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少子化的教育政策因應-論國民中小學校長對少子化知覺及學校經營策略-以苗栗縣為例 / 47

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少子化的教育政策因應-論國民中小學校長對少子化

知覺及學校經營策略-以苗栗縣為例

張世旺 國立臺中教育大學教育行政管理碩士 苗栗縣新英國小教導主任

一、 我國少子化的背景與起源

近來生育率低是先進國家普遍的 趨勢,主要原因主要是生活壓力大, 教 養 小 孩 費 用 高 , 以 及 自 主 意 識 抬 頭,導致晚婚、不婚或頂客族越來越 多 。 根 據 「 經 濟 合 作 發 展 組 織 」 ( Organization for Economic Cooperation and Development, OECD) 認為,世代間要能完全交替,每名婦 女生育率必須達到 2.1 人以上(行政院 衛生署國民健康局,2005),根據「內 政部人口政策資料彙集」指出臺灣更 降至 1.10 人,少子化之速度令人擔憂 ( 內 政 部 戶 政 司 , 2008 ; 張 世 旺 , 2010)。 臺灣都市計畫學術界已開始思索 人口縮減及高齡和少子化議題,但並 無進行全面性之檢討。「人口縮減、高 齡化、少子化」是全世界已開發國家 所共同面臨的人口發展現象,學生人 數 大 幅 減 少 將 迫 使 學 校 採 取 減 班 策 略,可能出現校舍空間閒置之現象甚 至對教師體系、教育資源產生浪費之 威脅(陳夢麝,2004)。 我國少子化形成的因素有:我國 政府過去持續實施家庭計畫的影響, 經 濟 負 擔 壓 力 增 加 與 雙 薪 家 庭 的 型 態,社會價值觀念改變與女性意識抬 頭,資訊與科技媒體影響,對於婚姻 與生兒育女之事較以往不為重視,許 多人遲婚、不婚或不生育,以及晚婚、 晚育、少育與不育的結果,婚姻意識 薄弱與人口遷徙外流問題、職場壓力 大 、 年 輕 人 謀 職 不 易 等 ( 張 世 旺 , 2010)。 少子化所造成的人口結構改變, 可能產生的影響與危機包括:(一)社 會危機。少子化可能造成人口老化, 人口老化將造成人力斷層,勞動人口 減少,年輕人負擔加重;(二)經濟危 機。人口成長緩慢或負成長,恐造成 生 產 力 不 足 ; 同 時 因 為 消 費 市 場 萎 縮,產業面臨衝擊,影響經濟的發展; (三)人力枯竭。人才是國家發展最 重要的人礦,人口數減少,影響國家 競爭力的提升;(四)教育危機:少子 化後,生源減少,學校可能整併,小 班小校制度面臨考驗;也可能招生不 足,學校面臨關閉的命運;以及師資 需求減少,形成人力資源浪費等,從 幼 兒 到 高 等 教 育 都 將 產 生 骨 牌 效 應 (徐明珠,2006;張世旺,2010)。 本文為凸顯筆者所在地的區域特 質 , 因 此 以 苗 栗 縣 立 國 民 中 小 學 為 例,主要採用質性研究,輔以半結構 式訪談法,為求質性研究的信效度與 嚴謹性,採取資料來源的多元性盡可 能進行三角檢正,以瞭解苗栗縣國民 中小學在少子化下學校經營與整體狀 況,不宜過度推論到其他縣市。本研 究對象係以苗栗縣立國民中小學校長

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為主,研究結果代表學校經營規劃與 策略在學校實施的過程與結果,可供 其他情境類似之國民中小學在發展學 校經營規劃與策略時做為借鏡。

