環保抗爭之相關理論與研究

在 了 解 民 眾 對 鄰 避 設 施 支 持 或 反 對 之 可 能 的 因 素 後，本 研 究 將 從 利 害 關 係 人 (stake-holder)角 度 ― 即 從 政 府 政 策 和 民 眾 等 人 之 角 度 ， 來 探 討 相 關 理 論 ， 以 俾 作 為 日 後 資 料 詮 釋 的 基 礎 。

一 、 政 策 過 程 與 設 計 理 論

政 策 是 「 政 府 對 被 認 知 的 問 題 所 做 的 聲 明 及 所 採 取 的 對 策 」， 其 中 包 含 兩 個 要 素 ， 一 是「 問 題 」， 另 一 是「 對 策 」， 從「 問 題 」到「 對

策 」 就 牽 涉 到 一 個 複 雜 的 過 程 (朱 志 宏 ， 1995)。

政 策 系 統 包 括 三 種 要 素 ： 政 策 利 害 關 係 人 、 政 策 環 境 與 公 共 政 策。其 中 政 策 利 害 關 係 人 的 型 態 會 影 響 政 策 問 題 的 定 義 與 範 疇，乃 至 於 政 策 方 案 的 設 計 與 解 決；政 策 利 害 關 係 人 是 指 受 到 政 府 政 策 影 響 或 影 響 公 共 政 策 ， 對 政 策 下 了「 賭 注 」的 個 人 或 團 體 ， 如 公 民 團 體 、 勞 工 聯 盟 、 環 保 聯 盟 、 政 黨 、 政 策 分 析 家…等 (丘 昌 泰 ， 1995)。

所 有 的 公 共 政 策 都 有 一 個 根 本 的 設 計 ， 為 一 解 決 問 題 的 行 動 方 式，此 種 方 式 並 非 是 盲 目，而 是 經 過 仔 細 思 考 的 行 動 模 式，也 是 企 圖 找 尋 問 題 解 決 方 案 與 策 略 的 活 動 。

至 於 怎 樣 的 政 策 設 計 才 符 合 完 美 政 策 設 計 的 結 構 邏 輯 (struc tural logics of perfect policy design )？ 史 耐 德 與 英 格 姆 (Schneider & Ingram)曾 提 出 政 策 設 計 的 結 構 邏 輯 需 包 含 結 果 、 標 的 團 體、執 行 機 構 與 法 令 等 四 項 要 素，以 及 工 具、規 劃 與 假 定 等 三 項 連 鎖 關 係 (朱 志 宏，1995)。蘇 瑞 祥 (1997)則 指 出 完 美 政 策 設 計 的 結 構 邏 輯，應 就 政 策 管 理 者 即 政 府 及 民 眾 方 面 中 所 包 括 要 項，並 依 實 質 問 題 建 立 完 美 的 政 策 設 計，才 能 尋 求 有 效 解 決。茲 就 完 美 政 策 設 計 的 結 構 邏 輯 可 以 用 簡 單 的 數 學 公 式 表 達 如 下 ：

PPD=G(Co+T+I)+CI(P+T+PE)

其 中 G 代 表 政 府 方 面 ， 該 要 項 包 括 溝 通 (Co)、 工 具 (T)與 資 訊 (I)； CI 代 表 民 眾 方 面 ， 該 要 項 包 括 參 與 (P)、 信 任 (T)、 與 政 治 環 境 (PE)。 依 此 ， 可 分 政 策 管 理 者 觀 點 及 民 眾 觀 點 分 述 如 下 ：

