從法制規範論中國聽證會制度 - 政大學術集成
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(2) 中文摘要 中國大陸從民主國家引進「聽證會」制度，是一種「有組織、有 結構」的表達機制。要瞭解中國「聽證會」制度的全貌與意涵，首先 掌握民主國家聽證理論，並在「民主政治」 、 「自然正義」 、 「正當法律 程序」及「公開與公民參與」等立論原則，來加以探索民主國家對聽 證之成因與面貌。另在文獻蒐集與探討中，從 1993 年至今，完整編. 政 治 大. 織中國「聽證會」的發展背景動機和歷史演變，透過聽證理論與「聽. 立. 證會」發展之比對分析，藉以說明中國與民主國家在「聽證」觀點上. ‧ 國. 學. 之差異。. ‧. 在現行中國聽證會制度之法制規範上，從「聽證會」在中國大陸. Nat. io. sit. y. 司法、行政立法過程之相關會議資料，和中央、地方近年來之施行情. er. 形，探求其制度正處於何種地位，瞭解中國「聽證會」之地位後，陸. al. n. iv n C hengchi U 續歸納中國憲法內相關對聽證的立憲基礎，還有全國人大、全國人大. 常委會、國務院及地方等行政立法機關，在司法、行政立法聽證的法 律規章之聽證法源依據，進而分析聽證在大陸的適法範圍及功能。另 由司法賠償、行政立法及行政處罰之聽證個案實例，進一步深層瞭解 「聽證會」實際操作面向。 文內採用文獻探討法，就已蒐集中國大陸司法、行政立法聽證之 意涵、種類、政策基礎、規範原則、運作程序等百篇文獻，對與主題 i.
(3) 有關的縱向因素之因果關係加以整理、掌握，並藉以分析聽證之本質 內涵，在透由探討與發現問題，將有系統對中國聽證會在司法聽證、 行政立法聽證及民主政治等方面的問題影響加以整理說明。最後提出 結論與建議，以提供問題解決方向。. 關鍵詞：聽證會、聽證制度、行政程序、公民參與、民主政治. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i Un. v.
(4) Abstract Communist China adopts the hearing system, a well organized and structured expression mechanism, from the western democracies in 1993. With this background, understanding the hearing theories of the western democracies becomes the prerequisite to study the full context and implications of China’s hearing system. Those who are interested in the creation of the western hearing system must realize that the system is based on theories such as democracy, natural justice, due process of law, and public civil participation. With thorough researches of documents and analyses, the motivation and history of China’s hearing system shall be studied and the differences between China and the western democracies shall be analyzed by comparing the theories and evolution of the two hearing systems.. 政 治 大. In order to identify with the role of China’s current hearing system, related materials collected from several important meetings carried out by China’s judicial and administrative-legislative authorities, as well as implementation of hearing at the central and local levels are investigated. When this investigation is concluded, how hearing system functions within the scope of China’s constitution will be induced. Furthermore, how hearings are functioned and supported by China’s existing laws when they are performed at National People Congress (NPC), NPC’s Standing Committee, State Council and local authorities will also be examined. Case studies of hearings regarding to judicial compensation, administrative-legislative and administrative penalties are provided to further help understand the real performance of the hearing activities in al v China. ni. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. Ch. U. e n isg ctaken h i on in this thesis . Over one The literature review methodology hundred periodicals, papers, and documents on the subject of hearing are collected and studied. These materials include the definition, types, principles, norms and procedures of China’s judicial and administrative-legislative hearings. By studying the literature and identifying the cause and effect, a systematic explanation of the correlation between China’s judicial and administrative-legislative hearing structure and democracy is concluded and possible solutions are recommended. Key words: Hearing, Hearing System, Administrative Procedure, Civil Participation, Democracy. iii.
(5) 目錄 第一章 緒論 ...............................................................................................1 第一節 研究背景、動機與目的 ...........................................................1 壹、研究背景 ......................................................................................1 貳、研究動機 ......................................................................................5 參、研究目的 ......................................................................................7. 政 治 大. 第二節 研究途徑與方法 .......................................................................8. 立. 壹、研究途徑 ......................................................................................8. ‧ 國. 學. 貳、研究方法 .................................................................................... 11. ‧. 第三節 研究限制與範圍 .....................................................................14. y. Nat. er. io. sit. 壹、研究限制 ....................................................................................14. n. a 貳、研究範圍 .................................................................................... 15 iv 第四節. l C hengchi Un 文獻回顧 .................................................................................17. 壹、台灣學界對中國聽證會制度的相關研究 ...............................17 貳、大陸學界對中國聽證會制度的相關研究 ...............................20 第二章 中國與民主國家聽證之差異 .....................................................26 第一節 聽證的起源 .............................................................................26 壹、聽證的意義 ................................................................................26. iv.
(6) 貳、司法、立法及行政聽證的起源 ...............................................30 第二節 民主國家聽證理論 .................................................................36 壹、民主政治原則............................................................................36 貳、自然正義原則............................................................................38 参、正當法律程序原則....................................................................46 肆、公開與公民參與原則................................................................50. 政 治 大. 第三節 中國聽證制度的發展 .............................................................56. 立. 壹、發展背景 ....................................................................................57. ‧ 國. 學. 貳、聽證會的歷史發展....................................................................60. ‧. 第四節 中國與民主國家聽證之差異 .................................................75. Nat. io. sit. y. 壹、中西法治思想的落差................................................................76. er. 貳、政治體制之差異........................................................................78. al. n. iv n C hengchi U 参、聽證程序的價值性.................................................................... 80 肆、聽證的程序與實體關係............................................................81 伍、聽證的適法範圍及其他事項 ...................................................82 第三章 現行中國聽證會制度 .................................................................87 第一節 聽證的法制規範 .....................................................................87 壹、中國聽證會的地位....................................................................88 貳、憲法基礎 ....................................................................................90 v.
(7) 参、法律、規章依據........................................................................92 第二節 聽證的範圍及功能 ...............................................................107 壹、聽證的適法範圍......................................................................107 貳、中國聽證的功能...................................................................... 111 第三節 聽證會個案研究 ................................................................... 119 壹、司法賠償聽證案...................................................................... 119. 政 治 大. 貳、行政立法聽證案......................................................................125. 立. 参、行政處罰聽證案......................................................................136. ‧ 國. 學. 第四章 中國聽證會的問題影響 ...........................................................143. ‧. 第一節 司法聽證的問題影響 ...........................................................143. y. Nat. er. io. sit. 壹、司法聽證的程序問題..............................................................143. n. a 貳、聽證對司法變革的影響 .......................................................... 145 iv 第二節. l C hengchi Un 行政立法聽證的問題影響 ...................................................147. 壹、聽證對公民參與之重要性......................................................147 貳、聽證規範對執行面之影響......................................................148 第三節 民主政治的問題影響 ...........................................................150 壹、民意與政治認同......................................................................150 貳、利益表達與決策民主..............................................................152 第五章 建議與結論 ...............................................................................156 vi.
(8) 第一節 中國聽證會制度的建議 .......................................................156 壹、司法聽證的建議......................................................................156 貳、行政立法聽證的建議..............................................................157 第二節 結論 .......................................................................................164 參考文獻.................................................................................................166 中文部分 .............................................................................................166. 政 治 大. 一、書籍 .............................................................................................166. 立. 二、期刊 .............................................................................................168. ‧ 國. 學. 三、博碩士論文 .................................................................................172. ‧. 四、翻譯文獻 .....................................................................................173. y. Nat. er. io. sit. 五、網路資源 .....................................................................................174. n. a 英文部分 ............................................................................................. 178 iv l C hengchi Un. vii.
(9) 表格目錄 表 1：向社會徵求意見的 16 部法律草案 ...............................................2 表 2：個人所得稅起徵點聽證會意見彙整 .............................................7 表 3：聽證文獻具體情形 .......................................................................25 表 4：司法聽證會發展情形 ...................................................................67 表 5：行政立法聽證會發展情形 ...........................................................73. 政 治 大. 表 6：中國聽證會的功能 ..................................................................... 118. 立. 表 7：聽證會參與者的構成及背景 .....................................................129. ‧ 國. 學. 表 8：聽證會會議議程 .........................................................................131. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. viii. i Un. v.
(10) 圖表目錄 圖 1：個案實證分析法 ...........................................................................10 圖 2：聽證會形式....................................................................................30 圖 3：原公民參與的階梯 .......................................................................53 圖 4：修正後公民參與的階梯 ...............................................................55 圖 5：聽證會的歷史發展 .......................................................................61. 政 治 大. 圖 6：中國聽證概念形式 .......................................................................63. 立. 圖 7：中國的議行合一體制 ...................................................................65. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ix. i Un. v.
