如何調節民眾的感受，使其被犧牲或不公義的感受能降至最低將是解決鄰避設施的關鍵 (李永展， 1996 )。根據李永展、翁久惠 (1995)的研究指出，鄰避設施具有以下幾個特性： (一 )鄰避設施所產生的效益為全體社會所共享，但負外部效果卻由設施附近的居民來承擔。 (二 )居民對鄰避設施之認知與接受程度，受到居住地點與此類設施距離遠近的影響，一般而言，距離愈近，住戶接受的程度就越低，反之，則越高。 (三 )對具有污染性鄰避設施如能妥善管理，發生意外的機率相當低，但若不幸發生事故，則後果非常嚴重。 (四 )鄰避設施之興建，不但涉及專業科技知識，而且關係社會大眾的福祉。專業科技知識牽涉學理與專門知識；然而公共決策卻其他地區之居民當地居民鄰避設施圖2-2 鄰避現象概念圖

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涉及社會大眾的價值判斷。專家的意見與社會大眾的價值判斷往往存在著某些差距，決策單位如果忽視這些觀念上的衝突，則難免產生民眾抗爭事件。丘昌泰 (2001)指出，台灣環保抗爭運動的基礎在於鄰避情節，而此種鄰避效應使得公共建設興建計畫受到民眾的挑戰，也造成了民眾與政府單位之間的緊張關係，他同時指出台灣環保抗爭的瓶頸在於環保回饋問題、信任差距問題與黑道白道介入等三項問題，如要解決台灣環保抗爭的問題，就須從社區營造運動做起，建立社區參與制度、建立「迷你新加坡社區」造鎮計畫、加強政策行銷與政策對話的能力、以及制定知的權利法案等四項策略，方有可能終結鄰避現象所帶來的抗爭與敵對。二、影響居民支持鄰避設施設置之因素由於鄰避設施之設置易遭受民眾抗爭，而設法解決問題之設廠者其處理成效卻不彰。蕭代基 (1996)指出，對地區居民而言，環保抗爭是一種有利無害的舉動，若因抗爭成功，領導者不但可累積個人政治或經濟籌碼，而地方民眾亦可獲得補償或較低的污染影響；反之，一旦抗爭失敗，只是與現況相同而已，因此居民當然會針對鄰避設施發動抗爭。而 Easterling(1992)則認為鄰避現象是反對者純粹的自私與短視所導致，他們只為自身利益著想，故只要補償民眾的損失後，民眾就會贊成設施之設置，但事實證明並非如此。Linnerooth (1999) 即質疑此現象並非純粹的鄰避主義 (nimbyism)，應深究現象背後所隱含的意義以及其他因素的影響。是故，本研究蒐集國內外文獻中有關影響鄰避設施支持 /抗爭的因素，整理如表 2-12 並進行分項敘述： (一 )回饋與補償：「回饋」(feedback)一詞廣泛運用在各法令規範當中，如「台北市垃圾焚化廠回饋地方實施辦法」、「八里污水處理廠敦親睦鄰回饋地方實施要點」、「高雄市廢棄物處理廠回饋辦法」、「區域性垃圾

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表 2-12 國內外有關鄰避設施支持或抗爭之因素整理表(本研究整理) 鄰避因素相關研究回饋與補償風險認知設場選址方式信任度公平性公民責任心設施本身需求度社會壓力訊息流通個人因素其他丘昌泰 (1996；1998；2001) ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ 政治李永展(1998) ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ 李永展、何紀芳(1999) ◎ 民眾參與 ◎ ◎ 李國雄、馮國豪(2001) ◎ ◎ 加強溝通對話 ◎ 洪鴻智(2000) ◎ 徐世榮(1995) ◎ 湯京平(1999) ◎ 黃德秀(2002) ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ 收入葉名森(2001) ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ 葉俊榮(1992) ◎ ◎ ◎ ◎ 劉欽蓮(2002) ◎ ◎ ◎ 性別距離遠近蕭代基(1996) ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ 政治蕭新煌(1999) ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ 蘇瑞祥(1997) ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ 政治吳焜裕(2001) ◎ ◎ ◎ 被迫承擔 ◎ 距離遠近 Edelstein(1988) ◎ ◎ ◎ ◎ ◎

Frey & Oberholzer-Gee (1996;1997) ◎ ◎ ◎ ◎ Ibitayo & Pihawka(1999) ◎ Jenkins & Kunreuther(1999) ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ Lesbirel(1998) ◎ ◎ ◎ Linnerooth-Bayer (1999) ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ Morell(1984) ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ O’hare(1983) ◎ ◎ ◎ ◎