(一 )政 策 管 理 者 觀 點 1.政 策 溝 通 ：

吳 定 (1996)指 出 ， 所 謂 「 溝 通 」 乃 是 共 同 、 共 通 的 意 思 ， 它 是 人 與 人 之 間 相 互 交 互 意 見 ， 進 而 改 變 他 人 行 為 的 先 決 條 件 ， 更 是 謀 求 良 好 人 際 關 係 、 有 效 管 理 的 工 具 。 張 潤 書 (1989)則 視 溝 通 為 「 兩 人 以 上 相 互 間 經 由 交 換 資 訊 、 觀 點 、 意 見 或 情 感 ， 已 獲 得 共 同 的 了 解 、 信 任 與 行 動 的 過 程 」。 故 本 研 究 認 為 ， 溝 通 不 但 是

一 個 動 態 過 程 ， 更 是 一 種 技 術 與 方 法 ， 在 此 一 過 程 當 中 ， 雙 方 基 於 誠 信 原 則 ， 獲 得 共 同 的 認 識 與 信 任 ， 使 觀 念 思 想 產 生 共 識 ， 進 而 採 取 一 致 的 行 動 。

吳 定 (1996)提 出 溝 通 的 方 向 有 二 ： 一 為 單 向 溝 通 (one-way communication)， 即 成 員 在 溝 通 時 ， 只 由 一 方 發 送 訊 息 ， 另 一 方 接 受 訊 息 ， 但 收 受 訊 息 者 並 不 將 訊 息 回 饋 給 發 動 者 ， 其 缺 點 為 接 受 者 無 表 達 意 見 的 機 會 ， 容 易 造 成 執 行 偏 差 及 抗 拒 心 理 ； 另 一 則 為 雙 向 溝 通 (two–way communication)， 是 指 一 方 發 送 訊 息 後 ， 馬 上 聽 取 另 一 方 對 訊 息 的 反 應 意 見。此 種 互 相 交 換 意 見 次 數 可 能 很 多 ， 也 能 彼 此 充 分 討 論 ， 較 易 達 成 共 識 。 但 其 缺 點 則 是 發 送 訊 息 者 亦 受 接 受 者 之 批 評 ， 使 溝 通 產 生 干 擾 ， 溝 通 速 度 較 慢 、 有 時 也 會 影 響 主 管 者 的 威 信 。

現 階 段 政 府 推 動 公 共 政 策 ， 常 涉 及 各 機 關 間 相 關 主 政 人 員 與 民 眾 之 間 的 溝 通 ， 且 相 關 之 各 個 人 員 如 能 充 分 溝 通 ， 方 能 減 少 抗 爭 與 衝 突 ， 達 成 政 策 目 標 。

至 於 政 府 與 民 眾 究 竟 有 哪 些 溝 通 管 道 來 進 行 雙 向 溝 通 ， 以 使 政 府 政 策 能 獲 得 人 民 支 持 ， 減 少 抗 爭 情 形 之 產 生 ， 吳 定 (1996)舉 出 了 以 下 幾 種 管 道 與 做 法 ， 可 供 參 考 ：

(1) 舉 辦「 施 政 座 談 會 」，以 擴 大 民 眾 參 與 的 層 面，更 可 以 改 進 政 策 的 缺 失 。

(2) 進 行 各 項 民 意 調 查 ： 透 過 具 公 信 力 之 學 術 機 構 及 民 意 調 查 機 構 進 行 民 意 調 查 ， 以 了 解 民 意 之 所 在 。

(3) 改 進 文 宣 技 巧 ， 強 化 溝 通 效 果 。

(4) 政 府 首 長 多 與 民 眾 接 觸 ： 機 關 首 長 是 決 策 制 定 過 程 的 最 後 決 定 者 ， 其 決 策 好 壞 就 影 響 到 執 行 的 成 敗 ， 而 一 個 良 好 的 政 策 ， 必 有 賴 於 充 分 的 情 報 與 資 料 訊 息 ， 其 中 可 靠 且 最 直 接 的 消 息 來 源 ， 就 是 從 民 眾 身 上 發 覺 ， 故 政 府 首 長 要 多 與 民 眾 接 觸 ， 以 便 了 解 民 情 民 隱 。

