跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學東亞研究所博士論文. 跨界治理的區域差異：政治大昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：黃健群撰指導教授：陳德昇博士中華民國一○二年七月.

(2) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 目錄目. 錄. ................................................................................................II. 圖表目錄. .............................................................................................. IV. 摘. 要. ................................................................................................ 1. 第壹章. 緒論............................................................................................. 2. 第一節. 研究目的與問題意識 ..........................................................................................................2. 第二節. 研究背景 .................................................................................................................................5. 第三節. 分析架構 ...............................................................................................................................11. 第四節. 研究方法與資料蒐集 ........................................................................................................14. 理論探討與文獻回顧 ....................................................................21. 學. 第貳章. ‧ 國. 第伍節. 政治大論文架構及章節安排 ........................................................................................................18 立從統治到治理的典範轉移：以國家為中心轉向以社會為中心 ..........................22. 第二節. 「跨界治理」概念的理論探討 ......................................................................................26. 第三節. 「跨界治理」經驗研究的文獻回顧.............................................................................33. 第四節. 中國大陸地方政府治理模式的探討.............................................................................42. io. sit. y. Nat. 中共推動產業轉型升級的政治經濟戰略意圖 ...................................50. n. al. er. 第參章. ‧. 第一節. Ch. i n U. v. 第一節. 發展論述的轉變：從傳統發展觀到科學發展觀......................................................51. 第二節. 轉型升級的歷程及成效初探 ..........................................................................................54. 第三節. 戰略意圖 ...............................................................................................................................63. 第四節. 對臺商的影響 ......................................................................................................................70. 第肆章. engchi. 東莞跨界治理模式：「強『社會』」與臺商網絡 ............................72. 第一節. 世界的代工廠：「東莞模式」的發展歷程 ...............................................................72. 第二節. 東莞的產業轉型升級之路 ...............................................................................................78. 第三節. 從「輔導」到「轉內銷」：東莞推動的臺商轉型升級戰略 ...............................81. 第四節. 東莞臺商轉型升級與「大麥客」的跨界治理 ..........................................................90. 第五節. 「由下到上」的「強『社會』」跨界治理模式......................................................97 II.

(3) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 第伍章. 昆山跨界治理模式：「強政府」與兩岸協作 ................................. 100. 第一節. 從「蘇南模式」到「新蘇南模式」：「昆山之路」的發展 ............................ 100. 第二節. 昆山產業發展及轉型升級 ............................................................................................ 103. 第三節. 昆山臺商的轉型升級途徑 ............................................................................................ 107. 第四節. 昆山臺商轉型升級與「臺灣商品交易中心」的跨界治理 ................................ 114. 第五節. 「由上到下」的「強政府」跨界治理模式 ............................................................ 129. 第陸章. 跨界治理、區域差異與制度創新 .............................................. 132. 第一節. 東莞、昆山轉型升級的區域特性 .............................................................................. 132. 第二節. 東莞、昆山臺商轉型升級的策略異同 ..................................................................... 137. 第三節. 跨界治理與制度創新 ..................................................................................................... 141. 第四節. 「強政府」抑或「強『社會』」？.......................................................................... 153. ‧ 國. 學. 第柒章. 立. 政治大. 結論與討論................................................................................ 157 臺商轉型升級的跨界治理模式................................................................................... 157. 第二節. 建構兩種跨界治理類型：「強『社會』」與「強政府」 ................................ 160. 第三節. 未來研究展望 ................................................................................................................... 165. sit. y. Nat. al. er. ............................................................................................. 168. io. 參考書目. ‧. 第一節. v. n. 附錄訪談對象基本資料........................................................................... 186. Ch. engchi. III. i n U.

(4) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 圖表目錄圖 1 跨界治理模式互動關係圖 .................................................................................... 14. 表 1 「十一五」時期大陸各級產業占 GDP 比重(%)..................................................... 59 表 2 「十一五」時期大陸各級產業對 GDP 增長的貢獻率(%) ...................................... 59 表 3 「十一五」時期大陸各級產業對 GDP 增長的拉動(%).......................................... 60 表 4 「十一五」時期大陸各級產業社會就業總數結構變化(%).................................... 60 表 5 「十一五」時期大陸各地區生產總值、固定資產投資占全大陸比重變化(%) ...... 61 表 6 「十一五」時期中國大陸研究與開發經費支出及從業人員 ................................. 61 表 7. 政治大東莞與昆山臺資集群發展階段劃分及其基本特徵 ............................................134 立東莞、昆山臺商產業轉型升級策略比較...........................................................138 中國大陸與其他國家研發經費對比 ................................................................... 61. 表 8 「舊 28 條」及「新 28 條」比較 .........................................................................112 表 10. 學. ‧ 國. 表 9. 表 11 東莞、昆山歷屆臺商協會會長 .........................................................................148 表 12 東莞、昆山臺商轉型升級的跨界治理模式比較................................................156. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(5) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 摘要自 1978 年中共十一屆三中全會，決定改革開放後，中國大陸即成為全球企業、資金競相湧入的地區。然而，大陸經濟快速的發展，除帶來經濟成長率，卻也造成分配不均、環境污染、區域發展失衡等社會矛盾。為了解決經濟發展所帶來的社會失衡，中共於十六屆三中全會提出科學發展觀，並以此作為「十一五」期間以加工貿易為主的產業轉型升級的論述基礎。本論文透過東莞「大麥客」和昆山「臺灣商品交易中心」的個案討論，分析因應大陸中央轉型升級的產業政策，地方政府如何建立一個跨界治理的系統來支援全球化脈絡下的跨界生產？華東. 政治大升級的規範？臺商如何透過臺商協會，建立與政府之間的聯繫工作，並參與規範立的建立？不同地區的治理模式是否有不同的差異？是地方政府較為強勢主導規昆山和華南東莞，又有什麼樣的不同？兩地又是透過什麼樣的治理模式建立轉型. ‧ 國. 學. 範的建立？亦或是由臺商透過臺商協會的平臺影響政策，建立規範？. ‧. 本研究以跨界治理概念分析東莞、昆山兩地的產業轉型升級策略，可以得出. y. Nat. 幾點結論：第一，推動東莞、昆山跨界治理的驅力雖有其差異，然而，在這個過. io. sit. 程中政治驅力／經濟驅力必然交互作用。換言之，無論跨界治理的驅力為何，都. n. al. er. 必須在不同行動體建構的社會網絡中才能使動(empowerment)，且這個治理的過. Ch. i n U. v. 程，由於不同行動體的利益，因此，將促使政治驅力／經濟驅力呈現一種辯證關. engchi. 係；第二，分析東莞、昆山跨界治理的過程中，透過「公私夥伴式」、「新葛蘭西式」這兩類型實現途徑的理論啟發，建構出東莞「強『社會』」、昆山「強政府」跨界治理模式的類型特徵。. 關鍵詞：臺商轉型升級、跨界治理、東莞「大麥客」、昆山「臺灣商品交易中心」 1.

(6) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 第壹章緒論第一節. 研究目的與問題意識. 自二十世紀八○年代開始，經濟全球化浪潮迅猛發展，產品、資本、技術，以及人力快速流動，自由化和國際化已經成為全球貿易的常態。在這樣的浪潮下，企業為了尋求發展，跨國、跨地域的全球布局，已經成為經濟全球化時代的常態。擁有廣大腹地、廉價勞動力、豐富資源，以及潛在市場的中國大陸，自 1979 年改革開放以來，即成為全球企業、資金競相湧入的地區；1987 年臺灣解除外匯管制以來，臺商開始對外大量投資；由於中國大陸先天就擁有優厚投資環. 政治大期開始，中國大陸逐漸成為臺灣企業投資的重心。立. 境，再加上政策上給予外來企業各種的優惠待遇。因此，自上個世紀八○年代末. ‧ 國. 學. 臺商投資大陸可分為兩個階段，第一個階段是 1987 年臺灣開放大陸探親到 2008 年，第二個階段為 2008 年 5 月迄今。臺商在第一個階段的主要特徵，是跨. ‧. 越了 1993 年之前的「適應期」、1993 年到 2000 年的「成長期」，以及 2000 年到. sit. 1. y. Nat. 2008 年的「拓展期」，並呈現由中小企業、大企業到資本技術密集產業的投資趨. io. al. er. 勢。然而，若從投資的區域分布，臺商投資中國大陸，可劃分為試探階段 (1981-1987)、擴張性階段(1987-1993)、調整階段(1994-2001)及 2001 年之後等幾個. n. v i n Ch 階段，這四個階段的變化，同時反映了臺商由珠三角轉移到長三角的投資趨勢 engchi U 2. 演變；與此同時，海西經濟區、西三角及泛北部灣三個新的經濟區域逐漸成為臺商大陸投資的新區位。然而，即便臺商投資已跨足大陸許多省市，但從投資總額來看，華東和華南地區仍是臺商投資的重心。 3若從產業型態來看，臺商在大陸的投資，主要分兩個階段發展：勞動力密集型加工工業向資本技術密集型轉變、中小企業主導向大企業主導轉變。這樣的轉變，一方面可說是經濟全球化下產業發展的必然趨勢，另一方面，中共產業政策的轉向，則對臺商在大陸的經營方式 1. 劉震濤，「淺析臺商在大陸發展的過去、現在與未來」，田弘茂、黃偉峰主編，臺商與中國經濟發展（臺北：財團法人國策研究院文教基金會，2010 年 11 月），頁 70-72。 2 在試探階段，臺商最先到福建、廣東兩省投資；擴張性階段，以上海為龍頭的長江三角洲成為臺商投資熱土；調整階段，臺商投資熱潮由南向北延伸，並進一步由東向西、由沿海向內陸輻射。 3 根據臺灣區電機電子工業同業公會歷年出版的《大陸地區投資環境風險評估調查》，未來臺商想要布局大陸的主要城市仍然以華東地區為主。 2.

