風險溝通與審議式民主的連結─ 以「核廢何從電視公民討論會」為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 風險溝通與審議式民主的連結─ 政治大立以「核廢何從電視公民討論會」為例 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：黃東益博士研究生：王憶萍撰. 中華民國一 O 一年五月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭初夏，終於到了寫謝辭的這天，轉眼，三年的時光流逝，一路上酸甜苦辣回想起來還歷歷在目。過去，總羨慕著寫謝辭的學長姐，同時也在自己心裡暗暗勾勒自己謝辭的內容，但真的到了這天，卻發現有太多話溢於言表。首先，感謝我的指導教授及八樓的大家長黃東益教授，謝謝黃老師在我研究所三年日子中，教導我許多在研究上、生活上應注意的事情，也感謝老師總是忍受著我的沒大沒小；謝謝黃老師領我走進八樓這個大家庭，當然也感謝老師在論文上的指導，給予我許多寫作上的寶貴意見。口試委員杜文苓教授及范. 政治大加踏實，也充實了我的研究案生涯。立. 玫芳教授在我論文及研究案過程中的鼓勵與建議，讓我對於論文的寫作方向更. ‧ 國. 學. 在八樓這個大家庭裡，我們總是無憂無慮的一起做研究一起玩樂，三年的日子裡，我想我有三分之二都在這度過。感謝初進八樓時，佳良學長、嘉怡學. ‧. 姊、心睿學長、伊晟學長、宥洋學長、建緯學長對我的照顧，讓我對政大不再. sit. y. Nat. 那麼陌生。感謝我的好夥伴麒翰，我們總是一起拼作業、一起玩耍，彼此分享. al. er. io. 著生活中好笑的、好吃的一切，感謝你在我迷失方向時給我的指引，感謝你老. v. n. 是讓我欺負供我使喚，感謝我們的無話不談、有話直說。感謝曜竹哥，在當完. Ch. engchi. i n U. 兵後回來八樓，讓我們重新認識，也感謝你在我趕研究案的在旁邊搞笑、在麒翰畢業後，成為我下一個糟蹋的對象，也感謝在我寫論文的時候給我很多的靈感及格式上的協助，八樓沒有你該怎麼辦呢?感謝琳翔，雖然我們的審美觀老是不同、雖然你常常暗自竊笑我，但是，也感謝你的激怒才讓我有前進的動力，努力尋找自己另一半的影子吧!不要放棄生命中的每一個可能。感謝桂慈，總是製作美麗的手工卡片給我祝福與鼓勵。感謝文鴻學長，雖然你在後期才加入八樓，但是你不改顏色的說笑話，總是讓八樓充滿歡笑。感謝鐙文學長，沒想到大學時的助教，轉眼變成了研究室夥伴，沒錯!未來的路還很長!一起加油! 另外，親愛的學弟妹祺佩、品慧、婷宇、志宏，未來研究室靠你們了，加油吧! I.

(4) 感謝在研究所時相遇的朋友們。感謝致丞與婉婷在國考那段日子的鼓勵與扶持，幸運的我們最後都嚐到了甜美的果實。感謝筱芸給我的鼓勵、建議與福氣。感謝冠緯不藏私的把努力抄寫下來的重點分享給我們。感謝柏志提供我念書的方向與資源。感謝意善，你開朗活潑卻又體貼，我不會忘記我們一起玩耍的日子!感謝憲均學姊，常常和我分享許多要注意的眉角，有好吃的好玩的也沒忘記我。感謝研究所的同儕禹瑞、政廷、孟靄，因為你們我的研究所生涯才能如此充實和快樂。行文至此，一塊一塊的記憶拼起來竟讓我有些捨不得離開這裡。當然也要感謝點綴我生活，讓我生活常常出現火花的鈺潔，雖然妳老是. 政治大謝培修，因為有你的支持與鼓勵，讓我更有勇氣走進政大這個充滿挑戰的地方，立瘋瘋癲癲，但有了你，我的生活充滿樂趣，感謝我們從小到大不變的情誼；感. 謝謝你，我常常懷念起以前和你相處的時光，那些點滴都是我人生中美麗的一. ‧ 國. 學. 頁，我會仔細收藏，未來不管我們往哪個方向發展，我們都要加油!祝福你。. ‧. 感謝忠安在我考國考、寫論文及漫長研究所過程中的照顧與陪伴，感謝你. y. Nat. 在我對自己失去信心時，給我鼓勵；感謝你在我跌倒時，扶我一把，感謝你陪. er. io. sit. 伴著我分擔了所有的喜悅與痛苦；當然，也感謝你帶我認識了摸摸村這一群充滿傳奇的朋友，感謝生命中遇見了你。. al. n. v i n 最後特別要感謝我的家人，感謝哥哥嫂嫂給我的支持與鼓勵，還有小姪子 Ch engchi U. 們在我拖著疲憊步伐回到家時，對我展開天真的笑容，讓我一掃陰霾。尤其最要感謝的，是我的父母，謝謝你們辛苦的栽培，讓我在求學過程中沒有後顧之憂，謝謝你們無條件的支持，讓我走我想走的路，你們總像棵大樹一樣庇護著. 我。過去，你們牽著我的手伴我成長；日後，換我緊緊牽著你們的手走向未來。從沒跟你們說過的是：「我永遠愛妳們」。論文完成後，是一個旅程的結束，也是另一趟旅程的開始，感謝在這趟旅程中真誠相待的你們。憶萍八樓研究室 20120529 謹誌 II.

(5) 摘要面對高度科技化、工業化及專業化的社會，風險溝通已是政府面對環境爭議時難以規避的課題。回顧台灣近年來各項環境政策所遭遇的激烈抗爭，顯現政府風險溝通的不足。近年來興起的審議式民主，強調在理性與互惠的前提下，讓公民針對議題發表不同意見，成為政府替代傳統風險溝通的另一選項。尤其對於亟需完善風險溝通的高科技議題-「核廢料處置」而言，審議式民主似乎為其帶來契機。本研究透過分析「核廢何從電視公民討論會」審議活動過程政府與民眾的風險溝通關係，以及會議參與者的深度訪談資料，探討審議式會議如何落實風險. 政治大. 溝通理念，藉此瞭解並反思審議式民主在台灣的實踐及其能否成為有效的風險溝. 立. 通機制。. ‧ 國. 學. 研究發現，在理論層面，審議式民主與風險溝通理論有許多相通之處；而在實踐層面，審議式民主得以落實風險溝通四項核心要素：「雙向互動」、「資訊公. ‧. 開、即時及更新」、「轉譯為常民語言」及「利害關係人參與」；除此之外，與會. sit. y. Nat. 者及相關人員亦受到審議機制正向的影響；但在此會議中民眾與政府間信任關係. al. er. io. 的改善程度有限。本研究建議政府未來進行風險溝通時，應健全溝通管道、有效. v. n. 連結「會議結論」與「政策制定」、整合資訊公開管道並縮短數位落差、及處理. Ch. engchi. i n U. 與核能政策連動問題，方能有助於低放射性廢棄物的風險溝通。. 【關鍵字】風險溝通、審議式民主、低放射性廢棄物、核廢料、公民會議. III.

(6) Abstract Risk communication is an unavoidable task when the government faces a highly industrialized and professionalized society. In the past years, environmental policies the government proposed and the protests these policies triggered show the deficiency of the government on risk communication. Recently, the rising deliberative democracy that emphasizes citizen dialogue on the basis of equality, rationality and reciprocity, could become an alternative to traditional risk communication for the government. Especially for the high-tech issue--disposal of nuclear waste-- which is desperate for comprehensive risk communication, deliberative democracy seems to bring the window of opportunity. Through examining the case of “Where Would the Nuclear Waste Go?” TV forum, this study explores risk communication between the government and citizens, and discusses how deliberative forum realizes the idea of risk communication in practice and delivers risk knowledge. Furthermore, this study rethinks the practice of deliberative democracy in Taiwan and accesses whether it could be an effective risk communication mechanism. This study discovers that there is no contradiction between the practice of deliberative forum and the theory of risk communication. Deliberative democracy facilitates four core elements of risk communication: “two-way communication,” “information disclosure, in time and update,” “transfer into the language of ordinary people” and “the participation of stakeholders.” In addition, the participants and staffs were empowered positively by the deliberative mechanism. However, the improvement of trust between the government and citizens is very limited. This study suggests that when conducting risk communication for the low-level radioactive waste issue, the government should enhance risk communication channels, link the conclusions of citizen forums to policy making, integrate various information disclosure mechanisms, bridge the digital divide, and deal with the problem related to the nuclear energy policy.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 【Keywords】 risk communication, deliberative democracy, the low-level radioactive waste, nuclear waste, consensus conference. IV.

