國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
72
第肆章 東莞跨界治理模式： 「強『社會』」與臺商網絡
為呼應中共十七大「科學發展觀」，東莞在 2006 年提出「經濟社會雙轉型」。
在社會轉型方面，主要是指要加快推進「初級城市化社會」轉向「高級城市化社 會」；在經濟轉型方面，主要是指經濟發展模式由過去「資源主導型」向「創新 主導型」轉變。具體來說，就是要實現所謂的「六大轉變」，包括：一、經濟增 長方式從粗放型、外延型向集約型、內涵型轉變；二、經濟體制從初級市場經濟 向現代市場經濟轉變；三、經濟結構從外源型經濟為主向內外源型經濟並重轉 變；四、對外開放從引進來為主向引進來、走出去並舉轉變；五、產業結構由加 工製造環節主導的紡錘型，向加工製造與研發服務環節協調發展的啞鈴型轉變；
六、資源利用從線型經濟向循環經濟轉變。140
基於此戰略，推動產業轉型升級成為東莞經濟轉型的核心工作。對東莞市政 府來說，如何在回應既定轉型升級政策的同時，協助東莞臺商？進一步來說，東 莞市政府在東莞臺商轉型升級的過程中扮演什麼樣的角色？政府和臺商之間如 何透過協商、協作，突破既有規範制度而創新出一種轉型升級模式？本章首先說 明「東莞模式」的發展歷程及其困境；其次，論述臺商參與「東莞模式」的過程 及扮演的角色；繼而，討論東莞為何提出產業轉型升級；最後，也是最重要的部 分，本章以「大麥客」作為分析東莞跨界治理模式的個案，並歸納出東莞「由下 到上」的「強『社會』」跨界治理模式類型。
第一節 世界的代工廠：「東莞模式」的發展歷程
東莞是隸屬廣東省的一個地級市，由於其「地處廣州之東，境內盛產莞草」， 因而稱之為東莞。其面積 2465 平方公里，共轄 32 個（鎮）街道；其中包括 4 個
140 劉志庚，「推進經濟社會雙轉型 建設富強和諧新東莞─在中國共產黨東莞市第十二次代表大 會上的報告」（2007 年 1 月 9 日），東莞黨史網，
http://dgds.sun0769.com/dgds/shownews.asp?Url=list.asp%3FitemID%3D15&id=75&rootTitle=2007%C4%
EA%B5%DA1%C6%DA。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
73
街道和 28 個鎮。141東莞位處廣東省中南部、珠江口東岸，東江下游的珠江三角 洲，其與中山、順德、南海被合稱為「廣東四小虎」，是國際加工業的重要城市。
根據東莞最新公布的統計，到 2011 年底，東莞市戶籍人口為 184.77 萬人，外來 暫住人口為 413.62 萬人，常住人口為 825.48 萬人。142
東莞為中國大陸乃至於全世界的製造業重鎮，外來投資甚多，在發展初期主 要以「三來一補」形式作為動力，歷經幾十年的發展，其資訊科技產品規模位居 全球第一。根據東莞市官方資料，2005 年東莞生產總值 (GDP) 即超過 2000 億人 民幣、2007 年東莞 GDP 超過 3000 億人民幣，到了 2010 年，東莞的 GDP 則超過 4000 億人民幣，達 4246 億人民幣，增長十分快速；在產業結構部分，東莞第二 產業和第三產業的比例已相當接近，但仍是以第二產業為主。143東莞的經濟發展 的歷史因素和中國大陸的改革政策息息相關：中共改革開放以來，透過外向型經 濟的發展，港商、外商乃至於臺商紛紛進駐，創造了珠三角地區最重要的貿易基 地，形成所謂的「東莞模式」。
一、 「東莞模式」的特色
所謂的「東莞模式」，簡單的說，就是沒有自己的核心技術、沒有品牌、沒 有市場通路，企業靠代工賺取微薄利潤、當地農民收取廠房租金、地方政府增加 財政收入的模式。進一步來說，東莞的經濟發展，主要是依靠外來企業提供資金、
設備、技術和管理，東莞提供土地及已建成的廠房，同時運用來自中國大陸內陸 的廉價勞動力，這樣的發展模式即被稱之為「東莞模式」。144「東莞模式」的兩 大特徵是「三來一補」和加工貿易：所謂的「三來一補」，是指「來料加工、來 樣定做、來件裝配」和「補償貿易」；「來料加工、來樣定做、來件裝配」簡單來 說，就是委託代工(original equipment manufacturing, OEM)，其方式就是由國外企業
141 4 個街道包括莞城街道、南城街道、東城街道、萬江街道；28 個鎮則為石碣鎮、石龍鎮、茶 山鎮、石排鎮、企石鎮、橫瀝鎮、橋頭鎮、謝崗鎮、東坑鎮、常平鎮、寮步鎮、大朗鎮、黃江鎮、
清溪鎮、塘廈鎮、鳳崗鎮、長安鎮、虎門鎮、厚街鎮、沙田鎮、道滘鎮、洪梅鎮、麻湧鎮、中堂 鎮、高埗鎮、樟木頭鎮、大嶺山鎮、望牛墩鎮等。
142 東莞西北為廣州，距離 59 公里；東南為深圳、香港，距離 99 公里、140 公里。參見東莞市政 府網站，http://www.dg.gov.cn/。
143 早期一直流傳「東莞堵車、全球缺貨」的說法，可見東莞作為全球製造業基地的重要性。
144 東莞的經濟發展和全球貿易發展緊密相關，其生產產品絕大部分是出口海外。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
74
