景觀規劃應用於生活整合型流域治理之模式探討─以高雄典寶溪為例

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(1) . 國立高雄大學都市發展與建築研究所碩士論文 . 景觀規劃應用於生活整合型流域治理之模式探討 ─以高雄典寶溪為例 The exploring of living integrated basin management with application of landscape planning. 研究生：王宥鈞撰指導教授：曾梓峰博士中華民國九十九年一月 I .

(2) 景觀規劃應用於生活整合型流域治理之模式探討 ─以高雄典寶溪為例指導教授：曾梓峰博士（教授）國立高雄大學都市發展與建築研究所學生：王宥鈞國立高雄大學都市發展與建築研究所摘要全球氣候變遷與溫室效應的影響下，世界氣候極端變化，各地洪災、乾旱等天災頻繁。2009 年台灣、印度、泰國、菲律賓、墨西哥等國家遭受百年來的洪水侵襲，揭示了河川流域之水治理為世界各國國土與區域空間規劃中最迫切也最重要的重點。在台灣典型的地型氣候條件與平原型河川特性下，上游坡勢陡峻，中下游近乎平緩，加上氣候乾溼季分明，往往造成治水與水資源利用的困難。以往河川治理皆以硬體水利工程治理為主，以快速排水與有效防洪為治理原則，將水視為「禍源」。而強調排水效率的硬體水工工程，不但破壞自然環境，也忽視河川氾濫真正的意義。從歷年來的所編列的治水特別預算及相關整治內容，我們可以看到河川治理依舊跳脫不出傳統的治理思維與模式。永續發展下的河川流域治理經驗中我們看見河川流域治理其實為生活整合型的水資源與流域共同治理的概念，透過景觀規劃作為土地使用與人類活動之最適化結合之工具。永續發展下所談論水治理與經理的面向，重點在於「因地制宜」與「回復其自然能力」。因此流域治理的觀念其實在探究自然環境得以保護，且人類生活得以持續發展下，人與土地的最佳化生活整合之思維，兼顧水質、水量、水與生活，並以「水的最大下滲、水的最大遲滯、水的最小逕流」做為整體水治理的主要核心訴求。因此本研究最後以高雄縣典寶溪流域為例，透過景觀規劃作為生活整合型流域治理之應用工具，初步提出永續兼具生活、水資源與流域治理的景觀規劃模式，作為未來台灣進行地區水資源經理與河川、流域等空間治理之參考依據。關鍵字：氣候變遷、生活整合型、景觀規劃、流域治理 II .

(3) The exploring of living integrated basin management with application of landscape planning Advisor(s): Dr.(Professor) Tseng Tse-Fong Institute of Urban Development and Architecture National University of Kaohsiung Student: Wang Yu-Chun Institute of Urban Development and Architecture National University of Kaohsiung ABSTRACT Global climate change and the greenhouse effect the world of extreme climate change, local floods, droughts and other natural disasters frequent.August 8, 2009 the typhoon, Morakot, which damaged the southern Taiwan strongly with heavy wind and rain. It also revealed that Plain river is the most important and urgent issue in Taiwan ＇ s river management. Under the influence of typical Taiwan climate and terrain, the terrain of a plain river＇s up-stream is quite steep and is relatively flat down-stream. There＇s a clear distinct precipitation volume between dry and wet season. It often results in difficulties in water management and water resource management. The traditional ideas of river management maintained that water was trouble and most of the governance concepts stressed on flood control and rapid arrangement. Stressed that the drainage efficiency of the hardware Hydraulic Engineering, it not only degrades the environment, but also ignores the true meaning of flooding issue. From over the years by a special budget provision of flood control and related content regulation, we could realize that the concept behind the plan is under the constraint of traditional thinking. From the experience of river management based on sustainable development, we learn that river basin management is the result of collective management of water resource and river basin. Through landscape planning, sustainable river basin management is also the tool for optimal integration of land use and human activities. From sustainable perspective, the key points of water management are“to take actions that suit local circumstances＂and “to recover it natural ability＂. Therefore, the concept of basin management is to explore the optimal integration of human and land under the conditions that natural environment is III .

(4) protected and people＇s life is sustained. Also, the basin management gives considerations to water volume, water quality and living at the waterfront, and makes its main appeals on “the maximum infiltration、maximum detention, and minimum runoff＂. Therefore, this study takes Dian Bao river in Kaohsiung County as an example,to propose a model of landscape planning in living integrated sustainable water resource and basin management, and to take landscape planning as the tool for collective management of water resource and river basin. Finally, to establish a model reference for future Taiwan water resource management and river、river basin management. Keywords: Climate change、living integrated、landscape planning、basin management IV .

(5) 謝誌一轉眼 2 年半的時間我完成了碩士學位，這兩年多的時間讓我不管是在心智、學識與待人處事方面獲益良多。其中最感謝的是我的指導教授曾梓峰老師，不嫌棄的在我當初入學之初，浪子回頭時，還願意收我為門下子弟。求學過程中不管是老師的教誨、讚揚與鼓勵都讓我讓看清自己的本質，也讓我在人生經驗中獲益良多。尤其仲介我們出國的經驗除了讓我真到見識到書本上所學，也讓我有機會認識了更多的國外學生，吸取更多國外的經驗。. 兩年多過去了，我從非相關領域的運動健康與休閒學系進入到都市計劃與建築相關領域，其中感謝曾老師與研究室成員貞岑、子文、侑靜對我的知識經驗、學業與論文研究之過程中給予我相當多的建議與思考問題的邏輯與切入的角度，與他們合作所完成的案子也帶給我許多的工作經驗，不管是在案子的內容或是對外的活動與人溝通之經驗。也感謝學長，長育、建良、有哲、郭宇罕以及工作夥伴阿諾、杏如、瓊瑤、宇君、佳威平時給予我的課業討論與在行政上的協助。以及我的同學們、學弟妹們的在修課過程中的課業討論與意見交流等等。同時也要感謝所上老師陳啟仁老師、黃世孟老師、王瑞民老師、劉安平老師，感謝這幾年在修課過程與日常生活中的指教；以及口試委員，侯錦雄老師、丁澈士老師，感謝兩位老師抽空參與論文考試與給予我論文上的指導。最後感謝我的家人、親朋好友，在求學的過程中的協助與扶持，未來希望有能力也有機會可以將所學貢獻於社會上真正所需要幫助的大眾。王宥鈞 V . 謹誌. 2010 年 1 月.

(6) 目錄第一章第一節. 緒論 ............................................................. 1 研究動機與目的 ................................................. 1. 第二節研究範圍與內容 ................................................. 2 一、研究範圍 ....................................................... 2 二、研究內容 ....................................................... 3 三、研究操作之限制 ................................................. 5 第三節研究方法與流程架構 ............................................. 6 一、研究方法 ....................................................... 6 二、研究流程 ....................................................... 8 第二章. 問題與探討：氣候變遷下傳統流域治理之反省 ......................... 9. 第一節氣候變遷下人類對於集居環境的反思 ............................... 9 一、氣候變遷下人類所面臨的生存危機與議題 ........................... 9 二、世界各國所面臨的水患威脅 ...................................... 10 三、人類對於「水」之相關議題的反思 ................................ 11 第二節人類集居環境的轉變：「水」治理脈絡 ............................. 12 一、土地使用型態的轉變─「人」與「水」治理脈絡的演變 .............. 12 二、專業知識技術與權責分工的治水思維 .............................. 13 第三節現況空間管制法令下對於流域治理之矛盾 .......................... 18 一、現況都市、空間規劃政策、工具的迷失 ............................ 18 二、河川流域相關土地使用與空間管制法規之反省 ...................... 20 第四節現況台灣河川流域治理程序與模式之反省 .......................... 32 一、現況台灣水治理之訴求與邏輯 .................................... 32 二、現況河川治理之程序、模式與相關評估方法 ........................ 35 第五節第三章第一節. 小結 .......................................................... 41 理論與時勢：因地制宜、最適化流域治理思維與模式 .................. 43 因應氣候變遷下人類對於水治理之訴求 ............................ 43. 第二節因應氣候變遷與永續發展下流域治理之原則與模式 .................. 45 一、永續發展下對流域治理之訴求與邏輯 .............................. 45 二、流域治理之程序與模式 .......................................... 48 第三節近代已建成環境中結合景觀規劃之重要區域治水概念 ................ 51 一、 BMPs(Best Management Practices)暴雨最佳管理作業 ............... 52 二、 LID(Low Impact Development)低土地開發衝擊對策 ................. 55 VI .