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焚化廠營運階段提供回饋金要點」、「申請補助興建垃圾焚化廠回饋設施經費作業規定」…等，但在各法令中並無明確對回饋一詞作定義，然歷年來環保抗爭活動裡，污染者常以提供回饋基金或補償金做為結束紛爭的方法，故實有必要針對「回饋」與「補償」做定義，以釐清其間差異。「回饋」首次出現於環境糾紛上，是在民國 79 年 2 月「中油後勁設廠糾紛」的 15 億回饋基金 (葉俊榮， 1992；環保署， 1994；徐世榮， 1995；黃德秀， 2002；丘昌泰， 2001)，當時被各界指責出賣「環境權」，使得環保署不得不出面聲稱此解決方式為特殊案例。然而，在此之前亦有類似的事件的事件發生，如民國 77 年的「中油林園事件」，就以發放 13 億「補償金」解決，自此以後，「補償」與「回饋」所代表的意義就越形模糊。回饋的初始定義是「以某種行動或物品返回對方」，但後來逐漸衍生為「要求受利得還收於社會」(張效通，1999)。回饋是表示外部成本內部化，因受到利益而回報的意思，換言之，回饋是指污染者受當地居民的利益後，而回報於該地區的居民。而補償的原義可從憲法第十五條「關於人民財產權應與保障之意旨下，國家所行使土地徵收之公權力，並應給予補償」及民法第 816 條「因喪失權利而受損害者，得依關於不當得利之規定，請求賠償金」，換言之，補償是指污染者因為造成當地民眾的損失而加以補償，兩者的差別在於補償是指受損補償，而回饋是指受益回饋 (黃德秀， 2002)。「回饋金」與「補償金」的使用方式亦有不同的規定，例如「區域性垃圾焚化廠營運階段提供回饋金要點」(環保署，1999)中即規定回饋金的應用是針對社區整體，使用之用途上有諸多限制；反觀補償金則是針對個人發放，使用方式則較不受限制，因此民眾認為「補償金」的方式較「回饋金」好，但直接對於個人補償，容易被社會大眾指責有出賣環境權之嫌 (葉俊榮， 1992；黃德秀， 2002)。儘管如此，補償與回饋仍是最為有效的解決抗爭問題的方式，

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提供適當的補償誘因策略 (compensative incentives)能提高居民的接受度，降低抗爭的機會與增加設置的成功機率

(Kunreuther,Fitzgerald and Aarts,1993)。蕭代基 (1997)指出，回饋是是一種處理抗爭之政策性工具，回饋措施是開發者提供受鄰避設施負面影響的社區一些利益共享的措施，以抵銷他們的負面影響。李國雄、馮國豪 (2001)也指出，回饋制度之法制化與合理的補償辦法將有助於改善我國鄰避設施糾紛之解決。但並非所有的鄰避設施其周圍民眾對其支持度都會隨著補償金的提高而有所提昇，有幾種案例是例外，高放射性廢料處置場、高放射性廢料暫存場、低放射性廢料處置場…等，甚至會引起激烈的抗爭行動，如台灣蘭嶼達悟族人寧可不要補償金與回饋金，也要核廢料儲存場遷出蘭嶼。 (二 ) 設施的風險設施本身所具有的風險會影響到鄰避現象，設施風險越高，民眾越排斥，鄰避現象也就越嚴重 (Morell，1984)。鄰避設施所帶來的環境風險指的是具機率性的危險或災害事件，也就是生命、健康、財產損失發生的不確定性。隨著科技的日新月異，鄰避設施有越來越「高科技化」的趨勢，但這並不代表其經營管理可達百分之百的「零風險」，相反的，民眾對於「高科技 =高風險」的認知也造成鄰避情節的嚴重化 (顧忠華， 1994；李永展、何紀芳， 1999)。 Edelstein(1988)的研究則指出，鄰避情節即是鄰避設施附近居民將風險發生的「受害經驗」經由資訊傳播所遺留下來的產物。吳焜裕 (2001)的研究指出，鄰避設施如焚化廠之抗爭事件如僅視為民眾非理性的反應，則過於簡化，抗爭原因之一乃民眾對焚化爐之風險認知差異所致，凡讓民眾感受到財產損失越大、潛在死亡風險越大、影響風險越大、傷害速度越快、損害機率越高、自願性越低、可控制性越低與風險利益分配越不公平者，鄰避效應就越大、抗爭的情形也越嚴重。李永展、何紀芳 (1999)的研究指出，民眾對於鄰避設施的接受度與設施的「認知風險」大小相關，且風險認知上越危險的設施，民眾的接受度越低，且越容易引起民眾的抗爭。