(5) 多 利 用 記 者 招 待 會 ： 透 過 大 眾 傳 播 來 傳 達 政 令 或 進 行 溝

通 ， 可 增 進 不 少 的 宣 傳 機 會 。

(Symbolic &

隨 著 人 類 文 明 的 發 展 ， 政 府 所 扮 演 角 色 責 任 加 大 、 官 僚 體 系

理 環 境 的 權 利 ， 廠 商 和 居 民 只 能 守 法 並 配 合 政 府 計 畫 ； 廠 商 方 面 也 認 為 只 有 政 府 擁 有 管 理 環 境 的 權 利 ， 只 要 自 己 守 法 ， 政 府 就 應 該 保 障 他 們 的 工 作 權 ， 並 排 除 居 民 無 理 的 抗 爭 與 訴 求 ； 但 相 反 的，鄰 近 居 民 除 了 不 滿 此 類 鄰 避 設 施 對 他 們 可 能 造 成 的 不 利 影 響 如 健 康 、 房 地 產 價 格 等 外 ， 同 時 也 對 政 府 與 廠 商 解 決 污 染 的 能 力 不 具 信 心 ， 他 們 不 認 為 政 府 會 嚴 格 執 法 ， 也 不 相 信 廠 商 會 確 實 遵 守 法 規 (蕭 代 基 ， 1996)， 因 此 消 弭 或 縮 小 信 任 差 距 就 成 了 由 「 鄰 避 」 (not in my backyard)到 「 迎 臂 」 (yes in my backyard)的 關 鍵 所 在 。

至 於 應 如 何 縮 短 政 府 與 民 眾 之 間 的 信 任 差 距 ， 蘇 瑞 祥 (1997) 提 出 民 眾 參 與 政 策 設 計、政 府 與 民 眾 協 力 關 係 之 建 立 以 及 從 公 民 教 育 著 手 等 三 個 策 略 。

3.政 治 環 境

一 項 公 共 政 策 是 否 能 夠 順 利 推 行 ， 是 有 賴 於 外 在 力 量 的 政 治 支 持 (朱 志 宏，1995)，因 此，行 政 組 織 如 想 促 進 本 身 目 標 的 實 現 ， 藉 以 達 成 公 共 利 益 ， 它 絕 不 能 只 單 靠 過 去 依 法 行 事 就 可 以 了 ， 還 必 須 尋 求 與 動 員 多 方 的 政 治 資 源 與 支 持 ， 否 則 難 以 獲 得 認 同 ， 甚 至 招 致 抗 爭 與 反 對 。 朱 志 宏 (1995)提 出 政 治 支 持 程 度 將 嚴 重 影 響 公 共 政 策 過 程 ， 也 是 在 政 策 設 計 必 須 面 臨 的 問 題 ， 而 影 響 公 共 政 策 制 定 的 環 境 因 素 中 ， 包 括 文 化 、 制 度 、 社 會 、 經 濟 、 政 治 與 心 理 等，在 政 治 因 素 中 又 包 括 政 治 文 化、政 黨 和 選 舉 等 (朱 志 宏 ， 1995； 蘇 瑞 祥 ， 1997)。

江 家 慧 (2003)在 研 究 雲 林 林 內 焚 化 廠 設 置 過 程 時 ， 依 據 政 策 過 程 理 論 、 採 行 深 度 訪 談 之 方 式 來 進 行 探 討 ， 其 研 究 結 果 發 現 ， 林 內 焚 化 廠 設 置 過 程 中 ， 並 沒 有 達 到 公 民 參 與 的 理 想 ， 究 其 原 因 有 四 ： 其 一 ， 政 策 規 劃 過 程 缺 乏 當 地 居 民 代 表 ， 縣 政 府 並 無 給 予 當 地 居 民 參 與 的 機 會 ； 其 二 ， 參 與 的 時 機 不 適 當 ， 當 地 居 民 無 法 在 廠 址 選 擇 階 段 ， 針 對 自 身 權 益 發 表 意 見 ； 其 三 ， 缺 乏 健 全