(7) 三、四、. SUDS(Sustainable Urban Drainage System)永續都市排水系統 ....... 57 NDS (Natural Drainage Systems)自然排水系統 .................... 60. 第四節小結 .......................................................... 62 一、流域永續治理原則─回復水的自然能力與因地制宜的土地使用 ........ 62 二、流域治理邏輯─遵循〝水的自然循環邏輯〞的逕流管理策略(降雨、蒸散、蒸發、逕流、下滲、蓄窪、截流、伏流等) ............................... 63 三、生活整合型流域治理的意涵 ...................................... 64 第四章景觀規劃應用於生活整合型流域治理之模式初探 ....................... 66 第一節 21 世紀空間規劃新整合型指導工具：景觀.......................... 66 一、景觀之新定義與功能 ............................................ 66 二、景觀之定位與角色 .............................................. 68 三、國外案例：德國漢諾威 Kronsberg ................................ 70 第二節基本工具之建構 ................................................ 74 一、基本資料的準備 ................................................ 74 二、運用之分析工具與模式 .......................................... 76 第三節一、二、三、四、. 分析過程與整體應用模式架構 .................................... 77 研究範圍界定 .................................................. 78 基本資料與條件分析 ............................................ 78 流域空間類型、結構與生態性辨識 ................................ 79 分區治理原則：水最大下滲、水最大遲滯、水最小逕流 .............. 82. 第五章實證研究：高雄典寶溪 ............................................. 84 第一節典寶溪流域整體背景、地域空間與景觀、生態系統之功能演變分析 .... 84 一、自然發展基本分析 .............................................. 85 二、人文發展歷程分析 ............................................. 106 第二節一、二、三、. 建構典寶溪流域最佳化之分區治理模式 ........................... 111 流域空間分區治理策略模式 ..................................... 111 點、線、面狀之區域治水原理與地景規劃 ......................... 114 小集水區逕流量估算模式 ....................................... 125. 第三節一、二、三、四、. 小尺度區域治理模式：以燕巢大學城特定計畫區為例 ............... 126 上位計畫與區域藍圖 ........................................... 126 現況特定區內藍綠帶資源與土地使用之檢討 ....................... 130 最適化區域治水藍圖之土地使用建議 ............................. 134 規劃前後之效益檢核 ........................................... 142. 第六章結論與建議 ...................................................... 146 第一節結論部分 ..................................................... 146 VII .

(8) 第二節建議部分 ..................................................... 148 參考文獻 ............................................................... 149. VIII .

(9) 表目錄表 1- 1 綜合治水對策架構表 ................................................................................ 5 表 2表 2表 2表 2表 2表 2表 2表 2表 2表 2-. 1 台灣水利機關演變歷程表 ...................................................................... 15 2 河川流域治理相關土地使用與空間管制法規 ...................................... 23 3 綜合區域管制表 ...................................................................................... 23 4 目的資源管制表 ...................................................................................... 25 5 特定地區管制表 ...................................................................................... 29 6 空間設施管制表 ...................................................................................... 31 7 2005 年至 2007 年河川防洪工程簡要分析統計表 ............................... 34 8 台灣現況防洪標準 .................................................................................. 36 9 目前常用之淹水潛勢計算模式 .............................................................. 39 10 綜合治水對策架構表 ............................................................................ 41 . 表 3- 1 聯合國發展署提供的氣候變遷調適方法表 .......................................... 44 表 4表 4表 4表 4-. 1 2 3 4. 台灣景觀規劃發展 .................................................................................. 66 本研究基本圖面相關要求表 .................................................................. 75 地理資訊系統運用面向、工具表 .......................................................... 76 不同土地使用對於坡度之需求 .............................................................. 80 . 表 5- 1 南部地區近 30 年每月平均雨量比較表( 1979 - 2008 年) ............... 85 表 5- 2 高雄地區近 30 年月平均溫度統計(1950~2008 年) ............................. 86 表 5表 5表 5表 5表 5表 5表 5表 5表 5-. 3 高雄地區(1971~2000 年)月平均相對濕度統計表 ............................... 86 4 參考逕流係數表 .................................................................................... 125 5 相關上位計畫綜理表 ............................................................................ 127 6 目前基地內之暴雨逕流量估算表 ........................................................ 142 7 目前基地內之滯洪量估算表 ................................................................ 142 8 依據細部計畫之基地內暴雨逕流量估算表 ........................................ 143 9 依據細部計畫之基地內滯洪量估算表 ................................................ 143 10 未來期望之土地使用暴雨逕流量估算表 .......................................... 144 11 未來期望之之基地內滯洪量估算表 .................................................. 144 . IX .

(10) 圖目錄圖 1- 1 研究範圍圖(典寶溪流域與燕巢大學城特定計畫區) ............................ 3 圖 1- 2 研究流程圖 ................................................................................................ 8 圖 2- 1 全球平均溫度標準差(1850 年-2007 年) ................................................ 9 圖 2- 2 未來全球平均海平面上升趨勢預測圖(1990 年-2100 年) .................. 10 圖 2- 3 1999/2001/2003/2005/2007/2008 年之全球洪水發生頻率次數示意圖 ................................................................................................................................. 11 圖 2- 4 治山防洪年代記事圖 .............................................................................. 13 圖 2- 5 水利署沿革圖 .......................................................................................... 17 圖 2- 6 流域相關管理事權圖 .............................................................................. 18 圖 2- 7 台灣河川與世界河川坡度比較示意圖 .................................................. 33 圖 2- 8 台灣地區降與分佈不均(乾濕季分明)示意圖 ...................................... 33 圖 2- 9 近五年水利署各類工程發包件數概況統計直方圖 .............................. 34 圖 2- 10 高雄縣燕巢鄉深水橋河段(東向) 圖 2- 11 高雄典寶溪主流筆秀河段 ......................................................................................................................... 35 圖 2- 12 高雄典寶溪中崎橋河段圖 2- 13 高雄典寶溪近五里林河段 ... 35 圖 2- 14 現況河川治理規劃作業模式流程圖 .................................................... 38 圖 3- 1 UNFCCC調適政策架構圖 .......................................................................... 43 圖 3- 2 流域中的生態棲地系統 .......................................................................... 46 圖 3- 3 流域集水區中複雜的土地使用模式示意圖 .......................................... 46 圖 3- 4 國外目前河川流域治理模式流程圖 ...................................................... 49 圖 3- 5 河川流域中降低自然洪害風險之方法 .................................................. 50 圖 3- 6 2009 全球洪水統計圖(藍色：過去累積最常發生洪災地區；紅色：今年增加地區) ........................................................................................................... 51 圖 3- 7 都市化對水循環與地表逕流的影響 ...................................................... 52 圖 3- 8 最適化BMPs步驟選址流程圖 .................................................................. 54 圖 3- 9 處理暴雨逕流之施地設置圖圖 3‐ 10 不同型態的溝渠入滲設計 ... 55 圖 3- 11 擬自然排水渠道 .................................................................................... 55 圖 3- 12 入滲溝與地景設計整合營造空間多樣性 ............................................ 56 圖 3- 13 LID區域規劃設計示意圖 ...................................................................... 57 圖 3- 14 SUDS建成環境治水模式思維演變 ........................................................ 58 圖 3- 15 SUDS初步構想設計圖(courtesy Haskoning UK Ltd) ...................... 59 圖 3- 16 SUDS最後設計構想圖(courtesy Haskoning UK Ltd) ...................... 60 圖 3- 17 西雅圖自然排水規劃示意圖(根據土地使用性質設定排水策略) .... 61 圖 4- 1 德國國土空間規劃與景觀體系之關係 .................................................. 69 X .

