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商在當地的發展可以說是與當地地方政府所扮演的角色密切相關，地方政府的治 理模式構成分析台商的基礎，透過掌握臺商與地方政府之間的關係，將可以進一 步探討臺商在中國大陸所因應的發展模式。本研究將透過對中國大陸地方政府
「跨界治理」模式的理論探討與文獻回顧，來進一步探究東莞、昆山兩地臺商在 中國大陸的轉型升級策略。
「跨界治理」理論來源於「治理」的概念(governance)。因此，在討論跨界 治理理論之前，必須先討論何謂「治理」。事實上，治理成為晚近研究公共事務 的流行概念，而治理的觀念也挑戰了八○年代以來「以國家為中心」的研究途徑；
當治理概念在被談論的時候，因為國際／全球／國家／地方等不同的層次，而有 各種不同的內涵。且不論是討論任何一個層次的治理，都不能不談到所謂的分權 (decentralization)，因為治理將傳統上對下的統治概念，轉變成強調彼此合作的關 係；也就是說，原本統治概念中的上位者，其角色逐漸由強勢帶領的「領導者」，
轉向更多協調功能的「引導者」，而原本的被領導者則參與了更多的決策過程，
當然，亦扮演了更多執行上的角色。本章為理論探討與文獻回顧。首先，討論以 國家為中心轉向以社會為中心的統治到治理的典範轉移；其次，分析「跨界治理」
概念相關理論；第三，針對「跨界治理」經驗研究進行文獻回顧；最後，針對中 國大陸地方政府治理模式進行探討。
第一節 從統治到治理的典範轉移：以國家為中心轉向以社會為中心
從統治到治理的概念轉變，也就是領導者和被領導者的關係由「上對下」向
「夥伴」(partnership)轉變。22傳統政府以權威和統治的模式來進行運作，而治理 指的則是在共同目標下，政府組織、社會組織和公民彼此共用資源、相互作用，
透過共同參與進一步決定公共政策或是提供公共服務，它是一種合作模式，以彈
22 高永光，「地方治理與地方民主」，研習論壇月刊（臺北），第 74 期（2007 年 2 月），頁 1-2。
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性、多元的方式來整合治理結構中的要素。23對此，Jon Pierre 和 B. Guy Peters(2000) 兩位學者從即國家角度出發，強調政府對「治理」事物的引導性，並且認為國家 權力的移轉乃是「治理」的本質，包括向上移轉給國際組織，或是向下移轉，將 國家權力部分移出地方、區域、或是社區，以及向外移轉，包括把政府權力移轉 給非政府組織、公私合作單位或是民營化等。24
對此，吳曉斌引用俞可平有關「治理與善治」的討論，即將治理的概念區分 為五個模式：首先，政府的角色是「掌舵」而非「劃槳」，政府所做的是公共服 務領域方面的決策、制度安排及創新活動，而非直接提供公共服務；25其次，當 代政府也面對著公共事務治理主體的多元化趨勢，政府已經不是唯一的治理者，
而是依靠民眾、企業、非政府組織來進行共同治理，治理本身牽涉到國家和公民 社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作，這些不同的行 動者之間不僅組成了一個關係網絡，並且構成夥伴關係，治理的多元化促使公共 服務的多元化更為完善；第三，政府本身成為以顧客為導向的企業家政府，而不 再是凌駕於社會之上的官僚機構，這樣的轉變將更能夠滿足多樣化的需求，改善 政府與社會的關係，促使政府採取以服務對象為優先的治理模式；第四，市場的 競爭機制與私人部門的管理方法也被引入到政府所提供的公共服務中。這創造了 政府在提供公共服務時的創新，甚至也可能在競爭模式中，降低成本，提高公共 服務的品質與效率，這樣的競爭性政府將可大幅改善服務的提供。26
基於此論述，在討論中央／地方關係時，公共事務的決策不再是單純地由上 對下的領導／被領導關係，地方政府能夠參與決策，必定代表地方政府必須擁有 更多的資本和上級政府討價還價。因此，地方政府必須以更有效的方式推動經濟 發展。在哈佛大學教授普特南(Robert D. Putnam)著名的研究《使民主運轉起來》
23 徐東海、吳瑟致，「中國大陸地方治理模式對臺商投資影響之研究－以昆山地區為例」，展望與 探索（臺北），第 11 卷第 2 期（2013 年 2 月），頁 62。
24 曾春滿，「中國大陸地方治理變革中的企業參與─以甘肅省黃羊川鎮為例」，復興崗學報（臺 北），第 97 期（2010 年 3 月），頁 141-158。
25 吳曉斌，「治理理論下建立地方政府公共模式初探」，中共銀川市委黨校學報（銀川），第 5 卷 第 4 期（2003 年 8 月），頁 48。
26 吳曉斌，「治理理論下建立地方政府公共模式初探」，頁 48-49。
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一書中，即特別強調社會資本與制度成功之間的關係，探討為什麼一些地方政府 比其他政府更為成功，不僅在政策制定上更有創造力，在實施這些創新的動議時 亦更有效率？尤其在擁有相同的結構、法律和財經資源時，造成制度績效差異的 原因到底是什麼？對此，其研究發現，在一個繼承了大量社會資本的共同體內，