(11) 第一章 緒論. 第一節 研究背景、動機與目的. 壹、研究背景. 政 治 大. 中國大陸歷經 30 年的改革開放之後，單一社會由相對封閉轉變. 立. 為開放多元的社會，在經濟與政治方面也均隨著發生變遷。相對而言，. ‧ 國. 學. 大陸人民的民主政治的呼聲也出現轉變，從社會與經濟多元快速發展. ‧. 過程，民主化要求的提高，公民參與日益呈現擴大趨勢，由其在與大. Nat. io. sit. y. 陸人民切身利益密切相關的國家機關，在司法審理、公共政策決策或. er. 法律制定前，公民的積極和主動有非常大程度提升，其數量甚至有逐. al. n. iv n C hengchi U 年增多跡象，而此時大陸國家機關也開始洞察民心，紛紛向民眾打開 大門，聽取民情、民意、民智及重視群眾的民意表達。 2000 年實施的《中華人民共和國（以下略稱為中國）立法法》 規定：「立法應當體現人民的意志」 ，「保障人民通過多種途徑參與立 法活動」 ，該法從法律上，已正式給大陸公民參與立法進行法律保障。 而無論是大陸全國人大制定法律，還是地方各級人大制定地方性法規； 或是大陸國務院制定行政法規，還是各部委制定部門規章，都開始在 1.
(12) 立法過程向民眾熱情地打開「大門」 。從法律制定來看，從 1954 年至 今，大陸共有 16 部法律採取公開徵集意見的形式，例如：1954 年《中 國憲法》 、1982 年《中國憲法》 、 《全民所有制工業企業法》 、 《行政訴 訟法》 、 《集會遊行示威法》 、 《香港特別行政區基本法》 、 《澳門特別行 政區基本法》 、 《土地管理法》 、 《村民委員會組織法》 、 《合同法》 、 《婚 姻法》 、 《憲法修正案》 、 《物權法》 、 《勞動合同法》 、 《就業促進法》 、 《水. 政 治 大. 污染防治法》等（如表 1）。其中，以物權草案歷經八審的過程，創. 立. 學. ‧ 國. 下大陸國家立法機關單部法律審議次數之最。 1. 表 1：向社會徵求意見的 16 部法律草案. 食品安全. 2008 年 4. 至 2008 年 5. 法(草案). 月 20 日. 月 20 日. 水污染防. 2007 年 9. 至當年 10 月. 月5日. 10 日. 2007 年 3. 至當年 4 月 25. 11020 件意見，約 70%. 月 25 日. 日. 來自基層群眾. 2006 年 3. 至當年 4 月 20. 191849 件，創人大立. 月 20 日. 日. 法史新紀錄. 2005 年 7. 至當年 8 月 20. 11543 件意見，很多都. 2007 年 3 月 16 日，十屆全. 月 10 日. 日. 得以吸納. 國人大五次會議通過. 2001 年 1. 至當年 2 月 28. 草案根據徵求意見作. 2001 年 4 月 28 日，九屆全. 月 11 日. 日. 了許多修改. 國人大常委會第二十一次. 法. 勞動合同 法. 物權法. 婚姻法. 1. 收到意見. 通過日期. Ch. y. sit er. al. n. 就業促進. io. 治法. 徵求意見時間. ‧. 公布日期. Nat. 名稱. 2400 多條群眾意見，. n U i e67n件群眾來信 h gc. 2008 年 2 月 28 日，十屆全. i v國人大常委會第三十二次 會議通過. 2007 年 8 月 30 日，十屆全 國人大常委會第二十九次 會議通過 2007 年 6 月 29 日，十屆全 國人大常委會第二十八次 會議通過. 〈百姓從旁觀到參與中國「開門立法」成為常態〉，人民網︰ http://npc.people.com.cn/GB/7164012.html。檢索日期︰2010 年 4 月 23 日。 2.
(13) 會議修正 1998 年 9. 至當年 10 月. 草案根據徵求意見作. 1999 年 3 月 15 日，九屆全. 月4日. 15 日. 了修改. 國人大二次會議通過. 村民委員. 1998 年 6. 至當年 8 月 1. 草案根據徵求意見作. 會組織法. 月 26 日. 日. 了修改. 土地管理. 1998 年 4. 至當年 6 月 1. 草案根據徵求意見作. 月 29 日. 日. 了許多修改. 1991 年 7. 徵求意見稿，4. 月9日. 個月. 僅第一次就作了 100. 1993 年 3 月 31 日，八屆全. 1992 年 3. 基本法草案，4. 多處修改和補充. 國人大一次會議通過. 月 16 日. 個月. 1988 年 4. 徵求意見稿，5. 月. 個月. 本法. 香港特別 行政區基. 集會遊行. 法. 業法 1982 年憲 法 1954 年憲 法. 1989 年 10 月 31 日，七屆. 至當年 8 月 10. 根據各方意見進行了. 月6日. 日. 修改. 1988 年 11. 至當年 12 月. 根據各方意見作了較. 1989 年 4 月 4 日，七屆全. 月9日. 底. 多修改和補充. 國人大二次會議通過. 1988 年 1 月 12 日 1982 年 4 月 26 日 1954 年 6 月 15 日. 提出的許多意見和建. 日. 議被吸收. al. Ch. 至當年 8 月底. 歷時 2 個多月. 全國人大常委會第十次會 議通過. 至當年 2 月 25. n. 制工業企. 國人大三次會議通過. 1989 年 7. io. 全民所有. 個月. Nat. 行政訴訟. 月. 多處修改. 1990 年 4 月 4 日，七屆全. ‧. 示威法. 1989 年 2. 國人大常委會第四次會議 修訂. 政 治 大 僅第一次就作了 100. 立 基本法草案，8. 1998 年 8 月 29 日，九屆全. 學. 本法. 通過. y. 行政區基. 國人大常委會第五次會議. sit. 澳門特別. 1998 年 11 月 4 日，九屆全. er. 法. ‧ 國. 合同法. i Un. e許多意見被採納 n g c h i ，近百. 1988 年 4 月 13 日，七屆全. v國人大一次會議通過. 1982 年 12 月 4 日，五屆全. 處補充修改. 國人大五次會議通過. 對原來的草案再度作. 1954 年 9 月 20 日，一屆全. 了修改. 國人大一次會議通過. 資料來源： 〈百姓從旁觀到參與中國「開門立法」成為常態〉 ，人民網︰ http://npc.people.com.cn/GB/7164012.html。檢索日期︰2010 年 4 月 23 日。. 中國大陸從民主國家引進「聽證會」制度，是一種「有組織、有 3.
(14) 結構」的表達機制。 2 而近年來，中國大陸部分省份和具備立法權的 市，其先後舉行立法聽證。據統計，截至 2004 年底，大陸全國有 24 個省級人大常委會共對 39 件地方性法規草案舉行了 36 次立法聽證會。 從區域分佈來看，上海舉行過 4 次，廣東、天津各 2 次，浙江、湖南、 福建、河北、山西、江蘇、江西等 7 省各 2 次，湖北、安徽、海南、 四川、重慶、青海、新疆、甘肅、遼寧、山東、北京、河南、黑龍江、. 政 治 大. 內蒙古等 14 個省區市各 1 次。從時間點而言，1999 年舉行的聽證會. 立. 為 1 次，2000 年為 5 次，2001 年 7 次，2002 年 6 次，2003 年 7 次，. ‧ 國. 學. 2004 年 12 次，呈現出逐年增多的趨勢。立法聽證的內容，涉及市場. Nat. io. sit. 通安全、見義勇為等方面。 3. y. ‧. 管理、消費者權益保護、環境資源保護、城市公用設施建設、道路交. al. er. 國內學者潘兆民（2009,100）認為政治穩定的首要條件，就在於. n. iv n C hengchi U 政治系統，有能力建構公民與利益集團表達自身利益的正式渠道，使. 其能進行利益表達並對政府的決策發表意見，進而維持系統穩定。如 此，政府的政策制定與執行，方能在一定領土上對一定的人民產生約 束性的權威。 4. 2. 吳國光、程曉農，2009，《透視中國政治》，台北：博大出版社，頁 112。 汪全勝，2003，《立法聽証研究》 ，北京：北京大學出版社，頁 25。 4 潘兆民，2009， 《利益等待制度：中國地方人大的治理能力分析》 ，台北：韋伯文化國際出版有 限公司，頁 100。 4 3.
