第二章 中國與民主國家聽證之差異
第三節 中國聽證制度的發展
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制度，確保公民的有效參與，體現司法審理與法律、規章制定過程的 公開與公正，而所謂的「意思先定」原則，其適用範圍則應具有嚴格 的局限，在該過程中，僅應作為聽證程序的規則，而不作原則性加以 運用。例如：中國大陸國家機關在面臨緊急事務時，出於效率和事件 緊急性的考慮，可不經聽證而直接先行制定法律規章的權力。而在一 般的法律規章制定過程中，則應當分情況採用適當的聽證程序，根據 司法審理與法律、規章制定的不同，公開不同的資訊，如公告聽證的 時間、地點、內容、意義等，使得大陸國家機關主體及相關公民能夠 充分表達意見，為案件定讞或法律規章制定機關奠定合法且合理的資 訊，並在最大限度範圍內，避免大陸國家機關的主管自治與偏見和官 民對立。
第三節 中國聽證制度的發展
在中國大陸「聽證會」的發展，其背後有著對民主政治發展的社 會背景，長期以來，大陸政治體制有著顯著的特徵就是黨政一體、黨 國主導。但隨著體制改革，由其政治體制改革的深化，以及大陸發展 法治國家、建構和諧社會的需要，「聽證會」在大陸的引入與發展並 形成制度，殊值吾人觀察。
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壹、發展背景
一、 經濟發展與法治觀念
法治國家的首要階段即是法治發展，為適應市場經濟的規律發展，
法治國家必須走向法治社會，只有法治社會才能滿足市場經濟對於法 治的需求。隨著市場經濟的發展，法治國家不能滿足市場經濟的發展，
此時法治的發展如能進入法治社會，那麼法治就會適應市場經濟等各 方的要求，由法治國家向法治社會過度，從而為市場經濟提供更好的 制度背景和社會背景。62
國內學者郭承天（2004,150）認為經濟發展會導致社會經濟功能 的分化和專業化，國家機關和領導階層不再能夠全盤控制社會和經濟 發展，而必須以協商代替命令。經濟發展也促成教育普及和中產階級 的興起，進而帶動政治意識的覺醒，另也促成獨立自主的「公民社會」
（Civil Society）的擴張與發展，民主政治因而產生。63
中國大陸在計畫經濟向市場經濟轉軌的過程，大陸公民對法治的 需求越來越高。市場經濟是法治經濟，不僅是市場經濟的內在要求，
同時也只有市場經濟才能為法治提供賴以產生和發展的經濟基礎，市 場經濟愈發達，催生法治更加健全、完備。64所以，在健全法治觀念 一切進入市場的主體均可在公平、公正和公開的條件下參與競爭。大
62 景國際，2008，〈關於市場經濟與法治經濟的辯證思考〉，《商場現代化》，（第 559 期）：頁 302。
63 陳義彥，2004，《政治學（上冊）》（初版），台北：五南圖書出版股份有限公司，頁 150。
64 連華，2008，〈市場經濟與法治〉，《商場現代化》，（第 561 期）：頁 266。
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陸市場經濟體制為保護公共利益需要國家公權力，對經濟營運進行必 要的干預，對違反市場經濟規則的行為，應給予必要的懲罰。但這種 處罰必須是合法與公正。而中國大陸的「聽證會」依法律所設立的宗 旨，就是為保障這種合法與公正。同時，大陸市場經濟也使政府對經 濟活動的管制不斷減少，這種對經濟的鬆綁與自由，也意味著一切參 與自由經濟活動的要素，以及人民意識和公民社會的覺醒，人們更希 望對與自己切身利益相關的法律法規發表自己的意見，並進而影響法 律法規的執行，並使國家公權力作出符合人民自身利益訴求的公共政 策。
二、 決策民主與政治改革
中國大陸十七大報告在提出實現全面建設小康社會奮鬥目標的 新要求時，將「擴大社會主義民主，更好保障民眾權益和社會公平正 義」作為新的更高要求，並同時提出要「深化政治體制改革」。這其 中十分重要的就是對政治決策體制進行相應的改革。從總體上看，政 治決策體制屬於政治體制的重要組成部分，在過去幾年大陸政治體制 改革過程，對決策體制進行一系列的改革，其核心目標常常定位為政 治決策的民主化和科學化，並已取得實質性的進步，過去高度集權的 政治決策體制，已經得到一定程度的改變，決策的民主化得到越來越 多的重視，例如：公民政治參與機制的營運等，其次，過去的政治體
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制變革對公正決策、公開決策和規範決策給予的關注較少，但最近十 餘年的改革已經開始在這些方面予以重視，例如：審核批示制度改革 和聽證制度的運用等。其中聽證制度的引進應該是政治體制變革方面 最引人注目的一項改革措施。
三、 社會和諧與民意表達
中國大陸的法律具體而言，主要指「法律」、「法規」及「規章」
等三種，在大陸法律位階中，憲法具最高的法律效力，法律效力高於 行政法規、地方性法規、規章，行政法規效力高於地方性法規、規章，
