改善高等教育評鑑之道：基於評鑑利害關係人之觀點
林松柏 國立暨南國際大學教育政策與行政學系助理教授 陳庭逸 國立暨南國際大學教育政策與行政學系碩士班研究生一、前言
江東亮（2015）提出大學評鑑面 臨的三大議題，分別為大學評鑑的效 度、高教體系的結構改變，以及以實 證為基礎的評鑑改革。此三個議題均 涉及人為因素，評鑑乃是一項基於瞭 解政府部門、決策者、服務提供者 （ service providers ）、 服 務 使 用 者 （service users）與評鑑人員之間權力 關 係 的 價 值 取 向 活 動 （ Taylor & Balloch, 2005）。自 1990 年代開始，由 於績效責任與成果評鑑的觀念開始盛 行，再加上國家政府挹注的經費逐漸 縮編，評鑑議題逐漸偏向於刪減成本 與 成 本 效 益 的 討 論 上 （ Madaus & Stufflebeam, 2000）。再者，近年由於 公共經費資助之高等教育體系面對外 部 利 害 關 係 人 （ stakeholders ） 問 責 （accountability）之要求，故大學開始 重視自我評鑑（self study），以確實改 善教育品質（王如哲，2014）。而所有 評鑑政治場域中的各種互動作為均屬 人為面向的一環，為了改善高等教育 評鑑的實施，故本文採用利害關係人 的分析觀點，針對高等教育評鑑提出 改進建議。二、析 論 高等 教育 評鑑 利害 關
係人
利害關係人係指在一個合作關係 或行動中，藉由交易或行動以獲得擁 有權、行使權或利益之個人或團體 （Clarkson, 1995）。因此，利害關係人 的角色可能是由參與或協助評鑑、有 意利用評鑑，或者可能被評鑑結果所 影響的個體所扮演，足見其角色的多 樣性。評鑑過程中有許多參與者，諸 如評鑑委託者、被評鑑者、經費資助 者、其他評鑑相關人士等等，而不同 角色的利害關係人在一定程度上均對 評鑑產生影響；這些利害關係人對評 鑑的詮釋角度不同，將可能產生「扭 曲」或「誤解」，如評鑑結果涉及其利 益、權力分配與意識型態之衝突時， 更容易產生曲解的情形。 Mitchell、Bradley 與 Donna（1997） 指出能由三項特點定義利害關係人扮 演的角色地位，分別是影響組織的權 力 （ power ）、與組織關係的合法性 （legitimacy），以及對組織要求的緊 迫性（urgency）；根據此三項特點，將 能夠歸納出七種類型的利害關係人， 分別是（一）僅有權力的潛伏利害關 係人，其並沒有透過合法性或緊迫性 而強行其意願；（二）僅有合法性的任 意利害關係人，其雖擁有法職權，但 並沒有影響組織的力量或要求的權 力；（三）僅有緊迫性的請求利害關係 人，具有要求組織的影響力，但沒有 權力與合法性；（四）具有權力與合法 性的支配利害關係人，對組織的影響 力是必然的；（五）具有權力和緊迫性 的危險利害關係人，因其缺乏緊迫性故常常採取高壓手段；（六）具有合法 性與緊迫性的依賴利害關係人，因缺 少權力故僅能夠依賴他人行使其意 願；及（七）具有權力、合法性與緊 迫性的決定性利害關係人。由此可 知，利害關係人的影響力並不侷限在 評鑑某一階段，而是在評鑑的延續性 過程中，不斷地發揮其影響力，進而 影響評鑑整個的發展。
三、高 等 教育 評鑑 利害 關係 人
之類型探究