(15) 貳、研究動機 現今中國大陸在逐漸形成多元社會利益，「聽證會」的角色更顯 的重要。聽證會不同於論證會、辯論會、座談會、意見徵集會的制度 安排，它具有一種出於法律程序正義要求的「可變」與「可控」特性， 它排除全力掌握者的恣意，卻不排除人們的選擇；它沒有預設的真理 標準，而是通過促進意見疏通，加強理性思考，擴大選擇範圍，排除. 政 治 大. 外界干擾，來保證決策的成立，使決策更接近公平；同時，也使決策. 立. 更容易被利益和利益不同的人，所理解或認可。 5. ‧ 國. 學. 2005 年 9 月 27 日大陸第十屆全國人大常委會第十七次會議，首. ‧. 次舉行關於個人所得稅起徵點的立法聽證會，毫無疑問對確定人民幣. Nat. io. sit. y. 1,600 元起徵點有重要意義（如表 2） 。這個案例顯示，大陸公民參與. al. er. 所發揮的實際效應正在逐步增強，公民參與的深度也有增強趨勢。 6. n. iv n C hengchi U 大陸引入「聽證會」之後的司法、行政立法程序，似乎是司法、行政 立法過程的民主化？或者可以如此提問，公開政府內部的決策過程是 不是民主化？如果公開的結果使公民不僅瞭解正在發生的事，並能以 某種方式影響該事件，則答案應是肯定的。亦即開放性政府（open. government）以通過公開讓人批評，並理性地證實行動之合理性，以. 5. 李楯，2008， 《聽證：中國轉型中的制度建設和公眾參與—立法建設、實踐指南、案例》 （1 版） ， 北京：知識產權出版社，頁 86。 6 〈個人所得稅工薪所得減除標準立法聽證會進行中〉 ，新華網︰ http://news.xinhuanet.com/fortune/2005-09/27/content_3548698.htm。檢索日期︰2010 年 4 月 24 日。 5.
(16) 鞏固合法性基礎。 7 基此論點，筆者研究中國「聽證會」之制度發展 趨勢，主要有兩方面的研究動機因素： 一、民主政治的發展趨勢 從現行中國大陸體制觀察，由於大陸國情的特殊性，在全國人大 及省級人大等，公民透過間接民主形式，行使對國家的管理。以公民 參與程度而言，間接民主有著「代表性不足」的問題。故筆者在研究. 政 治 大. 中國聽證會制度上，對現行大陸法治與民主的發展過程，公民參與力. 立. 二、公民參與的發展趨勢. 學. ‧ 國. 度是否為民主政治推進的動力，將是本研究所關注的重點。. ‧. 中國大陸隨著利益主體的多元化，彼此的利益主張，在司法審理、. Nat. io. sit. y. 行政立法法律制定與決策前，大陸公民透過「聽證會」機制來得到利. al. er. 益表達，因此，在此種環境公民參與的民主需求亦隨之增長，此點乃. n. iv n C hengchi U 引誘筆者在「聽證會」領域，預探討與研究之動機。. 綜上所述，中國「聽證會」制度的發展，將日臻完善，並逐漸走 向規範化、制度化。要瞭解該制度迅速蓬勃發展所衍生的效益，筆者 在研究動機的驅使下，有必要進一步探討，在司法聽證和行政立法聽 證方面，對大陸民主政治和公民參與有深層的瞭解和研究。. 7. 趙建民、張淳翔，2007，〈從群眾路線到有限多元：中國大陸立法聽證制度之發展〉， 《中國大 陸研究》，第 50 卷（第 4 期）：頁 33。 6.
(17) 表 2：個人所得稅起徵點聽證會意見彙整 20 名公民 陳述人. 觀點. 收到公民報名 申請 4982 件. 觀點. 7 人贊成 10 人贊成 2 人贊成 1人. 由 800 元提高到 1500 高於 1500 元 低於 1500 元 對聽證事項持其他意見. 33%贊成 47%贊成 6%贊成. 有 800 元提高到 1500 元 高於 1500 元 低於 1500 元 對其他問題提出意見. 14%. 資料來源： 〈個人所得稅工薪所得減除標準立法聽證會進行中〉 ，新華 網︰. 政 治 大 8.htm。檢索日期︰2010 年 4 月 24 日。 立. http://news.xinhuanet.com/fortune/2005-09/27/content_354869. ‧ 國. 學. 參、研究目的. ‧. 1889 年西班牙制定世界首部行政程序法典，1925 年奧地利制定. y. Nat. er. io. sit. 「普通行政程序法」，此法律的制定，掀起制定行政程序法的高峰。. n. a 隨後世界上許多國家賡續制定行政程序法，而聽證制度作為核心制度， v i l C n U hengchi 也多以成文法的形式所建立，並在實踐中不斷的發展和完善。. 就目前發展來看，美國和英國無疑是民主國家聽證制度最完善的 國家，其法律的相關規定也為其他國家所借鑒。目前中國大陸司法、 行政立法有關的規定，似乎逐漸重視「聽證會」制度的運用。在大陸 實際運作中，筆者依照民主國家的聽證論點上，並結合大陸「議行合 一」體制和立法制度，將「聽證會」區分為司法聽證與行政立法聽證， 本文分析對象將廣義的包含這二者聽證面向。 7.
(18) 本研究目的就下列問題進行理論與實際運作的探討： 一、民主國家聽證理論之立論原則為何？而中國「聽證會」歷史發展 之實際面又如何？透過聽證理論與「聽證會」發展之比對分析， 中國與民主國家在聽證上有何差異？ 二、現行中國聽證會制度之法制規範情形如何？聽證在大陸的適法範 圍及功能又如何？藉由司法賠償、行政立法及行政處罰之聽證個. 政 治 大. 案實例，進一步深層瞭解「聽證會」實際操作面向為何？. 立. 三、中國聽證會在司法聽證的問題影響為何？在行政立法聽證的問題. ‧ 國. 學. 影響為何？在民主政治的問題影響為何？. ‧. 第二節 研究途徑與方法. n. al. er. io. sit. y. Nat 壹、研究途徑. Ch. engchi. i Un. v. 本文主要採取制度研究途徑所強調制度長期運作下的制度表現 與因果關係，兩者之間的區別，可藉由制度重要性的相關概念討論來 進一步說明。在確認「制度是重要的」論述後，那麼「重要」一詞則 可以用來代表許多意義；大致可將之區分以下三種不同涵義 8 ： 一、 制度對行為者之行為發揮引導作用 中國「聽證會」制度之所以被大陸認為重要，或許因為它從 1993 8. 何景榮譯，Jan-Erik Lane and Svante Ersson 原著，2002，《新制度主義政治學》，台北：韋伯文 化國際出版有限公司，頁 15~16。 8.
(19) 年深圳市在大陸率先建立價格審查制度開始，已存在頗長的時間；顯 而易見，既然它已存在那麼久，也就必然會對大陸公民或司法、行政 立法機關的行為造成影響。 二、 制度所附加的價值 一個已長久存在的中國「聽證會」制度之所以「重要」 ，可能還 基於另一種意義，也就是它相當與眾不同，或具有某種價值上的涵 義。. 立. 政 治 大. 三、 制度在因果關係上對社會結果所造成的影響. ‧ 國. 學. 中國「聽證會」制度之所以重要，可能是除它自身單純的存在之. ‧. 外，還能帶來其他結果。所以，制度或許能強化政治穩定與政治表現，. Nat. io. sit. y. 例如：多元的民主政治。在筆者檢視「聽證會」制度是否對中國民主. er. 政治有影響力時，使用第三種的「重要」涵義。. al. n. iv n C h，e係指筆者選擇用多種方法蒐集中國 另外，採取個案研究途徑 「聽 ngchi U. 證會」完整資料或題材的標準，也就是從單一個案（司法、行政立法 單位）角度或觀點作縝密而且深層的切入研究主題。利用個案研究途 徑目的，乃在提供具體的聽證會實例；找出聽證會問題的主因；提出 解決聽證會問題的方法；聽證會對民主政治影響；提升國家機關的民 主決策；協助聽證個案發展潛能。因此剖析聽證會制度，筆者將凸出 此制度中，決策單位與民主政治情境或社會脈絡之間的互動。 9.
(20) 綜上所述，在個案研究途徑方面將進行敘實性、分析性及診斷性 等三種分析方法 9 （如圖 1），其分析如次： 一、敘實性（Descriptive） ：將中國「聽證會」司法賠償、行政立 法及行政處法等 3 個案的真實情況描述出來，為個案分析的法律基本 工作。 二、分析性（Analytic）： 針對「聽證會」特定議題，探索事實. 政 治 大. 形成的可能原因，此事實可能為正面或負面影響的法律問題，在分析. 立. 的過程中，以論文中的現行中國聽證會制度架構為分析之基礎。. ‧ 國. 學. 三、 診斷性（Diagnostic） ：找出影響的真正原因，並提出法律的. Nat. 敘實性. n. al. er. io. sit. y. ‧. 預防方法，或聽證的治療處方。. Ch. 診斷性. engchi. i Un. v. 分析性. 圖 1：個案實證分析法 資料來源：周文賢、吳金潮，1996， 《碩士論文撰寫方法》 ，台北：華 泰文化事業有限公司，頁 111。. 9. 周文賢、吳金潮，1996，《碩士論文撰寫方法》，台北：華泰文化事業有限公司，頁 110~113。 10.
