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第四節 「強政府」抑或「強『社會』」？
為了推動臺商轉型升級，東莞和昆山透過跨界的治理，不但建構了跨部門、
跨公私的協作平臺；並在這個平臺的基礎上，突破現有制度，促成中國大陸第一 張拿到外資獨資通路執照的「大麥客」，以及整合商務、海關、商檢一條龍服務 的「臺灣商品交易中心」。在這兩個跨界治理個案中，政府／臺商協會／臺商亦 或跨海峽的產業會公組織，都各有其角色，但也因為結構性因素，呈現完全不同 的動能。進一步來說，東莞「大麥客」是以臺商協會為主、臺商推動，政府配合 協助的一個「由下到上」的「強『社會』」跨界治理過程；而昆山「臺灣商品交 易中心」，則是在既定的兩岸合作框架下，由政府推動、臺商參與，而臺灣產業 公會及臺商協會搭配的「由上到下」的「強政府」跨界治理。
由於發展／增長的壓力，中國大陸地方政府競相透過招商引資來帶動經濟成 長，因此大陸地方政府之間實際上呈現競爭關係。也因為如此，大陸地方政府必 須透過提供優惠、強化服務，來持續吸引外來投資。然而，在既有結構限制下，
各地方政府能夠提供的優惠差異性越來越小，因此大陸各地方政府勢必強化服務 型政府的角色，甚至更積極協助企業突破制度限制。
中國大陸是一個人治的國家，地方領導它可以拍板的。中央跟地方的財政劃 分，該歸中央的歸中央，該歸地方的他有百分之一百的運用權，可以降低所 有的稅收，也可以降低所有的利益。320
…三年前，我帶領電電公會，我答應杭州市政府，辦了一個電子展，盡全力 去協助它。電子展開幕典禮的前一個晚上，昆山的管市長，帶了三、四十個 人，包括政府官員，包括臺商，殺到杭州來請我吃飯。第二天開幕的時候，
杭州的市長發飆，就罵了那些幹部，昆山政府的官員市長專程到杭州請他吃 飯，我們的人呢？昆山的這些領導，人對了，事對了，該做了，他就一頭栽 進去做，他們從昆山大老遠，帶、三四十個人來，跑到杭州，到人家的地盤
320 許勝雄，「企業經營與全球布局」，徐斯勤、陳德昇主編，臺商大陸投資名人訪談錄，頁 18。
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來請你吃飯。321
所以說，即使中共開始強調「科學發展」，並認為經濟成長不能犧牲環境和 勞工權益。然而，由於臺商在大陸投資，對大陸政府來說不但具有經濟上的貢獻，
還具有政治上的意涵；因此，當東莞和昆山在推動臺商轉型升級時，仍必須考慮 到臺商的需求。而東莞和昆山透過和臺商協會、臺商，甚至臺灣產業公會團體建 構出的協作平臺，其所進行的跨界治理，不但可以在既有的社會資本網絡基礎上 透過折衝樽俎，取得各方面利益的平衡，甚至創造利益的最大化；更重要的是，
大陸地方政府可以在這個跨界治理的過程中，吸納包括臺商協會、臺商、臺灣產 業公會等各個組織團體的經驗和思維，以突破現有框架創造出新的制度。也因為 如此，這些大陸地方政府官員，可以有更新的思維和觀念，與在大陸其他地方政 府相互競爭中占得先機。
整體來說，本研究從政府角色、臺商態度、臺協角色三個重要的指標來比較 東莞、昆山兩地在轉型升級政策上的跨域治理模式。
首先，在政府角色方面，昆山市政府標榜「服務型政府」，不僅主動與臺商 建立起以市政府官員為主、臺商協會幹部為輔的良好互動平臺，甚至更進一步「上 臺」，透握出資成立公司，與臺灣工業總會合作成立「臺灣商品交易中心」，建立 起兩岸經貿合作的示範，創造政企結合的利益共同體。相對來說，東莞政府的角 色則相對被動，除了「搭臺」建立與臺商的協調會議制度之外，並未像昆山政府 一樣主動推動轉型升級的具體策略，而是配合東莞臺商協會對於「大麥克」的推 動，才進一步建構起跨界治理的平臺，以維繫臺商協會和臺商的網絡關係。
其次，在臺商態度方面，臺商產業結構的不同，乃是造成跨界治理模式當中 臺商態度差異的重要原因之一。東莞臺商的產業規模以中小型為主體，多是勞動 密集的傳統產業，位於產業的中下游，技術含量低，資源消耗大，直到二十世紀 九○年代後，隨著中下游產業鏈的完善，才開始有大型企業進駐。至於昆山的臺 資企業則截然不同，其在一開始引進臺資企業時，就是以臺灣 IT 產業與國際先
321 許勝雄，「企業經營與全球布局」，徐斯勤、陳德昇主編，臺商大陸投資名人訪談錄，頁 20。
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進製造業為目標，儘管昆山的臺商數量較東莞少，但是昆山的臺商產業以電子資 訊、精密機械、精細化工等高端製造業為主，勞動密集度低，產業相對規模大。
基於不同的產業結構型態，兩地的企業與當地政府的關係也不同，東莞臺商企業 與政府的關係疏鬆，地方根質性不高；昆山的臺資企業則隸屬地方政府居多，與 政府之間的關係良好。對此，當受到全球經濟環境改變，在轉型升級政策的施行 下，以加工出口貿易為主的東莞臺資產業，則不可避免的受到政策的影響而必須 採取轉型的因應措施。對此，東莞的臺商傾向藉口臺商協會已建立的網絡關係，
以共同推動轉型升級策略；而昆山的臺資企業，則對當地政府與臺商協會所推動
「臺灣商品交易中心」保持觀望態度。
第三，在臺協角色方面，兩地的角色更是明顯不同。東莞臺商協會在跨界治 理模式中所扮演的角色相當重要，不僅帶動東莞臺商之間的整合與連結，更積極 推動轉型升級的方向；相對來說，昆山的臺商協會的功能性不高，這與昆山臺商 本身即與當地政府的關係緊密，較不需要有功能強大的臺商協會組織來昆山的跨 界治理模式有實質關聯。
除了政府角色、臺商態度、臺協角色之外，東莞和昆山的行政層級和區位差 異，也是影響其跨界治理模式的原因之一。在行政層級方面，對昆山來說，其作 為一個縣級市，行政層級不高，因此與臺商的互動相對較為直接；東莞作為一個 地級市，下轄 32 個鎮區，平時東莞臺商主要是和投資鎮區的臺辦互動，和市政 府的互動並沒有那麼直接與密切。至於在區位差異方面，根據臺灣區電機電子同 業公會每年的調查報告，華東幾個城市的競爭力，原來就一向高於華南地區城 市。總的來說，透過梳理兩地的政府角色、臺商態度、與臺協角色之間的關係，
我們建構出兩種跨界治理模型：一是東莞模式，意即以經濟驅力為主導，「由下 到上」的「強『社會』」模式，協助政府創造跨界治理平臺；另外一種則是昆山 模式，也就是政治驅力為主導，「由上到下」的「強政府」模式，透過跨海峽的 合作，整合企業資源。這兩種不同的跨界治理模式，顯示了中國大陸在因應經濟 全球化及經濟事務的複雜化的情況下，地方政府在政策施行過程中，將因各地的
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