第二章 文獻探討
第一節 歷年來環保抗爭之回顧
從 現 有 文 獻 的 記 載 來 分 析，台 灣 環 保 抗 爭 運 動 的 發 展，應 始 於 民 國 70 年 ， 且 一 直 維 持 至 今 。 根 據 張 茂 桂 (1989)的 統 計 ， 光 從 民 國 71 年 到 76 年 之 間，自 力 救 濟 事 件 一 共 就 發 生 了 1516 件，且 在 手 段 運 用 方 面 也 有 越 來 越 激 烈 的 趨 勢 ， 如 高 雄 後 勁 居 民 反 對 中 油 公 司 興 建 五 輕、高 雄 林 園 與 大 社 居 民 對 石 化 工 業 區 的 抗 爭 行 動 (吳 宜 蓁、林 瑜 芬，
1994)等 ； 而 從 民 國 77 年 到 90 年 間 ， 環 保 抗 爭 事 件 也 共 發 生 了 364 件。這 些 打 著 環 境 污 染、保 護 家 園 環 境 與 生 命 的 反 公 害 行 動，其 抗 爭 的 對 象 大 多 是 地 方 上 不 想 要 或 不 受 歡 迎 的 土 地 利 用 模 式 (Locally unwanted/Undesired land uses ， LULU)或 鄰 避 設 施 ， 諸 如 核 電 廠 、
核 廢 料 貯 存 場 、 焚 化 爐 、 掩 埋 場 、 監 獄 、 工 業 區 、 火 力 發 電 廠…等 ， 議 題 範 圍 係 以 地 方 性 的 環 境 污 染 議 題 為 主，參 加 環 保 抗 爭 運 動 的 人 士 則 以 小 範 圍 的 鄉 村 居 民 為 主，而 其 抗 爭 方 式 有「 暴 力 」型 的 圍 堵 與 示 威 遊 行 方 式，也 有「 和 平 」型 的 抗 爭 手 段 如 陳 情 與 民 間 調 處 等，其 轉 折 的 機 制 與 問 題 之 所 在 可 從 學 者 對 環 保 抗 爭 的 分 類 (環 保 署 ， 2000；
丘 昌 泰，2001)得 到 一 些 蛛 絲 馬 跡。以 下 根 據 公 害 糾 紛 白 書 (環 保 署 ， 1993；環 保 署，2000)的 統 計，從 民 國 77 年 迄 今，台 灣 的 環 保 抗 爭 可 以 從 以 下 幾 個 角 度 來 進 行 總 體 性 的 觀 察 與 分 類 ：
一 、 依 抗 爭 時 間 來 分 類
以 抗 爭 發 生 時 間 (如 圖 2-1)而 論，台 灣 環 保 抗 爭 大 約 可 以 分 為 兩 個 波 段，民 國 七 十 七 到 八 十 年 為 環 保 抗 爭 的 高 峰 時 期，這 四 個 年 度 的 抗 爭 件 數 高 達 總 件 數 的 73.89%， 幾 乎 可 說 台 灣 環 保 抗 爭 運 動 都 集 中 在 這 個 時 期，其 中，又 以 民 國 七 十 八 年 是 顛 峰 時 期，所 發 生 的 重 大 環 保 抗 爭 事 件 達 120 件，其 原 因 與 當 時 宣 佈 解 嚴、開 始 邁 向 民 主 社 會 有 密 切 關 係，這 一 階 段 的 抗 爭 訴 求 是 以 民 眾 爭 取 財 產 權 免 於 受 到 污 染 損 害 的 現 實 反 應 為 主 (環 保 署 ， 2000)。
圖 2-1 歷年環保抗爭件數趨勢圖
從 民 國 八 十 一 年 以 後 則 有 逐 年 下 滑 的 趨 勢 (圖 2-1)，這 和 公 害 糾 紛 法 的 確 立 時 間 有 不 謀 而 合 之 處，然 而 整 體 環 保 抗 爭 件 數 的 下 降 並 不 表 示 焚 化 廠 抗 爭 的 問 題 已 經 獲 得 徹 底 的 解 決 (丘 昌 泰 ， 2001)， 相 反
120
45 62
42 24 22
12 11 9 6 11
0 20 40 60 80 100 120 140
76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88
年 件
數
的 ， 自 民 國 80 年 起 由 於 一 系 列 焚 化 政 策 之 擬 定 ， 使 得 81 年 到 87 年 間 有 關 垃 圾 處 理 方 面 之 抗 爭 件 數 比 例 增 加 至 35%。
二 、 依 抗 爭 所 在 地 來 分 類