(11) 圖 4圖 4圖 4圖 4圖 4圖 4圖 4圖 4圖 4-. 2 景觀於流域治理中之功能與角色 .......................................................... 70 3 Kronsberg整體發展之空間管制架構圖 ................................................ 71 4 Kronsberg相關計畫擬定發展沿革示意圖 ............................................ 71 5 Kronsberg地下水位分析圖 .................................................................... 72 6 Kronsberg 水治理與空間景觀結合之表現(公部門) .......................... 73 7 Kronsberg 水治理與空間景觀結合之表現(私部門) ........................ 74 8 景觀規劃應用於生活整合型流域治理之模式分析流程 ...................... 78 9 河川級序示意圖 ...................................................................................... 81 10 小集水區規劃流程示意圖(由上而下) ................................................ 83 . 圖 5圖 5圖 5圖 5圖 5圖 5圖 5圖 5圖 5圖 5-. 1 典寶溪流域整體地理區域圖 ................................................................... 84 2 南部地區每月平均雨量比較區變化圖(1979~2008 年) ....................... 85 3 典寶溪流域整體數值高程分析圖 .......................................................... 86 4 典寶溪流域地形地貌、斷面圖 ............................................................... 87 5 典寶溪流域氣候示意圖 .......................................................................... 88 6 典寶溪流域坡度分析圖 .......................................................................... 88 7 典寶溪流域平原土壤形態分析圖 .......................................................... 89 8 典寶溪流域平地土壤性質分析圖 .......................................................... 90 9 典寶溪流域地質分析圖 .......................................................................... 90 10 1905、1960、1994、2006 年水系變遷圖 ........................................... 91 . . 圖 5- 11 典寶溪各支線與斷面工法圖 ................................................................ 93 圖 5- 12 典寶溪流域集水區分佈圖 .................................................................... 93 圖 5- 13 典寶溪流域河川級序圖 ........................................................................ 94 圖 5- 14 典寶溪流域土壤排水能力圖 ................................................................ 95 圖 5- 15 典寶溪流域河川排水能力分析圖 ........................................................ 96 圖 5- 16 典寶溪流域汙染源分析圖 .................................................................... 97 圖 5- 17 典寶溪流域易淹水點分析圖 ................................................................ 97 圖 5- 18 典寶溪流域現況於溫、濕地、埤塘 .................................................... 99 圖 5- 19 典寶溪流域自然景觀特色分析圖 ...................................................... 100 圖 5- 20 典寶溪流域山坡地保育區、森林區與保安林 .................................. 101 圖 5- 21 典寶溪流域地質災害敏感分析 .......................................................... 102 圖 5- 22 典寶溪流域洪水平原敏感區 .............................................................. 103 圖 5- 23 典寶溪流域自然景觀敏感區 .............................................................. 103 圖 5- 24 典寶溪流域地下水補注敏感地 .......................................................... 104 圖 5- 25 典寶溪流域地表水源敏感地 .............................................................. 105 圖 5- 26 1904、1960、1994、2006 年典寶溪流域土地使用圖 ..................... 107 圖 5‐ 27 典寶溪流域人文景觀特色圖 ................................................................ 108 圖 5- 28 典寶溪流域區域中之大面積土地權屬 .............................................. 109 XI .

(12) 圖 5圖 5圖 5圖 5圖 5圖 5圖 5圖 5圖 5圖 5圖 5圖 5圖 5圖 5圖 5圖 5圖 5-. 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45. 典寶溪流域之主、支線、水圳等水道管理權 .................................. 110 乾季河道淤積嚴重 .............................................................................. 111 水質汙染嚴重 ...................................................................................... 112 堤岸造成生活空間的斷裂 .................................................................. 112 流域空間治理模式─水防線模式 ...................................................... 113 燕巢大學城特定計畫區位置、範圍示意圖 .................................... 129 特定區現況坡度分析圖 ...................................................................... 130 特定區現況土地使用 .......................................................................... 131 都市計畫土地使用 .............................................................................. 131 現況藍綠帶系統分析 .......................................................................... 133 現況道路與都計道路分佈圖 .............................................................. 134 藍綠帶發展構想圖 .............................................................................. 135 綠帶發展細部計畫構想圖 .................................................................. 137 現況地表逕流方向示意圖 .................................................................. 138 藍帶系統細部計畫發展示意圖 .......................................................... 139 交通系統規劃構想與細部計畫發展示意圖 ...................................... 140 區域初步整體細部計畫構想 .............................................................. 141 . XII .

(13) . 第一章緒論第一節. 研究動機與目的. 「水」是孕育人類集居環境與土地發展的根本。自古以來人與水的演變歷史，就是人們不斷認識和嘗試去掌握水的自然循環規律、除水害、興水利的過程，是人類文明發展的重要部分。水，它孕育了人類的文明，但水患也成為社會發展的桎梧。當促進國家社會發展與生產的方式從漁獵、農業、工業到至今科技發達的資訊時代，人們生活棲地從沿海遷移到平原、丘陵，從小聚落到大都市，所受到河川洪氾的威脅就不曾間斷過。據歷史記載的統計，自公元前 206-1949 年的二千一百五十五年間，以中國為例，就曾發生大水災達一千零九十二次。河川治理與防洪就成為社會經濟發展的基本保障。近幾年全球各地面臨氣候變遷的威脅與興起永續發展的風潮下，各國家、城市開始務實的了解人類與自然的關係必須重新被檢討，人類不再有權力無止盡的對自然進行剝削破壞，國家建設、城鄉發展都必須重新與自然連結，與自然共生。「挑戰 2008 年國家重點發展計畫」中即提到「水與綠建設計畫」，目的在於整合水、土、林及能源之建設，以生態工法及綠建築的概念加強森林、山坡地、河岸、海岸的復育，並加強河川治理與都市廢水處理，永續利用水資源。透過國土規劃，進行城鎮地貌改造及推動再生能源發展，逐步讓受創的大地休養生息。水與綠儼然已成為國家城鄉治理的主要課題。「生態取向」與「因地制宜」在永續發展下已成為城鄉發展中環境規劃的主要目標。尤其已建成人類集居環境中的水治理與水資源經理更是國家城鄉發展中最主要的課題之一。因此系統性的治水開始成為國家基礎建設中最重要的重點。反觀台灣，河川治理並不只是針對河道本身進行工程上的整治，水患的問題也不只是因為排水系統做的不好，堤岸、堤防做的不夠高等，癥結點是在於人們對於整體集居環境與自然環境中錯誤與利益導向的土地使用模式。過去政府 8 年 1160 億的治水預算，強調「萬事莫如治水急」，水利署更針對淹水嚴重且治理進度落後之縣市管河川、區域排水及事業海堤等，提出「易淹水地區水患治理計畫」，第一階段內容針對全國 189 處極易淹水、排水設施老舊、渠道破損、防洪結構較差地區，進行修復及改善工程。除了這次台灣 88 水災，近年來菲律賓、土耳其黑海沿岸、孟加拉、泰國、巴基斯坦、澳洲東岸等等地區也都遭受了幾十年來甚至幾百年來的洪水侵襲，因此不少政府單位、學術研究單位、專家學者、媒體、報章雜誌等等紛紛提出「因應氣候變遷下，人們如何與水共生」的問題與課題，但在台灣政府單位卻提出「全力整治河川」的口號作為未來河川流域治理的重點，殊不知所謂「治理」的對象不單是河道、流域，更是人們對於日常生活中的行為舉止與對自然環境的態度，故可看出本國對於洪氾與河川治理的觀念依舊跳脫不出傳統水工治理思維。台灣過去對於河川治理的邏輯從「治山防洪」、「河川防洪治理」到「流域治理」， 1 .