二、 少子化對教育的衝擊與影響

-以苗栗縣為例

苗栗縣學童入學人數也呈現遞減 的現象,明顯的看出苗栗縣少子化的 趨勢。以臺灣地區內的人口數來看, 可以發覺遷移(移民至國外)與死亡 率的影響遠不及出生率對總人口數的 影響(內政部戶政司,2005,陳美君、 吳俊秀,2009,轉引自張世旺,2010)。 苗栗縣人口變因除受到臺灣整體初生 率減少以外,更受到人口外流以及以 一級產業(農漁牧業)為主的產業型 態,較不能符合該縣縣民就業的需求 有關(營建署,2009),既使教育部已 實施小班小校政策,理論上班級人數 縮減班級數會上升,然而,一樣可以 看出就學人口下滑現象。全苗栗縣有 120 所國小,其中全校班級數 6 班(含) 以下有 57 所約佔苗栗縣全部國小的 47.5%,其中全校 100 人以下有 41 所 約佔苗栗縣全部國小的 34.17%,由此 可知,苗栗縣少子化以及小班小校的 問題性已逐漸成為該區域重要的教育 議題。而擔任苗栗國民中小學校長如 何因應少子化,知覺此趨勢將帶給學 校的衝擊性與因應急迫性。 在教育方面影響包括:學齡人口 減少、學校資源閒置、師資過剩與教 師需求銳減、教育人力流動率提高、 師資素質與穩定性難以控制。另外尚 有多元文化教育的需求,像是臺灣新 移民子女入學人數逐年增加,隨之產 生教養與輔導問題。因少子化造成的 減班、小班小校化,將使學校教學資 源日益缺乏,教育經費短少的隱憂。

三、 國民中小學「校長對於少子

化知覺」與因應-以苗栗縣為

「校長對少子化知覺」內涵上, 根據筆者於研究期間隨機抽樣樣本與 相關人員進行「校長對少子化知覺」 之質性研究訪談,運用半結構式訪談 方式,將所有質性語料摘錄整理為下 表,「校長對少子化知覺」內涵分析可 大致歸納為教育環境、學校環境、學 校行政、教師層面、學生層面等五個 層面來探討(訪/甲/P/2009/11/2、訪/ 乙/P/2009/11/4、訪/丙/P/2009/11/5、訪 / 丁 /M/2009/11/25 、 訪 /A/P/2009/11/25)。 (一) 就教育環境而言 1. 學校裁併:目前苗栗縣政府並無 實施學校裁併計劃,但隨少子化 的趨勢而減班危機是有,行政組 織也依相關規定縮編。 2. 學校未來發展:建立學校最適規 模,發揮學校特色。不以量的擴 充而以質的提升為學校未來發展 目標。 3. 學校與社區關係:將學校與社區 結合,實施社區總體營造。將雙 方 建 構 成 生 命 共 同 體 , 互 信 互 榮。社區支援學校資源;學校協 助社區辦理社區活動。

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4. 教育環境的衝擊:新生兒減少, 隔 代 教 養 增 多 , 讓 城 鄉 差 距 加 大,造成教育環境惡化,衝擊學 校在學生輔導與管教上。 5. 家長參與:新生兒減少,隔代教 養增多,實際上讓家長參與校務 的都是祖父母,真正有能力參與 校務的學童父母親,參與的程度 卻不高。 (二) 就學校環境而言 1. 閒置教室/空間:隨著減班的現 象,閒置教室或空間增多,如何重 新規劃,引進外部資源支援或策略 聯盟以活化校園是學校領導者深 思的問題。 2. 班級數減少:班級數減少看似危 機,其實孕育學校革新的機會,如 何藉由組織、人事重組,提昇教育 品質。 3. 校園環境規劃:學校規模縮小,讓 校園環境重新做整體規劃,將校內 既有的人力、物力重整後,資源再 作重分配,使得資源做更高效率使 用。 4. 結合社區資源:將社區資源引進校 內,將學校特有的課程設計、活動 辦理能力、軟硬體設施相結合,充 分達到資源活化目標。 (三) 就學校行政而言 1. 學校經費運用:學校經費運用在刀 口上,在既有的學校經費上加強控 管追蹤外,適時辦理或協辦校內外 各項活動,爭取經費補助。 2. 學校行政組織:學校行政組織再 造,落實分層負責、績效管理,以 提升優質服務品質。 3. 社會教育活動:配合內政部資源, 積極辦理外籍配偶相關活動及課 程,除了經費補助,也讓本身就是 社區家長的身分來協助適應社會 同時也聯絡感情。 4. 教育經費減少:隨著教育經費減 少,也是爭取外部資源如社區、企 業及上級政府相關部門給與經費 的支援。 (四) 就教師層面而言 1. 師資供需失衡:隨著各校減班,教 師員額被控管。紛紛以代課教師代 替,各科專長教師在師資供需上呈 現失衡現象,影響教學品質。 2. 師生關係轉變:少子化後學童人格 養成異質,造成教師在教學與輔導 上,增加負荷,間接造成師生關係 質的轉變。 3. 超額教師:目前各校超額教師不會 失業,教育處能協助處理轉介各 校,使超額教師有服務教職機會。 (五) 就學生層面而言 1. 同儕關係轉變:學生數減少,同儕 各項競爭關係較為平和。 2. 學生學習影響:班級人數減少,老 師有更多心力照顧學生,平均獲得 資源也較過多,但是學生競爭力卻