(7) 目次第壹章緒論--------------------------------------------------------- 1 第一節研究背景---------------------------------------------- 1 第二節研究動機與目的---------------------------------------- 5 第三節研究問題---------------------------------------------- 8 第貳章理論基礎與文獻檢閱------------------------------------------- 9 第一節風險溝通、管理模式與要素的理論基礎-------------------- 9 第二節風險溝通核心要素之實證研究--------------------------- 20 第三節風險與民主─風險溝通與審議式民主的連結--------------- 25 第四節站在巨人的肩膀出發----------------------------------- 31 第参章研究設計---------------------------------------------------- 35 第一節個案介紹--------------------------------------------- 35 第二節研究流程與架構--------------------------------------- 38 第三節研究方法與研究對象----------------------------------- 49 第肆章公民與核廢何從電視公民討論會-------------------------------- 51 第一節過去台電所使用的風險溝通方法------------------------- 51 第二節過去政府風險溝通的問題------------------------------- 55 第三節審議式民主為風險溝通帶來的助益----------------------- 61 第四節風險溝通後的公民轉化--------------------------------- 67 第伍章政府與核廢何從電視公民討論會-------------------------------- 75 第一節政府進行低放射性廢棄物的風險溝通方式及成效----------- 75 第二節審議式民主對於政府改進風險溝通之幫助及未善盡之處----- 81 第三節審議式會議後政府相關單位人員的轉變------------------- 85 第四節審議機制對風險溝通及與會者帶來的影響----------------- 88 第陸章結論-------------------------------------------------------- 93 第一節研究發現--------------------------------------------- 93 第二節實務建議--------------------------------------------- 99 第三節研究限制與建議-------------------------------------- 102 參考文獻---------------------------------------------------------- 105. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. I. i n U. v.

(9) 表次風險溝通模式比較 ......................................................................................... 17 風險溝通與審議民主對照表 ......................................................................... 32 「核廢何從電視公民討論會」參與公民 ..................................................... 44 風險溝通、審議式民主原則、操作化及觀察標的對照表 ......................... 46 次級資料編碼表 ............................................................................................. 50 前-後測政策知議題識程度得分表 ................................................................ 68 前-後測議題知識程度比較表 ........................................................................ 69 前-後測議題知識變化程度表 ........................................................................ 70 前-後測問卷「政治信任感」題組 ................................................................ 70 前-後測問卷描述統計表 ................................................................................ 71. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表 2-1 表 2-2 表 3-1 表 3-2 表 3-3 表 4-1 表 4-2 表 4-3 表 4-4 表 4-5. Ch. engchi. II. i n U. v.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(11) 圖次圖 2-1 風險評估、管理及溝通傳統線性典範與新環狀模式 ................................. 15 圖 3-2 研究流程圖 ..................................................................................................... 39 圖 3-2 研究架構圖 ..................................................................................................... 40. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(13) 第壹章緒論近年來，「風險溝通」在國際上受到矚目，WHO 等國際組織對於風險溝通有許多的討論，並對「什麼樣是好的風險溝通?」揭櫫出各項要點（WHO,2002）。有學者的研究指出，「風險溝通」為政府平衡各種利益的工具，若在公共政策推行的過程中缺席，將影響利害關係人的信任與認同（Kasperson & Palmlund,1989）。從台灣經驗來看，中科三期及國光石化等科技議題的衝突，凸顯出政府風險溝通方面的不足，與國際趨勢明顯脫軌。針對台灣爭議性環境議題，近年來西方興起. 政治大（Dryzek,1990；謝宗學、鄭惠文，1996），這樣的途徑，或許能成為政府科技立的審議式民主，其強調在理性與互惠的前提下，讓公民針對議題發表不同意見. 議題風險溝通的橋樑。尤其對於亟需完善風險溝通的高科技議題-「核廢料處置」. ‧ 國. 學. 而言，審議式民主似乎為高科技風險議題溝通帶來契機。但在援引之前應先檢視. ‧. 審議式民主與風險溝通的要素間是否有扞格之處? 另外，何謂好的風險溝通?目. y. Nat. 前的定義莫衷一是，但風險溝通的成敗將影響公共政策的執行，因此有釐清的必. er. io. sit. 要。本研究以最近一場科技議題的審議式會議「核廢何從電視公民討論會」做為研究個案，探討科技議題的風險溝通如何在審議式民主中實踐。. al. n. v i n 本章首先介紹本研究背景，瞭解低放射性廢棄物的歷程與爭議；接著，闡述 Ch engchi U. 本研究之動機與目的；第三部份提出本研究核心問題及相關研究問題，作為本研究發展之基石。. 第一節研究背景 1986 年 4 月 26 日烏克蘭車諾比核電廠發生爆炸事故，事件發生至今逾 20 年，車諾比該地至今仍為一死城，當時引起各界關注核電廠安全問題。而在核能安全議題沉寂一段時間後，2011 年 3 月日本發生規模 9.0 的地震引發福島核災，另外，於同年 7 月 3 日法國亦發生核電廠爆炸事件，核能的議題再度受到各界關注，民眾開始思考台灣是否應繼續發展核能，或是擔憂起台灣現有核電廠的安全 1.

(14) 問題。但是，目前現存於蘭嶼的低放射性核廢料處置問題亦刻不容緩， 1 2011 年 12 月 30 日，近百名蘭嶼達悟族人北上至總統府陳情表達儘速將核廢料遷離蘭嶼的意願；2012 年 2 月 20 日更發起第四次反核廢運動，以抗議台電對於低放射性廢棄物處置的拖延，並表達希冀政府重視處置蘭嶼核廢料的期望（李蕙君， 2012）。而 2012 年 5 月台灣守護民主平台宣布「十大民主事件」，其中「達悟族的反核怒吼」也成為過去一年來，十大民主事件之一(徐純鳳，2012)。政府必須找出並興建一處置場置放低放射性廢棄物，但該處置場屬鄰避設施，民眾是否願意接受該項公共設施的設置在其居住地，取決於他門對該設施的風險認知（魯俊. 政治大料放在他們的家鄉，仰賴政府及相關單位運用一套有效的風險溝通方式，改變民立. 孟，2000 年 6 月），因此，政府如何使其所選出的處置場周遭居民接受低階核廢. 眾對於低階核廢料的風險認知。. ‧ 國. 學. 低放射性廢棄物目前儲存於蘭嶼貯存場，該儲存場自 1982 年 1 月開始接收. ‧. 固化廢棄物桶，至 1996 年 5 月停止接收，共累計接收了 97,672 桶。另外，2001. y. Nat. 年 12 月 25 日「放射性物料管理法」公布實施後，放射性廢棄物貯存設施運轉執. er. io. sit. 照有效期最長為 40 年。據台電公司與蘭嶼鄉公所簽訂之蘭嶼貯存場土地租約，現行租期已在 2011 年 12 月 31 時屆滿，若期滿後需繼續運轉，應向主管機關申. al. n. v i n 請換發執照（原能會，2011）。在此，根據「低放射性廢棄物最終處置設施場址 Ch engchi U 設置條例」第 2 條及第 6 條規定，原子能委員會（以下簡稱原能會）為主管機關，. 設置處置設施場址選擇小組，負責選出能安全放置放射性廢棄物的處置地；而主辦機關則為經濟部所屬的台灣電力公司，其受原能會監督，負責選址作業中場址調查、安全分析、公眾溝通等工作。. 1 放射性廢棄物依其來源與放射性活度，分為高放射性與低放射性兩種。高放廢棄物是指核能發電運轉時用過的核燃料，或是用過核燃料經再處理所產生的廢棄物；低放廢棄物是發電過程中所衍生的產物，輻射量較低。濕性低放廢棄物包括反應器爐水或廢液過濾產生的粉狀廢樹脂，以及廢液濃縮器產生的濃縮廢液，如硼酸廢液或殘渣等；乾性低放廢棄物則包括受污染的廢棄衣物、手套、機具等。指受放射性物質汙染的物料。低放射性廢棄物的主要來源為核能發電，另外像醫院、農業、工業或學術研究都會產生。低放射性廢棄物的內容為受到放射性汙染的手套、工作服、廢紙等(「低放選址，從投開始」手冊，經濟部台灣電力公司，2010)。. 2.