(14) . 進一步檢視台灣水利工程歷年來的治理原則與工法的運用，包括堤防、疏洪道、河岸水泥化整治以及水壩等，都是改變河川水文特性和樣貌為主，硬體工程近乎成熟，但完全以「重現期距」作為防洪治理工程規劃的依據，未來在面對更不可預知的極端氣候變遷下，將受到更嚴厲的考驗。現況河川治理工程不但破壞環境，也忽視河川氾濫的真正意義，人們無法免於淹水、洪水的威脅，以河川為單元進行整治的成果是：「環境遭受無法復原的破壞，人們仍然活在淹水恐慌中」。因應氣候變遷與環境永續發展下所談論河川流域治理與水資源經理的面向，重點在於「回復其自然能力」。初步的環境分析與調查，已不再侷限於水理、水文、水數據的統計分析，而是以整體流域為單位進行地區地形、地貌、土壤等基本條件以及相關水文數據、歷史演變、藍綠帶棲地環境與人類活動等進行全盤考量，企圖尋找出「因地制宜」的「最佳化、最適化空間規劃模式」，結合生態、水資源與流域共同治理思維，透過新工具與新指導平台的整合，提出整體空間之水資源與水力之規劃佈局，以「水的最大下滲、水的最大遲滯、水的最小逕流」做為水治理的主要核心訴求，讓環境回復到自然，讓整個治理模式可以融合及落實應用到日常生活當中。因此本研究試圖以高雄典寶溪為例，企圖達到以下之研究目的：一、反省與回顧國內外相關「水」治理之文獻、演變、模式與程序。二、提出具有整合多面向因子與兼顧空間指導與空間表現之工具─「景觀」。三、初步提出因地制宜與兼顧生態性之景觀規劃應用於生活整合型流域治理的應用模式，並針對已建成集居環境提出區域治水之土地使用策略，以作為台灣探討地區處理地表逕流、水資源與河川流域治理之參考，進一步達到環境的永續，人與自然的和平共存。. 第二節一、. 研究範圍與內容研究範圍. 本論文所界定之研究範圍以整個高雄典寶溪流域，相關實證研究資料之調查與蒐集皆以典寶溪流域為主，作為地理空間、人文、生態棲地等自明性、特性與價值之辨識，以流域為尺度，以「景觀」作為介面整合與空間表現之工具，再以景觀規劃做為生活整合型流域治理之模式，因地制宜提出流域分區治理策略，之後再以典寶溪流域中之燕巢大學城特定計畫區為例，針對已建成環境提出之區域治水之土地使用原則。. 2 .

(15) . 圖 1- 1 研究範圍圖(典寶溪流域與燕巢大學城特定計畫區). 二、. 研究內容. 談到流域治理就必須從人類集居環境的演變過程中與水相處的態度談起。早期，河岸、河口為主要人類拓展生存棲地的第一選擇，人們於河川、海洋中捕魚、養殖，從河川溪流引水以供種植作物之用水，因此人們視水為孕育大地之泉源，河川水系為大地之血脈。工業化開始，人們開始拓展生活棲地範圍，小城鄉、小漁村變大都市、大港口，水除了作為民生之必要需求外，也成為交通運輸要道與相關廢水傾倒之管道。越來越多的水系河川因為滿足人們對於空間、土地發展的過度需求與想像而填補、改道、截彎取直或淪為排水道。水系被切割、水的自然循環能力被破壞、水資源被汙染、水系周邊土地被侵占、被不當開發等等，人們往往為了開發而選擇忽略、剝削了自然水系的既有存在邏輯與價值，而當人們選擇對自己最有利的方式同時，也受到了自然的反撲─洪水、水患的威脅。人們一旦遭受到洪水與水患的威脅，第一就是想辦法阻擋威脅延伸到人居環境中，由其是「已建成人類集居環境中」，因此人們為了達到有效的防洪效果便開始針對河川、水系進行所謂的「防洪治水」工程，這其中包含築堤、疏洪道、防水閘門、河道加寬加深、河道疏浚等硬體工程，並且以所謂的「重現期距」1作為所有工程規劃之主要依據。但隨著人類不斷對自然環境的開發與破壞，全球面臨了重大生存危機的挑戰─氣候變遷。近幾年在氣候變遷之下，世界各國的氣候開始出現極端且不穩定的現象，傳統氣象雨量的預測開始面臨前所未有的挑戰，過去經過詳細的水利工程計算所得到的重現期距可能為 20 年、50 年、100 年或 200 年，那代表洪水每次發生的間隔可能為 20 年、50 年、 100 年或 200 年。而今，在極端的氣候變遷下，20 年的洪水規模現在可能 2~3 年就一次，                                                         1. 治水工程或防洪設計普遍採用「重現期距」來描述水災發生機率與強度的關係。重現期保護標準的訂定，是根據河川或排水集水區內過去曾發生降雨或洪水紀錄等水文條件，再權衡計算工程投資和洪災損失經濟的結果。重現期的單位是「年」，時間愈長、強度愈大，但每年出現機率也愈低。我國中央政府掌管的主要河川，防洪多採用 100 年重現期保護標準，也就是平均每 100 年才會發生 1 次的大洪水溢堤，縣市政府主管的次要河川是 50 年、非都市的區域排水系統是 25 年、都市雨水下水道重現期僅 3 至 5 年。 3 .

(16) . 100 年的洪水現在可能 10 年就一次，過去強調重現期距的水利工程、河川治理已開始無法阻擋越來越不可預知的洪氾威脅。近幾年在因應全球氣候變遷的挑戰下，各國已開始重新反省與思索人與水的關係，紛紛提出「因地制宜、與水共生」的空間治理思維，強調「還地於河」的概念。由其在歐美國家，雖然相關硬體水利工程仍為必要，但在整體針對河川流域甚至是週邊區域空間都開始進行通盤式的檢討與反省，回復既有的水路、限制洪氾區開發強度、保留與營造溼地、滯洪池等，流域治理的原則不再單究河道本身之水利工程，而是擴及到流域及其周邊整體空間。近幾年台灣在針對河川流域治理方面相關學者也提出了新的看法與見解。 (許時雄，1991)河川治理原則應以流系為單元，水土不分統籌規劃，順河性而治。 (陳與簡，1994)綜合治水的涵義為：「為達更具經濟、環境與社會面之治水效益，針對水道所在之流域及毗鄰社會經濟體，進行整體防洪規劃並運用各種可行工程與非工程組合方案之治水方式。」 (郭瓊瑩，1993)依據景觀生態學(Landscape Ecology)之理念，河川視為一生態性廊道。河川廊道(River Corridor)為一重要之線性結構，其持續性與穩定性不僅有助於河川水利經營之穩定性，也有助於其周遭生態資源之豐富性與多樣性。 (連慧宜，1993)永續生態河川規劃應具備：生態取向(Ecological Approach)、整合取向(Interdisciplinary Approach)、系統取向(Systematic Approach)。而政府也進一步擬定了所謂的「易淹水地區水患治理計畫」，第一階段內容針對全國 189 處極易淹水、排水設施老舊、渠道破損、防洪結構較差地區，進行修復及改善工程，並在 1996 年公佈的「河川治理與環境營造規劃參考手冊」中提出所謂的綜合治水對策(詳見下表 1-1)。從綜合治水對策架構表中可以看出現階段在進行相關河川綜合整治已開始關切到河川治理不是單針對河川本身之工程，而應擴展至整個流域甚至整個洪氾區，但從現實上發現河川治理還是大多以工程為主，雖然在治理的思維上已經有改變，但在面對經濟、政治等現實時，河川治理依然講求快且有效的水工整治。. 4 .

(17) . 表 1- 1 綜合治水對策架構表工綜. 程. 河道疏洪功能. 治洪工程. 施. 滯洪減洪. 防災管理. 災. 滯洪水庫. 系. 雨水儲留系統. 統. 洪水平原非. 集水區治理. 工. 國土利用規劃洪氾區管制. 災. 避災建築. 害. 洪災保險. 預. 程對. 分洪疏洪滯洪調節池. 治. 水. 防. 河道拓寬疏浚. 措合. 建置堤防. 措施. 洪水警報系統. 策. 淹水預警系統防汛搶險避難機制. 警系統. 資料來源：經濟部水利署水利規劃試驗所(民 95)。河川治理及環境營造規劃參考手冊。台北市，經濟部水利署。. 因此本研究綜合國內外相關文獻與案例資料發現，人們對於「水」治理從過去的防洪治水、河川治理、流域治理到水資源與流域綜合治理，「治理」所應考量的因素、層面是相當多樣且廣泛的。河川流域治理除了必要的軟、硬體工程之外，重要的可以兼顧多面向因素整合平台、通盤性思考的上位指導計畫與實質應用於空間規劃與表現的工具。也就是說，流域治理的重點除了達到一定的治水效益同時也必須要兼顧到自然、地理環境、人文與生態棲地等，重點就是與日常生活結合，因地制宜，達到最適化與最佳化的空間治理模式。. 三、. 研究操作之限制. 基於研究時間、人力與經費的限制，本研究主要初步提出景觀規劃應用於生活整合型流域治理模式之探討，以高雄典寶溪為研究範圍。因此有關於技術性統計與計算，如河川水文相關統計數據與河川水性特性分析等，則採用典寶溪區域排水整治與環境規劃營造計畫中之相關資料為主，並應用這些資料作為後續研究進行之方式。此外本研究以高雄典寶溪作為實證案例，研究成果主要為初步提出新的流域治理 5 .