(21) 綜上所述，筆者將以制度研究途徑來分析中國聽證會行使的規範， 並解釋、描繪大陸的「民主政治」發展現象。並輔以個案研究途徑， 檢視影響「中國聽證會制度」的民主面向與結構面向因素，以對中國 聽證會與民主政治的關係等方面的論題，做一種靜態性的理解，期能 妥切完整地掌握其間的因果關係。. 貳、研究方法. 政 治 大. 本文主題之廓清，首先以「他山之石可以攻錯」的邏輯概念，借. 立. 重民主國家聽證理論，並在民主政治、自然正義、正當法律程序及公. ‧ 國. 學. 開與公民參與等立論原則上，藉此可完全掌握民主國家對聽證之成因. ‧. 與面貌。另在文獻蒐集與探討中，自 1993 年至今，完整編織中國「聽. Nat. io. sit. y. 證會」的發展背景動機和歷史演變文獻，透過聽證理論與「聽證會」. er. 發展之比對分析，加以說明中國與民主國家在聽證觀點上之差異。. al. n. iv n C hengchi U 在現行中國聽證會制度之法制規範上，從「聽證會」在中國大陸. 司法、行政立法過程之相關會議資料，和中央、地方近年來之施行情 形，探求其制度正處於何種地位，瞭解中國「聽證會」之地位後，陸 續歸納中國憲法內相關對聽證的立憲基礎，還有全國人大、全國人大 常委會、國務院及地方等行政立法機關，在司法、行政立法聽證的法 律規章中相關聽證法源依據，進而分析聽證在大陸的適法範圍及功能。 另藉由司法賠償、行政立法及行政處罰之聽證個案實例，進一步深層 11.
(22) 瞭解「聽證會」實際操作面向。 文內採用文獻探討法，就已蒐集中國大陸司法、行政立法聽證之 意涵、種類、政策基礎、規範原則、運作程序等百篇文獻，對與主題 有關的縱向因素之因果關係加以整理、掌握，並藉以分析聽證之本質 內涵，在透由探討與發現問題，將有系統對中國聽證會在司法聽證、 行政立法聽證及民主政治等方面的問題影響加以整理說明。最後提出. 政 治 大. 結論與建議，以提供問題解決之道。茲將本文質化研究方法（文獻探. 立. 討法）整理分述如下：. ‧ 國. 學. 本文採用文獻探討法主要在於探討如下幾點層面：. ‧. 一、認知聽證會的研究，進而界定進行深層研究領域。. Nat. sit er. io. 題的觀點。. y. 二、藉著完備的閱覽民主國家聽證理論與研究，得能掌握研究問. al. n. iv n C hengchi U 三、透過閱讀聽證文獻限定問題，以免過於廣泛，且有助於釐清. 與界定研究涉及概念。 四、運用批判閱覽聽證文獻，就聽證會領域產生的矛盾，提出合 理的解釋。 五、經由研讀聽證文獻，得知那些方法論已被證實有用，那些方 法論似較值得斟酌。 六、完整地尋找聽證研究，避免無意與不必要的複製以前的研究 12.
(23) 成果。 七、藉著研讀聽證文獻，可站在較有利的位置，解釋自己研究結 果的重要性。 至於文獻探討的主要步驟，依序為蒐集相關聽證會文獻、研讀與 整理文獻、將相關文獻予以組織化。在蒐集聽證會文獻部分，除針對 相關書籍、期刊、雜誌、摘要、索引、學位論文、研究報告、研討會. 政 治 大. 報告、檔案資料、電子媒體、視聽媒體等等的蒐集之外，並能有效使. 立. 用圖書館的各種檢索工具，以及利用電腦透過網路與資料庫，檢索各. ‧ 國. 學. 種資料，由其是國家圖書館和政治大學圖書館的遠距圖書服務，使本. ‧. 文在蒐集相關文獻時頗有既省時又方便之感。. Nat. io. sit. y. 另在研讀與整理文獻方面，則必在研讀之後，予以歸納整理，並. er. 分門別類訂出研究的相關議題，才能進一步將文獻評析。最後本文則. al. n. iv n C hengchi U 以研究主題為取向，將區分為以「民主國家聽證理論」和「中國聽證. 會制度」相關文獻等二大類。其中以中國聽證會制度為主題，因與研 究主題有直接關係，故為本文主要探討對象，亦為重要文獻，其研究 主題分述如下： 一、民主國家聽證理論 由於聽證制度係源自於自然正義法則，亦即民主國家所要捍衛之 公平正義，因此，在民主國家諸多解釋中，不難發現一些與聽證相關 13.
(24) 之法則，如正當行政程序、比例原則、平等原則等不一而足。故民主 國家聽證理論便成為本文探討文獻。 二、中國聽證會制度 聽證會制度是關於司法、行政立法組織、程序、作用及救濟之政 策規範，其所及範圍廣泛，影響中國大陸民主政治與人民生活至深且 鉅。本文則著重於政策規範之研究，尤以中國聽證會法制規範、參與. 政 治 大. 對象與範圍及地位與功能為基本理念，以及聽證會個案為研究重心之. 立. 之相關文獻等，均為本文所欲探討之重要文獻。. ‧ 國. 學. 第三節 研究限制與範圍. ‧ er. io. sit. y. Nat. 壹、研究限制. n. al 對中國聽證會制度的法制規範研究，筆者主要是利用質化研究方 iv Ch. 法。其主要原因為：. n engchi U. 一、設定「聽證會」制度的評價指標，目前還難以做到量化分析 研究。 二、目前「聽證會」制度在司法、行政立法之發展（1993 年至 今） ，其變動性很大。 三、 「聽證會」的資訊公開性不夠，許多第一手資料不易從聽證 公告獲得，有些是因未落實大陸「政務公開」政策，另有些因聽證單 14.
(25) 位沒有善盡保存和統計資料之責。假設在如此環境進行量化分析研究， 其難度非常大。隨著未來「聽證會」逐步發展和資訊公開制度的提升， 筆者認為將來會有更多的材料，可運用量化分析來進行後續研究，此 為本文研究的限制之一。 其次，本文以法制規範角度，來描述中國聽證會制度。將關切的 焦點，集中在中國大陸中央、地方對司法聽證和行政立法聽證會行使. 政 治 大. 模式，並據以對文獻探討研究，以及法理層面的解釋和評估。故無法. 立. 兼顧聽證會制度的其他研究面向，例如：中國大陸中央、地方聽證會. ‧ 國. 學. 制度的參與素質文化等，此為本文研究的限制之二。. ‧. 再次，因中國聽證會制度的實務面研究材料，受限於赴大陸考察、. Nat. io. sit. y. 蒐集之財力拮据，加以迄今國內學界對此亦未有妥適的實證研究基礎，. al. er. 以致材料缺乏，令筆者很難用除「法制規範」之外的方式，來描述目. n. iv n C hengchi U 前中國聽證會制度，故非法制規範的聽證會制度施行情形，仍無法在 本文中獲得較清晰、完整的理解。此為本文研究的限制之三。. 貳、研究範圍 政治參與是民主政治的核心和體現，也是民主制度賴以生存和發 展的重要基礎。在民主國家中，政治參與是公民表達利益訴求、實現 個人權利的主要途徑。 10 而「聽證」即是當今公民參與國家活動的重. 10. 李飛，2010， 〈切實推進公民有序的政治參與〉 ， 《中央社會主義學院學報》 ， （第 1 期） ：頁 88。 15.
(26) 要代表方式。就程序而言， 「聽證」和「聽證會」這兩者不同之處， 可依一般程序和簡易程序來加以區分，聽證一般程序的基本形式是舉 行「聽證會」 ；而簡易程序則採用「聽證會」以外的方式聽取意見。11 本研究係以中國大陸為研究範疇，有關在大陸聽證法制規範下， 「聽證會」與其他聽取意見的方式，如座談會、論證會相比，最大的 區別在於公開性，聽證陳述人是從報名的民眾中產生，而不是由會議. 政 治 大. 的舉辦者在小範圍內邀請的，會議的舉行也是公開的，允許民眾旁聽，. 立. 允許記者採訪和報導； 「聽證會」中獲取的資訊和民眾意見，應當作. ‧ 國. 學. 為立法的重要依據。對「聽證會」中民眾反應、重要的意見，法案沒. Nat. io. sit. 採用「聽證會 12 」為研究標的。. y. ‧. 有採納的應當作出說明。故「聽證」之法律概念，按照大陸法律用詞，. al. er. 大陸的聽證會制度攸關人民權益之保障，也是保障相對人申辯權. n. iv n C h e n g1993 利最重要、最關鍵的程序制度。自 「聽證會」以來， i U c h年大陸引入 已日漸增多，其範圍已發展到司法審理、價格決策及規章制定等領域。 據此，筆者以「聽證會」為研究軸心，並將大陸司法、立法和行政機 關的三者關係，不同於民主國家司法、立法和行政機關的相互獨立、 又相互制衡的關係，且不處於平行地位。按照大陸政治體制（議行合. 11. 章劍生，2010，《行政聽證制度研究》（1 版），杭州：浙江大學出版社，頁 82。 本研究採用「聽證會」一詞，係依據中國全國人民代表大會立法之法律用語，例如： 《中國價 格法》第二十三條、 《中國立法法》第五十八條、 《中國環境影響評價法》第十一條及《中國行政 許可法》第十九條等，其內容均有明定該用詞。 16 12.