(15) 為因應蘭嶼鄉民要求政府將低放射性廢棄物遷離蘭嶼的民意，原能會除督促台電公司積極進行低放射性廢棄物之處置作業外，並研訂完成「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例」，於 2006 年 5 月 24 日經總統公布施行。依據該條例規定，台電公司應於 2011 年以前，選定處置設施場址；於 2016 年以前完成設施興建；2020 年以前將放射性廢棄物遷離蘭嶼，並在 2024 年前將貯存場所有設施拆除。但截至 2012 年 4 月，台電公司僅遴選出台東縣達仁鄉及金門縣烏坵鄉做為潛在場址，距離正式處置設施還是一條漫漫長路。這中間亟需政府單位建立與民眾之間可信任的溝通平台，促使兩者進一步公開的對話，並讓政府瞭解民. 政治大指當民眾面臨風險時，政府必須透過溝通讓大眾瞭解風險、化解緊張情緒，並將立. 眾態度、公開資訊，雙方進行風險溝通。「風險溝通」與溝通的概念相似， 2是. 科學資訊或技術傳達給公眾知道；且風險溝通的過程中不但需要提供風險資訊的. ‧ 國. 學. 內容，也需注重資訊提供的角度及正確性（Hance, Chess, & Sandman, 1990；張. ‧. 啟達，2001：11）。. y. Nat. 低放射性廢棄物選址屬於高科技議題，具有高度的技術複雜性，使得一般大. er. io. sit. 眾對其理解有限，加上高科技與高風險之間具有高度關聯（Beck,1992），因此社會上對核能存廢與否的問題仍處於分歧的情勢，進而導致政府部門推動低放射性. al. n. v i n 廢棄物處置作業的過程面臨阻礙 C 。儘管政府對於核廢料處置已透過各種說明會、 hengchi U 公聽會向社會大眾進行溝通、說明風險，卻仍無法有效地化解社會上對於核廢料處理的疑慮，由此可見風險溝通的重要性。但風險溝通的定義太過抽象，必須要由實質的操作模式將其概念操作化。在過去，政府的風險溝通方式不外乎舉辦公聽會或說明會，但文獻顯示以公聽會及說明會的方式進行風險溝通既不公平、也無法讓民眾得到清楚的資訊（Webler & Tuler, 2000），因此近年來，審議式民主. 2. 溝通可定義為「兩個人(以上)，對於其所重視的價值，透過可運用的管道，進行訊息與意見交換的一個互動過程」（魯俊孟，2000 年 6 月），上述的定義，強調意見與資訊的交換；而陸炳文（1997）則指出，溝通應有強調雙向互動、雙贏與和解的特質；有效的現代溝通，尋求的是彼此「能對流，能瞭解，能交流，能產生共同意識」。從以上對於溝通的定義可看出，溝通的主要重點在於：尋求一個所有當事人都能夠接受的解決方案，企求解決現存或潛在的衝突。. 3.

(16) 概念下所延伸出的各類公民會議成為政府風險溝通的管道。而關於低放射性廢棄物最終處置議題，原能會在 98 年委託學術單位辦理「核廢何從電視公民討論會」，3其目的在於，藉由審議式民主活動之進行，使民眾瞭解低放射性廢棄物處置的正確資訊，同時政府透過該平台瞭解民眾對於低放射性廢棄物處置的疑慮，促使政府與民眾雙方進行風險溝通。依據杜文苓（2007 年 11 月）指出，目前政府制定的公共政策缺乏對於風險處理的敏感度，而審議式民主的出現將促成多元行動者間各自不同風險的對話。但審議式民主是否能完整將風險溝通應包含的元素實際操作化，成為民眾與政府. 政治大主將其操作化?為一值得深究的問題。立. 間風險溝通平台?其效果如何?其中是否還有未包含到的重要概念，需要審議式民. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 3 黃東益等於 2009 年接受原子能委員會委託執行之「低放射性廢棄物最終處置與公民參與之研究」計畫（計畫編號：98FCMA005）. 4.

(17) 第二節研究動機與目的由於低放射性廢棄物處置設施屬於鄰避設施，因此選址過程歷時長久且風波不斷，因此政府部門─原子能委員會委託學術機構辦理「核廢何從電視公民討論會」，希冀利用「審議式民主」的形式，邀請了全國各地許多不同教育程度、年齡以及居住地的公民，對於此議題發表其意見及與政府互動。此外，筆者本身亦參與了該場會議的進行，在該場會議中筆者觀察到不同利害關係人的互動經過，深覺低放射性廢棄物議題在風險認知及傳達過程的重要性，因此觸發了筆者的研究動機，希冀探討審議式會議對於風險溝通的幫助，及多元利害關係人在此機制. 政治大「審議式民主」最早由立Habermas 於 1996 年所提出，他認為政策制定包含正. 中的互動過程。. ‧ 國. 學. 式和非正式的公共機構及公共領域。正式的部份例如議會，負責決策的工作；而非正式公共領域則是指社會上各種對話機制，負責意見的提供與監督（黃東益、. ‧. 陳敦源，2004），在這兩者的合作下，政策才得以被制定，由此可看出，審議式. sit. y. Nat. 民主強調：「政策的制定不只是公部門的工作，社會上的各種意見也應該要納入. al. er. io. 政策制定的考量中，讓社會上更多的聲音被聽見」。在「核廢何從電視公民討論. v. n. 會」四天的討論會中，與會公民對於議題有相當多的疑問和看法，急需提出讓政. Ch. engchi. i n U. 府相關人員、學者專家為其說明解答；但就政府立場而言，政府委託辦理此次會議的目的是希冀能為低放射性廢棄物處置地找出解決方案，而非討論核能發展是否應當；且審議式會議對於政府部門而言是一項新的嘗試，過去政府部門多是採公聽會或說明會的方式與民眾進行互動，此次採用公民會議的方式與民眾互動，是否能做好風險溝通對政府是一大挑戰。因此本研究想探討在該場討論會中，政府與民眾的風險溝通情形，以及審議式會議如何將風險溝通應包含的理念落實，做好傳遞風險的工作。基於以上研究動機，本研究試圖達到下述各項研究目的，以滿足研究興趣。從實務目的來看，審議式會議在台灣有近十年的實務經驗，從最早由林國明、陳 5.

(18) 東升在 2002 年以全民健保為議題所舉辦之公民會議，至最近一場由林子倫於 2011 年 4 月舉辦之「再生醫療公民討論會」，截至 2012 年 5 月，審議式民主在台灣已舉辦過 60 多場的相關會議，若本研究能瞭解審議式會議做為風險溝通平台的可能，將有助於精進審議式民主的實務操作。此外，學者 Daggett （1989）認為風險溝通的目的在改善人民對爭議性環境議題的看法。Billie（1990）更進一步認為風險溝通能夠提供一種新的風險對談方式，讓原本不接受風險的人進而接受之。而 Kasperson 與 Palmlund 則是將風險溝通視為政府平衡各種利益的工具之一。上述各學者的觀點指出風險溝通在政府各項公共政策推行的過程中，扮. 政治大位而言，若機關能瞭解民眾顧慮之所在，並就其癥結點加以澄清、解釋，將使得立演促使標的團體及利害關係人順服的關鍵（林忠毅，2007）。因此，對於政府單. 民眾對於政策更加順服、有助於政府政策的推動；而對於民眾而言，民眾與政府. ‧ 國. 學. 若能有良好的互動溝通，將提高民眾對於政府的信任、改善對於政府的觀感，建. ‧. 立兩者間良善互動。. y. Nat. 從學術目的來看，過去關於風險溝通的文獻集中在探討風險溝通在理論上應. er. io. sit. 具備的單一要素，其研究方法多半是透過個案探討風險溝通過程的適當性或風險認知的管道與影響因素（Madeleine,2006；Graham & Weil,2007；Fischer,2009；. al. n. v i n 周桂田，2003；汪明生，2003） C；而在審議式民主的討論上，近年來則是聚焦於 hengchi U. 審議式會議與後續政策的連結及對公民參與的反思（陳俊宏，1988；林火旺，2007；黃東益，2008；杜文苓，2007）。但風險溝通的過程中其實有多項要素，如「雙向互動」、「資訊即時與公開」、「轉譯為常民語言」及「利害關係人的參與」等應同時受到重視，不能僅依靠單一要素進行風險溝通；而公民參與在各項科技議題的討論中亦受到重視，已被認為是民主社會中不可或缺的一環，因此有學者提出將風險溝通與審議式民主相互連結的建議（杜文苓，2007），希冀透過審議式民主的運作原則（包含理性、互惠等）將風險溝通各項理念含括其中，協助民主決策。因此，本研究嘗試以「核廢何從電視公民討論會」做為研究個案，整合 6.