(18) . 模式之概念，以流域為尺度提出空間治理策略之原則，規劃前後的成果檢驗則以燕巢大學城特定計畫區為尺度，提出區域治水策略之土地使用與成果檢驗。. 第三節一、. 研究方法與流程架構研究方法. 本研究之研究方法主要透過文獻回顧、案例分析、地理資訊系統、沙盤推演 (Scenario)、田野調查法進行研究，說明如下： (一)文獻回顧法透過國內外相關文獻回顧，分析與探究流域治理之演變歷程、治理邏輯與相關法令管制、程序與模式之問題與課題，以及有關於整合平台與表現工具─ 「景觀」之新取向與定位，建構出因地制宜的生活整合型流域治理之新模式與內涵。 (二)案例分析法透過國外針對已建成環境中之區域治水模式之分析，主要檢視其整體空間治理原理與模式以及空間表現性之優缺點，進而建構出生活整合型流域治理模式下之區域治水模式。案例主要包含 BMPs(暴雨最佳管理作業)、LID(低土地開發衝擊對策)、SUDS(排水系統永續利用計劃)、NDS(自然排水系統)。 (三)地理資訊系統分析本研究所運用之核心研究與分析工具為地理資訊系統，以此工具作為「整合-智慧型空間規劃」之技術，應用於台灣典型平原型河川之土地使用空間治理之上。其中包含透過數值與圖形分析、疊圖分析與模組工具運用，分析其整體影響河川流域之自然因素、人文因素與生態系統，同時作為研究過程相關圖面之生產。 (四)沙盤推演(Scenario) 傳統的規畫主要強調對於未來的抽象預測，例如傳統的都市計劃主要以人口量推估作為其規畫之依據。「沙盤推演(Scenario)」為以實兵操作取代傳統對於空間規畫的抽象預測，其方法原理是規劃與研究者以現有的真實情境，創造出模擬未來規劃結果的真實可理解之圖像，以有利於後續工作之進行。因此本研究以「生活整合型」為旨，透過景觀作為空間規劃之整合、指導與表現之工具，初步建構出因地制宜的生活整合型流域治理模式，重點是以過去到現在之整體空間結構之變化與自明性之辨識，提出最適化與最佳化的流域治理模式與策略，因此將以沙盤推演法針對過去、現在、未來進行模擬分析，並以真實圖 6 .

(19) . 像呈顯其中之差異來取代過去規劃之為來抽象預測。 (五)田野調查法田野調查是一項實地的研究工作，透過實地區空間的了解、記錄以取得相關研究所需之資料，因此本研究將針對典寶溪流域範圍進行田野調查取得照片、當地居民意見等資料，有利於本研究後續進行 GIS 相關空間地理、人文、生態等分析。. 7 .

(20) . 二、. 研究流程. 圖 1- 2 研究流程圖資料來源：本研究整理 8 .

(21) . 第二章第一節一、. 問題與探討：氣候變遷下傳統流域治理之反省. 氣候變遷下人類對於集居環境的反思氣候變遷下人類所面臨的生存危機與議題. 自古以來，人類為了追求生存棲地以及更好的生活環境，不斷向大自然爭取生存空間，擷取資源。人類居住越久、人口越多的地方，受到的影響也越大。隨著世界人口快速的增加、科技不斷進步，人類的影響不斷加速而且擴大影響範圍，未來世界各國可能會面臨森林面積縮小、土壤流失、水污染、空氣污染、降低生物的多樣性、沙漠化、甚至可能導致全球氣候變遷。工業革命以來，人類大量的製造二氧化碳、氧化亞氮、甲烷、氟氯碳化物等溫室氣體。人類對自然界的影響不再侷限於地表，而是擴延至大氣，而藉由大氣的運動，其影響逐漸片佈全球，大幅提高了全球暖化的可能性。根據 1996 年聯合國氣候變化政府間專家委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)的第二次評估報告，從 1850 年至 2007 年止，全球氣溫已經逐年攀升(圖 3)，並且若人類活動所排放的溫室氣體，若不採取任何防制措施，全球平均地面氣溫於 2100 年時將比 1990 年時增加 2℃（介於 1 至 3.5 ℃）(圖 2-1)，海平面將上升 50 公分（介於 15 至 95 公分）(圖 2-2)。預估二氧化碳濃度已從工業革命前的 280PPMV 增加至 1994 年的 358PPMV ，若要在二十一世紀末將二氧化碳濃度穩定在工業革命前的兩倍(550PPMV)，則目前全球排放量必須削減一半。. 圖 2- 1 全球平均溫度標準差(1850 年-2007 年) 9 .

(22) 資料來源：European Commission (http://ec.europa.eu/environment/indicators/index_en.htm). 圖 2- 2 未來全球平均海平面上升趨勢預測圖(1990 年-2100 年) 資料來源：European Commission (http://ec.europa.eu/environment/indicators/index_en.htm). 在全球氣候變遷下，聯合國政府間氣候變遷委員會(IPCC，Intergovernmental Panel on Climate Change)指出氣候暖化、海水面上升與各地氣候改變與極端性，將可能造成熱浪、乾旱、極端暴風雨、颶風等災難性天氣頻繁出現，更將造成水資源平衡供應困難、洪災頻繁、海岸保護困難、各地國土流失、生態系統受威脅、農林漁牧生產受干擾等問題。尤其台灣屬海島型國家，人民生活與水系、海洋有極為密切之關係，面對氣候變遷、海平面上升之衝擊不得不謹慎省思。因此，在思考未來流域整體治理規劃時，應配合氣候變遷之調適策略重新思考流域之規劃模式並且透過「因地制宜」的空間治理策略將治理的效應與廣度可以融入到民眾日常生活當中。. 二、. 世界各國所面臨的水患威脅. 根據國際減災戰略等機構所發佈的 2008 年自然災害資料統計報告顯示，去年因為自然災害造成全球 23.5 萬人死亡，經濟損失高達 1810 億美元，遠遠高於 2000 年至 2007 年的年均水準。根據統計在 2008 年全球一共發生 321 起自然災害，次數雖然比往年有所減少，但對人類造成的影響更加嚴重。2000 年至 2007 年間，自然災害平均每年造成 6．6 萬多人死亡，經濟損失達 810 億美元。單以 2008 年一整年因為自然災害造成的死亡人數和經濟損失都超過 2000 年至 2007 年的年均水準。由其以亞洲地區所受到自然災害影響最嚴重。2008 年，全球共發生 255 起洪水和風暴災害，從以往的洪災次數就可以看出在氣候變遷與溫式效應下全球所發生的洪災頻率越來越嚴重，次數也越來越多 10 .

(23) . (圖 2-3)。今年 2009 年 8 月，莫拉克颱風帶給台灣罕見的暴雨，造成台灣中部與南部地區歷經百年來的水患侵襲，同年，菲律賓、墨西哥、澳洲、泰國、中國、孟加拉、印尼等地區也同時遭受到百年來罕見的洪災，世界各國開始提出因應氣候變遷下之相關河川流域治理新取向。. 圖 2- 3 1999/2001/2003/2005/2007/2008 年之全球洪水發生頻率次數示意圖資料來源：本研究整理自(http://www.dartmouth.edu/~floods/index.html). 三、. 人類對於「水」之相關議題的反思. 氣候變遷造成氣候的極端變化，更加深人們對氣候預測的困難度。各國因應氣候變遷的挑戰，開始改以永續發展為導向的新興水患治理概念，如整合式洪水管理、荷蘭的『還地於河』（Room for the River）、英國『為水留下空間』（Making space for water）等，均強調結合非結構措施，包括洪水平原管理、洪災保險、防洪預警系統、綠建築與高規格堤防，來規劃治水政策。然而非結構式方法需要居民與官方的相互合作，因此新的水患治理概念也極為強調公共參與機制(趙家緯，1999)。除了以永續為導向的治理概念外，流域治理重點在於如何真實的反應地區在地自明性與特性，利用「因地制宜」的治理模式與策略將治理的原則、方式與表現可以進一步的融入到生活中，也就是與生活整合。. 11 .

