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上述的經驗研究，除了分析如何透過跨界治理來建立夥伴關係，並強調跨界 治理是不同主體之間的協作模式，且在不同的區域，跨界治理的模式與採行的策 略也往往不盡相同。這與當地的地方政府功能角色密切相關，探討不同區域的跨 域治理模式，將有助於幫助我們掌握地方政府的具體治理模式與治理績效。
第四節 中國大陸地方政府治理模式的探討
中國大陸地方治理的興起，其主要因素是地方政府的權限日益擴大，以及公 民社會的興起。事實上，隨著中共的改革開放與經濟全球化等結構的改變，中國 大陸的地方治理模式已逐漸脫離傳統單一集中的管理模式，並向分權化、地方民 主治理、多中心治理、NGO 等模式轉向。也就是說，隨著中國大陸市場經濟體 制的建立，其地方治理呈現主體多樣化、行政層級扁平化及地方政府公司化等特 徵，以及地方政府、公民及其組織、第三部門及企業組織等跨網絡合作與參與的 結構。81
一、 地方治理的發展歷程
中國大陸的地方治理歷程，可分為三個階段：第一個階段為二十世紀六○年 代到二十世紀八○年代。由於實施計畫經濟體制，政府無所不包，所以形成了由 上到下、權力集中的狀況；簡單地說，就是「強政府／弱社會」的治理結構。在 這樣的結構下，無論是公共行政、經濟等任何的地方事務，地方都必須聽從和仰 賴中央政府，中央和地方呈現以「統治」為基礎的關係。換言之，這個時期的政 府是「強主導而無治理」，地方政府的治理屬於缺位的狀態。第二個階段為二十 世紀八○年代到二十世紀九○年代。由於改革開放政策，市場的力量不斷加強，
配合著經濟體制由著重計畫的單軌制，向計畫與市場並重的雙軌制的轉向，中國
81 中國大陸學者認為，地方政府擁有一定的自主權，以及公民社會的形成，是地方治理的基本要 素；而中國大陸公民社會不夠成熟的原因，在於：第一，計畫經濟體制的影響，造成人的自主性 不夠強；第二，責任不清，即非政府組織和政府之間的權責沒有清楚的界定。請見葉祝華、成正，
「我國地方政府治理淺析」，中共樂山市委黨校學報（四川省樂山市），第 9 卷第 3 期（2007 年 7 月），頁 25-26。
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統公共行政管理模式的「單一中心論」，將來自於民間的社會資本(social capital) 力量納入公共事務管理中，以回應變動快速的經濟全球化。換句話說，透過公民‧ 國
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社會事務，形成了政府與社會一體化的現象，不僅控制社會生活的經濟的各個領 域，使經濟成為附庸，更透過各種政治活動控制社會生活，造成「大政府／小社 會」、「強政府／弱社會」的功能模式，導致社會的泛政治化趨勢。
然而，在中共改革開放後，以統治主義為基礎的傳統地方治理模式已在市場 經濟的發展下，面對了極大的挑戰。市場經濟一方面帶來了利益主體的分化，促 使地方政府必須要回應地方利益的需求，而非只是服從國家的整體意志；另外一 方面，市場經濟的力量，也催生了市民社會的產生，帶來了市民社會的活絡，使 得地方社會不再全然受制於地方政府的政治控制，這挑戰了傳統地方政府的統治 模式。包括民間團體、非政府組織都開始要求參與地方治理、分享治理權力，促 使地方政府不再是一個進行由上到下單方面統治的全能政府，治理主體的多元化 和權力運行的多樣化，已成為大陸地方政府治理模式的轉型模式的重要特徵。整 體來說，地方政府在改革開放後最重要的職能轉變乃在於從「統治」到「治理」
的轉型，地方政府不再全然受制於中央政府，其管理自主權不斷擴大，不僅可以 制定相關地方性法規，政府權力的權力合法性也具有治理自主權，不再只是源自 於中央政府的授權，更要創造地方利益的極大化，回應地方代議性機構的需求。
對此，地方政府的權限和職能也更明晰化，一方面在權限上受到法制所規範與約 束，而在職能上，也變得傾向管理而非統治。換言之，政府提供各種公共服務來 達成治理。而這種新的治理模式是一種合作治理，地方政府不再是唯一的治理主 體，權力的施行也不再是由上到下，而是開始納入不同利益主體的考量。85 四、 行政層級的扁平化，以及社會組織、民眾、企業不同社會行動者的參與