(19) 風險溝通理論中的各項要素後，連結審議式民主與風險溝通兩項理論，將風險溝通各項要素透過審議式民主原則操作化，作為兩項理論對話交流的契機。此外，對於審議式民主理論而言，由於台灣各項審議式會議的設計都是與台灣的在地脈絡結合，並配合議題調整，透過本研究的檢視，希冀瞭解並反思審議式民主在台灣的實踐情形及其能否成為有效的風險溝通機制。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(20) 第三節研究問題本研究將回顧風險溝通理論，整理出其應包含的元素，接著運用次級資料檢視「核廢何從電視公民討論會」中風險溝通的機制設計及其效果。僅選擇次級資料進行分析，是由於本研究之範疇為探討審議式會議做為能否做為風險溝通的平台及政府運用此平台進行風險溝通的效果，因此著重於與會議相關人員，包含公民、政府單位人員，授課專家等主觀上對於效果的評估，及此場會議對他們產生的影響；而非探討會議相關人員在會後兩年來對於風險的認知是否產生轉變或風險知識的累積。最後，由於本研究主要欲呈現低放射性廢棄物的風險溝通如何在. 政治大探討審議機制處理低放射性廢棄物議題的完整性。本研究核心問題為：「低放射立. 審議式會議中進行及其效果，因此比較各種關於低放射性廢棄物風險溝通會議，. ‧ 國. 1.. 學. 性廢棄物的風險溝通如何在審議機制呈現?」，依此發展出的相關研究問題為：風險溝通有哪些核心要素?審議式會議如何協助這些要素的達成?有哪. ‧. 些是審議式會議無法處理的?. 採用審議式會議進行風險溝通時，對於不同類型的參與者（經濟部台灣. sit. y. Nat. io. 電力公司人員、原能會人員及與會公民）產生哪些影響?. n. al. er. 2.. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(21) 第貳章理論基礎與文獻檢閱根據前述所提之研究問題，本章首先進行脈絡回顧檢閱風險溝通的意涵及模式，瞭解何謂風險溝通，其應包含了理念有哪些，以做為本研究的理論基礎；接著回顧有關風險溝通的實證研究，瞭解其研究不足或已驗證理論能做為本研究參考之處，為本研究建立研究定位。最後，連結風險與民主的概念，透過此部分的闡述，帶出審議式民主運用於風險溝通的可能，為本研究建立後續研究架構。. 第一節風險溝通、管理模式與要素的理論基礎. 政治大缺乏實證的證實，因此本研究將從理論與實務出發，整理出風險溝通應具備的元立. 由於過去對於風險溝通應具備元素的看法眾說紛紜，且部分僅為理論的論述. ‧ 國. 學. 素。此節首先探討何謂風險以及人民如何辨別對於風險的感受，根據過往的研究指出：人民對於同一件事件的風險認知是不同的，可能受到傳言、歷史經驗甚至. ‧. 是民眾的主觀判斷而來，會有這樣的差異是由於對於風險認知途徑不同所致，因. sit. y. Nat. 此要如何針對不同程度的風險認知進行溝通將是政府的一大課題；其次，本研究. al. er. io. 將探討政府過去進行政策溝通的方式與途徑，瞭解風險溝通的各種模式；最後，. v. n. 本研究即探討風險溝通的過程中可能發生的偏差及改善之道，並耙梳風險溝通過. Ch. engchi. i n U. 程中重要且應被涵括的元素，做為下一部份檢視風險溝通實證及對應審議式民主原則的概念指標。壹、. 風險、風險感知及科技不確定性何謂風險?大家對其詮釋相當不一。Beck 曾提到風險可能在知識裡被改變、. 誇大、轉化或消滅，甚至可以隨意被界定和建構（汪浩譯，2004），從上述形容中可以看出，風險是不可見的、無法預測的，可以依照社會不同價值被界定的；民眾對於風險的感受可以經由自身的經驗、傳言或是前人的經驗而來（Beck,1992），如廖本達（1999：6）提及：一般人在面對風險時，透過感官對外在環境擷取對於風險的認知訊息，如媒體報導、街頭口語甚至是道聽途說。另 9.

(22) 外，民眾對於風險認知受到日常生活經驗、主觀及直覺的影響甚深，例如日本人因為受到核戰的巨大傷害，理性上瞭解核能帶來的好處，但情感上卻因為過去的陰影而無法接受核能發電，這與杜文苓等（2007）所言：風險常常是個人主觀的意識的判斷相同。因此汪銘生、陳碧珍（2003：53）認為風險並沒有一套定義可以適用在所有不同領域的風險，因為認知途徑的不同使得每個人的風險認知有差異。但不論風險是怎樣出現的，每個人對於風險的感受都應該受到重視。高科技發展所涉及的風險往往具有「不確定性」，即使是專家也無法完全掌握。黃廷宜（2007）即以中部科學工業園區后里園區為例，談論高科技政策中的. 政治大決策上相當依賴專家。且近來，隨著科學知識的日益複雜加上科學與社會間互動立風險溝通，認為當今高科技政策發展所牽涉的專業知識相當複雜，使得公部門在. 的頻繁，顯現出科學的侷限，周桂田（2007）即認為在面對風險時，除了自然科. ‧ 國. 學. 學領域的評估外，也應納入社會科學的範疇加以討論，如同 Leach 和 Scones（2003）. ‧. 指出，在政治、經濟環境的變遷下，風險尾隨在科技發展之後，除了考慮科技的. y. Nat. 發展外，也應處理民眾對於風險的感受，但在過去，科學界的專家認為由於科技. er. io. sit. 知識具有專業權威，應放在具有科學專業的領域中討論，但是他們卻忽略了問題背後牽涉到的社會倫理問題（林國明、陳東升，2005），以及民眾對於風險的感. al. n. v i n 受程度與專家的不同，使得科技政策受到民眾質疑。且現代科技風險存有「有限 Ch engchi U 知識的不確定性」之特質（林國明、陳東升，2005：7），過度的專家宰制將造成政府與民眾的脫鉤，兩者存在著相當的落差（林水波，1999），也因此降低了民眾對於政府的信任（王瑞琦，2010）。由上述可以看出，科技的不確定性連帶使得風險變得捉摸不定，風險知識的來源變得相當的多，可以是道聽塗說、主觀認知或是專家意見。另外，也可從文獻中看出，科學的範疇越來越廣，自然科學與社會科學密不可分，對於風險，不但需要自然科學的界定，也應融入社會科學的看法，更不能讓專家角色過度膨脹，消減了政府與民眾信任關係。 10.

(23) 在本研究個案「低放射性廢棄物」中，民眾最大的疑慮在於低放射性廢棄物所含放射性核種─鈷六十（經濟部台灣電力公司，2010），可能對人體健康以及低放射性廢棄物處置場址對於設置地當地及周遭環境帶來傷害，尤其以對人體健康（包括居民罹癌率上升、新生兒畸胎）的影響最受到民眾擔憂。但根據經濟部台灣電力公司（2010）宣導手冊指出，輻射的來源可以分為天然輻射與人造福射，台灣地區自然狀況下的天然背景輻射每年約 2 毫西弗（mSv）；另根據我國游離輻射防護安全標準規定：「不含天然輻射與醫療輻射劑量，一般人輻射劑量限度為一年內不超過一毫西弗」。而低放射性廢棄物的處置與運轉等若能符合管制標. 政治大亦強調低放射性廢棄物的處置將透過層層的防護，有效防止放射性物質逸出。從立. 準，其所造成的輻射劑量值每年約 0.25 毫西弗；且經濟部台灣電力公司（2010）. 此資料來看，低放射性廢棄物處置設施的輻射量不但遠低於天然背景值，且台電. ‧ 國. 學. 亦有完整的防護措施，其處置對人體將不構成危害。但如同前段文獻所述，風險. ‧. 認知的來源，除客觀數據的呈現，亦牽涉到空間、距離（范玫芳，2010），及主. y. Nat. 觀上對於核能的風險認知。此外，由於低放射性廢棄物最終處置場址的設置涉及. er. io. sit. 科學不確定性，突發的風險或災難事件也會影響人們對於議題的風險認知（范玫芳 2010：6）。因此，在本研究個案「低放射性廢棄物最終處置」的風險認知與. al. n. v i n 定義中，雖然由台灣電力公司的數據看來，低放射性廢棄物所產生的輻射值對於 Ch engchi U 人體沒有影響，但民眾對於輻射對於人體的影響有主觀上的認知，因此如同周桂田（2007）所言，風險的危害程度不能只以自然科學的角度定義，亦應融入社會科學的詮釋。針對「低放射性廢棄物最終處置」，政府曾以各項公聽會、說明會等方式與政府以審議式民主的方式，讓更多的民眾共同參與政府決策過程，探詢民眾對於最終處置場的風險認知，但其效果如何值得深究。貳、. 從溝通、政策溝通到風險溝通溝通、衝突與談判經濟理論假定社會群體中的任何個人都是一個追求自我利. 益最大化的理性人（a rational self-interest maximize），每一個理性人都有追求其 11.

(24) 個人利益最大化的自由。從過去台灣的解決公共政策與民意訴求衝突的經驗中觀察，官員往往過度依賴所謂的「政策溝通」手段，以期尋求民眾的瞭解與支持。但是這種「溝通」方式，其主要目的只是在重複說明並強調政府的立場，並期望民眾能夠接受並認同政府的決定是最適合全體百姓的利益，政府希望塑造一個「虛幻縹緲」的目標，企盼民眾主動放棄自我利益，為社會做出無條件的配合與犧牲（魯俊孟，2000 年 6 月），民眾對於風險認知、感受則被排除在政策決策之外，真正的決策掌握在專家手中，另外，陳東升、林國明（2004）認為社會公眾與專家對於風險的感知經常不一致，專家政治的決策突顯專家判斷的正確性及優. 政治大之下，即使是專家對科技風險的評估，也存在相異的見解。立. 越性。而許多歷史事實和案例告訴我們，由於風險的不確定性、在不完整的瞭解. 風險溝通的概念包含將科學資訊或技術傳達給公眾知道，它可以透過公民參. ‧ 國. 學. 與，參與決策制定以及雙向的對話。WHO（2002）將風險溝通定義為：個人、. ‧. 團體或機構三者間對於風險本質互相交換意見、資訊的互動過程，其目的在於表. y. Nat. 達有關健康、環境風險等資訊的意見、獲取資訊，並將風險制度化、合法化，使. er. io. sit. 民眾滿意並建立合作關係（丘昌泰，1996；王瑞琦，2010）。丘昌泰（1996：81）則將風險溝通定義為：「個人、群體、公私部門或機關等利害關係人彼此交換有. al. n. v i n 關健康或環境風險資訊和意見的過程」年 6 月）曾回顧台灣各項 C h 。魯俊孟（2000 engchi U 鄰避設施的興建過程，其認為過去政府過分注重經濟發展的理性思維，強調經濟建設所能帶來的成長與效益，已無法滿足民眾對於其他社會議題的訴求。范玫芳（2007）亦認為台灣目前關於土地利用、科技發展等仍受到經濟因素影響，著重市場思維，因此缺乏在社會既有結構下，對於風險認知的對話與討論。此外，周桂田（2007）提出公眾對於風險資訊的獲取與信任是相當敏感的，一旦民眾認為政府是「黑箱作業」，即會對科技政策的風險存疑。從台灣的經驗中，可得知過去公部門為試圖化解民眾疑慮或增加民眾接受度，往往強調方案之技術理性與專業判斷之正確性，且刻意強調公共政策所帶來的效益，因而忽略專 12.