以 環 保 抗 爭 案 件 發 生 地 點 而 言，發 生 次 數 最 為 頻 繁 的 前 四 名 包 括 高 雄 縣 、 台 北 縣 、 桃 園 縣 及 高 雄 市 ， 共 佔 了 51.09%， 而 台 中 縣 及 彰 化 縣 則 各 佔 5.49%及 2.75%， 。
表 2-1 環保抗爭之發生地點(行政院環保署，1993；行政院環保署，2000)
縣市 件數 佔總件數百分比 排名
高雄縣 71 19.51% 1
台北縣 48 13.19% 2
桃園縣 40 10.99% 3
高雄市 30 8.24% 4
台中縣 20 5.49% 6
彰化縣 10 2.75% 11
其他 145 39.84%
合計 364 100.00%
三 、 依 污 染 類 別 來 分 類
以 環 保 抗 爭 中 所 對 抗 的 污 染 類 別 當 中，其 中 以 水 污 染 所 佔 的 比 例 最 高 ， 佔 總 件 數 之 27.75%， 空 氣 污 染 為 其 次 ， 佔 總 件 數 之 24.73%，
廢 棄 物 污 染 也 佔 總 件 數 之 10.44%。 (表 2-2)
表 2-2 環保抗爭之污染類別(行政院環保署，1993；行政院環保署，2000)
污染類別 件數 佔總件數之百分比
水污染 101 27.75%
空氣污染 90 24.73%
廢棄物污染 38 10.44%
全部件數 364 100.00%
四 、 依 抗 爭 產 業 來 分 類
就 環 保 抗 爭 中 之 產 業 類 別 而 言，垃 圾 處 理 所 佔 比 例 最 高，佔 總 件 數 之 21.43%， 包 括 垃 圾 焚 化 廠 與 掩 埋 場 的 興 建 ； 其 次 是 石 化 業 與 化 工 業 ， 此 三 項 產 業 佔 全 部 抗 爭 產 業 的 57.14%(如 表 2-3)。
表 2-3 環保抗爭之產業類別(行政院環保署，1993；行政院環保署，2000)
抗爭產業類別 件數 佔總件數之百分比
垃圾處理 78 21.43%
石化業 68 18.68%
化工業 62 17.03%
電力工業 31 8.52%
其他 125 34.34%
總數 364 100.00%
五 、 依 抗 爭 之 企 業 類 別 來 分 類
就 環 保 抗 爭 之 企 業 類 別 來 看，以 民 營 企 業 被 抗 爭 之 件 數 與 比 例 是 最 高 的，其 次 才 是 公 營 事 業 與 政 府 機 關，如 果 我 們 將 公 營 事 業 與 政 府 機 關 視 為「 公 部 門 」，則「 公 部 門 」所 佔 比 例 約 三 成 八 左 右 (如 表 2-4)。
表 2-4 環保抗爭之企業類別(行政院環保署，1993；行政院環保署，2000)
企業型態 件數 佔總件數百分比
民營企業 128 35.16%
公營事業 98 26.92%
政府機關 43 11.81%
其 他 95 26.10%
總件數 364 100.00%
六 、 依 設 廠 抗 爭 比 例 來 分 類
環 保 抗 爭 之 原 因 當 中，基 於 設 廠、擴 廠 或 遷 廠 所 衍 生 的 問 題 亦 佔 相 當 之 抗 爭 比 例，根 據 公 害 糾 紛 處 理 白 書 (環 保 署，2000)的 調 查，設 廠 糾 紛 所 佔 比 例 高 達 20%(表 2-5)， 此 類 糾 紛 的 產 生 主 要 是 發 生 在 那 些 被 民 眾 認 定 為 具 有 潛 在 污 染 性 、 高 危 險 性 或 令 人 厭 惡 的 工 廠 或 產 業 ， 此 類 不 受 當 地 歡 迎 的 設 施 引 發 當 地 居 民 之 「 鄰 避 情 節 」， 並 進 而 使 當 地 居 民 採 取 環 保 抗 爭 之 行 動 。
因 此，工 廠 設 廠 位 置 相 當 重 要，設 廠 過 程 中 必 須 充 分 與 民 眾 做 好 溝 通 工 作，方 可 避 免 無 謂 的 困 擾。丘 昌 泰 (2001)研 究 指 出 設 廠 必 須 考 慮 之 因 素 甚 多 ， 如 氣 象 、 水 文 、 空 氣 品 質 、 綠 帶 等 自 然 環 境 因 素 ， 土