(27) 一）和立法制度，將「司法聽證會」和「行政立法聽證會」等二者列 為研究範圍。. 第四節 文獻回顧. 壹、台灣學界對中國聽證會制度的相關研究 台灣學界對中國聽證會制度的研究稍具冷門，研究者旨趣雖有不. 政 治 大. 同，但多自從單一聽證或行政程序的考察，探討中國聽證制度對大陸. 立. ‧ 國. 學. 公民影響或國家社會的變化。其中研究較具成果者如趙建民、張淳翔 （2007）針對從群眾路線到有限多元：中國大陸立法聽證制度之發展，. ‧. 分析大陸目前有關規定，將聽證制度用於與民生福祉關係較大之行政. sit. y. Nat. 聽證，其中又以價格聽證與立法聽證所涉及的對象較廣，引起爭論最. er. io. n. al 多。但實際運作中，又有立法聽證與行政聽證之別，而文中分析對象 iv Ch. n engchi U. 限於立法聽證。大陸立法過程為何突然引進聽證制度？對其傳統立法 過程中意見彙集制度有何衝擊？聽證制度的概念與具體運用為何？ 立法聽證的功能如何？進一步推廣有哪些限制性因素？這些問題是 該文探討的重點。在資料運用方面，除蒐集相關的書面資料之外，作 者並於 2001 年 7 月實地走訪了重慶市人大常委會及四川省成都市人 大常委會，進行調查訪談。 13 13. 趙建民、張淳翔，2007， 〈從群眾路線到有限多元：中國大陸立法聽證制度之發展〉 ， 《中國大 17.
(28) 朱思潔（2009）針對中國大陸聽證的政治意涵，其研究乃藉由探 討大陸聽證制度的演進過程以及民主法治國家聽證制度的標準程序， 來建立一套聽證執行成效的衡量指標。並以此指標來分析大陸目前各 領域聽證制度的發展情形。除了進行法規制度分析外，尚將就所蒐集 之 100 則聽證案例，藉由已建立之衡量指標來進行實證分析。且由於 案例數量以行政聽證中的價格聽證及立法聽證為最大宗，共佔 80 則，. 政 治 大. 故文中以價格聽證和立法聽證為主軸。經由聽證制度與實證的比較分. 立. 大陸政治體制所造成的影響。 14. 學. ‧ 國. 析後，總結歸納大陸聽證制度發展上的限制與挑戰，以及聽證對中國. ‧. 胡賓豪（2008）針對中國大陸行政處罰法發展之研究，其研究大. Nat. io. sit. y. 陸《行政處罰法》目的，並非做單純的法條釋義、缺陷分析，該文是. al. er. 透過觀察大陸國家發展的情形，在其特殊的政治、經濟、社會背景下，. n. iv n C hengchi U 《行政處罰法》是如何的產生及實施，透過法律研究途徑及社會法學 研究途徑加以詮釋以洞悉其關連性，並了解權力經由法律運作時國家 角色的轉變。首先了解大陸《行政處罰法》立法前的法制狀況，主要 是幫助理解國家發展情況對法規範可能產生的影響；接著討論大陸 《行政處罰法》的體系及其基本內容、包含幾項重要的行政處罰制度， 主要是對法體系及法規範做清楚的認識；最後了解中國《行政處罰法》. 陸研究》，第 50 卷（第 4 期）：頁 31~55。 14 朱思潔，2009，《中國大陸聽證的政治意涵》，淡江大學中國大陸研究所碩士學位論文。 18.
(29) 的特色，包含繼受外國法及中國特有的模式、行政處罰實施後的監督 情形，主要是藉此理解法規制度受國家發展的影響其所呈現出來的特 色。 15 賴柷宏（2007）針對中國大陸行政程序法制化之研究，其研究從 歷史研究途徑與法學研究途徑，探討現代行政程序法的法理基礎，以 之作為後續立論根據。再來探究催動大陸行政程序法制化的內部因素. 政 治 大. 與外部因素，再從歷史的脈絡窺視大陸行政程序法制的發展進程。接. 立. 著，分別從法規範的形式與實質內容兩大層面，研析大陸行政程序法. ‧ 國. 學. 制的現況，之後探討中國推動行政程序法制化所面臨的現實問題。主. ‧. 要是針對中國行政法學者所研擬的行政程序法草案，從宏觀的角度剖. Nat. io. sit. y. 析該部草案的立法設計。以「行政許可法」為例，評析行政許可程序. al. er. 的建制，另從應然的觀點檢視其對政府職能的影響，再加以探討「行. n. iv n C hengchi U 政許可法」所面臨的困境。採用比較研究法，分析海峽兩岸行政程序. 法立法的差異，特別著重在立法背景，立法過程和立法設計上的比較。 16. 從上述台灣學界對中國聽證會制度相關研究的部份成果來看，明 顯地可以發現這幾年台灣學界的研究旨趣稍少，且對「聽證會」相關 法律發展，或大陸行政程序法制化、現代化較為關注，其相關研究範 圍較為分散。對中國聽證會制度的發展，也僅限立法聽證或價格聽證 15 16. 胡賓豪，2008， 《中國大陸行政處罰法發展之研究》 ，台灣大學國家發展研究所碩士學位論文。 賴柷宏，2007， 《中國大陸行政程序法制化之研究》 ，台灣大學國家發展研究所碩士學位論文。 19.
(30) 等二項，藉由這兩個聽證制度的現況與未來發展，對中國大陸政治體 制所造成的影響做進一步探討和研究。所以，台灣學界尚缺在中國大 陸的司法、行政立法聽證會的全面論述研究。 貳、大陸學界對中國聽證會制度的相關研究 聽證會制度此課題受到中國學界注意的時間應該是從 1996 年起， 主要原因在於當時中國基於民主政治陸續對行政處罰、價格調整及立. 政 治 大. 法等方面，積極進行公共政策之決策面法治改革，其過程引入「聽證. 立. 會」制度。2002 年中共十六大政治報告，首次明確提出要廣泛建立. ‧ 國. 學. 聽證制度。彼時，學術界為此進行一連串的研究與討論，並有相關研. ‧. 究單位或組織投入調研之工作。基本上，對於大陸學界在於聽證會制. Nat. io. sit. y. 度的研究，主要關懷是它的發展和完善不僅需要各級國家機關的大力. er. 推動和認真探索，刻正急需學界進行專門研究，以便能及時發現問題. al. n. iv n C hengchi U 與解決問題。有關大陸學界對中國聽證會制度的相關研究文獻繁多， 在此僅提供幾項研究面向說明。 大陸學者李春燕（2009）針對中國公共聽證研究，探討當法律、 法規確認行政聽證制度的法律地位後，對行政聽證制度的研究，就既 具有理論意義，也具有實踐意義。而且行政法學作為應用法學，如果 其研究脫離公共行政實踐，或者無視公共行政實踐，那麼其理論價值 也將大打折扣。該文章最大特點是立足於中國公共聽證實踐，對公共 20.
(31) 聽證的價值、中國確立公共聽證的環境（包括政策環境、法律環境和 社會心理環境）、公共聽證的目標定位與適用範圍、公共聽證的基本 制度以及保障公共聽證實現其價值與目標的其他配套制度等問題進 行了系統地分析，並提煉出公共聽證應遵循的一套基本準則。雖然， 文中的某些觀點還有待進一步論證和接受實踐的檢驗，但整體而言， 該研究對完善中國關於公共聽證的立法和實踐都具有一定的指導意 義。 17. 立. 政 治 大. 大陸學者林軍（2008）針對中國行政聽證制度優化研究，文章首. ‧ 國. 學. 先闡述行政聽證制度的基本理論。在界定行政聽證概念的基礎上，依. ‧. 據不同的分類標準，分析行政聽證的種類及具體規定，在借鑒國外經. Nat. io. sit. y. 驗基礎上就其適用範圍做探討。其次大陸目前行政聽證制度的現狀，. al. er. 對現行法律關於聽證的相關部分做分析，在此基礎上，對大陸行政聽. n. iv n C hengchi U 證制度保障機制的缺失做論述。再來行政聽證制度的比較研究，通過 對比國外具體制度設計，可為大陸自身制度的完善提供方向和借鑒。 最後大陸行政聽證制度的優化路徑，在中國行政聽證相關機制缺失分 析和國外制度比較研究基礎上，提出了對應的系統優化方案。 18 大陸學者張鵬（2008）針對論中國聽證制度的完善，文章運用理 論聯繫實際的方法，借鑒國外相關立法，結合中國聽證實踐，通過對 17 18. 李春燕，2009，《中國公共聽證研究》（1 版），北京：法律出版社。 林軍，2008，《中國大陸行政聽證制度優化研究》，復旦大學碩士學位論文。 21.