地方性法規效力高於本級和下級地方政府規章，省和自治區的規章效 力高於本行政區內較大的政府規章，自治條例和單項條例所作的變通 規定，只能在本自治地方適用。65回顧大陸法律制定的歷史發展，直 到 2008 年 3 月大陸現行法律共 229 件，涵蓋憲法及憲法規定法相關 法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟及非訴訟程序法 等 7 個法律部門；現行有效的行政法規近 600 件，地方性法規 7,000 多件，以憲法為核心，法律為主幹，包括行政法規、地方性法規等規 範性文件在內，均由 7 個法律部門、3 個層次法律規範構成法律體系。
66從改革開放在計畫經濟下，大陸公民習慣由政府做主，一切決定、
政策和法規的頒布都是由政府決定。目前大陸正處社會經濟架構變革
65 許光泰，2006，《台商大陸投資手冊》（1 版），台北：行政院大陸委員會，頁 15。
66 俞可平，2009，《中國政治發展 30 年：1978～2008》（1 版），重慶：重慶出版社，頁 24。
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階段，一些長期性問題和深層矛盾的凸顯，相關利益關係更趨複雜。
如果各方面利益調整得好，即能進入黃金發展時期，反之則會退步落 後，更談不上建構和諧社會，和諧社會的首要問題是民主，和諧社會 必然是民主得到充分發揚的社會。
大陸建構和諧社會要有實現方式和制度，實現民主同樣也如此。
現實政治生活中，由於缺乏實現方式和制度，造成民意表達管道極不 順暢，民主往往無從體現。而「聽證」的核心價值，正是在於堅持群 眾路線，擴大公民的有序政治參與，推進政治體制的民主化。同時，
隨著大陸經濟社會的快速發展和改革開放的不斷推進，民眾的政治參 與積極性也不斷提升，在這樣的民主發展關鍵時期，加快「聽證會」
這新興制度，在大陸能夠更深更廣的領域發展，就成為現實所需。
貳、聽證會的歷史發展
中國大陸的聽證會起步比民主國家較晚，但發展卻非常迅速，從 歷史發展而言，大致可歸納為兩個階段。第一階段為1993至1999年期 間，從《中國行政處罰法》的施行，首次在大陸確立聽證會的法律位 階；另《中國價格法》的施行，並掀起價格「聽證會」熱潮，因此，
「聽證」一詞，在當時已為大陸人民所耳聞和接受。第二階段為1999 年至今期間，從廣東省人大環境資源委員會就《工程招標投標管理條 例（修訂草案）》的審議，舉行大陸首次立法聽證會；另《中國立法
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法》的施行，相當明確規定立法機構依法應當聽取各方面意見，並採 取聽證會種形式。隨後，「聽證會」在大陸地方性法規的制定過程，
更多得到採用和推廣，有些地區制定聽證實施辦法，更豐富對聽證之 落實（如圖5）。
圖5：聽證會的歷史發展 資料來源：筆者自繪。
一、 聽證概念的辯證
中國大陸「聽證」的概念，目前有很多理解與表述。廣義的聽證 包括司法聽證、立法聽證和行政聽證。狹義的聽證係指行政聽證。而 行政聽證根據行政機關的活動性質不同，又區分為行政立法聽證、行 政執法聽證、行政司法聽證。行政執法聽證是行政機關實施具體行政
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行為時，如涉及單一、相互爭議的雙方或多方當事人時，行政機關應 同時聽取或者反覆聽取各方對立的觀點和理由，准許各方互相進行辯 論，給予當事人陳述自己意見、理由以及反駁對方意見的機會。行政 執法聽證包括：行政處罰聽證、行政許可聽證、行政裁決聽證、行政 強制聽證（行政強制執行、行政強制措施）等主要類型（如圖6）。67 因此，大陸聽證會剛剛起步，研究空間還很大，大陸學界各家也 各執一詞，聽證的概念界定不一，以下列舉說明：
(一) 聽證是國家機關在作出影響相對人合法權益的決定前，由國 家機關告知決定理由和聽證權利，相對人表達意見、提供證 據以及國家機關聽取意見，接納證據的程序所構成的一種法 律制度。
(二) 聽證程序是指國家機關作出決定之前，給利害關係人提供發 表意見、提出證據的機會，對特定事項進行質證、辨明的程 序，其實質是聽取利害關係人的意見。
(三) 聽證區分狹義和廣義二種。
1、 狹義：聽證指國家機關為合理，有效制定和實施決定，公 開舉行利害關係人參加的聽證會，廣泛聽取各方面意見的 活動。
67 侯巍巍、馬波，2008，〈論我國水行政聽證制度完善的法律思考〉，《2008 年全國環境資源法學 研討會（年會）論文集》：頁 113。
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2、 廣義：聽證是指在行政機關作出行政處罰之前，由行政機 關只派專人主持聽取案件調查人員和當事人，就案件事實 及其證據進行陳述、質證和辯論的法定程序。
從上述定義而言，大陸學者在界定「聽證」的角度不同，有的
從上述定義而言，大陸學者在界定「聽證」的角度不同，有的