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3. 學生人格發展:學生數減少,缺乏 人際互動關係,對人格養成與正常 發展較為不利,進而影響家庭、學 校及社會。 4. 學生輔導與管教:家庭孩子少,獲 家長寵愛,造成挫折忍受力低、抗 壓性不佳,讓學校對於學生輔導與 管 教 問 題 上 頭 痛 不 已 ( 訪 / 甲 /P/2009/11/2、訪/乙/P/2009/11/4、 訪 / 丙 /P/2009/11/5 、 訪 / 丁 /M/2009/11/25 、 訪 /A/P/2009/11/25)。

四、 國中小學校長少子化「學校

經營策略」與具體措施-以苗

栗縣為例

筆者於研究期間隨機抽樣樣本與 相關人員進行「學校經營策略」內涵 分析之質性研究訪談,運用半結構式 訪談方式,訪談內容見文後附錄三, 將所有質性語料摘錄路整理為下表, 「學校經營策略」內涵分析可大致歸 納為:學校行政領導層面、課程與教 學 發 展 層 面 、 教 師 專 業 知 能 發 展 層 面、資源設備整合層面、校園環境規 劃層面及公共關係建立層面等六個部 分,來探討苗栗縣國中小學校長的學 校經營策略內涵(訪/甲/P/2009/11/2、 訪/乙/P/2009/11/4、訪/丙/P/2009/11/5、 訪 / 丁 /M/2009/11/25 、 訪 /A/P/2009/11/25)。 (一) 就學校行政領導而言 1. 學校最適規模:需根據學區狀況與 行政組織編制規定,現為 32 班學 校,維持四處室主任編制,以減輕 行政負擔最終以 25 班為學校最適 規模。 2. 校長領導策略:現在學校領導重大 決議事項時,皆採共同決議制。以 因應家長會與學校教師會的想法 與作法,相互討論後才作成決議。 3. 建立辦學理念與經營藍圖:以舞蹈 科與體育科為學校辦學特色,利用 辦學專長。 4. 設置溝通平台:除每日的朝會、夕 會以外,並在學校網頁建構給學校 行政、教師與學生留言平台,作為 另一種溝通的方式。 5. 集體領導與團隊運作:由學校校長 與各處室主任集體決策,依執行事 項性質與權責劃分,作為執行小組 的召集人,組長參與團隊的執行, 其他教職員配合之。 6. 行政決定:由學校校長與各處室主 任集體決策。由組公文提出給各處 室,最後交由校長做決定,假如有 疑義,再由校長與各處室主任共同 討論與決定。 7. 增權賦能:校長在錢的方面,每學 期分配各處室主任固定的額度(行 政事務費約 3000 元),自由運用各 處室行政上,需依檢據核銷。配每 位教師固定的額度(班級費的一半 約 1000 元),自由運用班級上,需 依檢據核銷。

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8. 行政回饋評鑑:在學期末會針對每 學期計畫執行成果、各項活動進 行,彙整成卷宗夾資料供各處室教 職員工做參考比較與評議。 9. 行政回饋評鑑:在網路上有全校教 職員工的電子信箱、各級任教師或 班級有部落格,供各資訊的意見交 流與討論。 10. 學校經營成效:將學校各項入學 率、升學率、學生對外表現,教師 教學成果等數據統計及製作成文 宣資料,以展示學校經營成效。 (二) 就課程與教學發展而言 1. 協同教學提升教學效能:結合各科 以協同教學,在課後輔導及攜手計 畫下,以提升效能。 2. 策略聯盟增強競爭優勢:結合校內 外團體,進行策略聯盟,讓課程發 展與教學能相互交流提升競爭力。 3. 多元學習環境及教學:將資訊設備 融入各班級,以提供教師及學生, 紙筆及口述以外之教學策略與環 境。 4. 有效教學策略與活動:讓教師教學 有熱誠;學生學習有樂趣,達成師 生雙贏的有效教學策略與活動。 (三) 就教師專業知能發展而言 1. 發揮教師專業成長:善用資源來減 輕教師負擔,提供教師有更多時間 促進教師專業成長。 2. 教師多元進修:鼓勵教師從事學位 進修或長期、短期研習課程,校 內、校外研習課程,而教學相長。 3. 教師同儕專業對話:教師同儕之間 常定期或不定期辦理週三教師專 業對話,以相互交流。 4. 引進專家指導:引進專家、學者定 期或不定期指導教師專業成長方 式。 5. 教師增權賦能:讓各處室主任、組 長及教師,本於職責賦予更多的權 限,去解決現今所遇到各項問題。 6. 教師專業發展評鑑:將校外的專家 協助,引進將教師專業發展評鑑指 標,訓練校內種子教師,設計出一 套學校的教師專業發展評鑑模式。 (四) 就資源設備整合而言 1. 整合校際資源:整合各學校各項資 源,統合運用,避免重複浪費且提 高資源使用率。 2. 結合學校社區資源:將學校與社區 資源做結合,社區提供已有的人力 物力,學校提供一些課程設計與場 合,將資源充分運用。 3. 建構數位校園縮短城鄉差距:善用 資訊設備建構有線及無線上網的 數位校園環境,藉由資訊較易取得 而實踐縮短城鄉差距。