本文將高等教育評鑑利害關係人 區分為評鑑者、委託者、標的團體、 非標的團體四種類型，茲就其角色定 位與對評鑑之影響，分述如下。 (一) 評鑑者 評鑑者為評鑑的核心，影響力將 會左右評鑑方向，因此立場必須保持 客觀中立、且須嚴守專業倫理規範。 主要扮演評鑑工作執行者、解讀詮釋 者與訊息傳遞者的角色，附加角色為 教育者、解放者與學習者的賦權增 能、諮詢顧問、社會價值擁護者和兼 任決策者 ，這些角色並非都是必要 的，而是可以自己調整的（郭昭佑， 2007）。有別於早期評鑑強調目標明確 與績效責任，評鑑者不應做出價值判 斷的觀點，現今的觀點則強調價值必 須經過評鑑者或他人合理地分析，價 值判斷即是評鑑（House, 2001）。評鑑 者須提供民主式對話機制給不同的利 害關係人，以結合廣泛的意見，成為 價值判斷之依據（Mathie & Greene, 1997）。而評鑑者本身亦必須瞭解方案 或計畫如何執行，以及為何要評鑑 （Weiss, 1993），除了扮演與適時調整 多樣化的角色外，還要其具備相當的 專業能力，並且能廣納利害關係人的 意見，省思自身的主觀價值判斷是否 適當。評鑑者應讓利害關係人可以在 互信的情境中參與評鑑，使其扮演稱 職的角色，發揮應有的影響力，而又 不造成花費冗長的時間與經費，以及 偏離專業性。 (二) 委託者 評鑑制度的興起，肇始於政府投 入大量的資金發展大規模的評鑑。而 更早期的評鑑規模雖然小，但仍有地 方、基金會、自願性協會，或者專業 組 織 等 投 入 資 金 （ Madaus & Stufflebeam, 2000）。評鑑的預設目標 及結果的使用，將由政府、地方教育 機構、委員會或專業團體組織等資金 投入者掌握，這些單位或組織均泛指 委託者。最常見的委託者且是影響評 鑑與職權最大的角色通常是政府，其 係屬於公部門性質的利害關係人，不 僅提供了公共建設和巿場，並且他人 也必須遵守其訂下的規則（Clarkson, 1995）。政府的政策與作為，實為關鍵 所在（蘇錦麗與黃曙東，2015）。在評 鑑中，委託者即為政策制定者、評鑑 結果的使用者，以及促使評鑑執行者 等的角色，係位於權力金字塔結構頂 端 的 掌 權 者 （ Joint Committee on Standard for Educational Evaluation, 1994）。(三) 標的團體 標的團體即接受評鑑的對象，泛 指直接參與接受評鑑之方案或計畫、 執行政策的人員，或者組織單位的人 員等。雖然標的團體處於相對被動的 角色，但評鑑成效亟仰賴其提供確實 的評鑑資料，並且還需要其密切配 合，接受訪談或觀察等（House, 1974; Weiss, 1993）。其他評鑑參與者未比標 的團體更瞭解方案或計畫的內容，雖 然標的團體的確能夠協助評鑑者更瞭 解方案或計畫內容，但也可能會因為 在計畫上投入許多心力，而為了保護 計畫不被攻擊或議論，以致提供不實 資訊（Mabry, 2002）。因此評鑑者於評 鑑過程中，需要與標的團體進行溝 通、討論，以及蒐集相關評鑑資料等 工作。若缺少其配合，將使得評鑑不 夠完整，而影響評鑑成效，但也應該 注意或辨識其提供資料的真實性。 (四) 非標的團體 通常相較於評鑑者或受評者，非 標的團體在評鑑中所扮演的角色較不 明顯，因前兩者係直接參與評鑑，但 後者可透過各種方式間接地影響評鑑 制定、執行和結果等。非標的團體包 括標對團體的服務對象、支持者與贊 助者、其他同時接受評鑑的標的團 體、關心方案或計畫的民意代表人 士、倡議者、社運人士、大眾媒體， 以及壓力團體等。即使其角色地位不 那麼顯著，然其規模遠大於上述的利 害關係人，並且其對評鑑仍具有相當 大的影響力（House, 2007）。