(24) . 第二節一、. 人類集居環境的轉變：「水」治理脈絡土地使用型態的轉變─「人」與「水」治理脈絡的演變. 人類集居環境的轉變，說明了人類與自然互動的變動。百年來人們追求城市空間生活型態轉變，說明了人們對待自然的態度。人類寄託經濟發展於土地開發，造成土地資源的浪費、剝削，自然綠地、河川空間的侵佔等，都成為人類追求經濟利益價值的犧牲品。以台灣本地而言，台灣地處於亞熱帶地區，每年六月至十月為颱風季節，為主要的雨季時期，其它季節則為乾季，氣候乾濕分明，大部分地區在豐水期與枯水期降雨量差異甚大，加上地形坡陡流急，河川上游的坡度常大於 1/100，下游亦介於 1/200~1/500 間，平地大約有 1/3 土地位於洪氾平原，因此如何達到水的有效治理與利用，幾百年來都是台灣處理水相關議題的主要課題。台灣整個水治理脈絡的演變，從早期的治理理念為「避洪為生」，人們主要以農耕雜作為生，對待洪水採取迴避以保安全之策。到了日據殖民時代，其對台灣產業政策以發展農業增加耕地面積為主，而因河川之高灘地土壤肥沃，故加以進行水利、水圳工程等灌排技術，因而開始築堤「與水爭地」以提高作物收成。1959 年八七水災造成台灣重大的洪水災情，當時台灣省政府主席黃杰於 1964 年 4 月發表「治山防洪」專文，並將之列為省府第一施政重點工作，「治山防洪」一詞乃開始被延用於水治理相關領域中，強調野溪防砂治水整治工程為主(圖 2-4)。1970 年代起政府開始辦理「河川治理」規劃，為加速治理河川。自 1980 年起列入國家建設計劃，針對主要河川與排水道大量興建堤防，而為減少成本及易於維修，廣泛使用混凝土，且以「高水治理、束水防洪」為唯一的規劃目標。同年起，開始針對水庫集水區進行「上游集水區治理」，但主要治理模式依然以硬體水工治理為主要方式，忽略河川具有生活休閒、生態繁衍等親水、活水珍貴價值，雖然達成一定的減災效用與經濟發展的效果，卻也喪失了其它功能。1991 年初，民眾生活富裕，對於生活品質開始要求，環境議題開始重視，所以在治理規劃上乃順應社會情勢，開始在完成以高水治理之河川，「綠美化高灘地」興建步道，提供休閒親水的空間。民國 2001 年起，相關河川治理工程開始運用「生態工法」，政府策略為「生態治河、親水建設」為目標，期望在安全的原則下，讓受創的河川修養生息，並以復育、穩建、改善、創新之程序，恢復河川自然的生命力。近幾年全球興起永續發展思潮，在面對溫室效應與氣候變遷的挑戰下，台灣也提出以流域作為河川治理尺度的「流域治理」思維，雖然這樣的概念在民國 70 年代的集水區治理就已被提出，但不論過去的治山防洪、高水治理到近代的集水區治理、流域治理，台灣在治理的〝理論上〞與〝原則上〞都與世界潮流幾乎同步，但〝實質上〞、〝事實上〞台灣從過去到現在所採用的河川流域治理模式都是以「工程」為導向，即使這次八八水災的經驗，政府仍將其視為最快速且有效的治理方式。. 12 .

(25) . 圖 2- 4 治山防洪年代記事圖資料來源：陳禮仁(1990)。台灣治山防洪的過去、現在與未來。科學期刊，246，11-12。. 台灣地區地勢陡峻，對於洪氾之整治，主要以河川防洪設施，如堤防、護岸之興建為主，即以圍堵、導流的方式治理，以達到預期的效果，另鄉鎮市區則以排水流路的整理作為主要的防治對策。幾百年來的針對河川流域治理的方式從避洪維生、與水爭地到現今重視生態工程、永續發展，專業者進行河川流域治理的中心思維已漸漸轉變為「與水共存」更著重於「治水、利水、活水、親水」等面向。近幾年來國外進行洪水、暴雨、流域管理等相關研究更提出，結構性的洪災防禦措施將是必不可少的工具，但它並不是萬無一失。一般天然洪水防禦提供更有效率、持久且更長期解決洪水危害。擬自然性的洪水防禦與流域治理措施更有助於恢復水文和地貌特徵，也使恢復動態河流以及洪氾區的生態性(M.S.A. Blackwell and E. Maltby，2005)。河流為孕育大地之母。21 世紀「水」治理已由「視水為患，避水為生」的思維逐漸轉向「與水共存、還地於河」。「因地制宜」、「回復河川自然能力」已經逐漸成為進行河川流域空間規劃中所必須著重的目標。. 二、. 專業知識技術與權責分工的治水思維. 河川與水系是都市與城鄉環境中水環境治理與經營的核心課題。河川流域治理是一種環境規劃的挑戰，也是空間規劃中常被忽略的議題。傳統河川流域治理強調「水的第一時間排開」，在專業的知識、技術領域的分工上被歸類以水利工程為主，根據經濟部 13 .

(26) . 水利署河川整治辦法中提到目前防洪方式主要以「蓄洪、分洪、導洪、束洪與避洪」作為主要防洪的工具。 z. 蓄洪：或稱為滯洪，係將河川下游所不能容納之洪水，擱置於上游適當之地區，等下游地區水位低落再進行洩放，主要設施以水庫為主。. z. 分洪：疏分洪流，主要以疏洪道與分水路為主。. z. 導洪：整治河槽，增加流速，導引洪由易於排洩，減短洪水延時與降低洪水水位，主要以築堤、築岸、改善彎道、加寬加深河道為主。. z. 束洪：建堤防以範束洪水，使在固定流路內暢流入湖海，而不泛濫成災，土要形式以築堤為主，例如：土石提、防洪牆. z. 避洪：主要為非工程治水，透過洪水預報、警告、土地使用限制、洪災保險、排水系統達到有效治洪。. 從傳統的治理模式與運用工具中可以看出台灣現階段對於河川流域治理，在觀念與思維依然強調硬體工程，「視水為威脅」，作為進行整體河川流域治理之考量。另外我國目前河川流域管理的事權也在強調專業分工之下區分為：水利方面、環境保護方面、林地及坡地保育方面、土地管理方面。主要管理機構組之演變過程(表 2-1 與圖 2-5)與權責單位(圖 2-6)。從圖與表中可以明顯看出目前台灣河川流域治理效用不彰之其中幾項癥結點： 1.. 一條河川自上游、中游、下游、海岸，各段皆屬不同機關所管理，河川分段、無系統性依照各負責單位進行規劃管理。加上各單位間各有其專長，想法與方法無法有效達到一定的共識，加上政府所編列之預算不同，整理治理的效益無法彰顯。. 2.. 河川治理往往一河道本身作為治理尺度，加上過份的依賴硬體工程，往往對河道進行工程可能會導至其他地方塌陷或土石流，進行環境保護又不能針對現有河道進行擴增工程等等，在無整體通盤考量下之治理原則與模式，許多針對河川本身之規劃常會產生牴觸。. 3.. 各單位、各領域有其各自所遵從之法令條文，但法令皆無一主要上位法源作為之上位指導計劃，條文內容針對河川與周邊土地、環境、生態資源等等所定之法條往往過於籠統，因缺乏上位主導法源所以各單位在進行規劃時，常各自解讀，缺乏共識。. 14 .