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4. 精緻化經營策略:將校內外資源做 整合,充分利用,達成精緻化經營 策略。 (五) 就校園環境規劃而言 1. 校園設施整體規劃:將學校分成 動、靜區。動區亦可分成體育區、 兒童遊樂區;靜區可分成行政區、 教學區等。 2. 運用閒置空間:將學校閒置不用的 教室讓社區家長進駐,提供場地讓 家長將一些社區資源來此展示。提 供教室做社區課程,以輔導一些外 籍配偶適應現今社會。 3. 教學軟硬體學習環境:將學校硬體 設備結合軟體教材,設計成安全無 虞的教學活動場所。 (六) 就公共關係建立而言 1. 多元行銷:主動將一些校園花絮, 提供文字、圖片給電子媒體與平面 媒體或廣播,藉由多元方式來行銷 學校特色。 2. 建立學校品牌:將學校新生入學成 長率、學生在學藝、才藝各方面能 發揮出來,讓學校建立起一定的品 牌魅力,吸引更多家長與學生能夠 產生良好印象,銘記在心。 3. 重視顧客滿意度:無論校內對教職 員工及學生能提供完善服務,重視 其意見表達。對外服務社區、家長 及校友,解決其需求與困難。 4. 社區和家長會參與學校運作:將家 長會納入學校遇到任何重大決策 時,一起研商、參考做決定。將社 區人力、物力引進學校,配合閒置 空間多元運用而活化校園。 5. 引進專業人士協助:引進校外具有 各項專長的專業人士,無論人力、 物力資源讓學校與校外連結建立 良好的公共關係。讓校內攜手計畫 及課後輔導,引進專業人士來協助 辦理。 6. 辦理校際間交流活動:辦理閱讀策 略聯盟,讓導讀師資能相互交流, 統一購買圖書,定期交換學生閱 讀。校際間的資訊、體育、學藝各 方面活動,利用週三下午辦理師生 交流活動(訪/甲/P/2009/11/2、訪/ 乙 /P/2009/11/4 、 訪 / 丙 /P/2009/11/5、訪/丁/M/2009/11/25、 訪/A/P/2009/11/25)。

五、 學校因應少子化經營策略應

有的策略

綜合以上討論,筆者分析國內外 學校經營策略文獻發現,學校經營策 略可分為:學校行政領導、課程與教 學發展、教師專業知能發展、資源設 備整合、校園環境規劃、公共關係建 立等六大內涵層面,六大層面內涵焦 點分述如下(吳彥男,2007、吳欲豐, 2004、吳秀全,2007、張景添,2006、 彭成君,2007、徐明和,2000、施淑 惠,2008、李紅蓉,2008、林仁煥, 2008、林彩盆,2003、湯蔓娳,2003、 福建中學,2009、莊昌憲,2000、蔡

