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第二節 建構兩種跨界治理類型：「強『社會』」與「強政府」
本研究目的，主要是透過研究東莞、昆山產業的轉型升級策略，分析並比較 其跨界治理模式的差異，一方面對現有地方治理概念進行理論性的反思，另外一 方面豐富現有跨界治理理論的內涵。透過對個案的考察，可以理解跨界治理不但 是不同主體的協作模式，更重要的是，跨界治理是政策施行過程中，因地制宜解 決現實問題的一種治理模式。
如前述理論探討，中國大陸改革開放後，大陸各地方政府的官員政績和經濟 發展掛勾，因此如何「招商引資」，成為大陸各地方政府重要的課題，而各地方 政府之間為了競相吸引外來投資，往往呈現相互競爭的狀態。在這樣的基礎上，
傳統大陸地方政府威權主義的統治模式必須面臨改變，在高度競爭的吸收外資過 程中，地方政府提供的政策優惠已不再能夠滿足企業，地方政府與企業的溝通、
協商與服務，已成為大陸各地方政府在吸引外資時的必須治理方式。換言之，在 市場經濟的高度發展下，中國大陸以統治主義為基礎的地方治理模式已經面臨很 大的轉變，特別當地方政策在執行中央政府政策過程中，為了回應或是兼顧地方 的利益與需求，地方政府不能僅僅扮演中央政策的角色，而必須更為靈活的與當 地利益團體建立合作甚至夥伴關係，甚至「共謀」如何突破現有制度框架，創造 一個政企合作的治理模式。
事實上，透過「治理」角度，可以理解中共推動轉型升級過程中，地方政府 具體的回應機制與方式，而進一步以「跨界治理」的概念，可以更細膩的分析地 方政府、臺資企業與臺商協會之間在回應中央政策時所各自扮演的角色和夥伴關 係，透過治理主體的多元化，以及不同行動主體間的協調合作，地方政府建構的 跨界治理平臺得以透過制度創新，以回應「轉型升級」這個政策目標。也就是說，
當從跨界治理的角度來看中國大陸所推動的轉型升級政策，可以發現地方政府所 扮演的角色不再只是政策的貫徹者，而更是服務的提供者，地方政府與其他治理 主體型成一個關係網絡，在夥伴關係的前提下，協調不同的利益謀求合作，以創 造多贏的治理機制。事實上，從既有的理論來分析東莞、昆山的臺商轉型升級，
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無論是「強『社會』」的「由下到上」，亦或「強政府」的「由上到下」的跨界治 理模式，很難化約將其視為純粹的政治趨力或經濟趨力帶動，如同本研究在理論 探討部分提到的大陸學者觀點，在每個跨界治理個案中，很難將經濟趨力與政治 趨力視為相互對立的兩種趨力，這兩種趨力實際上呈現一種交互作用和辯證關 係。然而，不可諱言，由這兩個個案來分析，大陸地方政府在跨界治理的過程中，
經濟趨力有助於促進跨界治理，為了調合不同的利益，地方政府透過跨界平臺建 立起各種正式與非正式的紐帶，但值得注意的是，由於地方政府仍扮演執行大陸 中央政府政策的角色，因此純粹的經濟趨力很難達成跨界治理的平臺，透過政治 趨力才能有效整合包括跨部門、跨公私領域的不同主體，且依此落實並制定相關 公共政策。
至於跨界治理過程中的主導主體問題，西方跨界治理理論將跨界治理的實現 途徑區分為「公私夥伴式」和「新葛蘭西式」兩種實現路徑，「公私夥伴式」強 調要透過不同利益集團之間的交流與溝通，透過私人部門與公共部門的相互合作 來達成跨界治理，重視企業在跨界治理的主導作用；「新葛蘭西式」則更為強調 政府的主導作用，甚至認為政府在跨界治理模式中扮演發動者的角色。透過這兩 種類型的區分來探討東莞與昆山的跨界治理模式，不但可以釐清跨界治理過程中 主導性的實質分析，還可以歸納並比較不同跨界治理模式所代表的實質意涵。
因此，以跨界治理概念分析東莞、昆山兩地的產業轉型升級策略，可以得出 幾點結論：
第一，推動東莞、昆山跨界治理的趨力雖有其差異，然而，在這個過程中政 治趨力／經濟驅力必然交互作用。換言之，無論跨界治理的驅力為何，都必須在 不同行動體建構的社會網絡中才能使動(empowerment)，且這個治理的過程，由於 不同行動體的利益，因此，將促使政治驅力／經濟驅力呈現一種辯證關係。
第二，分析東莞、昆山跨界治理的過程中，透過「公私夥伴式／新葛蘭西式」
這兩類型實現途徑的理論啟發，建構出東莞「強社會」、昆山「強政府」跨界治 理模式的類型特徵。