地 利 用、經 濟 活 動、人 口 密 度 等 社 經 因 素，甚 至 社 區 反 應、文 化 資 源 等 人 文 因 素，皆 應 考 慮 在 內，唯 有 從 不 同 角 度 進 行 考 量，才 能 消 除 民 眾 對 於 鄰 避 設 施 的 疑 懼 。
表 2-5 設廠或非設廠所產生之環保抗爭件數(行政院環保署，1993；行政院環保署，2000)
抗爭結構 件數 佔總件數之百分比
設廠糾紛 72 19.78%
非設廠糾紛 262 71.98%
其他 30 8.24%
合計 364 100.00%
七 、 依 訴 求 內 容 來 分 類
以 環 保 抗 爭 的 訴 求 內 容 來 看，幾 乎 已 超 過 三 成 民 眾 是 要 求 賠 償 或 補 償，這 些 民 眾 採 取 抗 爭 的 目 的 均 與 要 求 回 饋 有 關，共 計 112 件；其 次 是 改 善 污 染 ， 共 計 92 件 ， 佔 總 件 數 之 25.82%； 再 其 次 是 反 對 設 廠 佔 15.11%； 要 求 遷 廠 者 也 佔 9.89%(表 2-6)。
表 2-6 環保抗爭之訴求內容(行政院環保署，1993；行政院環保署，2000)
訴求內容 件數 佔總件數百分比
賠(補)償 112 30.77%
改善污染 94 25.82%
反對設廠 55 15.11%
要求遷廠 36 9.89%
其他 67 18.41%
合計 364 100.00%
八 、 依 受 害 型 態 來 分 類
從 受 害 型 態 來 看，其 抗 爭 目 的 是 在 於 獲 得 補 償 或 賠 償 其 經 濟 損 失 者 比 例 最 高，佔 26.92%；其 次 是 為「 人 體 健 康 」而 抗 爭 者 佔 26.10%；
再 其 次 為 「 生 態 失 衡 」 佔 7.97%(表 2-7)。
九 、 依 抗 爭 者 身 分 來 分 類
以 抗 爭 者 身 分 而 言 ， 多 數 是 以 「 居 民 」 身 分 表 達 抗 議 行 動 ， 佔 84.89%， 而 環 保 團 體 與 地 方 政 府 擔 任 抗 議 者 角 色 者 則 佔 少 數 (如 表 2-8)，至 於 這 些 抗 議 者 是 否 有 組 織 ？ 組 織 化 程 度 的 高 低 足 以 影 響 環 保
抗 爭 解 決 之 難 易，丘 昌 泰 (2001)的 研 究 發 現，台 灣 環 保 抗 爭 中 至 少 有 四 分 之 一 的 抗 議 行 動 是 組 織 化 的 ， 值 得 環 保 抗 爭 處 理 單 位 省 思 (表 2-9)。
表 2-7 環保抗爭之受害型態(行政院環保署，1993；行政院環保署，2000)
受害型態 件數 佔總件數之百分比
經濟損失 98 26.92%
人體健康 95 26.10%
生態失衡 29 7.97%
其他 142 39.01%
合計 364 100.00%
表 2-8 環 保 抗 爭 者 身 分 (行政院環 保 署，1993；行政院環 保 署，2000)
抗爭者身分 件數 佔總件數比例
居民 309 84.89%
環保團體 17 4.67%
地方政府 15 4.12%
其他 23 6.32%
合計 364 100.00%
表 2-9 抗爭者組織化程度(行政院環保署，1993；行政院環保署，2000)
組織化 件數 佔總件數比例
有 92 25.27%
無 234 64.29%
不明 38 10.44%
合計 364 100.00%
十 、 依 抗 爭 手 段 來 分 類
以 民 眾 面 對 公 害 糾 紛 時 所 採 取 的 手 段 而 言，「 陳 情 」佔 33%，「 圍 堵 」 佔 35.4%， 此 兩 種 手 段 是 最 經 常 被 使 用 者 。 而 較 溫 和 的 抗 爭 手 段 如 「 陳 情 」 及 「 民 間 調 處 」 兩 者 其 所 佔 比 例 合 計 57.7%， 而 較 激 烈 的 抗 爭 手 段 如 「 圍 堵 」 和 「 示 威 遊 行 」 此 二 者 所 佔 比 例 合 計 為 42.3%， 值 得 令 人 注 意 (如 表 2-10)。
根 據 環 保 署 (2003)的 分 析，公 害 污 染 所 造 成 的 紛 爭 與 反 彈，往 往 導 因 於 土 地 使 用 關 係 的 衝 突，包 括 土 地 使 用 規 劃 不 當、客 觀 污 染 事 實