(27) . 表 2- 1 台灣水利機關演變歷程表機關組織 ․台灣光復，原水利組合業務，由台灣省行政院長官公署農林處接辦. 民國 34 年民國 36 年. 7月. ․農林處水利局興建，設廳公共工程局之防洪業務改組為「建設廳水利局」. 9月. ․興建斗六大圳，將嘉南農田水利會斗六分會劃出，成立「斗六農田水利協會」. 11 月. ․台灣各地卅五個「水利組合」與十五個「水害預防組合」更改名稱為「農田水利協會與防汛協會」. 民國 37 年. 1月. ․省政府公布「台灣省各地水利委員會設置辦法暨台灣省水利委員會組織規程」 ․成立「台灣省水利委員會聯合會」. 民國 44 年. 9月. ․行政院公布「台灣省各地農田水利會組織規程」. 民國 46 年. 6 月 13 日. ․「台灣省水利委員會聯合會」改為「台灣省農田水利協進會」. 民國 53 年. 1月7日. ․水利局修正「台灣省農田水利會組織規程」. 民國 54 年. 7月2日. ․水利局公布「農田水利會組織通則」. 民國 55 年. 9 月 15 日. ․水利局修正「台灣省農田水利會組織規程」. 民國 59 年. 1月. 民國 64 年. ․辦理農田水利會第五屆改選 ․將新港及新海農田水利會分別併入台東及桃園水利會. 1 月 22 日. ․水利局修正「台灣省農田水利會組織規程」. 2月9日. ․水利局修正公布「農田水利會組織通則」. 1月. ․實施農田水利會健全方案. 9月2日. ․水利局頒訂台灣省各地農田水利會加強渠道管理實施計畫. 民國 67 年. 8 月 28 日. ․水利局頒訂「工廠、礦場、畜牧場廢水擅自排放農田灌溉系統限制事項」. 民國 68 年. 7月. 民國 69 年. 2 月 22 日. ․水利局修正「台灣省灌溉事業管理規則」. 7 月 19 日. ․水利局頒訂「省補助各農田水利會辦理灌溉排水工程事項」. 10 月 30 日. ․水利局修正「淡水河洪水平原管制辦法」. 12 月 17 日. ․水利局修正公布「農田水利會組織通則」. ․全面推廣全省各農田水利會監視水質污染工作. (續) 15 .

(28) . 民國 70 年. 2 月 16 日. ․水利局頒訂「台灣省各農田水利會受理申請使用水利造物處理要點」. 4 月 14 日. ․水利局頒訂「台灣省各地農田水利會水利設施與其有關公共設施之管理維護權責處理要點」. 5 月 21 日. ․水利局頒訂「台灣省各地農田水利會灌溉蓄水池管理要點」. 12 月. ․農田水利會健全方案結束，籌辦農田水利會第六屆選擇，並將新苗農田水利會劃分為新竹及苗栗二個水利會. 民國 71 年. 3 月 27 日. ․水利局修正「台灣省農田水利會組織規程」. 民國 72 年. 1 月 25 日. ․水利局頒訂「台灣省各農田水利會事業區域內土地灌溉、排水受益變更處理要點」. 民國 73 年. 2月. 民國 74 年. 6月1日. ․成立「台灣省農田水利會聯合會」. 民國 75 年. 1 月 31 日. ․水利局修正「台灣省農田水利會組織規程」. 民國 82 年. 2月3日. ․水利局修正「農田水利會組織通則」. 民國 84 年. 5 月 27 日. ․水利局修正「台灣農田水利會組織規程」. 11 月 8 日. ․水利局修正「農田水利會組織通則」. 民國 85 年. 2 月 27 日. ․公告「廢水及污水排入農田灌排系統限制事項」. 民國 86 年. 3月. ․經濟部水資源局公佈「台灣水資源政策白皮書」. ․推行河道整理計畫. 10 月 24 日. ․奉行政院核定推動「台灣地區水文觀測現代化整體計畫」. 民國 87 年. 9 月 25 日. ․施行「經濟部水利建造物安全檢查督導小組設置要點」。. 民國 88 年. 7月. 民國 90 年. 8月3日. ․高屏溪流域管理委員會揭牌成立. 民國 91 年. 3 月 28 日. ․經濟部水利處及經濟部水資源局合併為經濟部水利署. ․原台灣省水利處改隸為經濟部水利處. 資料來源：淡江大學，經濟部水利署水資源管理與政策研究中心. 16 .

(29) . 圖 2- 5 水利署沿革圖資料來源：淡江大學，經濟部水利署水資源管理與政策研究中心. 17 .

(30) . 圖 2- 6 流域相關管理事權圖資料來源：劉泉源(2002)。台灣地區河川流域管理組織架構重整及其運作模式之探討。國立東華大學環境政策研究所碩士論文，未出版，花蓮。. 第三節一、. 現況空間管制法令下對於流域治理之矛盾現況都市、空間規劃政策、工具的迷失. 城市的快速發展，是經濟成長的表現，但伴隨而來的是自然生態環境與人文棲地環境的破壞與消失。人口的快速聚及成長，帶動了土地的開發，自然土地被轉為農地、建地、工廠等用地，大量的水泥化都市一一興起，在考量整體河川流域的尺度下，水治理的面向開始分為〝自然、擬自然〞與〝已建成環境〞空間型態兩個治理面向，尤其以已建成環境中針對水治理更具挑戰性與迫切性。已建成環境空間中充滿大量的不透水表面，尤其以道路及建築物所佔面積最大，當大雨來臨時，地表逕流迅速的排入水道，以往因應 10 年、50 年、100 年洪水重現期所進行河川、排水道規劃設計，開始漸漸無法負擔一次又一次的創新雨量紀錄，已建成人類集居環境中針對「水治理」的課題與挑戰為最 18 .

(31) . 需立即反應的治理面向。造成都市已建成環境中水患問題主要有幾個面向： (一) 土地使用型態的改變人口的快速成長，大量湧入城市地區或是建造新的生活空間(如：新市鎮)容納更多的人口，因此土地大規模的被開發，原有的農地、自然綠地、山坡地、濕地、窪地等，大面積的自然環境開始被人們蠶食鯨吞。原始的綠地、山坡地、濕地等以及人為開發的擬自然綠地(如：農田、果園等)，是最具有儲蓄水、淨化水與使水下滲，補充地下水。郊區都市化與土地的過度開發，使土地原本與水互動的能力消失，提高水患的機率。 (二) 空間紋理的切割與破壞─地型、地物的改變城鄉都市的擴張提高了土地的使用面積與強度，不透水面積的增加(如：建築物、水泥地、柏油路等)，相對的透水面積就減少，透水量的減少造成地表逕流快速的排入水道，增加水道負擔，水患機率也就提高。 (三) 水自然循環能力的改變城鄉與都市地區的水泥化，使得原本土地具有涵養、蓄積、下滲、補充的功能減退，大量的人口所增加之民生用水量與汙水排水量也增加原本已規劃排水道之負擔，造成水文循環能力下降。 (四) 排水系統的不普及與制式化都市城鄉對於水的逕流主要以「快速排走」作為排水系統規劃之依據。制式化的排水道，水泥化的工法與材料，更加速水的快速匯集，一旦逕流量在瞬間超過原本規劃之可承載範圍，便造成淹水。氣候變遷、全球人口不斷上升，人類群居之聚落面積也不斷增加，大量自然環境受到過度利用與侵占，土地荒枯、河川枯竭，氣候異常、暴雨不斷之下，世界各國面臨越來越頻繁嚴重的水患災害，尤其在已建成人類集居環境中，人們逐漸體認到對土地及河川的不當管理和人為破壞，如堤防、攔河堰、水壩、水泥護岸等防洪工程，竟也是造成水患越來越嚴重的幫兇，也證明了以防堵為主的治水策略徹底失敗。就治水方式思維而言，傳統處理都市逕流排水的概念在於如何將水「快速」導入下水道與排水路內，因此排水改善工程著重於排水路之整治，如河道疏濬、堤防外移、擴大河川行水區、截彎取直、天然水路渠道化、增加堤防高度等。因此就台灣目前河川治理於空間規劃及政策上執行之困境與迷失，本研究提出幾點觀點： 1.. 區域計畫、都市計劃、建築法等相關法則，依然以支持經濟發展之土地開發為主，雖有水利法、河川管理辦法、水土保持法等針對河川水道與保護區進行限制與管治，但在追求經濟發展之下，仍會選擇輕忽河川環境之自然發展、自然能力。. 2.. 河道採用「點與線性」治理，高灘地斷面制式化，使得生物棲息空間減少，增加河 19 . .