的 參 與 方 法 ， 參 與 方 法 的 使 用 為 單 方 面 的 告 知 與 宣 傳 ， 無 法 有 效 化 解 雙 方 歧 見 ； 其 四 ， 欠 缺 參 與 效 力 ， 針 對 當 地 居 民 的 訴 求 ， 縣 政 府 並 無 具 體 回 應 ， 居 民 的 參 與 所 發 揮 影 響 力 有 限 。 因 此 其 研 究 結 果 建 議 ， 焚 化 廠 的 設 置 屬 鄰 避 設 施 ， 易 招 致 當 地 居 民 的 反 對 ， 因 此 民 意 的 支 持 與 充 分 的 溝 通 就 顯 得 相 當 重 要 。

蘇 瑞 祥 (2000)在 研 究 政 府 執 行 垃 圾 處 理 工 程 所 遭 遇 到 的 困 境 與 突 破 中 指 出 ， 民 眾 的 抗 爭 幾 乎 是 使 政 策 癱 瘓 的 主 要 原 因 ， 故 其 研 究 即 從 政 策 的 角 度 出 發，提 出 阻 礙 政 府 垃 圾 處 理 政 策 及 工 程 效 率 的 問 題 癥 結 包 括 ： (1)政 府 與 民 眾 間 之 溝 通 產 生 裂 隙 ； (2)政 策 工 具 如 獎 勵 金、回 饋 金、說 服 勸 導、溝 通 宣 傳…等 之 選 擇 失 敗 ： 政 策 工 具 並 未 有 效 運 用 ， 也 未 能 有 效 了 解 民 眾 真 正 需 求 為 何 ， 故 易 導 致 失 敗 。 (3)政 策 資 訊 與 傳 達 過 程 受 到 扭 曲 ： 包 括 計 畫 過 程 資 訊 公 開 與 時 間 不 當 ， 如 「 定 案 」 後 才 舉 辦 說 明 會 ， 有 欺 上 瞞 下 之 嫌 ， 作 業 程 序 易 被 質 疑 黑 箱 作 業 ； 其 次 正 確 的 環 保 資 訊 如 戴 奧 辛 的 影 響 等 未 能 有 效 傳 達，使 民 眾 害 怕 恐 懼；另 外 民 眾 常 透 過「 傳 言 」 來 獲 得 不 正 確 的 政 策 資 訊 ， 說 明 會 、 溝 通 宣 導 、 參 觀 觀 摩 的 效 果 反 而 相 當 差 。 另 外 民 眾 參 與 制 度 尚 未 成 熟 、 政 府 與 民 眾 間 之 信 任 差 距 以 及 地 方 政 治 環 境 與 生 態 的 複 雜 性，都 為 政 府 政 策 執 行 增 加 變 數 。

李 國 雄 和 馮 國 豪 (2001)在 研 究 輸 電 線 路 及 變 電 所 建 設 所 遭 遇 到 的 抗 爭 問 題 指 出，輸 變 電 工 程 所 遭 遇 到 的 鄰 避 性 設 施 糾 紛 是 整 個 抗 爭 問 題 的 癥 結 所 在 ， 其 原 因 有 公 權 力 不 彰 導 致 嚴 重 的「 信 任 差 距 」 問 題 、 土 地 及 地 役 權 取 得 的 問 題 、 公 害 糾 紛 的 解 決 與 鑑 定 上 仍 有 缺 陷 ， 因 此 建 議 政 府 採 行 政 策 方 案 時 ， 應 多 方 考 慮 並 整 合 不 同 利 害 關 係 人 的 多 元 利 益 ， 其 具 體 做 法 包 括 ：

(1) 重 新 定 位 鄰 避 性 設 施 糾 紛 調 處 機 制 。 (2) 建 立 回 饋 制 度 。

(3) 進 行 政 策 擴 散 ， 以 宣 導 鄰 避 性 設 施 糾 紛 處 理 法 的 理 念 。 (4) 盡 速 加 強 輸 變 電 設 施 的 安 全 與 環 境 監 測 管 理 系 統 。