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整體來說，透過梳理地方政府、臺商協會、臺商的關係網絡和影響力，將可 以歸納出東莞與昆山兩地的中國大陸地方治理模式。
首先，在「地方政府、臺商協會、臺商」之三角互動關係中，不可忽視的是 臺商做為私營部門，對於當地政府是否具有影響力的問題，臺商若是本身即規模 較大，對當地政府具有影響力，即不需要透過當地臺商協會的組織來協助其影響 或參與相關的政府決策；相對來說，若是臺商本身企業規模小，影響力低，則會 需要以臺商協會的組織力量來協助其對當地政府予以溝通協調。是故，臺商本身 規模大小與在當地的影響力和角色，是影響臺商協會發展的基礎，也決定了臺商 協會在當地所扮演的角色。其次，臺商與台商協會之間的關係，與臺資企業企業 本身的規模和影響力密切相關。當臺資企業個別規模較小時，強有力的臺商協 會，將對臺資企業具有影響力與引導作用，並能夠協助臺資企業在當地的發展；
而若臺資企業相對也對政府具有影響力時，臺商協會則與臺資企業則形成相互作 用的關係，互相支持與互相影響。最後，在論及臺商協會與當地政府之間的關係 時，則視臺商協會本身組織力量強大與否而決定。若是組織力量大，則對當地政 府具有影響力；相對來說，若是地方政府本身即介入了臺商協會的相關運作，則 地方政府的影響力將會大過臺商協會的影響性。準此，透過檢視「地方政府、臺 商協會、臺商」之間的互動與相互作用關係，可以從臺商在當地影響性大小為基 石來探究當地的跨界治理模式，於此進一步歸納出「強政府」和「強社會」這兩 種跨界治理模式，建構中國大陸地方政府跨界治理模式的類型。
對此，本研究嘗試回到 Putnam 對於社會資本與制度成功之間的關係的探討 脈絡來進一步與 Putnam 對話。Putnam 最關心的問題是為什麼一些地方政府比其 他政府更為成功，造成制度績效的原因到底是什麼？而他認為促使制度績效的關 鍵在於「社會資本」，尤其在一個擁有大量社會資本傳統的共同體當中，會建立 起更多信任、互惠的規範與公民參與的網絡，當這個社會共同體產生了更多的自 願合作，將能夠促進制度績效。
Putnam 的論點核心在於信任網絡與互惠規範的建構，正是因為信任與互惠
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機制的存在，才創造了制度績效，是社會資本提供了提供了政府和經濟發展的績 效，展現了「強社會／強經濟；強社會／強國家」的發展特徵。對此，從 Putnam 的分析角度進一步對比東莞與昆山的跨界治理模式，我們則發現了兩種不同的中 國大陸地方政府跨界治理模式，並不是如 Putnam 所歸納出來的單一「強社會／
強經濟；強社會／強國家」的發展模式而已。
東莞的跨界治理經驗可說是回應了 Putnam 的論點。由於東莞臺資企業在當 地的影響力並不強，東莞地方政府所施行的政策對於臺商更有影響力，對此，東 莞臺商利益與需求必須被整合在臺商協會的整體訴求中，對當地地方政府才能產 生更為具體的影響。對此，東莞「臺商協會」的組織在當地可以被看做是一個特 殊社會網絡；相對於其它外資多以單打獨鬥的方式在中國大陸進行投資，並未以 單一國家為單位發展出在地的企業組織網絡，東莞的臺商則有著截然不同的發展 模式。東莞臺商在中國大陸當地組織臺商協會，試圖透過網絡協作與合作的模 式，共謀臺商在當地的發展前景。這樣的在地組織網絡關係乃建立在臺商在中國 大陸當地的數量眾多，甚至隱然已在東莞形成產業聚集效應的前提上。尤其東莞 當地的臺商企業規模並不大，技術密集度相對較低，單一企業並不足以型成與東 莞政府抗衡／對話的力量；相對來說，反而是臺商協會以組織網絡的模式，積極 與東莞政府協商溝通。是故，東莞台商協會在整個跨界治理模式中具有相對的主 導力量，一方面協助臺資企業整合相關需求，另外一方面也透過協會組織的力量 帶動合作，進而對當地地方政府的轉型升級政策提出具體可行的發展策略。
對於東莞的臺商來說，在當地的投資已經不僅牽涉到個別臺商利益的問題，
更是臺資企業如何在當地透過相互整合以共創整體利益的問題。因此，在面對中 國大陸所推出的轉型升級政策時，東莞臺商乃結合臺商協會乃發展出集體的策略 以因應相關的政策調整，像是東莞「大麥克」即是透過在中國大陸建構屬於臺商
更是臺資企業如何在當地透過相互整合以共創整體利益的問題。因此，在面對中 國大陸所推出的轉型升級政策時，東莞臺商乃結合臺商協會乃發展出集體的策略 以因應相關的政策調整，像是東莞「大麥克」即是透過在中國大陸建構屬於臺商