(7) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 產生了很大的改變。位於珠江三角洲的東莞，是臺商第一波登陸的主要基地，而位於長江三角洲的昆山，則是臺商第二波登陸的主要據點。二十世紀九○年代中後期，臺商到大陸投資必須繞道香港，從降低生產成本著眼，為利用便捷的地理交通位置和便宜的人力資源，大量聚集珠三角，產品以出口加工為主。爾後，隨著中國大陸致力改革開放，內需市場逐漸擴大，以上海為龍頭的長三角地區，因擁有龐大的消費力和市場能量，受到更多關注。短短數年內，長江三角洲迅速成為繼珠江三角洲後又一個臺商投資高度密集之地。臺商到昆山的投資的時間雖然晚於東莞，但卻. 政治大個地區同樣都聚集了數千家的臺資企業，也都成立了臺商協會，而自大陸中央政立府開始逐步推動產業轉型升級以來，東莞和昆山也因應中央政策，出臺了不同的. 吸引了大量臺灣大中型企業投資，並形成了高科技產業的群聚。這二十年來，兩. ‧ 國. 學. 產業轉型升級政策。. ‧. 中國大陸中央政府「由上而下」產業政策的調整，促使沿海發展地區開始進. y. Nat. 行產業的「轉型升級」。然而，由於大陸各地區產業型態的不同，再加上各地方. io. sit. 政府和當地臺資企業互動情況迥異，因此，大陸各地地方政府在回應中央產業「轉. n. al. er. 型升級」政策時，是否會因此而產出不同的政策或制度創新？事實上，進入二十. Ch. i n U. v. 一世紀以來，大陸各地不斷出現制度創新的案例，其原因除了由於中央政府允許. engchi. 甚至鼓勵地方政府在治理方式進行局部性的創新實驗，以緩解國家面臨的挑戰；另一方面，市場改革所帶來的壓力，使得地方政府為強化其競爭力、加快發展， 4 因此必須有所作為。然而，二十世紀八○年代以來，大陸地方政府原來是透過. 經濟改革帶動地方發展甚至從中獲益，經濟利益的誘因遠大於制度創新，因此，地方政府制度創新的動力究竟為何？更進一步來說，不同地方政府和當地臺資企業、臺商協會因其不同的信任程度，所建構的不同社會網絡，是否因此產出不同的政策規範？對臺商來說，不同地區地方政府的產業轉型升級政策，會有什麼樣. 4. Richard Baum & Alexei Shevchenko ,“ The State of the State,” in Merle Goldman & Roderick MacFarquhar eds., The Paradox of China’s Post-Mao Reforms(Cambridge: Harvard University Press,1999).pp.333-360. 3.

(8) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 的差異？這些差異的原因為何？政策的制定是否受當地臺商協會、臺資企業的影響？受什麼樣的影響？地方政府和臺商協會、臺資企業之間三角關係的互動，如何決定其政策的產出？東莞和昆山兩地的地方政府，為推動臺商轉型升級，透過與臺商協會、臺商的協作，促成「大麥客」和「臺灣商品交易中心」這兩個轉型升級的個案。本研究目的，就是在透過東莞「大麥客」、昆山「臺灣商品交易中心」這兩個個案的比較分析，了解在中國大陸因環保等諸多因素而調整招商引資策略的今日，地方政府如何透過跨界的治理模式，在因應大陸中央推動產業轉型升級的同時，兼顧. 政治大研究強調的跨界治理，主要是指大陸地方政府，為了回應大陸中央政府政策，透立過跨行動主體的協商／協作，因地制宜產出政策的過程；換言之，本研究主要在到地方經濟的發展，且突破現有制度框架，讓臺商得以創造出新的生產模式。本. ‧ 國. 學. 探討東莞和昆山兩地的地方政府，其推動臺商轉型升級政策的產出過程。本研究. ‧. 要探討的問題包括：一、中國大陸地方政府如何透過與臺商、臺商協會的互動，促成產業轉型升級政策的制度創新？二、中國大陸地方政府如何透過與臺商、臺. y. Nat. sit. 商協會的協作，建立跨界治理的系統以因應全球化脈絡下的跨界生產？三、經濟. n. al. er. io. 全球化效應下資本流動的不確定性，會使中國大陸地方政府建立的跨界治理模式. i n U. v. 受到什麼樣的影響？其制度與積效產生什麼樣的衝擊？本研究的假設主要為：第. Ch. engchi. 一，臺商和臺商協會的參與和互動，成為中國大陸地方政府制度創新過程中的驅力，並對當地政府回應全球化挑戰與適應國際化的能力提升發揮作用；第二，地方政府建立跨界治理模式過程中，臺商規模及臺商協會的運作能力，成為影響其制度創新程度的主要條件。. 4.

(9) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 第二節. 研究背景. 一、中國大陸既有經濟發展模式面臨瓶頸中國大陸改革開放以來三十年來，每年雖然保持高度的經濟增長，但長期以加工出口貿易為主的產業發展模式，已逐漸遭遇瓶頸。換言之，從改革開放以來，中國大陸即以勞動密集型的加工貿易作為產業發展的基礎，甚至因而成了所謂的「世界工廠」。經過 20 多年來的發展，大陸加工出口貿易面臨了許多的問題，包括環境的污染、附加價值不高等問題；因此，2000 年中共推動「十五」計畫（第十個五年計畫）以來，即開始重視經濟成長的質與量，以產業升級作為經濟發展. 政治大提到產業結構優化和升級的問題；2007 年開始，大陸政府陸續提出一系列經貿立. 的核心論述。2003 年，中共十六屆三中全會及 2005 年十六屆五中全會，同樣也. ‧ 國. 學. 新措施，包括出口退稅調降等加工貿易新政策，期以能夠藉此加速大陸產業的轉型升級。換言之，大陸加工貿易的轉型與升級，是大陸中央政府規劃已久、且既. ‧. 定的政策方向。5. sit. y. Nat. 進一步來說，隨著中國大陸經濟的快速發展，中共開始意識到產業發展過程. io. er. 造成的環境污染，以及長期以來為了追求經濟發展、吸引外資流入，以「穩定壓倒一切」的行政干預經濟手段犧牲勞工權益所造成的諸多問題，因此開始調整其. al. n. v i n 產業政策。而由於中共希望改變改革開放以來粗放型的經濟增長模式，能夠轉為 Ch engchi U 精密型的經濟增長模式，因此，透過逐步推動新的經貿政策，促使中國大陸產業轉型升級；當然，在中國大陸長期投資的臺商必然受到此政策轉向的影響。也就是說，改革開放迄今三十年，中共希望調整產業結構，讓更多低技術、高污染、高勞力的外（臺）資企業能夠轉型升級，或者配合大陸西部大開發的國家建設計畫移往中西部地區，也因為如此，臺商聚集的沿海省份，其產業政策也從「招商引資」逐漸轉變為「挑商選資」，並以發展自主品牌、高技術含量及高附加價值的資本密集和技術，以及資本替代勞動等作為產業模式調整的方向。 6而中國大 5. 黃健群，「大陸加工貿易轉型升級的策略研析」（2009 年 5 月 15 日），大陸臺商簡訊月刊，第 197 期，工業總會服務網，http://www.cnfi.org.tw/cnfi/ssnb/197-3-9805.html。 6 根據經濟部投資審議委員會委託中華民國全國工業總會所進行的《大陸經貿新措施對臺商之影響分析》調查報告指出，中國官方為了防止經濟過熱及通貨膨脹，以及調整改革開放以來的產業 5.