會產生更多的自願合作。所謂的社會資本，包括了信任、互惠的規範、公民參與 的網絡等，當一個社會共同體擁有足夠的社會資本時，將能夠促進合作行為來提 升社會效率。27因此，是社會資本提供了政府和經濟發展的績效，展現了「強社 會／強經濟；強社會／強國家」的發展特徵。28也就是說，地方政府必須透過信 任(trust)、規範(norms)、社會網路(social network)建構其社會資本，並以此增進其 制度積效(institutional performance)，並由管理型政府向企業家政府過渡。29換言之，
如何有效地創造社會資本，是地方政府治理成功與否的關鍵。
進一步來說，在中央政府放權後，地方政府必須要更開放靈活，除了要讓包 括私部門、社區、各種非營利組織和地方團體等不同的行動者和利益團體能夠介 入決策過程，並且要建立一個介於公私的夥伴關係(public-private partnership)。此 外，地方政府要能夠打破行政區劃的限制，突破不同等級、不同行政區劃各自為 政的困境，減少官僚體制下組織運作的成本，提高解決問題的效率。簡單來說，
治理具有自發性、自我演化的特徵；同時，治理是一個過程，是各方持續的、動 態的互動；其過程的基礎不是控制和統治，而是協調，且既涉及公共部門也涉及 私人。因此，可以說治理的關鍵在於彈性、在於公私部門夥伴關係的建立，也在 於解構和軟化政府，使得政府向彈性和開放轉型，治理承載了改革主義的內涵，
其對立面是僵硬的國家機器和官僚組織，其目標是進行制度設計的改造；更重要 地是，其旨在協調區域合作中的矛盾，並避免採行等級制或市場機制面臨的諸多
27 羅伯特 D.派特南(Robert D. Putman)，使民主運轉起來：現代義大利的公民傳統（江西人民出版 社，2001 年 9 月 1 日），頁 195。
28 羅伯特 D.派特南(Robert D. Putman)，使民主運轉起來：現代義大利的公民傳統，頁 207。
29 柏蘭芝、潘毅引用 Robert Putnam《使民主運轉起來》(Making Democracy Work)的治理概念，以 解釋中央集權向地方自治轉型後，不同地域傳統下地方政府為何會有不同的制度積效，以及其經 濟發展的路徑差異，其主要是要導引出「社會資本」的概念。柏蘭芝、潘毅，「跨界治理：臺資 參與昆山制度創新的個案研究」，城市與設計學報（臺北），15-16 期（2003 年 9 月），頁 65；Robert Putnam Making Democracy Work: Civic Tradition in Modern Italy( Princeton: Princeton University Press,1992)。
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困境。30
事實上，自二十世紀八○年代以來，隨著經濟全球化、政治民主化和資訊技 術革命的發展及衝擊，世界各國都在推動政府再造和治理變革；而若以全球視野 來看地方治理的變遷，會發現在世界各國普遍呈現出某些共同的發展趨勢。這些 趨勢主要包括推行地方自治制度、擴大地方分權程度、建構政府間合作機制、發 展多中心治理體制等等。換言之，在允許自由遷徙的前提下，企業和公民會從自 身利益出發，不斷地尋找最合適的地方政府來居住，而判斷標準在於公共服務和 稅收等各方面是否符合企業或公民利益。也就是說，由於企業和人民可以自由移 動，因此地方政府必須更多地擔任提供公共服務的角色，否則，企業和人民將可
「用腳投票」，隨時可以有更好的選擇。31因此，對改革開放後，以吸引外資作為 主要經濟成長動能之一的中國大陸來說，如何調整及改變及治理模式，讓跨國資 本及企業願意停留，成為各地方政府必須面對的課題。
在探討東莞、昆山地方政府的轉型升級政策之前，必須先討論中國大陸地方 政府治理模式的轉型趨勢。事實上，改革開放後的中國大陸，經歷了經濟、社會、
與政治民主化的快速改變，國家與社會、政府與市場的關係也因此必須重新調 整。也就是說，由於內外部因素的改變，直接面對社會和市場的中國大陸地方政 府，在執行中央政策時，面臨職能的調整。換言之，中國大陸地方政府要如何適 應社會主義市場經濟的變化，以呈現新的治理模式，成為探討中國大陸地方治理 的重點。32
30 柏蘭芝、潘毅，「跨界治理：臺資參與昆山制度創新的個案研究」，頁 66-68；卓凱、殷存毅，「區 域合作的制度基礎：跨界治理理論與歐盟經驗」，財經研究（北京），第 33 卷第 1 期（2007 年 6 月），頁 58。
31 在多元地方政府並立情況下，為了使本轄區對企業和居民具有吸引力, 每個地方政府都有確保 公共產品和服務有效供給的動機，都想方設法為企業和居民提供多樣化的公共服務選擇，它有助 於形成競爭性的地方治理格局。請見楊宏山，「全球視野中的地方治理發展趨勢」，廣東行政學院
31 在多元地方政府並立情況下，為了使本轄區對企業和居民具有吸引力, 每個地方政府都有確保 公共產品和服務有效供給的動機，都想方設法為企業和居民提供多樣化的公共服務選擇，它有助 於形成競爭性的地方治理格局。請見楊宏山，「全球視野中的地方治理發展趨勢」，廣東行政學院