針對中國大陸地方政府從管理走向治理的變遷趨勢，石國亮(2009)將中國大 陸地方政府的治理模式歸納為四種類型來進行分析：第一類為省直管縣的「扁平 化治理」模式。也就是指由「省─市─縣」三級管理，轉變為「省─縣」二級管 理，透過減少行政層級的扁平化改革，不僅有利於增加省域經濟發展的整體協調 性，更能促進對於省域統籌協調的自覺性，增強政府傳達資訊的準確性、有效性，
85 牛子宏，「從『统治』到『治理』：我國地方政府治理模式轉型分析」，頁 11。
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落實管理績效；第二類為「社會組織的共同治理」模式。此類模式傳達出治理模 式不同於管理模式的重要特徵，意即充分發揮社會組織的作用，加強政府與社會 的互動，透過與社會組織的合作，強化政府的與社會組織「共同治理」的實質功 能，從而深化服務型政府的建立。雖然這種模式還存在若干需要解決的問題，包 括法律制度安排的缺乏、社會組織自我發展能力與獨立性尚顯不足，以及不同城 鄉區域社會組織發展不平衡等問題，然而，如何透過合作實現雙贏，已成為是此 一模式重要的發展方向；第三種類型是「民眾的參與式治理」模式。在這種治理 模式中，民眾作為治理的主體，也作為服務的對象，當政府的許多事務納入民眾 的意見，引導民眾進入參與式的治理模式，將能夠針對與群眾利益密切相關的議 題，真正制定出符合民眾需求的政策與制度。近年來，一些中國大陸地方政府透 過舉行公正、聽證等制度，積極擴大民眾的參與度，這種公民「參與式」治理模 式已經成為中國大陸地方政府在進行行政決策與立法程式的重要要素；至於第四 種類型則為「企業的合作治理」模式。在市場模式中，政府對企業所扮演的角色 並非在管理企業，真正關鍵的在於如何創造更多的方法與建立更完善的制度來服 務企業、促進企業的發展。包括維持市場的公平競爭秩序、防止市場壟斷、實行 健全的經濟制度、降低交易成本，促進自由貿易等措施，因應經濟發展的需求，
與企業合作，建立起政府與企業的「合作治理」模式，從直接的、微觀的管理轉 型為間接的、宏觀的服務。86
這四類模式突顯出中國大陸地方治理模式的轉變形式，包括行政層級的扁平 化，以及與社會組織、民眾、和企業之不同社會行動者的合作，地方政府轉向以 社會為中心之治理模式。中央政府與地方政府之間的關係不再是單純由上而下的 權威關係，地方政府會進一步與其他社會行動者，包括私部門或是志願性團體發 展出更活躍的市場交易關係，除了地方政府之外，也還會有其它的社會行動者也 相當活躍於地方事務的治理，呈現出多元化的治理特徵。
86 石國亮，「我國地方政府治理的四種模式及其評析」，理論與改革（成都），2009 年第 1 期，頁 21-24。
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五、 地方政府在經濟活動中扮演積極的角色
除了上述地方治理主體的多樣化、行政層級的扁平化之外，中國大陸地方政 府在經濟發展中扮演的積極角色，亦是其地方治理的一大特徵。
自 1994 年中國大陸中央政府實施「分稅制」替代「分灶吃飯」的財政體制 之後，中國大陸中央重新建立了集權權威。但與此同時，地方權力不但沒有遭到 壓抑，而是以更大的能量崛起。也就是說，當實行「分稅制」之後，中國大陸中 央政府占有大部分的收入，因此為了不讓地方政府過份依賴中央政府，中央政府 對地方政府讓步，除了容忍地方政府在維持傳統功能的同時，兼有「發展型政府」
和「掠奪型政府」的雙重功能；同時，容忍地方政府具有獨立的經濟利益，地方 政府可以通過直接控股的公司或關係公司參與該地區的經濟活動，甚至參與經濟 活動成果的分配。而當地方政府經濟利益的實現是通過公司行為實現的時候，地 方政府即呈現公司化的特徵，自此，執行公共政策和公共服務不再是地方政府的 唯一目標，GDP 的增長成為考核政府官員政績、決定其升遷的關鍵指標。87
換言之，由於長期以來中國大陸地方的經濟成長，影響該地政府官員的升遷 與，因此各地方政府必須因應招商的需求，以「服務／治理」取代原來的「領導
／管理」，甚至為吸引外資，積極參與／介入經濟活動。而不論是「發展型政府」、
「掠奪型政府」、「企業家型政府」亦或「侍從型政府」，中國大陸地方政府的公 司化／企業化已是其地方治理的一大特徵。88也就是因為如此，當投資環境改 變、亦或企業遭遇問題時，地方政府為了維持當地經濟的成長，抑或確保地方政 府利益，因此通常願意扮演更為積極角色，透過主動去協調不同的行動者，以因 應／解決投資環境變化或企業的問題。
因此，在既有的脈絡下，討論治理到跨界治理的概念或理論，其最大的意義，
因此，在既有的脈絡下，討論治理到跨界治理的概念或理論，其最大的意義，