(10) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 陸產業發展戰略的轉變，即反應了中共發展思維的轉向。二、中國大陸產業發展戰略的轉變 2008 年以來，中國大陸產業發展政策面臨新一波的調整，這樣的調整主要源自中共對過去中國大陸經濟發展模式的反思。然而，依循這樣的反思與調整，為中國大陸產業轉型升級定下了方向。首先，在經濟發展的戰略上，要由「部分先富」轉變為「共同富裕」。過去改革開放強調先讓一部分地區及一部分的人們富裕起來，但這卻造成中國大陸嚴重的貧富差距。因此，中國大陸開始強調「共同富裕」的重要性，開始要推動經. 政治大. 濟的整體發展；其次，在產業發展模式上，要從「中國製造」轉變為「中國創造」。. 立. 過去幾十年，外資由於中國大陸低廉的勞動力與廉價土地成本而來投資，促使中. ‧ 國. 學. 國大陸淪為全球廉價的生產製造基地，未能創造自有品牌，更沒有發展出高附加價值的創新產業，中共因而開始思考要如何擺脫「中國大陸製造」(made in China). ‧. 的低廉來源國刻板印象，開始強調「中國創造」；第三，將過去「先發後治」的. sit. y. Nat. 發展性思維轉變為結合環保訴求的「保優汰劣」。過去中共強調「發展才是硬道. io. er. 理」，然而，中國大陸高速的經濟發展卻付出了昂貴的生態環境代價。因此，中共開始重新思考「發展」的意義，不再以經濟效益為唯一目標，開始強調經濟發. al. n. v i n 展過程中的環境；第四，對外資的立場從「招商引資」轉變為「挑商選資」：改 Ch engchi U 革開放以來，中共確定了以吸引外資作為經濟成長的動能，因而開始推動「招商引資」政策，對於前來中國大陸的投資者抱持著「來者不拒」的態度，廣開投資大門；但隨著中國大陸經濟力量的強盛，以及產業結構調整的需求，「挑商選資」已成為當前的發展方向，「高、精、尖」產業取代「低、粗、劣」產業，將是中 7. 共推動產業發展戰略的趨勢。. 除此之外，在吸引外資方面，中共招商策略由「築巢引鳳」轉變為「收巢改政策，因此實施了涵蓋投資、稅務、勞動、海關、退稅、匯率、利率、融資等各方面的經貿新措施，但由於全球金融海嘯的影響，為了重振大受衝擊的中國大陸出口部門，因此，一些已經施行的經貿措施又回到了回點，例如調升出口退稅等。 7 臺灣區電機電子工業同業公會，蛻變躍升謀商機─2008 年中國大陸地區投資環境與風險調查（臺北：商周編輯顧問股份有限公司，2008 年 8 月），頁 137-138。 6.

(11) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 鳳」。中國大陸在改革開放過程中，為了要吸引外資，往往是採取「要致富，先修路」的原則，重視地方基礎建設，也因此吸引許多外資前來投資。但是隨著城市化的發展、土地資源的緊縮，使得中共必須思考土地附加價值的運用和土地投資強度；並思考如何對傳統企業進行「騰龍換鳥」，「騰」出空間、發展高端產業，同時，「收巢改鳳」成為中國大陸招商引資的新原則，產業的更新與轉型升級是外資產業必須要正式的現實；在外匯政策方面，中國大陸開始從「外資入超」轉變為「內資趕超」。隨著人民幣的升值，過去中國大陸依賴外資投入與貿易順差所形成的入超，帶動外匯存底的增加，而近幾年逐漸提倡「民營趕超」策略，將。更重視民營企業的未來發展性；產業政策方面，則從「外銷導向」到「內需傾向」. 政治大. 、「加工貿易」的傳統產業已因原料、土地、勞早期珠三角地區許多「三來一補」. 立. 工成本的上漲乃面臨著經營的壓力與困境，在人民幣升值的壓力下，這些外銷導. ‧ 國. 學. 向的企業更面臨經營的困境；對此，隨著大陸內需市場的成長空間加大，如何建構品牌、發展大陸內需市場，已成為中國大陸重要的政策方向；最後，在產業區. ‧. 域發發展方面，則從「梯度轉移」轉變為「雙向轉移」。針對中國大陸區域發展. sit. y. Nat. 不均的產業區位特性，中共將持續落實十七大提出的「推動區域協調發展」、「促. io. er. 進加工貿易轉型升級」政策方向，以期縮小中國大陸沿海和內陸地區的經濟發展. al. 差距。對此，位於珠三角地區的廣東省在「梯度轉移」的基礎上，更進一步提出. n. v i n Ch 「雙轉移」概念，不僅重視區域經濟的平衡發展，更是要把珠三角區域內附加價 engchi U. 值低的企業轉移到東西部與山區，以進行「騰龍換鳥」，發展附加價值高的產業，進而促進珠三角內部的產業轉型升級。. 8. 就是說，中國大陸雖然多年來保持高速的經濟成長，但也面臨包括消費與投資的失衡、全球貿易保護主義、人民幣升值壓力、勞動力不足、房地產價格泡沫化、產能過剩重覆建設等問題。 9因應這些困境，中國大陸經濟政策逐漸調整轉變，「部分先富」轉變為「共同富裕」、「中國製造」轉變為「中國創造」、「先發. 8. 臺灣區電機電子工業同業公會，蛻變躍升謀商機─2008 年中國大陸地區投資環境與風險調查，頁 138-140。 9 蔡宏明，「大陸經濟轉型對傳統產業大陸投資的影響」，田弘茂、黃偉峰主編，臺商與中國經濟發展，頁 159-168。 7.

(12) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 後治」轉變為「保優汰劣」、「招商引資」轉變為「挑商選資」、「築巢引鳳」轉變為「收巢改鳳」、「外資入超」轉變為「內資趕超」、「外銷導向」轉變為「內需傾向」，以及「梯度轉移」轉變為「雙向轉移」，這樣的轉變，對於大陸臺商來說，即造成了轉型升級的壓力。為了推動產業轉型升級，中共自 2007 年起，即開始陸續頒布包括勞工、稅務、環保等相關經貿新措施，以期能夠讓中國大陸經濟從「量」的成長，轉變為「質」的進步，藉此重新調整中國大陸在全球產業發展過程中的定位。然而，2008 年全球金融海嘯，不但重挫了全球經濟的成長，更是嚴重衝擊中國大陸加工出口. 政治大、〈企業所得稅法〉等，對以長期以出口為導向的大陸臺商來說，不啻是雪上法〉立加霜，使得大陸臺商面臨前所未有的投資經營困境。換言之，隨著中國大陸生. 貿易，因此中共為推動產業結構轉變所推出的諸多經貿新措施，例如〈勞動合同. 10. ‧ 國. 學. 產成本的增加，以及出口市場的衰退，大陸臺商若未能及時轉型升級，則面臨淘. 業環境急速轉變必須共同面對的課題。11. Nat. er. io. sit. 三、拓展大陸內需市場成為大陸臺商轉型升級的重要途徑. y. ‧. 汰的處境。因此，如何從「量」的發展到「質」的提升，是大陸臺商面對全球產. 當中共透過重點產業振興、培育新興產業，以及加快淘汰落後產能、推動中. al. n. v i n 西部地區承接產業轉移、限制「兩高一資」產業發展、擴大內需等政策來進行 Ch engchi U 12. 經濟發展的轉型策略時，大陸臺商必定會受到衝擊，而進行產業的轉型升級，已成為大陸臺商因應中共產業發展戰略轉變的必由之路。大陸臺商轉型升級，可以歸納為「產業轉移」、「技術升級」與「轉型內銷」等三個途徑：在「產業轉移」方面，近幾年來，由於中國大陸在經濟發展過程所產生的區域經濟梯次落差，使得相較於東部沿海地區，中西部的生產成本和政策. 10. 位於大陸東南沿海的臺資企業，有八成以上皆是經營皮包、皮鞋、眼鏡、陽傘、電子器材、傢具及製鞋業等傳統製造業，對此，出口退稅政策與《外商投資產業指導目錄》的調整對臺商的影響很大。這也造成珠三角地區的產業外移現象。 11 臺商應對大陸經濟轉型（2008 年 7 月 2 日），華夏經緯網， http://big5.huaxia.com/zt/sw/08-016/1021352.html。 12 即高耗能、高污染及資源性產業。 8.