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民眾對於不同的設施有不同的風險認知，補償與回饋的效果亦會受到影響，高風險則補償回饋效果差、反之則效果佳 (黃德秀， 2001)。 Kunreuther and Easterling(1996)指出焚化爐、掩埋場等民眾風險認知上較安全的設施，補償與回饋的措施將有利於提升設廠的支持度；而核電廠及放射性廢料處理場是屬於風險認知上較危險且影響下一世代者，補償與回饋的效率較差，甚至越補償或回饋，支持率反而越低。劉欽蓮 (2002)的研究結果顯示，從背景資料來比較發現性別對風險的認知有差異，女性對風險的判斷比男性較高。對於焚化爐，大部分民眾都表示贊成興建，而政府、專家、環保團體與新聞媒體所提出的風險評估報告則發現，居住在 5 公里內的居民多持不信任態度。焚化爐附近居民可接受焚化爐的距離為 132.8 公里，顯示出居民對於科技設備的鄰避效應。洪鴻智 (2000)指出具有環境風險的設施常成為鄰避設施，因此在面對此類型設施之抗爭行動時，應將民眾風險認知考慮在內，才能有效執行管制工作及減少資源配置的扭曲。 (三 ) 設場方式設場方式是命令式、協議式亦或是志願式會影響到鄰避現象的嚴重度與民眾對鄰避設施的支持率 (黃德秀， 2001)。 1970 年代的設場方式大多以命令式 (hierarchical approach) 的方式決定場址，但一但場址公佈後，接踵而來的反彈與質疑就繼而產生。1980 年代的研究則以公眾的認知與反應為主，例如 O’Hare(1983)指出設場過程中民眾如未參與，會使民眾認為被排除於設場過程，更不願接受。湯京平 (1999)指出以制度與策略提升政治參與與對話，才能成功的控制環境議題中的泛政治因素。換言之，設場者在設場過程中提高公眾的參與度與可增加設廠方式的民主程度，將有助於敵對兩造 (政府 vs 抗爭民眾 )間的溝通與協商。設場方式最常被討論的是命令式與市場式 (market

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approach)，傳統的命令式容易引起民眾抗爭而無法執行，而市場式的結果常導致貧窮、落後的社區變成為場址，因此也被抨擊為罔顧環境正義的設場方式 (Linnerooth- Bayer,1999)，此兩種設場方式較少單獨使用，大多採搭配使用。以下就此兩種設場方式進行整理比較，如表 2-13：江家慧 (2003)在研究雲林林內焚化廠設置過程時發現，該廠設置過程中，並未讓居民參與，也欠缺雙向溝通，導致當地民眾抗爭反對，因此江家慧 (2003)建議，政府在設置鄰避設施之過程裡，如要減少抗爭阻力，民意的支持與充分的溝通就顯得相當重要。表 2-13 不同設場方式的正反面意見(Linnerooth,1999) 命令式設場方式市場式設場方式贊成者的意見 1.有專家的保證，被選擇的場址是最有效率且風險最小的。 2.平等對待所有社會大眾，且可增進人民福祉。 3.採用民眾偏好的金錢補償。 4.使政府能平衡社會福利。 1.可獲得柏拉圖式結果。 2.不需費力即可解決鄰避問題。 3.關心民眾的反應及技術改革、監測。 4.賦予設場者對補償之配套措施及設施接受度的責任。反對者的意見 1.太過獨裁、權威。 2.未考量民眾之意見。 1.枉顧環境正義，貧窮社區成為廠址。 2.使居民面臨以金錢衡量健康及其他事物的價值 3.未考量專家之意見。由於溪州及文山焚化廠兩廠之興建時間，均適逢環保署推展「台灣地區垃圾資源回收（焚化）廠興建工程計畫」，其進行方式均屬命令式設廠方式。 (四 ) 信任度信任是居民接受焚化廠等鄰避設施與否的關鍵，民眾對設廠者與政府的信任將影響溝通協商過程是否順利及最終是否設廠 (黃德秀，2001)。蕭代基 (1996)同時指出，自 1980 年以來發生嚴重的鄰避問題之最重要原因，是居民對設施開發者與主管機關之信任度不足，民眾發現政府採行封閉的命令式設施設置程序的結果，非但無