(25) 家決策可能的盲點與侷限，再加上輕視其他民眾關心的重要議題如環境保護、生態平衡、文化遺產或社區總體發展等事項（林水波，1999），所以往往導致民眾抗爭紛紛，致使政策無法執行的局面。究其原因，除了文官決策的「理性主義」所隱含的瑕疵外，在決策規劃、合法化、執行等公共政策過程中，忽略民眾訴求，無法將民眾的需求也列入決策考慮，也是造成失敗的主要因素。世界衛生組織於 2004 年「第五屆世界社會論壇」，提出確定性的風險預警評量架構，針對風險揭櫫了新的風險評估、管理與溝通模式，其強調風險溝通是循環不斷的回饋系統，有別於傳統的單向溝通，新的風險溝通模式賦予「利害關係人參與」的機會，並. 政治大周桂田（2007）認為風險溝通不是政府上而下的教育、宣傳，而是多元的管道、立. 將其置於風險溝通的核心位置（林宜平、張武修，2006；王瑞琦，2010）。另外，. 開放的方式進行風險溝通。不能一味以專業考量或分析數據說服民眾，應設身處. ‧ 國. 學. 地為民眾著想，並且平衡各種面向的專業知識後再進行風險溝通。. ‧. 、「說明會」等風在本研究中，政府（包含原能會及台電）曾採用「公聽會」. y. Nat. 險溝通方式，強調日本、瑞典及韓國等地已有完成低放射性廢棄物處置的成功經. er. io. sit. 驗，強化民眾對於我國處置低放射廢棄物的信心。亦曾經安排潛在場址的地方民意代表、村里長參訪日本的最終處置場，瞭解低放射廢棄物處置場址運作方式。. al. n. v i n 但是，在這樣的風險溝通方式中，民眾僅是被動的聆聽政府的宣導教育，對於內 Ch engchi U 容的疑問卻無法得到充分回應。筆者亦曾參與原能會辦理之「放射性廢棄物管理政策評估說明會」，在過程中，原能會對於筆者及其他提問者所提之問題之回應，僅是將報告內容重述一次，根本不能解答疑慮。政府如此的風險溝通方式與國際趨勢脫鉤，不但無法做到與民眾互動，更遑乎設身處地為民眾著想。參、. 風險溝通的功能學者 Daggett（1989）認為風險溝通的功能在於改善人民對爭議性環境議題. 的看法；Billie（1990）則言：風險溝通將提供一種新的風險對話方式，讓原本不接受風險的人改變想法，進而接受之；而 Kasperson 與 Palmlun 則是將風險溝 13.

(26) 通視為政府平衡各種利益的工具之一（林忠義，2007）。整體而言，根據丘昌泰（1996:81）所言，良好的風險溝通將具備下列功能： 1.. 知的權力：讓潛在風險接受者知悉風險訊息，發展適當對策。. 2.. 風險降低功能：透過降低風險的措施，保障公共安全。. 3.. 行為改變功能：風險溝通機構採取保護性支持性之行為。. 4.. 緊急事故準備功能：制定緊急事件處理原則，防患未然。. 5.. 改變態度的功能：拉近風險接受者與風險製造者的距離，使雙方找到共同接受的風險水準。. 政治大公共介入功能：促使決策者瞭解並關心公眾議題與民眾的風險認知。立. 合法化功能：建立風險管理合法地位，加強風險管理過程的信任與公平。. 6. 7.. 啟蒙的功能：使得利害關係人間彼此瞭解，進而啟迪解決問題的方法。. 學. ‧ 國. 8.. 民眾參與功能：經由各方參與互動，解決風險爭議。. 9.. ‧. 上述第 1 至第 5 項功能可看出風險溝通一部分的功能在於「防患未然」，使. y. Nat. 風險接受者對於政策帶來的風險更加瞭解，進而預先擬定緊急風險應變措施，減. er. io. sit. 低風險帶來的傷害；而第 6 至 9 項則是強調在風險過程中各方利害關係人能夠透過風險溝通拉近彼此的關係與認知，進而提升雙方的信任感，並研擬出對應風險. al. n. v i n 的方法，解決風險爭議。除了上述功能外，本研究彙集 Daggett（1989）、Billie Ch engchi U （1990）、林忠毅（2007）及丘昌泰（1996）等學者之看法發現，政府若能做好風險溝通，將可能帶來兩種層次的轉變：第一層是建立政府與民眾良善互動的基礎，加強民眾對於政府的信任關係，樹立政策合法性；第二層次的轉變甚至可能是改變對於議題的態度，從反對政府政策變成支持政策，有效降低民眾反對的聲浪。另外，風險溝通能轉化的不只是民眾的態度，政府人員本身也可能透過風險溝通中的「啟蒙功能」，使自己產生轉化，更加能設身處地瞭解民眾感受。肆、. 風險溝通的模式與主體在溝通層次上，過去將風險溝通做為決策者進行風險管理中的一部分，故主 14.

(27) 張「將科技資訊由專家傳遞決策者，再由決策者公布給民眾」，此屬單向溝通；爾後，開始著重於民眾的價值與想法，因此提出「相關的個人、團體或機構，彼此交換資訊及意見的互動過程」（林忠義，2007）。在傳統的線性的風險溝通模式中，強調專家的重要性，主張先由專家作風險評估後，再由決策者從事風險管. 理，. 最後再向民眾作風險溝通，因為這樣的溝通路徑過於單向且偏重工程、數學及流行病學等缺乏反饋，因此新的風險溝通模式轉成新的「環狀模式」，其強調風險評估、風險管理、風險溝通應同時進行，並主張風險溝通的重要性，且開始尋求心理學、社會學與法律等跨領域的合作（王瑞琦，2010:47、林宜平、張武修，. 政治大過去傳統線性的風險溝通典範及新環狀模式可以下圖呈現：立. 學. ‧ 國. 2006:73），尤其在新的環狀模式裡，將「利害關係者的參與」視為其核心重點。. 傳統線性典範. sit. y. 風險溝通（公眾）. 新環狀模式. n. al. Ch. 風險評估. engchi. er. io 風險溝通. ‧. 風險管理（決策者）. Nat. 風險評估（專家）. i n U. v. 利害相關者之參與. 風險管理. 圖 2-1 風險評估、管理及溝通傳統線性典範與新環狀模式資料來源：轉引自林宜平、張武修（2006:72） 15.

(28) WHO（2002）則認為風險溝通的主體應包含科學證據、民眾關切及政策。風險溝通的模式，依據 Fiorino（1990）與 Rown（1994）整理後將其歸納為：技術模式（technical model）與民主模式（democratic model），前者注重專家及技術、統計分析、風險預測及菁英決策；後者則強調在決策過程中納入民眾參與，已得到各方接受與認同的解決方法。而 Grabill、Simmons 與 Michele（1998）則將風險溝通歸納成技術專家途徑、協商途徑與批判途徑，分述如下（林忠義， 2007:23-24；王瑞琦，2010:47）： 1.. 技術專家途徑（Technocratic Approach）. 政治大傳達風險資訊，希冀民眾在面對風險時，能有和專家一樣的思維。但此途徑飽受立此途徑以專家、科技菁英決策為核心，風險溝通者以教育宣導的方式向民眾. 批評，如周桂田（2007）提到：科學界或是政府習慣單方面的科學宣導與教育方. ‧ 國. 學. 式，認為公眾只要接受正確的引導，就能對科技產生正確認識，使得政府政策常. ‧. 淪為黑箱作業；而高如月（1992）則認為風險溝通人文層面的因素勝於科學分析. y. sit. io. 協商途徑（Negotiated Approach）. al. v i n 此途徑是用以彌補技術專家途徑產生的缺失，認為風險溝通應是雙向協商的 Ch engchi U n. 2.. er. 的盲點。. Nat. 結果，但過去行政官員或風險管理者卻總是未能落實此原則，因此形成風險溝通. 過程，不僅只於科學規範，但 Grabill、Simmons 與 Michele 亦認為這種途徑太過理想化，因為即便利害關係人在風險溝通的過程中是雙向對話的過程，他們仍然沒有決策制定的權力，因此，Grabill、Simmons 與 Michele 又提出了批判途徑（Critical Rhetoric for Risk Communication）來修正協商途徑的缺失。 3.. 批判途徑（critical rhetoric for risk communication）批判途徑認為，風險溝通不僅是風險接受者和風險製造者兩造間的協商互動，. 而是所有利害關係人各自站在不同立場建構風險，此途徑的風險溝通聚焦在決策制定過程中決策的受惠者與參與者的權力關係，並強調在地參與，讓真正的受到 16.