(5) 加 強 政 策 利 害 關 係 人 之 間 的 政 策 對 話 。

(6) 積 極 培 養 或 協 助 民 間 成 立 權 威 性 的 鄰 避 設 施 調 解 團 體 。 從 上 所 述，本 研 究 認 為，一 項 公 共 政 策 是 否 能 順 利 推 展，必 須 注 意 要 素 之 間 的 連 鎖 關 係 及 決 策 者 所 處 的 環 境 系 統 。

二 、 社 會 衝 突 論 (一 )衝 突 的 定 義

依 西 方 社 會 學 的 分 析 觀 點，衝 突 理 論 可 依 解 釋 角 度 的 不 同，而 分 為 三 大 主 流，分 別 為 傳 統 社 會 衝 突 學 派、以 權 威 為 衝 突 基 礎 的 新 衝 突 學 派 及 以 衝 突 功 能 學 派。傳 統 的 社 會 衝 突 學 派 以 馬 克 斯（ Karl Marx）為 主，其 主 張 社 會 衝 突 基 本 上 被 認 為 是 資 產 階 級 和 無 產 階 級 的 對 立 ； 新 衝 突 學 派 為 達 倫 道 夫 （ R. Dahrendorf） 所 創 立 ， 達 倫 道 夫 認 為 舊 衝 突 學 派 以 社 會 經 濟 因 素 來 畫 分 社 會 階 級，範 圍 狹 隘 ， 不 夠 周 延，尤 其 中 產 階 級 的 興 起，更 推 翻 了 傳 統 衝 突 學 派 的 理 論 假 設 。 由 此 ， 達 倫 道 夫 指 出「 權 力 」才 是 解 釋 社 會 衝 突 的 關 鍵 因 素 ； 而 以 寇 舍 (Coser)為 代 表 的 的 衝 突 功 能 學 派 則 主 張 衝 突 並 不 全 然 是 破 壞 的，有 時 它 對 社 會 還 是 具 有 功 能 的 (詹 火 生 譯，1990；蔡 文 輝 ， 1990)。

達 倫 道 夫 (Darhrendorf)認 為 衝 突 表 示 「 社 會 力 之 間 的 爭 奪 、 競 爭 、 爭 執 和 緊 張 狀 態 以 及 明 顯 的 分 裂 」； 寇 舍 (Coser)著 眼 於 衝 突 所 具 備 的 功 能 上 來 定 義 衝 突，因 此 其 對 衝 突 的 看 法 並 不 只 是 暴 力 對 抗，還 包 括 一 個 系 統 中 準 群 體 之 間 的 任 何 對 抗 形 式，故 衝 突 也 有 可 能 促 進 對 抗 雙 方 間 或 整 個 系 統 的 整 合 與 適 應；唐 納 (Turner)則 將 衝 突 定 義 為「 兩 方 之 間 公 開 與 與 直 接 的 互 動，在 衝 突 中 每 一 方 的 行

達 倫 道 夫 (Darhrendorf)認 為 衝 突 表 示 「 社 會 力 之 間 的 爭 奪 、 競 爭 、 爭 執 和 緊 張 狀 態 以 及 明 顯 的 分 裂 」； 寇 舍 (Coser)著 眼 於 衝 突 所 具 備 的 功 能 上 來 定 義 衝 突，因 此 其 對 衝 突 的 看 法 並 不 只 是 暴 力 對 抗，還 包 括 一 個 系 統 中 準 群 體 之 間 的 任 何 對 抗 形 式，故 衝 突 也 有 可 能 促 進 對 抗 雙 方 間 或 整 個 系 統 的 整 合 與 適 應；唐 納 (Turner)則 將 衝 突 定 義 為「 兩 方 之 間 公 開 與 與 直 接 的 互 動，在 衝 突 中 每 一 方 的 行