提供原材料、原器件、零配件、輔助材料或必要的技術設備給承包企業，承包企 業加工生產後交給下訂方後收取代工費用；而「補償貿易」是指外商投資者提供 技術專利、機械設備、原材料及各項服務，由大陸的投資者來生產，並用所生產 的產品或所得收益進行償還外商投資的一種貿易方式。由於缺乏資金、技術和技 術人員，因此東莞以「三來一補」發展外向型經濟。145
「東莞模式」的另一個特徵是加工貿易，加工貿易是指一國用免稅的方式，
從國外進口中間產品、進行加工並最終再出口的一種生產與貿易活動。這也是東 莞經濟發展的主要動力。除了「三來一補」和加工貿易，「東莞模式」還有其他 幾個特徵，包括由資源主導、外源驅動、產業集群、城鄉一體等幾個特徵：資源 主導，指的是東莞生產要素被粗放式利用，無論是在電源、能源，或是企業勞動 生產率、資本利用效率都較低；「東莞模式」另一個特徵為外源驅動，簡單來說，
就是產業發展所需的資本、技術與勞動力等生產要素都是來自於區外；而所謂的 產業集群，就是指以勞動密集型為主，企業規模小、產業集群數目眾多；而城鄉 一體，則是指東莞工業化先於城市化的半城市化景觀。146
二、 「東莞模式」的結構性因素
由於經濟全球化，跨國公司建立了跨國的生產鏈，而為了追求更低的成本，
二十世紀九○年代，跨國公司將生產體系轉移到成本較低的中國大陸，因而使得 加工貿易成為中國大陸經濟成長的主要動能，參與全球生產體系的東莞，即成為 了「世界工廠」的一部分。147
「東莞模式」是珠三角地區因應中國大陸改革開放過程的一種實踐模式，並 不是經過規劃和設計出來的。在中共論述裡，由於東莞掌握了改革開放的機遇，
145 「三來一補」曾經是 20 世紀 80 年代，港商投資中國大陸的一種主要形式，起初只涉及資本 小、技術門檻低的勞動密集型產業，後來才發展到技術較先進的行業。隨著中國大陸引進的外資 技術水準的提升，以及中國大陸官方在政策上鼓勵外商獨資和中外合資經營，到 20 世紀 90 年代 以後，「三來一補」的重要性開始下降。
146 譚裕華，「對東莞模式的反思：從比較優勢到競爭優勢」，2011 年第 24 期，科技管理研究（東 莞），頁 66-68。
147 鄭建寶，「論東莞模式及其政策支撐體系」，經濟研究導刊（哈爾濱），2010 年第 26 期（2010 年 9 月），頁 35-36。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
75
加上東莞獨特的人文地理環境，以及東莞人的性格等，因此創造了「東莞模式」
的成功。事實上，中國大陸早在 1978 年就決定發展加工貿易，而 1979 年 4 月，
中共廣東省委提出要實施特殊政策及創辦貿易合作區的建議，再加上 1985 年東 莞被列入沿海經濟開放區，都為「東莞模式」產生創造了有利的外部條件；在人 文地理環境部分，東莞交通便利、緊臨香港，再加上每 10 個香港人就有一個祖 籍在東莞，所以港商大量赴東莞投資，這些因素，都是「東莞模式」產生的重要 原因。148除了這些外部因素之外，有學者認為，東莞之所以有今天的發展，強調 水通、電通、路通和場地平整的「三通一平」，以及行政效率提升的「市鎮一體」
的方式和體制，也都是「東莞模式」成功的結構因素。事實上，東莞作為一個地 級市，卻沒有縣級架構的，少了中間層級，不但可以有效控制了行政人員和幹部 的編制、降低行政成本，市政府的決策可以直接到鎮，透過行政效率的優化，致 使東莞在工業化初期的發展相對快速；此外，大量大陸其他地區廉價勞動力流動 到東部沿海區域就業亦是促成「東莞模式」的一大主因。149
總結來說，「東莞模式」可以說是特定歷史下的產物。然而，作為一種傳統 的發展方式，「東莞模式」亦隨著中國大陸整體環境的變化面臨了包括土地、勞 動力供給的制約、環境的破壞、產品附加價值低等各方面的挑戰；而東莞的生產 模式甚至被認為是「血汗工廠」，在中共希望改變其產業結構、提升產業價值鏈 的時刻，「東莞模式」勢必因應情勢的變化而面臨新的調整。
三、 「東莞模式」的發展階段
「東莞模式」的發展，主要可分為為四個階段：第一個階段是起步階段，為 中國大陸改革開放初期到二十世紀八○年代中期（1978-1984 年）。二十世紀七○
年代末，由於香港廠租、工資等生產要素上升，為了降低生產成本，港企將廠房 移往鄰近具低廉勞動力和低廠租的東莞，東莞利用「祠堂」、「飯堂」、「會堂」承 接香港的生產和裝配工序，開始生產以勞動密集為主、香港小廠商為主、低技術
148 陳立平，「東莞模式研究」（2012 年 1 月 9 日），東莞黨史網，
http://dgds.sun0769.com/shownews.asp?id=1089&page=1。
149 孫霄漢，「東莞模式的成就、挑戰與未來」，廣東行政學院學報（廣州），2009 年第 1 期（2009 年 1 月），頁 74。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
76
的傳統產品；與此同時，港企轉變為貿易公司，在生產價值鏈中負責管理、融資、
技術、品牌、銷售等工作，和只負責代工生產的東莞形成「前店後廠」的關係。
這一個階段，東莞累積了資本、技術、市場資訊和管理等經驗。150
這一個階段，東莞累積了資本、技術、市場資訊和管理等經驗。150