(13) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 環境仍具優勢，因此中共透過政策鼓勵臺商遷移。在「技術升級」方面，原來以加工出口經營模式為主的臺商，要思考的是如何透過包括加快技術升級與改變經營型態；並透過創新研發、提昇產品的附加價值，以及建立自有品牌等，發展為以供應原材料為主的中上游工業生產企業，或是其他高新技術產業及服務業等，以此進行產業結構的升級。 13臺商轉型升級的第三種途徑為轉為內銷。由於中國大陸將不再是提供低廉土地與廉價勞動力的加工生產基地，再加上自 2006 年以來中共多次調降出口退稅率、人民幣的升值，這都衝擊以加工出口為主的臺商。因此，如何面對中國大陸內需市場，從外銷轉型做內銷，已是臺商進行轉型升級的重要途徑。. 14. 政治大然而，無論是「產業轉移」或「技術升級」，對大陸臺商來說，都有其條件立上的限制。對已經在大陸經營二、三年的中小企業臺商來說，要配合大陸政府的. ‧ 國. 學. 政策，將已經落地生根的企業轉移到中西部或其他地區，有其現實上及心理上的. ‧. 困難；另一方面，對以加工出口貿易為主的大陸臺商來說，雖然技術升級提升產品附加價值，有助於產品競爭力，但技術升級需要的是研發技術及資金支持，並. y. Nat. n. al. Ch. er. io. 級」時，「轉內銷市場」成為大陸臺商另一個選擇。. sit. 非一蹴可幾。所以說，當大陸臺商不願進行「產業轉移」、也無力進行「技術升. i n U. v. 大陸臺商以「轉內銷」作為轉型升級的主要途徑，除了受中國大陸經濟增長. engchi. 方式轉變的影響；同時，兩岸經貿關係的改變亦是原因之一：中共認知到全球金融海嘯後歐美市場需求疲弱，中國大陸很難再向過去一樣以「出口」驅動經濟增長，因此調整其經濟增長方式，以「吸收外資」和「拉動內需」來作為經濟成長的動能。故自 2010 年開始，擴大內需成為中共的重要政策，中國大陸中央及各省全面實施擴大內需戰略，透過頒布相關的內銷扶持政策來刺激大陸內需市場，為大陸臺商「轉內銷」提供了一個契機。另一方面，自 2008 年 5 月至 2012 年底，兩岸政府恢復制度性協商，兩岸透過海基、海協八次的協商會談，簽定了十七項 13. 「兩岸經貿關係步入轉型期臺商練習『轉身術』」（2008 年 4 月 17 日），華夏經緯網， http://big5.huaxia.com/sw/tzdl/2008/00794764.html。 14 「大陸調整出口退稅政策臺商欲轉型改賺人民幣」（2007 年 8 月 20 日），華夏經緯網， http://big5.huaxia.com/tslj/lasq/2007/08/49411.html。 9.

(14) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 協議及達成兩項共識；15至使兩岸無論在人流、物流、金流等各方面的交流往來，都較過去幾年更為密切，而這也為大陸臺商創造了一個新的契機。也就是說，由於 2008 年以來兩岸交流的頻繁，至使中國大陸興起一股「哈臺風」，因此以臺灣為主題的商業街在大陸遍地開花，包括北京、南京、廈門、福州、廣州、南寧、東莞等地都蓋起以臺灣為主題的商業街，中國大陸各地方政府希望透過臺灣題材創造商機，讓包括食品、農漁產品、優良精品、文化產品等具有「臺灣意象」的臺灣產品的促銷，吸引當地消費、繁榮地方。而兩岸政府藉著兩岸交流的熱潮及中國大陸的「哈臺風」，透過政策的支持讓大陸臺商有更多機會參與大陸內銷市場，包括大陸各城市舉辦的「名品交易會」、南京的「臺灣名品城」、昆山的「臺. 政治大. 灣電子產品交易中心」、「臺灣商品交易中心」及東莞的「大麥克」等等，這些通. 立. 路，都讓臺商得以參與大陸內需市場「轉內銷」。. ‧ 國. 學. 總的來說，由於大陸投資經營環境的改變，原來出口型的臺資企業，就把出. ‧. 口部分改為內銷。為改變內銷型態，大陸臺商的投資經營，從過去原材料進口及產品出口的「兩頭在外」模式，改為原材料在大陸購買和產品內銷的「兩頭在內」. y. Nat. sit. 模式。然而，開拓大陸市場雖已成為大陸臺商轉型升級的重要途徑，但大陸臺商. n. al. er. io. 拓展大陸內銷市場「轉內銷」仍充滿許多挑戰，面對原來就已競爭激烈的中國大. i n U. v. 陸內需市場，向來以出口為導向的大陸臺商，想要轉為內銷市場，受限法規、市. Ch. engchi. 場、秩序、政策、法令及通路等種種因素，同時面臨融資、行銷通路、品牌、智慧財產權等問題，對大陸臺商及兩岸政府來說，都將是一個值得關注的課題。本研究討論的東莞的「大麥客」和昆山的「臺灣商品交易中心」，即是大陸臺商轉. 15. 十七項協議包括「海峽兩岸關於大陸居民赴臺灣旅遊協議」（2008 年 6 月 13 日）、「海峽兩岸空運協議」（2008 年 11 月 4 日）、「海峽兩岸食品安全協議」（2008 年 11 月 4 日）、「海峽兩岸海運協議」（2008 年 11 月 4 日）、「海峽兩岸郵政協議」（2008 年 11 月 4 日）、「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」（2009 年 4 月 26 日）、「海峽兩岸空運補充協議」（2009 年 4 月 26 日）、「海峽兩岸金融合作協議」（2009 年 4 月 26 日）、「海峽兩岸農產品檢疫檢驗合作協議」（2009 年 12 月 22 日）、「海峽兩岸標準計量檢驗認證合作協議」（2009 年 12 月 22 日）、「海峽兩岸漁船船員勞務合作協議」（2009 年 12 月 22 日）、「海峽兩岸經濟合作架構協議」（2010 年 6 月 29 日）、「海峽兩岸智慧財產權保護合作協議」（2010 年 6 月 29 日）、「海峽兩岸醫藥衛生合作協議」（2010 年 12 月 23 日）、「海峽兩岸核電安全合作協議」（2011 年 10 月 20 日）、「海峽兩岸投資保障和促進協議」（2012 年 8 月 9 日）、「海峽兩岸海關合作協議」（2012 年 8 月 9 日）；兩項共識為「陸資來台投資」（2009 年 4 月 26 日）及「人身自由與安全保障」（2012 年 8 月 9 日）。詳細內容請見行政院大陸委員會網站。 10.

(15) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 型内銷的案例，而透過這兩個案例的討論，可以了解，大陸臺商如何基於與當地政府長期累積的信任關係，以此建構一個可供運作的平臺，並透過這樣的平臺影響乃至參與當地政府轉型升級政策的產出；由本研究的分析，更可以了解，大陸臺商若沒有當地政府的支持／協助，轉型內銷市場將充滿更多的困難。. 第三節. 分析架構. 為了「改變經濟增長方式」，中共以強調「科學發展」推動產業的轉型升級. 政治大續吸收外資的同時；另一方面，卻必須服膺中央的政策而調整其招商引資的方立. 政策。作為臺商群聚最為密集的東莞、昆山，一方面為了政績或地方利益必須持. ‧ 國. 學. 向。在這樣情境下，東莞、昆山兩地政府如何透過和當地臺商的合作，在回應大陸中央產業政策的同時，走出一條產業轉型升級的制度創新路徑？這兩地的產業. ‧. 轉型升級政策略是否會因於不同路徑，呈現出不同的效應？. sit. y. Nat. 由於大量外資的引入，中國大陸中央和地方政府在產業政策制定和落實的過. io. er. 程存在博奕與自主互動，因此，大陸中央政府的轉型升級政策並不一定符合東. al. 莞、昆山兩地地方政府的利益。再加上臺商為昆山、東莞兩地主要外資來源之一，. n. v i n Ch 在吸納外資、維持經濟增長的前提下，這東莞、昆山兩地地方政府的政策產生， engchi U 很難忽略當地的臺商、臺商協會的意見。因此，在研究比較昆山、東莞臺資企業的產業轉型升級時，考察「地方政府─臺商協會─臺商」三者之間的社會網絡及關係，可更清楚地瞭解這兩地政府在因應中央政策時採取不同策略的深層因素，同時，了解兩地政府公共政策產出過程中和臺商、臺商協會的互動過程。據此，本研究透過「跨界治理」(transborder governance)的概念研究東莞、昆山的產業轉型升級，以此分析途徑解析這兩地轉型升級策略的產出與執行，並比較兩地的地方政府、臺商協會、臺資企業之間如何建構社會資本網絡，進而瞭解大陸不同地區地方治理的不同歷程。整體的分析架構以「跨界治理」概念為核心，探討地方政府的行政引導、企業之市場機制的引入，以及第三部門的公共參與對於跨界治 11.