(32) 聽證的概念、性質、種類、適用範圍、歷史發展、現實意義和相關制 度等方面系統的探討，在思考和研究目前中國聽證制度存在主要問題 的基礎上，對中國聽證制度的發展和完善提出見解，並促進聽證制度 在中國建設社會主義法治國家進程中良性發展。 19 大陸學者葉艷（2008）針對不起訴聽證制度研究，不起訴權是檢 察權的重要內容，其確立的重要機理是提高訴訟效率，更好地保護當. 政 治 大. 事人的合法權益。但在司法實踐運作中，由於缺乏有效的監督、制約. 立. 機制，檢察機關不起訴決定作出的過程幾乎處於暗箱操作的狀況，漠. ‧ 國. 學. 視了當事人的程序參與權與實際影響力，造成事實的司法不公。而這. ‧. 樣的運作模式勢必難以取得當事人的信任，其提出覆議、申訴、起訴. Nat. io. sit. y. 必將增多，甚至引發上訪、纏訪，造成司法資源耗費，使原本符合訴. al. er. 訟經濟原則的不起訴制度反而不經濟。構建完善的不起訴聽證制度能. n. iv n C hengchi U 有效解決不起訴程序中的諸多問題，促使不起訴決定公開、公正，從. 而更有效實現不起訴制度的訴訟價值，並進而提出不起訴聽證制度的 完善設計方案。 20 大陸學者汪青松（2008）針對民事執行聽證程序探討，民事執行 聽證制度是部分法院在解決「執行難」問題的過程中，為確保執行程 序公正而推出的一項重大舉措，但至今未形成一部全國統一的民事執 19 20. 張鵬，2008，《論中國大陸聽證制度的完善》 ，西南政法大學碩士學位論文。 葉艷，2008，《不起訴聽證制度研究》 ，華中師範大學碩士學位論文。 22.
(33) 行聽證程序規則。在長期的工作實踐中，筆者發現很多法院的民事執 行聽證程序在實際操作中往往流於形式、走過場，未能真正做到程序 公正。在現實中，如果在程序上都做不到公正，即使結果是公正的， 也很難令當事人信服，從而損害司法權威和法院的公信力。目前關於 民事執行聽證制度雖然有諸多討論和分析，但是對民事執行聽證程序 有針對性、系統性的研究仍比較匾乏，因此，對民事執行聽證程序進 行探討，具有較強的現實意義。 21. 立. 政 治 大. 大陸學者龍石愛（2004）針對行政聽證制度研究，文章從探討行. ‧ 國. 學. 政聽證制度的基本理論入手，結合對國外行政聽證制度的比較考察，. ‧. 從法理分析和基本制度構建兩方面對中國行政聽證制度的現狀予以. Nat. io. sit. y. 剖析，在此基礎上對如何完善中國的行政聽證制度提出構想。文章首. al. er. 先在界定行政聽證概念的基礎上，對行政聽證制度的法理淵源和價值. n. iv n C hengchi U 進行了深入的分析。其次通過分析數十個國家的行政聽證制度，對現. 代行政聽證制度所應具備的基本內容如行政聽證的範圍、聽證主持人 制度、行政聽證的形式、聽證筆錄制度等進行系統總結。再次指出中 國行政聽證制度存在的幾個立法缺陷。最後提出進一步完善中國行政 聽證制度的構想為擴大聽證範圍；健全聽證主持人制度；完善聽證筆 錄制度。 22 21 22. 汪青松，2008，《民事執行聽證程序探討》，山東大學碩士學位論文。 龍石愛，2004，《行政聽證制度研究》，湘潭大學碩士學位論文。 23.
(34) 大陸學者彭宗超、薛瀾、闞珂（2004）針對聽證制度：透明決策 與公共治理，文章對中國聽證制度的功能定位進行了理論分析，在此 基礎上，也對聽證制度的實踐，特別是中國的價格聽證制度和立法聽 證制度的實踐進行實證比較研究；同時文內兼顧聽證公開與媒體監管 以及聽證的成本問題，並進行專門探討；最後，對聽證和治理的關係 進行考察，提出了具體政策建議。文章將聽證制度與中國的政治體制. 政 治 大. 改革相結合，突出了聽證制度的政治意義，運用對比研究，闡述精闢、. 立. 透徹，富有說服力。 23. ‧ 國. 學. 從上述大陸學界對聽證會制度相關研究中，我們可以看出，在「聽. ‧. 證會」的發展上，已有眾多學者專門選擇大陸行政立法聽證會為主要. Nat. io. sit. y. 研究對象。並對各項問題全面深入的進行實證研究和規範分析，最後. al. er. 提出許多有價值的學術觀點和政策建議。然而以司法聽證會為研究者. n. iv n C hengchi U 稍少，另全面論述司法、行政立法聽證會為研究對象者，目前文獻資. 料尚未發現，顯現大陸行政立法聽證會正處於主流研究。筆者也期盼 大陸學界能有更多的相關研究成果問世，共同促進學術研究，引領大 陸的司法審理、公共政策與公共管理愈加民主與科學，更加公正和透 明，也日趨規範而高效率（如表 3）。. 23. 彭宗超、薛瀾、闞珂，2004，《聽證制度：透明決策與公共治理》 （1 版） ，北京：清華大學出 版社。 24.
(35) 表 3：聽證文獻具體情形 內容分類 全面論述. 書名. 作者. 出版時間. 尚未發現 不起訴聽證制度研究. 葉. 艷 華中師範大 學碩士學位 論文 汪 青 松 山東大學碩 士學位論文. 2008 年. 從群眾路線到有限多元：中國 趙 建 民 中國大陸研 大陸立法聽證制度之發展 張淳翔 究. 2007 年. 中國大陸聽證的政治意涵. 朱 思 潔 淡江大學碩. 2009 年. 士學位論文 政 治李 春 燕大 法律出版社. 2009 年. 司法聽證 民事執行聽證程序探討. 中國公共聽證研究. 立. 2008 年. 軍 復旦大學碩 士學位論文. 2008 年. 論中國大陸聽證制度的完善. 張. 鵬 西南政法大 學碩士學位 論文. 2008 年. 行政聽證制度研究. 龍 石 愛 湘潭大學碩 士學位論文. 2004 年. 聽證制度：透明決策與公共治 彭 宗 超 清華大學出 理 薛 瀾 版社 闞 珂. 2004 年. ‧. ‧ 國. 中國大陸行政聽證制度優化研 林 究. 學. 行政立法 聽證. 出版社. n. er. io. sit. y. Nat. al. 資料來源：筆者彙整。. Ch. engchi. 25. i Un. v.
(36) 第二章 中國與民主國家聽證之差異. 第一節 聽證的起源. 壹、聽證的意義. 政 治 大. 1724 年英國某法庭之判決就曾揭示： 「即使上帝從伊甸園 （Eden）. 立. 驅逐亞當（Adam）時，同時也給予他辯白的機會。」 （God did not remove. ‧ 國. 學. Adam from Eden without first calling upon him to make his defence）而. io. sit. y. Nat. 低要求。 24. ‧. 這種「給予他辯白之機會」即為聽證之原義，同時亦可謂為聽證之最. al. er. 聽證（Hearing；Anhorung；聽聞）通常指相關的國家機關（立. n. iv n C hengchi U 法、行政、司法機關）在作出影響對有關利害關係人權利義務的決定、. 決策、裁決和法律前，就有關的問題聽取利害關係人意見的程序性法 律制度。 25 「聽證」在不同國家，不同層面，不同角度有不同的內涵 和意義，例如：美國、葡萄牙，聽證是指聽取利害關係人意見的法律 程序；而日本、韓國，聽證是指行政機關做出影響相對人權益的行政. 24. 陳志揚，1999，〈行政程序法中聽證制度之研究〉， 《行政法之一般法律原則（一） 》，台北： 三民書局，頁 299。 25 林秀蓮，2005，〈行政程序法有關聽證制度之檢討〉， 《行政法人與組織改造、聽證制度評析》 （初版），台北：台灣行政法學會，頁 266。 26.