(29) 風險影響的接受者進入溝通場域中，改變許多利害關係人被排除在溝通過程之外的情況，此論點如同 Irwin、Dale 和 Smith（1996）認為應該要將當地居民視為行動者，而非聽從專家對於風險無能為力的建議。過去的各項風險溝通模式比較由下表表示：. 表 2-1 風險溝通模式比較溝通模式. 型態. 目的. 決策參與. 技術專家途徑. 單向溝通. 訊息傳遞. 無參與機會. 協商途徑. 雙向溝通. 資訊交流與互動. 權力不對等. 參與式民主治政資料來源：林忠義（2007：24）。大立批判途徑. 權力對等. 風險溝通的偏差與改善—雙向互動、資訊即時公開、轉譯常民語言、利. ‧ 國. 學. 伍、. 雙向溝通. 害關係人參與. ‧. 風險雖然可以透過溝通讓大眾知道，但是因為使用的工具或是資訊的流通，. sit. y. Nat. 也會造成溝通的偏差。風險溝通的過程中有資訊、知識傳達與溝通等關係，其中. io. er. 不同的參與者各自扮演不同角色，如資訊的汲取者、議程的設定者及溝通的倡議. al. v i n Ch 對風險擁有相同的資訊。此外，Coleman（1990）指出風險溝通會發生不公平的 engchi U n. 者，而這些角色都有可能發生偏差(Hayenhjelm , 2006)，例如不是所有參與者都. 原因可能是：有組織的行動者擁有較多的資源、可以控制周圍環境條件及資訊的控制。另外，Madeleine（2006）則提到的風險偏差亦包含資訊偏差，指的是一方比另外一方有更多資訊、更高的知識，這樣的偏差會發生在技術風險或單向溝通途徑中。若要改善這樣的偏差情形，除了改採用雙向的互動與溝通途徑外，Fung、 Graham 與 Weil（2007）曾以私部門中的食品業還有輪胎業做為個案，提出「資訊的透明化」亦是改善風險溝通偏差的有效工具，且該文章提及強調資訊的揭露是有連鎖效應的，民眾除了要求對於私部門擁有知的權利，對於公部門的決策資 17.

(30) 訊也有相同的要求，民眾認為公部門不應只是規範私部門要將資訊公開，公部門本身也應該要將資訊公開給大眾知道。此外，上述雖提及改善風險溝通偏差需要重視資訊公開，但是 Graham 與 Weil（2007）也提及資訊公開並不是永遠有效的，影響資訊公開效果的主因，一為資訊必須是以使用者為中心而可以被使用者所理解的，如果資訊的提供不能簡化使用者的決策過程，失敗的可能性將會提高；二為資訊透明化的機制必須是與時俱進，不斷地改進其應用、精確性與範圍以符合市場和環境變遷。以其探討的自來水品質個案為例，雖然政府嘗試揭露水質的資訊，希望提升民眾對於政府的. 政治大反效果。藉此我們可以瞭解到：資訊的公開與更新是並進的，兩者必須同時具備立信任感，但是政府所提供的訊息卻是過時的，使得政府雖然做到揭露資訊卻帶來. 才能使得民眾對於政府更加信任。. ‧ 國. 學. 資訊公開固然重要，但是資訊的正確性、即時性及能否轉換為常民用語也是. ‧. 相當重要的事情，如同 Fischer（2009）所言：專業知識的決策與公民的決策是. y. Nat. 不相同的，技術官僚雖然提供知識，但是它卻無法將知識轉化成公民能懂的用語，. er. io. sit. 因此，公民無法瞭解專業知識的複雜；而技術官僚也無法瞭解社會脈絡這樣複雜的環境，兩者間產生鴻溝，這也類似 Habermas 所說「常民導向」（orientation to. al. n. v i n laypersons）的溝通，若溝通者使用科學性及技術性的語言，將會使得一般民眾 Ch engchi U 無法接受，因此進行風險溝通應先瞭解溝通對象對風險的認知，拉近溝通對象間對於風險資訊的差距，各利害關係人間須對風險資訊有一定的瞭解，才能針對風險議題進行有效的公開討論（陳羿孜，2007）。此外，改善風險溝通偏差不可或缺的一環即是利害關係人的參與（林宜平、. 張武修，2006）。Beck（2004）曾指出風險的判定，可分為科學家的觀點以及一般民眾的想法，在科學家方面，其對於風險的判斷是依據科學證據、數據；而一般民眾對於科技風險的辨識及理解，可能是根據人們生活中得到的知識，也可能是歷史的經驗，民眾在生活中所得到的知識將深化進入其思維中難以改變，因此， 18.

(31) 民眾會依照自己的生活經驗或認知去判斷風險，藉由自身感受到的威脅決定風險的嚴重程度。由此可見，科學家與一般民眾對於風險的認知存有相當大的差距，尤其是當地的利害關係人，由於其處於風險圈的核心，將對於風險有更深刻的認知。因此，Irwin 與 Smith（1996）更進一步認為，風險溝通的過程中，應將當地居民視為主要行動者，而非一味追求專家思維，因為對於未知的風險，專家對於議題相關學識的掌握，並不比一般民眾（尤其是當地民眾），更能準確掌握問題癥結，因此專家也只能在旁邊眉頭深鎖卻無法提出有效的行動方針，會有這樣的情形，是由於專家對於當地環境並不瞭解，若僅以專業評估而無法融入當地文. 政治大 Zazueta （1995）則認為在地利害關係人的參與可以促進資訊與資料的流通，使立. 化等因素，此時專家提供的技術資訊反而成為社會行動的障礙而非幫助。此外. 得計劃獲得在地民眾的信任，將各種阻力化到最小的地步。以本研究個案為例，. ‧ 國. 學. 溝通過程中最主要的主體即為居住在最終處置場址的居民，若政府能運用上述各. ‧. 項風險溝通的要素，將他們視為風險溝通的主體，並確實將資訊有效轉譯、公布，. y. Nat. 將有助於選址作業的推動。但政府若採用和以往相同，採用單方面的科學宣導與. er. io. sit. 教育方式，認為公眾只要接受正確的引導，就能夠對科技產生正確認識，進而接受政策，將使得政府提出之科技發展與科技政策被認為是黑箱作業（周桂田，. al. n. v i n 2007），降低民眾對於政府的信任，選址作業將變得窒礙難行。 Ch engchi U. 19.

(32) 第二節風險溝通核心要素之實證研究由前一節文獻探討中得知，風險溝通的過程可能因為組織、資源的有無造成偏差，眾多學者也提出改善的方案，包含：雙向互動、資訊即時公開、轉化成常民語言、融入當地民眾等，本節將回顧關於風險溝通的相關實證文獻，瞭解前述各項風險溝通的改善方式，是否已證實確仍改善風險溝通的偏差，或仍有不足之處，為本研究建立研究方向與價值。壹、. 風險溝通的功能與「雙向互動」的重要性風險溝通強調「對話」而不是「傳話」（Heath, 1997）。高如月（1992）曾針. 政治大的風險溝通可降低衝突，並建立民眾對於風險的正確認知，此與丘昌泰（1996:81）立對國內 70 年代的公害糾紛以及美國風險溝通成功案例進行比較，其認為「有效」. ‧ 國. 學. 所提到風險功能中的啟蒙功能及合法化功能相同，皆認為適當的風險溝通能讓民眾對於風險有更多的認識，提升民眾與政府的信任關係，但該研究僅為理論的探. ‧. 討卻缺乏實證資料加以證實。爾後，曹美玲（2002）與陳羿孜（2007）則提出風. sit. y. Nat. 險溝通中雙向互動的功能與重要性，陳羿孜（2007）藉由分析實際案例探討工業. al. er. io. 開發對環境造成的衝擊與人體健康影響，其研究結果發現：過去政府風險溝通的. v. n. 錯誤在於僅以環境保護與維護民眾利益之口號試圖說服民眾，但詳細執行內容與. Ch. engchi. i n U. 規劃卻未對民眾說明，再加上民眾的需求與意見想法未受重視，因此雙方無法取得信任進行溝通，導致雙方衝突不斷。郭心怡（2003）提出改善雙方衝突的建議應是採雙向互動風險溝通策略。另外，黃禮文（2009）以高雄縣鳳山市測速照相設置為例，將風險溝通知覺做為自變項；以民眾守法意願做為依變項，證實風險資訊釋出後，民眾就能根據這些資訊決定最適當的行為來降低風險（Kasperson & Palmlumd,1989）；政府也能根據這些資訊制定最適當的法規與政策。上述風險溝通改變過去「呼口號」的政令宣導方式，選擇將風險資訊釋出，強調「事前預防」的重要性，阮. 瀞儀（ 2004）. 認為此有助於個人、機構或社會做出「趨吉避凶」的選擇，如同丘昌泰（1996） 20.