(16) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 理模式的影響，透過梳理不同制度行動者在轉型升級過程中所扮演的角色，掌握該地區針對轉型升級政策的跨界治理模式。本研究在探討東莞、昆山兩地的跨界治理模式時，將針對三個不同的制度行動者在跨界治理中所扮演的角色與合作模式，進行進一步的探究：其一是公共部門，意即地方政府與相關職能機構；其二為私營部門，也就是企業和其他市場化組織，在本研究中是指當地臺商；其三為第三部門，在本研究中主要是指臺商協 16 、第三部門（臺會。對於跨界治理模式的討論，將著重於分析政府、企業（臺商）. 商協會）之間的交互影響關係，以梳理出其對該區域臺商轉型升級策略的具體影. 政治大以地方政府與企業之間的關係來說，企業的訴求與利益導向是否對地方政府立. 響。其中，不同制度行動者之間主導力量的強弱是探究跨界治理時的核心課題。. ‧ 國. 學. 推動政策有著實質且關鍵的影響？抑或是由地方政府引導企業轉型升級？這牽涉到企業與政府之間所建立的關係形式。再就地方政府與第三部門的關係來看，. ‧. 臺商協會對於地方政府的影響力為何？臺商協會是否／如何能夠影響地方政府. y. Nat. 的決策？而當地方政府的影響力強過臺商協會時，其是否能夠產出真正有利於臺. io. sit. 商的產業轉型升級政策？臺商協會是否能夠針對相關企業政策與地方政府形成. n. al. er. 平等的協調關係？決定轉型升級政策略有效落實的因素究竟為何？這些都是本. Ch. i n U. v. 研究的探討重點。至於企業與第三部門的關係方面，在本研究中，將著重於討論. engchi. 臺資企業與臺商協會之間的關係，臺商協會在該區域的活躍程度是否有助企業對地方政府進行協商？在什麼情況下，臺商協會將對企業發揮實質且有效的作用？或者相反，當企業的力量強大到可以直接影響地方政府的決策，是否將不再需要臺商協會扮演與地方政府協調與溝通的角色？整體來說，本研究透過深入探討昆山、東莞兩地在「地方政府 VS. 臺商」、「地方政府 VS. 臺商協會」、與「臺商 VS. 臺商協會」三方面的實質互動關係，以此探討討在轉型升其政策上之跨界治理模式的特殊性。 16. 臺商協會究竟是否能稱為第三部門？事實上，臺商協會雖然是代表當地臺商的一種資本組織，就其代表成員來說，其實是一種利益團體。但由於中國大陸的臺商協會不僅作為臺商資本的代表，其還具有扮演臺商聯誼、臺商親眷交流、子女教育等公共服務的角色，因此是一個非營利的組織，還兼具經濟性利益團體和公共利益團體功能。因此本文將其歸類在第三部門。 12.

(17) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 整體研究架構如圖 1 所示。在後續的討論裡，本研究將發現在昆山的跨界治理模式中，地方政府、臺商協會、臺商的關係網絡和影響力：基本上，由於昆山重視企業的傳統，因此臺商對政府相對有影響力，而由於昆山市政府官員也是臺商協會的成員，因此政府能影響臺商協會的運作。至於臺商和臺商協會之間，由於昆山的大企業不需要透過臺商協會這個組織，即可以影響／參與政府的決策，而中小企業透過臺商協會，則較能夠得到來自臺商協會／政府的服務和協助，因此臺商協會和臺商呈現相互影響關係；至於東莞，則有不同的發展特徵，東莞臺商協會在三者之間具有相對主導力量，不僅能夠協助當地臺資企業整合相關需求，甚至也可以透過臺商協會的力量帶動企業之間的合作，進而對當地地方政府. 政治大. 的轉型升級政策產生實質的影響力。相對於昆山，東莞臺資企業的影響力並不. 立. 強，地方政府對於臺商更有影響力，當東莞臺商利益與需求被整合在臺商協會的. ‧ 國. 學. 整體訴求中，對當地地方政府才能產生更為具體的影響。然而，值得思考地是，無論是東莞或昆山，臺商和臺商協會都只是委託代理者，最終的訴求仍是政府。. ‧. 在後續的討論中，本研究將以實質的案例來分析東莞與昆山在轉型升級戰略方面. sit. y. Nat. 的跨界治理模式，並進一步比較兩者之間的差異，探究不同的制度行動者在跨界. io. n. al. er. 模式上的實質網絡關係。. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(18) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 公共部門：政府及相關職能機構. 跨界治理：行政引導，引入市場機制，推動公共參與。. 立. 政治大第三部門：社區. ‧ 國. 學. 私營部門：企業. 及非營利組織。. 及其他市場化組. ‧. io. y. 圖 1 跨界治理模式互動關係圖1 7. al. n. 第四節. 為東莞的跨界治理互動關係。. 為昆山的跨界治理互動關係；. sit. Nat. 資料來源：本研究整理。. er. 織。. Ch. engchi. 研究方法與資料蒐集. i n U. v. 如前所述，為了探討跨界治理的不同發展模式，本論文透過比較東莞和昆山的轉型升級政策，分析當面對中國大陸轉型升級的產業政策時，地方政府如何與臺商、臺商協會建立一個跨界治理的系統來回應全球化的挑戰。也就是說，本研究透過東莞「大麥客」、昆山「臺灣商品交易中心」兩個個案的研究，梳理中國大陸地方政府在回應中央產業轉型升級政策的制度環境下，因為當地臺商、臺商協會，以及自身地方政府的特徵，對轉型升級政策產生了不同的回應模式，並因而產出不同產業轉型升級策略的過程。 17. 修改自陶希東的跨界治理的三維分析框架示意圖，陶希東，「跨界治理：中國社會公共治理的戰略選擇」，學術月刊（上海），第 43 卷 8 月號（2011 年 8 月），頁 23。 14.

(19) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 一、研究方法本研究主要的研究方法採用比較個案研究(Comparative Case Study)，探討在相同的制度安排（中國大陸轉型升級政策）下，為什麼東莞和昆山卻發展出不同的跨界治理模式？哪些具體的社會機制影響地方政府的制度創新模式？藉由掌握昆山和東莞兩地產業轉型升級政策的個案比較，說明地方政府、臺資企業，以及臺商協會在跨界治理所扮演的角色。比較個案研究著重累積多數個案後，從異同中建立通則或理論，企圖使該通則或理論，具有跨國、跨社會或跨文化的解釋及預測能力。根據 Skocpol(1980). 政治大 Agreement)，透過掌握所要分析的實例是皆擁有相類似的現象，以找尋共同的形立. 所進行的歷史比較分析法，有兩種相關的比較模式，一是求同法(Method of. ‧ 國. 學. 成原因；另外一種則是求異法(Method of Difference)，透過比較兩組不同的實例，一類包含了要解釋的現象及原因，另外一類則採用是沒有這些現象和原因的個案. ‧. 作為對照，以掌握相關的因果關係。對於這兩種方法，Skocpol 認為，如果只單獨使用一種方法的話，求異法將比求同法更能確定因果連繫，但在一般研究中，. y. Nat. n. al. 二、資料蒐集與分析. Ch. engchi. er. io. 面實例，將助於找尋相關的因果關聯。. sit. 如果能把這兩種比較的邏輯結合起來使用，也就是運用一些正面實例和適當的負. i n U. v. 資料蒐集方面，兼採介入性及非介入性的質性研究方式，相關資料蒐集方法包括包括：參與(Participation)、觀察(Observation)、深度訪談(In-Depth Interviewing) 及資料檔案及文獻回顧(Review of Documents)。茲說明如下：（一）參與、觀察與深度訪談參與法通常也被稱為參與觀察法。參與觀察法是一種質性研究的類型，也是資料蒐集的方法，參與法需要研究者親身直接投入到研究選取的社會世界當中，親身融入到研究實地現場，可以讓研究者親身聽與看，就如同當地人或當局者的親身體驗一樣。至於觀察法，即是系統化地記錄研究場地當中的各種事件、行為 15.

(20) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 與物件，觀察記錄通常被稱為「田野劄記」(field note)，田野劄記是對觀察所見的具體事項所進行的一種巨細靡遺的描述，不帶有觀察者任何的價值判斷。至於深度訪談，其價值就在於確定受訪者本身的觀點，換言之，本研究透過對話問答的形式，讓參與者從其自身的角度，逐漸浮現揭示他們對於研究所探究現象的可能觀點。. 18. 本研究自 2009 年至 2012 年止，透過對來臺的東莞、昆山官員，以及兩地臺商參與的各式交流、參訪及活動進行近距離的參與觀察，包括參加東莞、昆山兩地政府舉辦的各式經貿活動。經由這些參與觀察，可以了解東莞、昆山兩地政府. 政治大與此同時，本研究進一步以深度訪談的方式，探討東莞、昆山兩地的地方政府，立在訂定產業轉型升級策略時，當地臺商協會、臺資企業扮演的角色；同時討論地. 與臺商的互動，並藉由與文獻資料的比對，梳理東莞、昆山的治理過程及模式。. ‧ 國. 學. 方政府、臺商協會、臺商三個行動者之間所建構的互動網絡，並以此歸納出東莞、. ‧. 昆山兩地政府的跨界治理模式。換言之，本研究透過深度訪談，一方面深入了解兩地跨界治理中不同行為主體的主觀經驗，另一方面，也試圖挖掘兩地跨界治理. y. Nat. io. sit. 模式背後之深層實作邏輯。. n. al. er. 本研究深度訪談的時間主要集中在 2009 年，部分訪談時間為 2012 年，訪談. Ch. i n U. v. 對象包括幾個部份：1.東莞、昆山兩地負責管理、監督、溝通臺資企業的地方官. engchi. 員；2.東莞、昆山臺商協會的會長或是重要幹部；3.東莞、昆山兩地臺資企業的負責人或是重要臺籍幹部；4.臺灣相關輔導臺商轉型升級的政府官員、專案研究人員或是行政人員。訪談的重點涵蓋以下幾個重點：1.對臺商過去二十年在大陸投資的綜合評估；2.對中國大陸轉型升級政策的看法與因應策略；3.轉型升級政策下臺商所面對的挑戰；4.提升臺資企業競爭力的具體作法。藉由對政府官員、臺協協會、臺商幹部三個角度的分析，建構出臺商因應轉型升級政策的跨界治理模式。19與此同時，為瞭解東莞、昆山兩地臺商對於中國大陸轉型升級政策的態 18. Catherine Marshall＆Gretchen B. Rossman 著，李政賢譯，質性研究：設計與計畫撰寫（臺北：五南圖書出版股份有限公司，2007 年 1 月），頁 134-138。 19 在訪談過程中發現，大陸官員的談話都較為保守，甚至有些官員的談話內容，都是可以找到的公開資料；因此，透過近距離的觀察及臺商的訪談，通常取得的訪談內容較有意義。 16.