(37) 決定時，就與該行政決定有關的事實及法律適用問題，提供申述意見， 並提出證據的程序；另中國大陸聽證係指以召開「座談會」 、 「論證會」 及「聽證會」方式聽取對方意見的制度。 26 「聽證」一詞係屬法律術語，在英美稱之為Hearing，奧地利稱 之為Pareiengehors，日本稱之為「聽聞（Anhorung）、賦予辯明之機 會 27 」，其意義筆者認為均指「聽取對方的意見」。「聽」是要讓對方. 政 治 大. 發表意見，並去傾聽；「取」就是接納，使對方的意見對決定方產生. 立. 積極有效之影響，由其在做出不利於相對人的決定之前，應當聽取對. ‧ 國. 學. 方意見，給予陳述和申辯機會。在許多國家聽證之法令規定，其用語. ‧. 均不同，除上述名稱外，尚有「主張之機會」 、 「審問」等用語。本研. Nat. sit. al. er. io. 證會」稱謂之。. y. 究係以中國大陸為研究範疇，故「聽證」一詞，採用大陸法律用語「聽. n. iv n C h e n g c，h是許多民主國家在 聽證會作為公正行使權力的形式 「聽取意見」 i U. 的重要制度，其運用範圍涉及司法、立法和行政等三大領域，故分別 稱謂為「司法聽證」 （Judicial Hearing） 、 「立法聽證」 （Legislative Hearing） 和「行政聽證」 （Administrative Hearing） 。所以，最廣義的聽證意義， 係指司法、立法及行政機關為在發生訴訟或立法、行政裁決時，給予 相對人、利害關係人或學者專家以口頭或書面提供意見之機會，參擇 26. 王萬華，2005，《中國行政程序法立法研究》（1 版） ，北京：中國法制出版社，頁 209。 賴勇全，2010，《行政處分「陳述意見」之研究-案例分析與法制檢討》，台灣大學國家發展研 究所碩士學位論文，頁 10。 27 27.
(38) 採證，集思廣益，以維持民主效能及公正之制度。以下就這三大領域 之意義分述如次： （如圖 2） 一、司法聽證（Judicial Hearing） 司法聽證是司法機關審理案件的程序。也就是說在司法上，法官 在案件作宣判前，必須透過公開審判，就事實問題和法律問題，聽取 當事人和證人雙方意見 28 ，而不能偏聽一面之辭而判決定讞。. 政 治 大. 二、立法聽證（Legislative Hearing）. 立. 立法聽證是立法機關制定法律前，徵求利害關係人意見的程序。. ‧ 國. 學. 也就是說在立法上，立法機關在制定法律、作出重大決定、批准和任. ‧. 命官員之前，對可能影響到憲法和法律上的權益時，所採取直接公開. Nat. sit. n. al. er. io. 出立法決策的程序。. y. 之「聽證會」形式，聽取利害關係人或社會意見，並根據這些意見作. i n C U h e n gHearing） 三、行政聽證（Administrative chi. v. 行政聽證是指行政機關在作出影響行政相對人合法權益的決定 之前，由該機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人隨之向該機關 表達意見、提供證據，以及行政機關在構成聽取意見、接納證據之程 序的一種法律制度。也就是說在行政上，行政機關在行使行政權力， 對給公權利帶來不利影響，或作出影響相對人合法權益的決定前，行. 28. 許水玲，2007，《行政立法聽證制度研究》，西南交通大學碩士學位論文，頁 5。 28.
(39) 政相對人有表達意見、提供證據的權利，行政機關應當聽取行政相對 人的意見，並採納證據後，權力的行使才算合法且具正當性。 29 行政聽證又區分有如下兩種主要形式： （一）正式聽證（Formal Hearing） 正式聽證，即審判型的口頭聽證。這種聽證具有明顯的「司 法」性質，因此，以證據聽證為取向是正式聽證的核心價值。 30. 政 治 大. 它是行政機關在制定法律或作出裁決時，應給予當事人及其他利. 立. 據聽證記錄而作出裁決。 31. ‧. （二）非正式聽證（Informal Hearing）. 學. ‧ 國. 害關係人提出證據、反證、對質或者詢問證人的機會，然後在依. Nat. io. sit. y. 非正式聽證，又稱為評論程序 32 、辨明型聽證或陳述的聽. al. er. 證。它只須給予當事人及其他利害關係人口頭或書面陳述意見的. n. iv n C hengchi U 機會，以供行政機關決定時參考，無須依據聽證記錄而作出決定 之程序。 33. 29. 正當性是對統治權利的承認。本定義參閱康楓翔，2010， 〈行政程序的正當性與合法性之辨— 兼論我國行政程序的正當性危機〉 ，《法制與社會》，2 月（上）：頁 24。 30 李波，2009，〈美國行政聽證制度述評〉， 《法制與社會》，12 月（中）：頁 59。 31 張鵬，2008，《論我國聽證制度的完善》，西南政法大學碩士學位論文，頁 5。 32 前揭註 28，頁 59。 33 前揭註 29，頁 5。 29.
(40) 政 治 大. 立 圖 2：聽證會形式. ‧ 國. 學. 資料來源：筆者自繪。. ‧. 貳、司法、立法及行政聽證的起源. sit. y. Nat. 聽證制度最早起源於英美法系（亦稱海洋法係）的自然正義原則，. er. io. n. al 初始只適用於司法領域；後來由於本身具有公正性，因此逐漸被運用 iv Ch. n engchi U. 在立法領域；再來進入二十世紀後，「聽證」即正式進入行政領域。 從聽證制度的起源演變與發展脈動，筆者在此就「司法」、「立法」 及「行政」聽證等面向，分門別類的來加以探討說明。 一、司法聽證（Judicial Hearing） 西元前 287 年《霍而騰西亞法》 （Lex Hortensia）規定法官不得 受理與自己及其親屬有關的案件，即爾後發展成為現今的利益回避制. 30.
(41) 度； 34 古羅馬共和時代制定的最早的成文法典《十二銅表法》 （Les douze Tables）規定： 「凡涉及一個公民的生死問題時，只能在人民大 會上做出決定。因此，平民團體或是和它同性質的，按照部落的劃分 而召開的人民會，將只能審判僅僅科處罰金的犯罪。判處死刑需要的 是『法律』 ，科處罰金則只需要『平民制定法』」35 ，筆者認為這個規 定非常明智的對貴族濫用權力作出限制，按律量刑，貴族不能再任意. 政 治 大. 解釋法律，據此概念，並從中瞭解有關訴訟程序的規範，研究發現以. 立. 現在的司法聽證概念，在當時己有雛形。所以，聽證制度的起源始於. ‧ 國. 學. 司法審判，就法制規範而言，訴訟過程要求當事人雙方到庭，法官公. ‧. 開、公平聽取雙方意見後作出案件裁決。因此「聽證會」最初就是司. Nat. io. sit. y. 法的內在屬性和過程，但是從正當的法律程序和當事人應有的權利來. n. al. er. 解釋，司法聽證會在大陸法系（亦稱歐陸法係）的成文法中，相關配 套尚存有非完備現象。. Ch. engchi. i Un. v. 司法聽證起初成為當事人的權利和法律程序，可追溯到 1615 年 的巴格（bagg’s）案件，其案由重點乃在敘述普利茅斯鎮的一位自治 市的議員，因為謾罵、誹謗市長，而被剝奪議員職務乙事。案經王座 法庭判決認為，褫奪議員職務是不公平的，因為市長沒有這樣的權力； 即使他有權褫奪議員職務，由於處罰未給予其議員通知、申辯與聽證， 34. 葉艷，2008，《不起訴聽證制度研究》 ，華中師範大學碩士學位論文，頁 3。 張雁深譯，Montesquieu 原著，2000，《論法的精神》 （初版 3 刷） ，台北：台灣商務印書館股 份有限公司，頁 177。 31 35.
(42) 所以，褫奪議員職務的處罰無效。36 另按大陸法系國家開始制定訴訟 法的發展而言，1667 年法國路易十四（Louis XIV）頒布《民事敕令》 最具代表性，該路易法典具有的訴訟原則，如「法律面前人人平等」、 「陪審員應有廣泛權限」 、 「訴訟程序必須是公開、直接、辯論的」 、 「被 告有權獲得辯護」等方面，這些均被大陸法系（亦稱歐陸法係）國家 在立法時所借鑒，故聽證制度在司法領域的運用，從此得以完全被形 塑和確立。. 立. 政 治 大. 二、立法聽證（Legislative Hearing）. ‧ 國. 學. 世界各國的立法聽證制度，首推美國是最早建立在立法聽證制度. ‧. 的國家，其制度的初始施行，可追溯到十九世紀末、二十世紀初的「委. Nat. io. sit. y. 員會聽取證言」時期。當時，作為美國國會實際行使立法職能的參、. al. er. 眾議兩院，各專門委員會在開會審查立法草案時，經常允許有利害關. n. iv n C hengchi U 係的各方代表出席，各代表從各自切身利害關係出發，並提出自己的 立法觀點和依據，各專門委員會因此可獲得各方代表出席的專家，對 立法草案的建議意見。此制度延續至今，即所謂立法「聽證會制度」 （Public Hearing） 。 美國做為世界立法聽證制度的發達國家，其制度規範堪稱最完善， 按主體可區分為「國會立法聽證」和「行政立法聽證」等兩種形式。. 36. 張興祥等，2010，《外國行政程序法研究》（1 版），北京：中國法制出版社，頁 170。 32.