(33) 提出風險溝通功能之一的「知的權力」；而黃禮文（2009）則認其功能在於強化政策的執行，提升民眾的政策順服度，甚至能夠將民眾的態度從反對轉變為支持。由此可見風險溝通的功能及重要性。另外文獻中亦強調政府與民眾間雙向互動的重要，雖然無法以實證方式證實風險溝通有助於降低衝突，但可以確信的是，民眾一旦知道風險資訊後，將會做出對自己有利的選擇，其中一個選項很可能是選擇配合政策的實施，因此連帶的提高了政策的執行力。此亦顯示過往政策溝通以宣導、教育等單向的溝通方式不見得是最有效的，政策溝通也應包含雙向的互動，將風險的傳達給民眾，讓民眾做出有利自己的決定。. 政治大前述以測速照相為例點出風險溝通過程中應重視風險資訊的揭露（黃禮文，立. 貳、. 風險溝通中「資訊公開」的重要. 2009）的重要性。黃廷宜（2007）則以中部科學工業園區后里園區為例，討論高. ‧ 國. 學. 科技政策的風險溝通，其與廖本達（1999）及汪銘生、陳碧珍（2003：253）等. ‧. 皆認為高科技政策所涉及的風險具有「不確定性」，加上高科技發展所必須的專. y. Nat. 業知識門檻較高，因此公部門在資訊的提供上必須相當依賴專家（杜文苓等，. er. io. sit. 2007），但即使是專家也無法完全掌握資訊，且不同行動者對於高科技風險的認知也有相當大的差異，進而產生爭議，最後造成公共政策延宕。該文章以深度訪. al. n. v i n 談法瞭解公部門、環評委員、地方居民與在地團體對中部科學工業園區后里園區 Ch engchi U 的意見，以及作者本身的參與觀察，研究發現公部門與對科學園區提出質疑者的. 風險認知態度，具有相當大的落差，顯現在中科后里園區的設置過程中，風險溝通存在著相當的困境，亦證實林國明、陳東升（2005）及林水波（1999）認為的：專家治理出現風險資訊的落差，亦造成政府與民眾的脫鉤。此外，Graham 與 Weil （2007）曾直言資訊公開的重要性，但周志勲（2011）卻發現政府風險資訊傳遞有不對稱的問題，其研究過程觀察到民眾不斷提出希望政府資訊透明化的要求，顯現政府過度依賴專家不但使得其與民眾產生隔閡，也讓政府資訊蒙上一層紗，民眾摸不著也猜不透。而這樣的問題亦造成政府與民眾 21.

(34) 間的信任關係受到破壞（易佳玲，2011）。因此在政府風險溝通的資訊層面，張瑋珊（2009）認為政府應開放資訊提供、提出完整的政策說明及與民眾意見交流，以挽回民眾的信任與支持。此外，黃進德（2010）曾以風險溝通為自變數，訊息認同為中介變數，消費者的信任為因變數，驗證得知風險溝通對訊息認同有正向影響，訊息認同對消費者信任有正向影響，依據此研究結果，其提出建議為：政府在提供資訊時，須注意資料的完整性及正確性，惟有完整及正確的資訊，才能使消費者產生認同，進而提高對政府的信任感。參、. 風險訊息傳遞的管道─如何轉化常民語言. 政治大曾探討醫療界中的風險溝通，其研究結果顯示：民眾對於風險的認知會因為受訪立. 風險溝通中訊息傳遞的管道將影響民眾對於風險的認知，但曹美玲（2002）. 者個人背景如性別、年齡、教育程度、婚姻狀況、家庭收入等有所影響，但其仍. ‧ 國. 學. 未指出特定影響風險認知的因素，會造成有如此多面向的影響因素是由於科技的. ‧. 不確定性所致，也驗證了 Beck（1992）及廖本達（1996）所認為的：民眾對於. y. Nat. 風險的感受可經由自身經驗、傳言或是前人經驗產生，並沒有一定的途徑。黃良. er. io. sit. 惠（2005）與郭心怡（2003）則同以 SARS 為研究主題，探討風險訊息的輸送管道及民眾對於風險溝通的感受，其資料蒐集方法分別為深度訪談訪及問卷調查法，. al. n. v i n 透過與市府官員、媒體與學者之深「訊息來源」、「訊 C h 度訪談內容，分析風險溝通中 engchi U 息設計」、「傳輸管道」；並進一步向台. 北市民發放問卷，瞭解風險溝通成效，其. 研究發現台北市政府風險溝通成效不彰的原因在於政府風險訊息傳輸管道的運用與管理不佳所致，顯示慎選風溝通管道的重要。風險訊息傳遞的管道不僅影響民眾對於風險的認知；民眾也將依據該管道所傳遞的語言對風險進行解讀，但科技議題的專業知識門檻較高，民眾無法輕易理解（Fischer,2009），僅藉由各項管道進行轉譯，但轉譯的過程中若缺乏公正、專業的單位監督，民眾不僅無法瞭解專業知識，更有可能對風險產生誤解，曹美玲（2002）找出影響民眾接收風險訊息來源頻率最高的為「媒體」，其甚至遙遙領 22.

(35) 先其他途徑（如雜誌、親戚、朋友及電子網路等），但陳光璞（2009）以公共新聞學的角度進行研究，研究結果發現：媒體雖扮演傳遞資訊的要角，但其報導觀點單一；若確實如郭姿穎（2003）所言：「風險溝通管道的不同將影響民眾對於風險的認知」，那麼以媒體做為風險溝通的主要管道將是危險的。黃進德（2010）認為政府須建立並慎選良好的風險溝通管道，但黃廷宜（2007）認為政府在風險溝通管道的選擇上相當消極，且無法取得具共識的制度性參與管道。肆、. 風險溝通的主角：利害關係人的參與過往風險溝通過程中的要角是政府，由政府做為主要的訊息傳遞者，民眾則. 政治大差異（游雯淨，2010），政府對風險的評估和決策若忽略民眾對風險的情緒和意立是被告知者（易佳玲，2011）。但是，由於民眾與政府專家間對於風險認知存有. 見，將造成政策公布後的許多衝突（陳羿孜，2007）。因此許多的研究開始將民. ‧ 國. 學. 眾視為風險溝通的主角，重視民眾對於風險的認知及反應（阮瀞儀，2004）。. ‧. 吳宜蓁（2004）亦強調風險溝通過程中利害關係人（stakeholder）的重要性，. y. Nat. 認為風險溝通中若納入利害關係人的參與，將有助於建立出正向的互動關係，但. er. io. sit. 其認為以利害關係人定義風險溝通範圍太過廣泛；而 Lennart（2003）亦曾探討瑞典反對設置核廢料處理廠的利害關係人，其與吳宜蓁觀點相同，認為要清楚界. al. n. v i n 定利益關係人是很困難的。因此，郭心怡（2003）在探討風險溝通過程及風險群 Ch engchi U. 體對於溝通的需求時，曾將風險溝通主體依照風險承受的高低分為：低度風險群、中度風險群及高度風險群。在各個不同層次的群體中，Gephart（1992）提到對在地邏輯（situated logic）的重視。在地邏輯是指在不同狀況下採取不同的因應行動，誠如 Irwin 與 Smith （1996）所言，由於專家對於不同的風險環境不一定有全面的瞭解，因此一味追求專家提供的一致性技術資訊反而無法帶來幫助，應因地制宜配合風險環境的變化進而改變計畫，而這其中最好的意見提供者就是當地民眾。且 Zazueta（1995）認為在地民眾的參與可以促進資訊流通、提高對政府的信任感。 23.

(36) 但 Lennart （2003）亦提出關於利害關係人納入風險溝通過程的省思，第一、利益關係人所認為的風險，並不能代表公眾所認知的風險。其次是核廢料議題之風險溝通，若能在第一時間直接向利害關係人溝通，反而能達到更好的溝通效果。在上述實證文獻檢閱的過程中，可以看出「雙向互動」、「資訊即時與公開」、「轉譯為常民語言」、「利害關係人的參與」等因素在風險溝通過程中相當重要，不僅可以提高民眾與政府的信賴關係，也能提升民眾對於政策的順服度，但是這些要素如何在同一場域中並存?審議式民主的出現或許是一項契機（杜文苓，. 政治大討論會」為個案，瞭解其能否成為政府建立制度性風險溝通的互動管道，並能在立 2007）。因此，本研究欲對審議式民主機制做一探討，並以「核廢何從電視公民. 會議中保障高度風險群（例如被選為核廢料建議候選場址的當地民眾）的發聲. ‧ 國. 學. 權力及專業知識（例如核能、輻射線、地質、水文等）的轉譯不會失真。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 24. i n U. v.