(21) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 度，本研究亦針對東莞、昆山兩地重要的臺商企業負責人、臺商協會幹部進行深度訪談，並針對兩地的重要企業進行田野參與觀察，以勾勒出東莞、昆山兩地的產業區位、產業屬性與產業群聚特殊性，藉此進一步評價東莞、昆山兩地產業轉型升級的效應。（二）文獻資料蒐集與分析除了與中國大陸產業轉型升級及與東莞、昆山產業發展相關的學術研究專書、論文、各式期刊之外，本研究所蒐集的文獻資料，主要可分為以下四類： 1.. 臺灣與中國大陸政府的相關轉型升級政策、法令規章、與統計資料：中國大. 政治大. 陸有關轉型升級的政策，是本研究要分析的重要制度政策，在這方面的資料. 立. 蒐集，將鎖定中國大陸有關轉型升級政策的發展沿革、政策決策的過程、政. ‧ 國. 學. 策的內容，以及政策的相關爭議點、具體法令內容等等進行分析；而另外一方面，也將蒐集臺灣對於中國大陸轉型升級政策的相關配套政策及措施，以. ‧. 及對臺商的相關輔導計畫等相關資料，以掌握臺灣對中國大陸轉型政策的立. y. sit. n. al. er. 臺商協會的出版品、網站資料以及相關企業統計資料：為了掌握東莞和昆山. io. 2.. Nat. 場與因應辦法。. i n U. v. 臺商協會在當地對臺商的轉型升級策略扮演著什麼樣的角色，昆山臺商協會. Ch. engchi. 及東莞臺協會在當地的成立、大事紀、相關重要政策協商過程，以及臺商協會在當地所扮演的角色等研究主題，將透過對臺商協會的出版品、網站資料以及相關出版的企業統計資料的蒐集來進行分析。 3.. 臺灣政府有關東莞、昆山臺商的統計資料及產業研究調查成果：臺灣關政府部門、民間單位或是產業公會曾經進行的有關輔導東莞、昆山臺商轉型升級的調查計畫，或是廣泛來說，相關因應中國大陸轉型升級政策的臺商輔導計畫或是研究，不限於東莞、昆山兩地者，也在蒐集之列，可以用來輔助分析中國大陸轉型升級政策對於大陸臺商整體發展策略的影響。. 4.. 報章雜誌的報導蒐集：藉由報章雜誌、網路對於中國大陸轉型升級政策的報 17.

(22) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 導與各種評估，探討中國大陸轉型升級政策在執行時，所遇到的各種相關回應。. 第伍節. 論文架構及章節安排. 本研究將透過比較東莞、昆山不同的跨界治理模式，分析中國大陸地方政府推動臺商轉型升級不同的策略及效應。同時，探討中國大陸「由上至下」推動產業轉型升級政策時，「地方政府－臺商－臺商協會」如何建構跨界治理的關係網. 政治大. 絡，在區域特殊性的基礎上，針對轉型升級的政策進行制度創新。整體論文架構. 立. 與章節安排如下：. ‧ 國. 緒論. 學. 第一章. ‧. 本章主要就臺商在中國大陸的發展歷程，以及中國大陸產業轉型政策如何對臺商產生衝擊的研究背景，進行整體性的論述。本章並提出本研究的問題意識，. y. Nat. io. sit. 指出東莞、昆山這兩個中國大陸不同地區的地方政府，在因應中國大陸中央政府. n. al. er. 產業轉型升級戰略下，由於臺商及臺商協會的功能、角色及影響力的不同，兩地. i n U. v. 方政府的產業轉型升級策略及效應會是如何？兩地方政府提出什麼樣的臺商轉. Ch. engchi. 型升級策略？在以「轉內銷」為主的轉型升級途徑中，東莞「大麥客」和昆山「臺灣商品交易中心」這兩個方政府建構出的跨界治理模式有什麼不同？第二章. 理論探討與文獻回顧. 「跨界治理」本身具有非常豐富的理論意涵，本章除探討「跨界治理」的理論概念，並整理中國大陸地方治理模式的特徵，強調「治理」的概念乃有助於分析中國大陸如何在地方層次上具體推動產業轉型升級政策。尤其治理的概念指涉著由「上對下」向「夥伴」關係的轉變，是透過地方政府、企業和社會團體的合作模式，以彈性、多元的方式來整合治理結構中的要素，能夠進一步以此概念掌握具體的政策施行與推動模式。對此，在本章中也回顧了現有中國大陸跨界治理 18.

(23) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 型態的經驗研究，以此作為跨界治理的理論框架，來進行東莞與昆山在推動臺商轉型升級策略方面的實質分析。第三章. 中共推動產業轉型升級的政治經濟戰略意圖. 在進入對東莞與昆山的實質分析之前，有必要先掌握中國大陸推動產業轉型升級的歷史脈絡與策略意涵，從而把東莞與昆山的臺商轉型升級放在一個更大的結構與制度脈絡來思考。本章針對中共推動產業轉型升級的主要原因或動力，以及中共推動產業轉型升級的政治經濟戰略意涵進行深入的討論，歸納出中共推動轉型升級政策的核心政策方向，以在後續分析，能更清楚掌握東莞與昆山如何透. 政治大. 過跨界治理，推動產業轉型升級並進行制度創新。. 立. 東莞跨界治理模式：「強社會」與臺商網絡. 學. ‧ 國. 第四章. 本章將對東莞有關臺商轉型升級策略的跨域治理模式進行深入的討論，先釐. ‧. 清「東莞模式」的發展特色、發展歷程、發展模式，以及現階段的發展困境，再進一步探究東莞的轉型升級之路。主要內容包括：東莞為何提出轉型升級的發展. y. Nat. sit. 目標？具體的轉型升級策略又為何？在這章的討論中，將以由東莞臺商投資企業. n. al. er. io. 協會籌組的「大麥克」為實質的分析案例，探討東莞市政府如何透過以東莞臺商. i n U. v. 協會為主的「強社會」臺商網絡，建構與臺商協會、臺商的合作，建立「政府─. Ch. engchi. 臺商協會─臺商」的互動網絡及公私合作伙伴關係，讓政府、社會、市場各自發揮自己的角色，以因應大陸政府的轉型升級政策。第五章. 昆山跨界治理模式：「強政府」與兩岸協作. 相較於「東莞模式」，本章將進一步探討昆山從「蘇南」到「新蘇南模式」的發展之路。本章首先釐清昆山的產業發展歷程與產業特徵，再分析由「昆山製造」轉向「昆山創造」和「昆山服務」的轉型升級模式，藉由討論臺商在昆山的投資現況與昆山所推動的相關臺商轉型升級政策，掌握昆山「高效服務的強勢、依法行政的強勢」的「強政府」特徵。在本章中，也將以花橋經濟開發區的「臺灣商品交易中心」為昆山推動轉型升級的具體個案，探討昆山以「服務型政府」 19.