(43) 美國國會立法經歷「委員會聽取證言」 、 「利用政府專家」和「國會自 行選用專家」等三個時期，至今演變為專家立法制度，行政專家在國 會的立法聽證會上，僅以證人身份出現，但是來自國會立法專家之外 的行政專家及社會各方代表的專門人士，依然可通過立法聽證會的形 式，對美國的國會立法、政府立法施加影響。但國會立法聽證所舉行 聽證會並不是必要的，也不全然以聽證記錄為約束，形式上無嚴格的. 政 治 大. 立法規定，僅就依慣例而行，並藉此聽取政府方面的行政專家、社會. 立. 各方面技術專家的意見為主，由此可得，這就是與行政立法聽證顯著. ‧ 國. 學. 不同之處。. ‧. 第二次世界大戰後，在司法領域被運用的聽證程序，隨著世界各. Nat. 納民主國家採取聽證制度的主因有兩項：. n. al. （一）專業諮詢. Ch. engchi. er. io. sit. y. 國對立法公正性要求的不斷提高，也逐漸被立法機關所普遍採用。歸. i Un. v. 隨著科學技術的發展，在環境保護、城市管理、移民、交 通安全、智慧財產權、犯罪及其防範等領域，越來越呈現出高度 專業性和技術性，作為立法者的國會議員沒有受過專門訓練，很 難對其中的問題提出有針對性的意見。因此，在立法前請有關的 專家參加聽證，陳述他們對某項議案的觀點，為立法者提供有科 學根據的諮詢意見，成為立法聽證會的一個主要內容。 33.
(44) （二）聽取意見 隨著社會關係的多元化，形成不同的利益團體。這些利益 團體有著自己特殊利益。在制定有關法律的過程中，有關群體之 間的利益往往是對立的。因此在聽證會上聽取這些不同利益團體 的意見，也是一項不可少的內容。於是在現實背後，我們會發現 它是在國家的經濟和政治資源的分配過程，國家政治民主在處理. 政 治 大. 不同利益和社會問題，防止政治問題所引發的社會矛盾，不斷協. 立. 調不同資源佔有者之間利益的「緩衝」，本質上依然是國家民主. ‧ 國. 學. 政治面向。. ‧. 第二次世界大戰之後，在美國幫助日本重建民主憲政新秩序的過. Nat. io. sit. y. 程，立法聽證會制度隨之移植到日本。在拉丁美洲受美國影響較深的. er. 國家，也實行立法聽證會制度。聽證會作為廣泛獲取專家指導的便捷. al. n. iv n C hengchi U 手段，作為公民參與的有效方式，自然而然地成為世界各國立法改革 中的首選程序。 三、行政聽證（Administrative Hearing）. 瞭解行政聽證的起源，首推 1946 年美國的《聯邦行政程序法》， 因為該法將「聽證會」納入法律規定，其規定：「凡行政機關作出涉 及公民利害關係的行政決定，包括制定行政規章和行政裁決，都應當. 34.
(45) 給予利害關係人陳述意見的機會，除非法律有例外的規定。」 37 從法 制規範而言，筆者發現該法已把「聽證會」於行政程序做具體的規定， 且明確要求依法以聽證方式制定的行政法規，必須舉行聽證會，並嚴 格按照聽證會議記錄制定法規。再來筆者認為以美國《聯邦行政程序 法》第五百五十六條、第五百五十七條所規定的聽證程序，既適用於 規章制定，且又適用於行政裁決，因此，該法是最早在法律建立行政. 政 治 大. 聽證制度。在法律規範中，它不僅改變部分傳統行政法的「行政效率. 立. 優先」的行政法原則，取而代之的是以「保障公民基本權利」和「控. ‧ 國. 學. 制行政權」的行政法原則，因此，爾後許多國家在制定行政程序法時，. ‧. 均將聽證程序納入規定之。例如：1950 年奧地利的《行政程序法》、. Nat. io. sit. y. 1958 年西班牙的《行政程序法》 、1976 年德國的《行政程序法》 、1993. n. al. er. 年日本的《行政程序法》 ，另在 80 年代前後法國也頒布幾個涉及聽證 程序的法律。. Ch. engchi. i Un. v. 美國《聯邦行政程序法》與聽證有關的條文占全部條文的二分之 一；德國《行政程序法》無論一般規定或特別程序均有聽證規定；日 本的《行政程序法》規定行政程序也是以聽證為中心，因此，行政聽 證制度已成為各國《行政程序法》的核心問題。. 37. 張洪亮，2008，《行政聽證制度探析》，四川師範大學碩士學位論文，頁 2。 35.
(46) 第二節 民主國家聽證理論. 初期的聽證制度實行於英美法系（亦稱海洋法係）國家，因反映 現代民主發展潮流，且符合公平、公正的程序要求；另也代表社會發 展的方向。所以，該制度也為英美法系以外的國家所接受和採納，因 此，聽證的法律傳統可以追溯到民主國家法律理論和法律史的起源。. 政 治 大. 一般而言，「自然正義」或稱「自然公正」是民主國家聽證制度得以. 立. 依存的法理基礎，爾後的「正當法律程序」又深化這個法理。另有民. ‧ 國. 學. 主政治原則、公開與公民參與原則之體現，從這四項法理原則，在司. ‧. 法、立法及行政領域所預呈現的精神，就是要求實行通知、聽取利益. Nat. io. sit. y. 關係人意見和論證等三項重要程序，也就是要求在司法判決或行政立. n. al. er. 法制定規章前，引入「聽證會」程序，以合乎自然的人類行為概念。. 壹、民主政治原則. Ch. engchi. i Un. v. 主權在民（Popular Sovereignty）是自然法天賦人權學說和社會契 約論，在政治社會的昇華，既然國家是人們契約的產物，國家權力 （Power）來自於人民的賦予，那麼國家主權自然應當屬於人民。國 內學者盛杏湲（2004,108）認為主權在民是民主政治的最基本原則， 民主政治的其他原則都是根據此原則衍生而來。所謂主權是指一個國 家最後、最高的決策權，它對於在國家領土管轄之下的人民，擁有完 36.
(47) 全且獨佔的合法權力來制定並執行法律，這個主權，在民主國家裡， 是掌握在全體民眾手中，而非掌握在個人或少數人手中。 38 竟然國家 權力起源於人民，且為人民所擁有，並且也為民所服務，這就是主權 在民從最高國家權力的層次所表明的要義，所以，也成為世界各國憲 法的精髓。主權在民的意義，不僅在確定政府的憲政體制法律地位， 更從主權概念闡明人民與政府之間的關係，進而確定憲政體制下政府. 政 治 大. 執行人民公意的宗旨，從中也進一步引申人民進行民主政治的合法權. 立. 利。. ‧ 國. 學. 「聽證」是法律賦予利益相關人的權利，該權利在中國大陸的憲. ‧. 法上，所呈現的即是知情權、話語權、政治參與權和管理公共事務的. Nat. io. sit. y. 權利，而聽證的法律程序正是採用「座談會」 、 「論證會」及「聽證會」. al. er. 的方式，來確保大陸公民的權利，這正是大陸民主政治原則在公共領. n. iv n C h e n g c h i U 「主權在民」的展現。 域的具體表現。聽證制度的發展，更加直接促進 聽證是國家機關在作出影響公民、法人或其他組織合法權益的決定之 前，給各利害關係方提供向國家機關發表意見、提供證據，對特定事 項進行質證、辯駁的法律制度。 「聽證會」使公民在事關公共利益決 策的過程，得以確保自身的權利，保障自己參加國家政治生活、管理 公共事務的權利。當代國家機關作出公共決策的模式發生重要的變化，. 38. 陳義彥，2004，《政治學（上冊） 》（初版），台北：五南圖書出版股份有限公司，頁 108。 37.
(48) 人們已不能接受這樣的理念，即公共政策是由那些掌握權力，聲稱代 表公共利益，但拒絕公民參與決策過程的少數菁英者制定。公民在社 會公共事務等層面要求實現公民參與、發表意見及參與決策的權利。 可以說「聽證會」制度實施的好壞，最能直接反映「主權在民」在社 會落實執行的好與壞。. 貳、自然正義原則. 政 治 大. 自然正義原則（Principle of Natural Justice）是許多普通法國家奉. 立. 行的行政法基本原則，該原則基本要求就是當個人權利受到影響時，. ‧ 國. 學. 應當獲得公平聽證的機會。除法定的財產權利、人身自由權利和合法. ‧. 期待（Legitimate Expectation）外，個人其他利益受到司法、立法及. Nat. io. sit. y. 行政決定影響時，也有權獲得公平聽證的機會。歷史文獻也有許多判. n. al. er. 例顯示，有關個人利益受到司法、立法及行政行為影響時，有權獲得 公平的聽證。. Ch. engchi. i Un. v. 一、自然法的概念 自然法的概念和理論一直是哲學、法律史和法律理論，最古老、 最長久的內容之一。自然法論區分合乎自然的人類行為，所謂「自然」 （Nature） ，可從「人性」 （Nature of Man） 、社會性質（Nature of Society） 甚至是事物性質（Nature of Things）而演繹出人類行為完美無缺的規. 38.
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