(32) . 川生態保育困難。 3.. 河川管理權責分散，各部門有各自治理之訴求與做法，針對河川流域難有整體性之規劃治理共識。. 4.. 河川整治依然以防洪為主要導向，堤岸與護岸多以混凝土為主要建造材料。近幾年生態工法的技術已經開始運用於水利工程技術上，於營造一定的生物棲息空間與人為親水空間有一定的成效，但整體河川治理之思維仍是以「避水」，「快速排水」為主要考量。. 5.. 河川流域內都市化及土地過度開發，導致暴雨集流時間縮短，河川流速加大及流量增加，防洪工程更具困難性。集水區內獨特的地理及地質條件，導致管理工作之困難，不當的土地利用型態，加大洪峰流量並降低河川抗洪能力。. 二、. 河川流域相關土地使用與空間管制法規之反省. (一) 現階段於相關法令中針對河川流域管理之相關名詞之定義回顧人類百年來對於集居環境變遷的發展歷史，河流是人類聚落最早發展的起源，也是主要交通廊道，但是隨著社會經濟的快速發展，人類對河川環境、土地資源的擷取，造成河川的地文與水文環境變遷，進而改變了河川的水域型態生態及自然循環流動的邏輯。河川流域治理目標為「治洪」，主要針對人們所面對的淹水、洪水威脅進行解決。現階段在相關法令中主要以容易受到淹水、洪災等氾濫地區進行土地使用管制等相關法令之立法管制，根據水利法第六十五條所定：「主管機關為減輕洪水災害，得就水道洪水泛濫所及之土地，分區限制其使用。」其中指出洪水氾濫所及之土地隨後被定義為「洪水氾濫地區」，而所謂「洪患地區」則主要定義為受到洪水或淹水氾濫成災之地區。以下先針對相關名詞之意義進行了解。 1. 洪氾地區洪氾區的劃設主要必須依照其劃設地區之水文、水性、水理之分析，結合不同頻率的洪水警戒線範圍(如：20 年洪水線、50 年洪水線等)，進一步將河川沿線周邊土地劃設為洪氾區，在其區域內進行建築與土地使用的管制。根據水利法第 65 條：「主管機關為減輕洪水災害，得就水道洪水泛濫所及之土地，分區限制其使用。」明確規定於水道周邊洪氾所及之土地必須針對其土地使用加以規範與限制，在洪氾區內民眾只可以進行低強度的土地使用，如此洪災發生時才不會造成重大的損失。但目前台灣針對其河川水道的設計採用「重現期」做為河道尺度規劃準則，以 20 年、50 年、100 年的洪水重現期作為規劃依據，但在全球氣候變遷下，台灣未來的降雨將會逐步呈顯極端化現象，要不是一連串的暴雨就是乾旱，氣候雨量預測的難度也漸漸提升。因此只要人們繼續居住於洪氾地區就無法避免洪災的威脅，尤其是在已建成集居環境中，因此洪氾區的治理思維就必須進行土地使用以及空間特性之整體性的通盤檢討， 20 .

(33) . 在進一步規劃其治理模式。 2. 洪水平原洪水平原主要有兩種意義：其一為由河流沖刷泥砂於下游地區沈積而成洪水沖積平原；其二為遭受洪害之平原，其範圍主要以洪水頻率所產生之洪水淹沒地區，其範圍隨洪水頻率之不同而異。根據水利法第 65 條：「為減輕洪水災害，得就水道洪水泛濫所及之土地，分區限制其使用。前項土地限制使用之範圍及分區辦法，應由主管機關就洪水紀錄及預測之結果，分別劃訂，報請上級主管機關核定公告後行之。」以及第 82 條：「水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；未徵收者，為防止水患，並得限制其使用，但不得逕為分割登記。」，兩條法規內容說明了規定洪水平原其土地使用管制目地在於排除洪水氾濫區域內之積水，故劃定其限制發展範圍，以減輕災害。又根據基隆河洪氾區土地使用管制辦法之第 6 條內容，洪水平原可以依照淹水程度以及淹水機率將土地劃分為一、二級管制區。一級管制區主要包含堤防預定地、疏洪道預定地、天然洩洪區等；二級管治區主要含蓋經常淹水地區及低漥地區。 3. 行水區 2 舊法所稱「行水區」即：1、已築有堤防者，為二堤岸間之土地。2、未築有堤防者，惟尋常洪水位達到地區之土地。為現今水利法及其相關規定業已將『行水區』一辭刪除，統稱為『河川區』，即二年洪水重現期距到達之地。依據水利法施行細則第 4 條：「本法所稱水道，指河川、湖泊、水庫蓄水範圍、排水設施範圍、運河、減河、滯洪池或越域引水路水流經過之地域。」水利法第 65 條：「主管機關為減輕洪水災害，得就水道洪水泛濫所及之土地，分區限制其使用。」，引此行水區(河川區)也屬於水道洪水氾濫所及之土地，因此也需進行土地使用分區管制其使用強度。 4. 易淹水地區易淹水地區從字面上解釋為較經常淹水的地方，主要藉由歷史資料及歷年淹水統計資料整理得之，大多是處於低漥地區或是排水不良地區。而近幾年行政院為解決易淹水地區的水患問題，責成經濟部研提「水患治理特別條例（草案）」及「易淹水地區水患治理綱要計畫」，其中綱要計畫於 94 年 7 月 5 日奉行政院核定。惟立法院 95 年 1 月 13 日三讀通過「水患治理特別條例」。其中依據水患治理特別計劃條例第 5 條指出：「中央主管機關應依流域整體治理及綜合治水原則，擬訂易淹水地區水患治理計畫。」，由此可看出河川治理的面向已經朝向以區域整體流域為尺度進行河川治理。 5. 淹水潛勢區.                                                        . 2. 行水區為堤防內欲留讓洪水宣洩之土地，與河道用地的意義相仿，但河道用地乃是指已受徵收做為水利設施興建之用地，故稱之。 21 .

(34) . 淹水潛勢分析主要是透過相關水利工程運算軟體，對欲進行模擬之集水區進行洪水淹水模擬。透過基本圖如：交通、水系、建築物、土地使用、行政區、自然資源等所有欲進行模擬之區域資料之套疊，做為軟體運算之因子。淹水潛勢區資料是在特定因子假設下計算而成，所以現在作為淹水預警用途的做法即是先行假設各種可能產生情況之下，進行淹水潛勢資料的推估。目前台灣主要進行淹水潛勢運算之軟體為SOBEK 3，此軟體主要有區域排水(Rural)、都市排水(Urban)與河川(River)三種應用版本，為目前水利署積極推廣之模擬工具。由上述之相關針對河川治理所相關之名詞解釋，可以看出欲進行較有效率之河川流域治理必須針對其河川整體流域及其周邊自然資源、水文、地形地貌、人文棲地、自然棲地等土地使用進行通盤性的調查、分析與檢討，不應該再單獨的僅對於河道或是水域本身進行治理。 (二) 河川治理與相關土地使用法令之探討台灣河川流域受到先天地質、地形與氣候的影響，每年在颱風季節、雨季都會遭受到嚴重的洪災與土石流的危機，在既有自然環境限制下，同時又必須面對經濟的快速發展與土地大量的需求，在欲兼顧自然資源的保護避面過度的使用與剝奪，同時又必須滿足經濟發展下所渴求土地、自然資源，人們開始嘗試透過土地使用規範來取其兩者之平衡。目前台灣針對河川環境的管理所屬之法則在河川區域(水道治理計劃線或河川區域境界線)內之土地使用行為管治，依水利法辦理，土地使用分類，則為區域計畫法。河川區域外沿岸土地使用管制，在都市地區為都市計劃法，在非都市地區為區域計畫法，而河川沿岸之建築景觀則依據建築法辦理。此外，有關河川之水質保護，另由下水道法與水汙染防制法來規範。針對河川周邊之山坡地亦有水土保持法、山坡地保育利用條例，至於有關河川生態環境之保護，尚無法源，剛處於萌芽階段(陳弘由、王藝峰、謝明昌， 2002)。目前我國針對河川流域與周邊土地資源相關規定之法規大致上可以分類整理為綜合區域管制、目的資源管制、特定地區管制與空間設施管制(表 2-2)。.                                                         3. SOBEK 為 Delft Hydraulics、National Dutch Institute of Inland Water Management and Wastewater Treatment 及其它荷蘭顧問公司共同開發之 SOBEK 模式(2.09 版)。 22 .