(37) 第三節風險與民主─風險溝通與審議式民主的連結本節首先介紹風險與民主間的關係，瞭解在風險環境中民主參與的正當性，並探討在科技議題中公民參與的角色及傳統的公民參與模式受到的阻礙，透過此部份的文獻檢閱發現：有學者認為將審議式民主做為風險溝通的平台或許是政府進行風險溝通的契機，因此本研究將風險溝通與審議式民主相關理念、原則等連結，作為本研究後續研究架構，探詢審議式民主作為風險溝通平台的可能。壹、. 科技風險與民主的關連 Dahl 曾言：民主的程序，必須保證所有受決策影響的人都有機會參與政治. 政治大訊和良好理性，來對具有爭議和必須管制的事務，發展出清晰的論理（李柏光、立過程，且擁有選擇議題及控制議程的權利；此外也必須讓所有參與者根據充分資. ‧ 國. 學. 林猛譯，1999）技政策時，「民主與公平的程序」更成為利害關係人關注的焦點（范玫芳，2010）。此外，Sclove（2000）與 Dahl 的看法相同，其認為在民. ‧. 主體制中，所有會影響公民的政策皆應以民主的方式決定；但是 Sclove 亦言：. sit. y. Nat. 科技政策顯然是這個原則的例外。Sclove 這段話道出科技議題在民主參與中遇到. al. 科技政策中權力的不平等：. n. 1.. er. io. 的瓶頸，會有這樣問題起因於科技政策的幾項特質（Sclove,2000）：. Ch. engchi. i n U. v. 有些社會行動者的利益和價值，難以有效的組織和動員來影響政策。 2.. 科技政策中知識的不平等：科技政策的產生需仰賴專業知識，使得具有專業能力的人對公共機構局有決. 定性的影響力，降低了公眾對於許多公共政策的選擇權力，影響民主的原則。 3.. 科技政策的不確定性：此不確定性包含了認知的不確定性和規範的不確定性。認知的不確定性指的. 是科技的進展，對於複雜的現象無法提供確定的回答；規範的不確定性則是指科技的發展，衝擊到傳統的倫理規範及標準。有效的政策執行有賴於政策過程中多元的政治對話（王瑞琦，2010），但在 25.

(38) 面對科技議題時，由於權力、知識等不對等的關係，使得民主受到侷限，民眾無法有效參與科技政策，這也讓政府飽受「黑箱作業」的批評；而這些不滿當中，又以政策風險資訊內容與來源，最讓民眾詬病。因此有學者建議政府建構一個開放且透明的風險溝通機制，以公民參與的形式，提供專家與民眾對話的場域，將不同的資訊、觀點相互流通，進而解決科技風險的民主實踐問題（周桂田，2007；杜文苓、陳致中，2007：40；李明穎，2011），此如同 Grabill、Simmons 與 Michele （1998）所提出的「批判途徑」風險溝通模式，以「參與式民主」的方式，達成政府與民眾兩造間的協商與互動。而丘昌泰（1996：82）亦認為風險溝通應是民. 政治大管道，將風險資訊傳達給一般大眾；而在社會大眾對於風險意識提高的過程中，立. 主決策下的產物，也是民主程序表現，政府專家或技術官僚透過雙向互動的開放. 也能同步將科學知識去神聖化，公民參與出現後，科學就不再遙不可及. ‧ 國. 學. （Beck,1992），也可能有機會改善上述的不對等關係，彌平專家與民眾間的落. 科技議題下的公民參與. y. Nat. 貳、. ‧. 差。. er. io. sit. 公民參與有助於民主的發展，有學者以公平（fairness）與職能（competence）兩個面向定義何謂好的公民參與。「公平」指的是所有利害關係人在決策過程中. al. n. v i n 有同等機會，這些機會包括出席、論述、參與討論與解決爭議；「職能」則意指 Ch engchi U 在現有知識條件下，能達到最好的決策能力，包括資訊的生產、蒐集、詮釋以及. 運用現有的程序進行知識的選取與了解。一套具有良好的公民參與程序可以促進參與者相互了解，並在真正的差異產生之前，即可清楚地決定爭議如何被解決（Webler & Tuler, 2000: 568）。此外，Rowe 與 Frewer（2000）更進一步提出具體的評估指標，包含：代表性、獨立性、早期參與、政策影響、程序透明度（以上為接受準則），以及人力、物力等資源的取得、參與範疇的清楚界定、結構性公共政策的資訊提供和會議形式的成本效益分析（以上為程序準則），其研究依上述標準比較不同參與模式的優缺點，結果顯示公部門常使用的公聽會、說明會 26.

(39) 評量分數偏低。這顯示公部門過往採用公聽會、說明會等缺乏互動的公民參與型態已不再適用，政府應尋求新的公民參與模式。另外，周桂田（2007）提到在技術官僚以產業邏輯為導向之科技政策發展下，社會與科會缺乏對話，使得科技所造成的「全球化風險」更為嚴重。過去以單線進步理性思考的「技術官僚統治暴力」已不再適用，政府科技政策應改以尊重社會批判的多元立場加以討論，並且，在決策及審核程序上應加強透明化。此外，許多文獻也提到目前過度發展科技知識，社會可能已無法駕馭這些知識，因此開始要求其提供社會大眾更多參與決策的管道（湯京平，廖坤榮，2003）。. 政治大議，促成科技風險議題的單向溝通，而是需要更多的創意與嘗試，突破政府與公立科技爭議的民主制度設計，政府的角色不再是召開更多傳統式的說明溝通會. 民間各說各話的困境。其中，近年來在台灣推廣的審議民主討論模式，或許可以. ‧ 國. 學. 促進環境與科技風險爭議的溝通（杜文苓，2007）。因為審議民主的內涵為：所. ‧. 有受到決策所影響的公民都應該參與集體決定。此一集體決定，乃是經由公共論. y. Nat. 理的方式所形成（Elster ,1998:8）。此外，由於審議式民主可以根據議題的脈絡. er. io. sit. 設計出一套嚴謹的程序，使議題不同的面向、價值可以釐清，公民們可以在較為充分的資訊中進行審議，界定問題範疇，溝通不同的價值與意見，並在不同價值. al. n. v i n 的理解上尋找共識。黃東益（2003）更認為不論是全國型議題或地方型議題，審 Ch engchi U 議式民主均能提供良好的溝通機制。參、. 審議式民主的運作與功能審議式民主主張公民是自由、平等的（Gutmann & Dennis, 2004），其原則. 包含：1.相互尊重（Reciprocity）：以他人能理解與接受的方式進行理性論證； 2.資訊透明及公開（Transparency, Publicity）：過程公開透明，從所有相關立場思考；3.包容性（Inclusiveness）：利害關係人彼此以互惠為基礎，且關注少數或弱勢族群（謝宗學、鄭惠文，1996、王瑞琦，2010）。審議式民主概念最早可溯及到西元前希臘的雅典民主，因此目前所興起的審議式民主，不算創新而是理 27.

(40) 論的復興（林子倫，2009:7）。審議式民主是根據直接民主的精神設計，其最早的討論範圍侷限在代議機構中，是指代議士在議會中就各自推崇的政策進行說理，在討論的過程中，參與者檢視不同資訊、立場背後的論證，以尋求各自的決定，並且針對其心中各自認為好的政策彼此說服（黃東益、陳敦源，2004）。但近來，西方對於代議民主制度，開始有許多的反省與批判，其認知到代議民主作為公民參與政治的管道有其侷限性，且缺乏監督、課責機制，易受到利益團體的失衡運作，連帶的使民眾對於政治人物的信任降低（林子倫，2009），代議民主開始出現了所謂的「代議失靈」現象，因此二十世紀末起逐漸強調公民能. 政治大論。審議不再只侷限於代議機構成員所代表的菁英階級中，而是一個由公眾組成立超越團體、網絡或政黨等中介機制，採用「直接民主」的方式來參與公共事務討. 的政府，公民能直接涉入政策過程，在知情及理性的條件下，對於政策進行討論. ‧ 國. 學. （陳俊宏，1998）。公民的政治參與不只是投票、陳請、請願或社會運動，而是. ‧. 在得到充分的資訊下後進行討論，人民不只是選民，而是重要公民（陳東升，2006）。. y. Nat. 審議式民主新的議事規則是：以公開且對參與者條件最低設限的情況下選出參與. er. io. sit. 者，並且設計一套所有參與者都能夠接受的發言與決策程序，來進行對於公共政策的討論，經過公民公開的討論，並批判的對各種政策方案進行論證後，希望藉. n. al. i n 此找出可以操作的方案或是意見（Dryzek,2000）。 Ch engchi U. v. 審議式民主參與主體是社會的所有公民，並且積極促進公民對於公共事務的. 參與，改變過去公民參與的形式，審議式民主希冀藉由一場公開思辨過程，來補強美國習以為常的民主運作機制，他們深信一般的民眾對於政策議題多數是資訊不完整的，因此可藉由該平台，讓他們對該議題有充分的瞭解後，再進行意見的表達及討論，透過不斷論證的過程，使得較佳的主張得以勝出成為政策主張（林國明、陳東升，2003）。審議式會議在丹麥科技委員會（The Danish Board of Technology, DBT）引入後，轉型為專家與公民間的對話平台（曾嘉怡，2009），爾後，甚至在法律中明 28.