的 存 在、主 觀 污 染 受 害 意 識 的 產 生、瞬 發 性 污 染 物 之 排 放 以 及 長 期 性 污 染 的 求 償 等 ， 以 下 分 述 如 下 ：
表 2-10 依抗爭手段來分類(行政院環保署，1993；行政院環保署，2000)
抗爭手段 件數 佔總件數比例
陳情 120 33.0%
民間調處 90 24.7%
圍堵 129 35.4%
示威遊行 25 6.9%
(一 )土 地 使 用 規 劃 不 當
檢 討 歷 年 來 發 生 之 案 例 發 現，土 地 使 用 問 題，概 可 分 為 兩 類 ， 其 一 為 土 地 使 用 分 區 計 畫 錯 誤 或 不 當，導 致 糾 紛 發 生 難 以 避 免，其 二 為 在 長 期 污 染 後，廠 方 或 民 眾 要 求 變 更 土 地 使 用 地 目，因 此 在 編 訂 各 種 用 地，實 施 管 制 與 分 區 使 用 土 地 之 落 實，有 賴 各 相 關 機 關 間 之 協 調 配 合 。
(二 )客 觀 污 染 事 實 的 存 在
公 害 糾 紛 事 件 的 起 源 常 有 明 確 可 辨 識 的 污 染 事 實，包 括 噪 音 、 廢 氣、廢 水、垃 圾 等 污 染 源，這 些 客 觀 污 染 事 實 的 存 在，透 過 視 覺 、 聽 覺 及 嗅 覺 等 感 官 反 應 成 為 民 眾 感 受 到 的 受 害 事 實 。
(三 )主 觀 污 染 受 害 意 識 的 產 生
此 種 受 害 意 識，有 些 是 因 為 親 身 經 驗，例 如 在 許 多 垃 圾 污 染 的 糾 紛 中，常 因 垃 圾 場 所 發 出 的 惡 臭 即 成 群 的 蒼 蠅，使 當 地 居 民 難 以 忍 受 ， 日 積 月 累 下 ， 居 民 乃 產 生 「 污 染 受 害 意 識 」， 故 一 旦 有 新 廠 建 立 ， 則 堅 決 反 對 到 底 。
(四 )瞬 發 性 污 染 物 之 排 放
有 些 案 例 顯 示，儘 管 大 型 工 廠 之 污 染 防 治 設 備 完 善，但 若 偶 發 因 維 修 保 養 不 當 所 導 致 之 瞬 發 性 污 染 排 放，造 成 工 安 意 外 事 件，如 擴 散 至 廠 區 外 ， 引 起 居 民 抗 爭 。
(五 )長 期 性 污 染 之 求 償
因 長 期 性、累 積 性 之 破 壞 生 產 環 境 所 致 之 損 害，較 難 覓 得 可 歸 責 之 公 害 源 求 償，再 污 染 查 證 方 面 亦 頗 困 難，例 如 台 南 二 仁 溪 綠 牡 蠣 事 件 等，此 一 情 形，易 造 成 民 眾 誤 認 為 公 權 力 不 彰，而 導 致 抗 爭 事 件 之 發 生 。
丘 昌 泰 (1998)的 研 究 亦 指 出，民 眾 對 於 此 類 設 施 之 設 置 易 造 成 抗 爭 事 件 ， 其 成 因 幾 乎 多 來 自 於 鄰 避 (not-in-my-backyard， NIMBY)情 節 的 糾 葛 ， 而 造 成 公 共 政 策 制 定 與 執 行 上 相 當 難 以 突 破 的 瓶 頸 。 葉 名 森 (2001)在 其 研 究 環 境 正 義 與 焚 化 廠 選 址 的 研 究 當 中 也 指 出，會 激 發 民 眾 不 滿 設 施 設 立，形 成 環 境 不 正 義 問 題 開 始 以 及 環 保 抗 爭 行 動 之 產 生，應 與 具 備 鄰 避 效 果 之 設 施 有 關，而 鄰 避 設 施 之 所 以 會 令 人 嫌 惡 的 原 因 及 其 影 響 ， 將 於 下 一 節 進 行 討 論 與 釐 清 。
由 上 所 述，我 們 了 解 到 歷 年 來 所 發 生 的 環 保 抗 爭，並 不 因 公 害 糾 紛 法 及 環 評 法 的 實 施 而 消 弭 ， 相 反 的 ， 無 論 是 在 以 工 商 為 主 的 都 會 區，或 是 以 農 業 為 主 的 縣 市，人 們 的 抗 爭 對 象 絕 大 部 分 還 是 針 對 鄰 避 設 施 而 來 ， 故 本 研 究 有 必 要 針 對 鄰 避 設 施 及 其 成 因 進 行 探 討 。