(24) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 為特徵的地方治理模式，如何與臺灣的公協會和臺資企業合作，共同以推動兩岸協作的跨界治理合作模式，從而落實了「由上而下」的「強政府」跨界治理特徵，以促進兩岸在臺商轉型升級上的協作夥伴關係。第六章. 跨界治理、區域差異與制度創新. 分別探討完東莞與昆山有關臺商轉型升級的跨界治理模式後，本章將進一步比較東莞、昆山產業發展模式的區域特性，並且說明區域特性與區域差異將對該區域的轉型升級策略有著實質的影響。相關討論將針對「產業升級」、「產業轉型」、「資源整合」及「政策支持」幾個方面來進行分析，除了釐清東莞和昆山在. 政治大跨界治理當中所扮演的不同角色進行探究，從而掌握東莞「強社會」與昆山「強立. 轉型升級策略上的異同之外，亦針對東莞、昆山之地方政府、臺商協會和臺商在. ‧ 國. 第七章. 學. 政府」之不同跨界治理模式對於轉型升級制度創新的引導作用。結論與討論. ‧. 在結論與討論中，將總結東莞與昆山針對臺商轉型升級策略的跨界治理模式. y. Nat. sit. 特徵，藉此延伸討論在地方政府建立跨界治理模式過程中，臺商和臺商協會如何. n. al. er. io. 成為地方政府轉型與制度創新過程中的驅力？而臺商規模及臺商協會的運作能. i n U. v. 力，又如何促進相關的制度創新？以此進一步回答在轉型升級政策中，中國大陸. Ch. engchi. 地方政府如何以跨界治理模式落實政策並進行制度創析的理論課題，尤其「強社會」與「強政府」兩種跨界治理模式對於地方政府的治理績效的實質影響更是討論的重點。透過整體的分析與討論，在本章最後，也指出本研究的研究限制與未來研究展望，期許未來能對中國大陸轉型升級策略的跨界治理模式有著更全面性的掌握。. 20.

(25) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 第貳章理論探討與文獻回顧針對中國大陸地方政府的治理模式，從現有西方學者的研究中，可以歸納出幾種地方政府在經濟發展的過程中所扮演的角色：Marc Blecher 提出「發展型政府」和「企業家政府」的概念。「發展型政府」是指提供企業相關基礎建設、行政服務、金融貸款等支持的政府角色，而「企業家型政府」則是直接介入國有企業或事集體企業經營，這兩種角色會因時空環境、制度脈絡而出現在不同地區，或是也可能在同一地區的政府當中。 20除了這兩種模式之外，Richard Baum 和 Alexei Shevchenko 則進一步提出「掠奪型政府」與「侍從型政府」兩種類型，「掠奪型政府」指的是地方政府只關注取企業的租金，在缺乏經濟誘因的情況下，對. 治政於營造當地的經濟環境意願低落，同時與與企業的關係也顯得薄弱。相對於此，大立「侍從型政府」則是以政府的角色保護並協助企業發展，或是給與資金融貸，乃 ‧ 國. 學. 至於特別企業提供所需稀有原物料的管道。21不同的地方政府模式顯示了企業與地方政府之間的關係差異，目前臺灣已經累積若干探討臺灣傳統產業外移中國大. ‧. 陸的研究（王振寰 1997；耿曙，2005；吳介民 2005；張家銘 2006；錢永祥 2012；. Nat. sit. y. 徐東海、吳瑟致 2013），其中，由於當地地方政府和台商之間的利益合作關係，. al. er. io. 是臺商在當地經營發展的基石，是故，臺商與當地政府之間的關係，乃是相關研. v i n Ch 同。在張家銘（2006）有關蘇南吳江政府的研究中，乃指出當地是採「企業型政 engchi U n. 究所關心的重點，根據各區域的發展差異，各地方政府所扮演的角色也有所不. 府」的模式，以業績制做為地方官員的招商策略，地方政府並不介入企業本身的經營，由此吸引進駐了較多臺灣高科技產業的進駐。然而，在吳介民（2005）的研究中，臺商與當地政府則維持著恩庇關係的發展模式，由於中國大陸產權制度具有高度的不確定性，地方官商關係對於臺商在當地的經營策略影響極大，臺商在當地必須先與地方幹部培養良好關係，再設法和當地政府與企業製造「假合資」，以尋求政治恩庇，規避當地政府刁難的風險（熊瑞梅 2008: 190）。對此，臺 20. Marc Blecher, “Development State, Entrepreneurial State: The Political Economy of Socialist Reform in Xinju Municipality and Guanghan County,” in Gordon White, ed., The Chinese State in the Era of Economic Reform: The road to Crisis(New York: M. E. Sharpe, 1991), pp.264~291. 21 Richard Baum & Alexei Shevchenko,”The State of the State,” in Merle Goldman & Roderick Macfarquhar, eds., The Paradox of China’s Post –Mao Reforms(Cambridge: Harvard University Press, 1999), pp.333~360. 21.

(26) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 商在當地的發展可以說是與當地地方政府所扮演的角色密切相關，地方政府的治理模式構成分析台商的基礎，透過掌握臺商與地方政府之間的關係，將可以進一步探討臺商在中國大陸所因應的發展模式。本研究將透過對中國大陸地方政府「跨界治理」模式的理論探討與文獻回顧，來進一步探究東莞、昆山兩地臺商在中國大陸的轉型升級策略。「跨界治理」理論來源於「治理」的概念(governance)。因此，在討論跨界治理理論之前，必須先討論何謂「治理」。事實上，治理成為晚近研究公共事務的流行概念，而治理的觀念也挑戰了八○年代以來「以國家為中心」的研究途徑；. 政治大各種不同的內涵。且不論是討論任何一個層次的治理，都不能不談到所謂的分權立. 當治理概念在被談論的時候，因為國際／全球／國家／地方等不同的層次，而有. (decentralization)，因為治理將傳統上對下的統治概念，轉變成強調彼此合作的關. ‧ 國. 學. 係；也就是說，原本統治概念中的上位者，其角色逐漸由強勢帶領的「領導者」，. ‧. 轉向更多協調功能的「引導者」，而原本的被領導者則參與了更多的決策過程，當然，亦扮演了更多執行上的角色。本章為理論探討與文獻回顧。首先，討論以. y. Nat. sit. 國家為中心轉向以社會為中心的統治到治理的典範轉移；其次，分析「跨界治理」. n. al. er. io. 概念相關理論；第三，針對「跨界治理」經驗研究進行文獻回顧；最後，針對中國大陸地方政府治理模式進行探討。. 第一節. Ch. engchi. i n U. v. 從統治到治理的典範轉移：以國家為中心轉向以社會為中心. 從統治到治理的概念轉變，也就是領導者和被領導者的關係由「上對下」向「夥伴」(partnership)轉變。 22傳統政府以權威和統治的模式來進行運作，而治理指的則是在共同目標下，政府組織、社會組織和公民彼此共用資源、相互作用，透過共同參與進一步決定公共政策或是提供公共服務，它是一種合作模式，以彈. 22. 高永光，「地方治理與地方民主」，研習論壇月刊（臺北），第 74 期（2007 年 2 月），頁 1-2。 22.

(27) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 性、多元的方式來整合治理結構中的要素。23對此，Jon Pierre 和 B. Guy Peters(2000) 兩位學者從即國家角度出發，強調政府對「治理」事物的引導性，並且認為國家權力的移轉乃是「治理」的本質，包括向上移轉給國際組織，或是向下移轉，將國家權力部分移出地方、區域、或是社區，以及向外移轉，包括把政府權力移轉給非政府組織、公私合作單位或是民營化等。. 24. 對此，吳曉斌引用俞可平有關「治理與善治」的討論，即將治理的概念區分為五個模式：首先，政府的角色是「掌舵」而非「劃槳」，政府所做的是公共服 25 務領域方面的決策、制度安排及創新活動，而非直接提供公共服務；其次，當. 政治大而是依靠民眾、企業、非政府組織來進行共同治理，治理本身牽涉到國家和公民立社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作，這些不同的行. 代政府也面對著公共事務治理主體的多元化趨勢，政府已經不是唯一的治理者，. ‧ 國. 學. 動者之間不僅組成了一個關係網絡，並且構成夥伴關係，治理的多元化促使公共. ‧. 服務的多元化更為完善；第三，政府本身成為以顧客為導向的企業家政府，而不再是凌駕於社會之上的官僚機構，這樣的轉變將更能夠滿足多樣化的需求，改善. y. Nat. sit. 政府與社會的關係，促使政府採取以服務對象為優先的治理模式；第四，市場的. n. al. er. io. 競爭機制與私人部門的管理方法也被引入到政府所提供的公共服務中。這創造了. i n U. v. 政府在提供公共服務時的創新，甚至也可能在競爭模式中，降低成本，提高公共. Ch. engchi. 服務的品質與效率，這樣的競爭性政府將可大幅改善服務的提供。26 基於此論述，在討論中央／地方關係時，公共事務的決策不再是單純地由上對下的領導／被領導關係，地方政府能夠參與決策，必定代表地方政府必須擁有更多的資本和上級政府討價還價。因此，地方政府必須以更有效的方式推動經濟發展。在哈佛大學教授普特南(Robert D. Putnam)著名的研究《使民主運轉起來》. 23. 徐東海、吳瑟致，「中國大陸地方治理模式對臺商投資影響之研究－以昆山地區為例」，展望與探索（臺北），第 11 卷第 2 期（2013 年 2 月），頁 62。 24 曾春滿，「中國大陸地方治理變革中的企業參與─以甘肅省黃羊川鎮為例」，復興崗學報（臺北），第 97 期（2010 年 3 月），頁 141-158。 25 吳曉斌，「治理理論下建立地方政府公共模式初探」，中共銀川市委黨校學報（銀川），第 5 卷第 4 期（2003 年 8 月），頁 48。 26 吳曉斌，「治理理論下建立地方政府公共模式初探」，頁 48-49。 23.