四、基 於 利害 關係 人觀 點對 評
鑑改善之建議
高等教育評鑑過程涉及許多人為 影響因素，這些因素是影響評鑑客觀 公正的主因，透過高等教育評鑑利害 關係人之類型探究將有助於瞭解並改 進這些不良影響。以下基於利害關係 人觀點，針對評鑑單位、評鑑制度、 評鑑利害關係人的參與提出改善建 議。 (一) 對於評鑑單位之建議 在當前高等教育動態性的競爭環 境中，政府與評鑑機構扮演的是促進 者的角色，如果過度介入，不論其原 始用心是否良善，最後也可能產生扞 格大學自主發展之非預期結果（王如 哲，2014）。臺灣高等教育評鑑現今多 是在政府的主導之下進行，而在民意 要求、經費資助、市場選擇等壓力之 下，各大學只能服膺於政府的強制性 介入，並且迎合其政治目的。因此， 評鑑機制已背離了原先改善的理想目 的，成為績效證明的政治工具。然本 文認為此種具有強制力量的政治性評 鑑確有實施的必要性，但必須在公正 客觀的前提下進行；藉由資訊的公開 透明化、評鑑制度的設計、評鑑委員 的規範、評鑑理念的宣導等作為，將 負面的政治影響力降低。因此在面對 性質各異的大學需要有周全的評鑑方 案促成與協助，評鑑單位應該發揮「民 間智庫」功能，提出可資參考的建議 （黃榮村，2015）。(二) 對於評鑑制度之建議 現行臺灣高等教育評鑑係採取認 可制，若將評鑑視為改善目的而論， 那麼自願性質的認可制應該是較為合 宜的作法，並且評鑑結果應該與減招 或停辦等退場機制的懲罰制度脫勾。 有關評估大學評鑑制度專業化發展程 度的評鑑準則中，評鑑機構的運作應 符合專業標準，諸如其運作獨立自 主、評鑑的推動具透明度／公開化、 提供優質的專業服務等（蘇錦麗與黃 曙東，2015）。然臺灣高等教育評鑑受 政治影響甚深，且政治場域將會隨著 時代變遷、社會輿論思潮，以及政府 部門角色的轉變等因素有所更迭；基 於評鑑所具有的濃厚政治色彩，可能 會因時勢所趨而有不同的發展。因 此，評鑑制度應逐漸改以校內自評為 主，而外部評鑑單位則由檢核學校績 效，轉變為提供其改善教育品質建議 或認證之評鑑單位。 (三) 對於評鑑利害關係人參與之建議 若想有效提升評鑑品質，具體做 法即為讓所有利害關係人涉入評鑑的 過程，因為其可以提供資訊與有用的 觀點，並且可以促使他們依據評鑑報 告 去 學 習 、 接 受 、 評 價 與 行 動 （Stufflebeam & Shinkfield, 2007）。遵 守評鑑倫理非僅外部評鑑者的義務， 而是所有利害關係人應共同遵守，其 應與評鑑者分擔評鑑倫理之義務（曾 淑惠與阮淑萍，2014）。在評鑑的過程 中，涉及了利害關係人、權力關係， 以及價值觀等的社會互動，若要在不 同的價值觀、利害關係人和政治情境
中取得適當的平衡（House & Howe, 1998）：首先，必須含蓋所有相關的觀 點、利益、價值觀和利害關係人；其 次，應使相關的團體有充分對話空 間，使其觀點能適當與真正地表達； 最後，必須有充分的研究，以獲得適 當的發現。上述三項準則中，亟為重 視利害關係人對評鑑的影響。利害關 係人在具協商特色的評鑑中，將被視 為評鑑參與者的一員，不再只是資訊 提供者，而是行動參與者，其在評鑑 各階段都有著重要的發聲權，諸如評 鑑議程的制定與評鑑發現的詮釋，甚 至評鑑結果也需要獲得其認可接受 （Guba & Lincoln, 1989）。
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