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榮哲,2006、邱玉玲,2008、陳崇弘, 2008 、陳薇萱, 2007 、 Briggs, Kerri L.,Wohlstetter, Priscilla,2003 、 Mataboge, Thabo Phyllis, M.Ed., 1994 、 Regional Laboratory for Educational Improvement of the Northeast & Islands, 1989 轉引自張世 旺,2010)。 (一) 學校行政領導:包括學校最適規 模、校長領導策略、建立辦學理 念與經營藍圖、設置溝通平台、 集 體 領 導 與 團 隊 運 作 、 行 政 決 定、增權賦能、行政回饋評鑑、 學校經營成效等。 (二) 課程與教學發展:包括協同教學 提升教學效能、策略聯盟增強競 爭優勢、多元學習環境及教學、 有效教學策略與活動等。 (三) 教師專業知能發展:包括發揮教 師專業成長、教師多元進修、教 師 同 儕 專 業 對 話 、 引 進 專 家 指 導、教師增權賦能、教師專業發 展評鑑等。 (四) 資源設備整合:整合校際資源、 結合學校社區資源、建構數位校 園縮短城鄉差距、精緻化經營策 略等。 (五) 校園環境規劃:包括校園設施整 體規劃、運用閒置空間、教學軟 硬體學習環境。 (六) 公共關係建立:包括多元行銷、 建 立 學 校 品 牌 、 重 視 顧 客 滿 意 度 、 社 區 和 家 長 會 參 與 學 校 運 作、引進專業人士協助、辦理校 際間交流活動等。 因應少子化的學校教育政策應該 是全面性的,各校不應該守株待兔或 是坐以待斃,在學校行政領導方面, 除盡力維持學校最適規模外,應重視 校長領導策略,校長領導、政策執行、 行政管理、訓輔工作、行政運作、行 政領導、強化領導與策略、監督、權 力、獎勵、領導能力、整合職權、校 長解決問題能力、有效學校管理紀律 計 畫 ; 重 視 建 立 辦 學 理 念 與 經 營 藍 圖,建立辦學理念、建立經營藍圖、 校務發展、推動學校創新經營、遠見; 重 視 設 置 溝 通 平 台 : 有 效 的 溝 通 管 道、改善學校氛圍;重視集體領導與 團隊運作,發展集體領導、團隊運作、 組織經營團隊、建立轉型發展共識、 加強通訊、管理與組織、團隊管理。 重視行政決定:危機管理、行政決定、 決策權威;重視增權賦能:增權賦能、 運用績效責任、委任授權代表團、權 責相符。重視行政回饋評鑑與學校經 營成效,發展學校特色。 在課程與教學發展方面,應著重 協同教學提升教學效能,發展學校本 位課程、學業及學業以外表現、教育 研究、建構教學成長機制、改善課程 發展問題、校長督導教師的教學、校 長維護選修課程。著重策略聯盟增強 競爭優勢、多元學習環境及教學、有 效教學策略與活動,例如:編製學習 資料、規劃學習護照、教學活動、教 學改進、學生活動、有效教學策略。 在教師專業知能發展方面,應努 力 發 揮 教 師 專 業 成 長 、 教 師 多 元 進 修、教師同儕專業對話、辦理觀摩交 流活動、引進專家指導、教學領導、

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建立教學專長機制、教師增權賦能、 與運用教師專業發展評鑑。 在資源設備整合方面,應整合校 際資源、運用設備與經費、爭取計畫 專案、設備改善、增撥資源管理戰略, 結合學校社區資源與社區課程規劃, 建構數位校園縮短城鄉差距,創造有 效能的學校,精緻化經營策略,發展 學校優勢、組織再造、提升服務品質。 在校園環境規劃方面,應注意校 園設施整體規劃、運用閒置空間、教 學 軟 硬 體 學 習 環 境 、 改 善 軟 硬 體 設 施、改善學習環境等。 在公共關係建立方面,應努力於 多元行銷、建立學校品牌、對外宣傳 以獲得家長認同,重視顧客滿意度, 鼓勵社區和家長會參與學校運作,引 進專業人士協助,辦理校際間交流活 動等。 參考文獻  內政部戶政司(2008)。內政部人 口政策資料匯集。內政部戶政司-人口 政策查詢。上網日期 2008 年 3 月 30 日 , 網 站 : http://www.immigration.gov.tw/OutWeb /ch9/f9e.html  徐明珠(2006)。少子化時代-教育 應有的對策與行動。財團法人國家政 治經濟研究會,國政研究報告(教文 (研)095-003 號)上網日期:年 4 月 29 日 , 網 站 : http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/E C/095/EC-R-095-003.htm  張世旺(2010)。苗栗縣國民中小 學校長少子化知覺及學校經營策略之 研究。國立臺中教育大學教育學系教 育 行 政 與 管 理 碩 士 在 職 專 班 碩 士 論 文,未出版,臺中市。  陳夢麝(2004)。文教型非營利組織 資源整合之研究-以國內私立大學為 例。南華大學非營利事業管理研究所 論文,未出版,嘉義縣。  營建署(2009)。總體發展計畫: 第四章 人口分析。營建署全球資源 網。上網日期 2009 年 9 月 19 日。網 址 : http://gisapsrv01.cpami.gov.tw/cpis/cprp ts/chiayi_county/total/txt/tch4-1.htm

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