(28) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 一書中，即特別強調社會資本與制度成功之間的關係，探討為什麼一些地方政府比其他政府更為成功，不僅在政策制定上更有創造力，在實施這些創新的動議時亦更有效率？尤其在擁有相同的結構、法律和財經資源時，造成制度績效差異的原因到底是什麼？對此，其研究發現，在一個繼承了大量社會資本的共同體內，會產生更多的自願合作。所謂的社會資本，包括了信任、互惠的規範、公民參與的網絡等，當一個社會共同體擁有足夠的社會資本時，將能夠促進合作行為來提 27 升社會效率。因此，是社會資本提供了政府和經濟發展的績效，展現了「強社. 會／強經濟；強社會／強國家」的發展特徵。 28也就是說，地方政府必須透過信任(trust)、規範(norms)、社會網路(social network)建構其社會資本，並以此增進其. 政治大. 29 制度積效(institutional performance)，並由管理型政府向企業家政府過渡。換言之，. 立. 如何有效地創造社會資本，是地方政府治理成功與否的關鍵。. ‧ 國. 學. 進一步來說，在中央政府放權後，地方政府必須要更開放靈活，除了要讓包. ‧. 括私部門、社區、各種非營利組織和地方團體等不同的行動者和利益團體能夠介入決策過程，並且要建立一個介於公私的夥伴關係(public-private partnership)。此. y. Nat. sit. 外，地方政府要能夠打破行政區劃的限制，突破不同等級、不同行政區劃各自為. n. al. er. io. 政的困境，減少官僚體制下組織運作的成本，提高解決問題的效率。簡單來說，. i n U. v. 治理具有自發性、自我演化的特徵；同時，治理是一個過程，是各方持續的、動. Ch. engchi. 態的互動；其過程的基礎不是控制和統治，而是協調，且既涉及公共部門也涉及私人。因此，可以說治理的關鍵在於彈性、在於公私部門夥伴關係的建立，也在於解構和軟化政府，使得政府向彈性和開放轉型，治理承載了改革主義的內涵，其對立面是僵硬的國家機器和官僚組織，其目標是進行制度設計的改造；更重要地是，其旨在協調區域合作中的矛盾，並避免採行等級制或市場機制面臨的諸多 27. 羅伯特 D.派特南(Robert D. Putman)，使民主運轉起來：現代義大利的公民傳統（江西人民出版社，2001 年 9 月 1 日），頁 195。 28 羅伯特 D.派特南(Robert D. Putman)，使民主運轉起來：現代義大利的公民傳統，頁 207。 29 柏蘭芝、潘毅引用 Robert Putnam《使民主運轉起來》(Making Democracy Work)的治理概念，以解釋中央集權向地方自治轉型後，不同地域傳統下地方政府為何會有不同的制度積效，以及其經濟發展的路徑差異，其主要是要導引出「社會資本」的概念。柏蘭芝、潘毅，「跨界治理：臺資參與昆山制度創新的個案研究」，城市與設計學報（臺北），15-16 期（2003 年 9 月），頁 65；Robert Putnam Making Democracy Work: Civic Tradition in Modern Italy ( Princeton: Princeton University Press,1992)。 24.

(29) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 困境。30 事實上，自二十世紀八○年代以來，隨著經濟全球化、政治民主化和資訊技術革命的發展及衝擊，世界各國都在推動政府再造和治理變革；而若以全球視野來看地方治理的變遷，會發現在世界各國普遍呈現出某些共同的發展趨勢。這些趨勢主要包括推行地方自治制度、擴大地方分權程度、建構政府間合作機制、發展多中心治理體制等等。換言之，在允許自由遷徙的前提下，企業和公民會從自身利益出發，不斷地尋找最合適的地方政府來居住，而判斷標準在於公共服務和稅收等各方面是否符合企業或公民利益。也就是說，由於企業和人民可以自由移. 政治大「用腳投票」，隨時可以有更好的選擇。因此，對改革開放後，以吸引外資作為立主要經濟成長動能之一的中國大陸來說，如何調整及改變及治理模式，讓跨國資. 動，因此地方政府必須更多地擔任提供公共服務的角色，否則，企業和人民將可. 本及企業願意停留，成為各地方政府必須面對的課題。. 學. ‧ 國. 31. ‧. 在探討東莞、昆山地方政府的轉型升級政策之前，必須先討論中國大陸地方. y. Nat. 政府治理模式的轉型趨勢。事實上，改革開放後的中國大陸，經歷了經濟、社會、. io. sit. 與政治民主化的快速改變，國家與社會、政府與市場的關係也因此必須重新調. n. al. er. 整。也就是說，由於內外部因素的改變，直接面對社會和市場的中國大陸地方政. Ch. i n U. v. 府，在執行中央政策時，面臨職能的調整。換言之，中國大陸地方政府要如何適. engchi. 應社會主義市場經濟的變化，以呈現新的治理模式，成為探討中國大陸地方治理的重點。32. 30. 柏蘭芝、潘毅，「跨界治理：臺資參與昆山制度創新的個案研究」，頁 66-68；卓凱、殷存毅，「區域合作的制度基礎：跨界治理理論與歐盟經驗」，財經研究（北京），第 33 卷第 1 期（2007 年 6 月），頁 58。 31 在多元地方政府並立情況下，為了使本轄區對企業和居民具有吸引力, 每個地方政府都有確保公共產品和服務有效供給的動機，都想方設法為企業和居民提供多樣化的公共服務選擇，它有助於形成競爭性的地方治理格局。請見楊宏山，「全球視野中的地方治理發展趨勢」，廣東行政學院學報（廣州），第 17 卷第 3 期（2005 年 6 月），頁 30-34。 32 牛子宏，「從『统治』到『治理』：我國地方政府治理模式轉型分析」，紅河學院學報（雲南紅河州），第五卷第三期（2007 年 6 月），頁 9。 25.

(30) 跨界治理的區域差異：昆山、東莞的轉型升級策略與效應比較. 第二節. 「跨界治理」概念的理論探討. 跨界治理(governing across boundary)是近一、二十年在政治學、行政管理實務、空間規劃領域所相當關心的課題。其概念的核心乃著眼於某空間地區因應特定功能需要，由政府轄區與民眾共同發動的自願性協同治理模式，以實現該區域 33 功能發展的體制創新與政治合作模式。這也就是說，要透過協同授權. (collaborative empowerment)的模式，來解決跨域性的議題，以達到跨界治理的目標。. 34. 一、「跨界治理」概念的詮釋. 政治大. 當治理強調必須超越僵化的行政區域，並與不同的行動者進行協商時，跨界. 立. 治理的理論更能解釋治理者跨越疆界所建構的網絡關係。有論者認為，跨界治理. ‧ 國. 學. 是學術界對西方發達國家為二十世紀七○年代能源危機以來的政府改革和公民社會崛起所做的理論總結，是對府際關係理論(intergovernmental relation theory)、. ‧. 地方治理理論(local governance theory) 和夥伴關係理論(partnership theory)的有機. sit. y. Nat. 整合。35其中，府際關係理論著重於討論中央政府與地方政府關係，或是地方政. al. er. io. 府之間關係，其將關心的焦點聚焦於兩個或兩個以上行政區的合作； 36而地方治理理論則是著重於政府與企業、民間組織、社區等不同利益團體間的關係； 37至. n. v i n Ch 於夥伴關係理論，則是在探討府際關係和地方治理相互調和後的關係。 engchi U. 38. 而跨界. 治理可以說是在上述理論發展的基礎上，對府際關係理論、地方治理理論、和夥伴關係理論所進行的統合，其核心內涵指的是政府透過和跨界的、不同利益主體. 33. 李長晏，「英國跨界治理的制度發展」，研考雙月刊（臺北），第 32 卷第 5 期（2008 年 10 月），頁 33。 34 Patsy Healey,Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies (Hampshire:Palgrave Macmillan,2006). 35 有論者謂所謂的跨界治理理論，既是對府際關係理論研究內容的擴充，又是對地方治理理論研究範圍的外在擴展，夥伴關係的引入提高了上述理論的可操作性，簡言之是對上述三個研究領域的理論整合。馬學廣、王愛民、閏小培，「從行政分權到跨界治理：我國地方政府治理方式變革研究」，地理與地理信息科學（河北石家莊），第 24 卷第 1 期（2008 年 1 月），頁 49。 36 Agranoff, R., “Direction in intergovernmental management,” International Journal of Public Administration ,1988 ,11(4) ,pp.357-391. 37 Bovaird, T. & Loeffler, E., Public Management and Governance(London & New York :Routledge , 2003). 38 S. Langton, “Public-Private Partnership: Hope or Hoax?”National Civil Review ,1983,72, pp.256- 261. 26.