行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
我國政府機關文件中心建置之研究
計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： NSC93-2413-H-004-016- 執行期間： 93 年 08 月 01 日至 94 年 07 月 31 日 執行單位： 國立政治大學圖書資訊與檔案學研究所 計畫主持人： 薛理桂 計畫參與人員： 林巧敏、陳慧娉、劉純芬 報告類型： 精簡報告 處理方式： 本計畫可公開查詢 中 華 民 國 94 年 9 月 28 日第一章 緒論
第一節 問題陳述
我國檔案管理事業，自民國八十八年十二月十五日經總統明令頒 布「檔案法」後，國內開始有檔案管理的專法，而依據檔案法授權爰 於九十年十一月二十三日成立檔案中央主管機關－檔案管理局；檔案 法亦經行政院核定自九十一年一月一日起施行。目前我國雖已具備檔 案管理的專法與主管機關，但囿於缺乏法令組織條例的明文保障，目 前國內尚無「國家檔案館」，或是類似國外「文件中心」(records center) 機構的設置，導致各政府機關原始產生的現行文書(current records)、 較少使用的半現行文書(semi-current records)，或原機關已不再使用的 非現行文書(non-current records)，無法依其文件生命週期轉化使用價 值而分別管理，造成各政府機關普遍面臨檔案儲存空間不足的窘境。 以美國為例，其職司美國檔案文獻典藏與聯邦檔案管理工作之國 家檔案及文件署(National Archives and Records Administration, 簡稱 NARA)，設有「聯邦文件中心」(Federal Records Center)，對於各聯 邦機關產生之現行文書隨時間遞增而使用率遞減時，可先行移轉至各 文件中心暫時存置，如經鑑定具永久保存價值之檔案於文件產生日期 屆滿二十五年之後，始移轉至國家檔案館典藏，其依據文件生命週期 而分開管理的觀念，不僅可有效節省文件儲存管理的成本，進而可充 分發揮文件典藏的價值。 依據檔案管理局對於全國應辦理檔案目錄彙送作業機關之統 計，目前我國的檔案產生機關總數，已達8,000 多個機關，每年由各 機關所產生之現行文件總數，如依據「九十二年全國機關檔案管理調 查」總計為826933.44 公尺之檔案長度，民國九十年以前各機關管有 之半現行及非現行檔案則多達 5978646.83 公尺的檔案數量，實已達汗牛充棟的地步。1雖然電子文件正在各機關推動中，但是目前紙質 文件數量非但未減，反而逐年增長，造成各政府機關文件儲存場所普 遍不足的困境。 鑑於我國目前尚無政府機關文件中心之設立，然實務上各行政機 關卻普遍面臨庫房空間不足之壓力，如：外交部、經濟部、內政部、 法務部、交通部等均有第二庫房之設置，即使無異地設置第二庫房的 中央機關，對於佔用寸土寸金的機關用地存放文件，也是不符成本效 益的考量。因此，有必要參酌國外相關作法，提供國內各機關對於目 前半現行文書處理的較妥適做法，一方面可解決各機關管理空間及人 力的成本；另一方面也可提供較佳的文件管理品質。 因此，本研究希望透過文件生命週期理論，探討不同階段文件處 理的理想模式，並引介對於半現行文件管理已卓有績效的國外經驗， 說明文件中心的發展背景與意義，亦兼論私人商業文件公司之營運模 式，期許藉由國外對於文件處理的經驗，提供我國解決龐大文件儲存 管理的迫切問題，並可有效疏解各機關普遍面臨之空間不足壓力。適 值我國政府組織再造，強調作業流程一體化，如何將前端文書與後端 檔案管理作業加以整合，真正達到文檔管理一體化的理想，參酌國外 已行之有年的文件中心體制，或許不失為一個值得思考的方向。
第二節 研究目的
基於上述之研究背景，本研究在於探討文件中心之管理模式與 功能，及其在我國施行之可行性。具體而言，本研究目的條列如下： 一、探討美國與加拿大等國成立全國性文件中心與地區文件中心 設置之法律依據及其功能。 二、探討私人企業成立文件中心的營運模式及其應用於國內的可 行性。 1 檔案管理局編印，九十二年全國機關檔案管理調查（台北市：檔案管理局，民 92 年），頁 64。三、研擬我國成立全國性及地區性文件中心的模式。
第三節 研究設計與實施
本研究採用文獻分析、問卷及訪談等研究方法，藉由相關文獻 分析了解國內外有關文件中心之相關研究成果，並透過問卷調查， 輔以訪談的方式，蒐集我國中央一、二級及地方一級，總計一一五 個政府機關，有關文件管理現況及設置文件中心的看法與期許，最 後綜合文獻分析及問卷調查結果，歸納初步結論及相關建議。 為了解國外先進國家文件中心設置現況，本研究採用之文獻分析 法，是在確定研究方向後，利用圖書資訊學文獻摘要資料庫(LISA)、 圖書館學文獻資料庫(Library Literature)、中文圖書資訊學文獻摘要資 料庫(CLISA)、中華民國期刊論文索引、中國期刊網等書目資料庫查 詢相關研究書目，經瀏覽篩檢出相關文獻後，著手擬具大綱，並閱讀 文獻及紀錄摘要。 在整理文獻之際，同時透過網際網路查詢美國、英國、加拿大、 澳洲以及中國大陸等國國家檔案館（局）的網頁資料，以瞭解在各國 檔案管理組織的文件中心現況，最後綜合相關文獻及各國網頁或年報 資料，加以彙整分析，撰寫書面報告。完整研究程序，以圖1-1 之流 程圖表示：結 束 確定研究方向 蒐集相關領域文獻 擬 具 大 綱 綜合整理文獻及問卷資料 分析各國檔案館網頁資料 閱讀文獻並摘要 實地訪談 問卷設計及調查 撰 寫 報 告 開 始 圖1-1： 研究程序流程圖
第四節 研究範圍與限制
本研究主要探討文件中心管理之體制與功能，有關美國、英國、 加拿大、澳洲、中國大陸等國文件中心現況之介紹，囿於一般論著內 容多偏重理論探討，較少有現況介紹之資料，即使已存在，亦多半已 不具時效性，故對於現況之瞭解，除參酌有限之文獻論著外，主要係 透過網路查詢上述各國網頁所提供之現況簡介，並輔以電子郵件方 式，以電子信件查證補充必要的內容。 針對上述研究範圍，本研究將有下述兩項限制： 一、各國文件中心現況簡介之內容，主要以介紹組織現況、法律依據 及其提供之服務事項為主。惟受限於各國網頁可提供之資料詳簡 程度有異，各國介紹的內容繁簡不一，但儘可能彙整出相關資料 予以有系統的介紹。 二、問卷調查部分，因限於研究時間限制且考量機關代表性問題，僅 針對中央一、二級及地方一級較具檔案管理作業規模之機關進行 問卷調查，總計寄發 115 份問卷，第一次回收總計 50 份問卷， 經第二次函寄催覆，總計回收共 76 份問卷，回收率達 65.5％謹 以回覆者之機關意見作為統計分析之基礎。第五節 名詞解釋
為行文之便，將本研究有關重要名詞解釋如下： 一、文件中心（records center） 文件中心的定義根據「 美國檔案及行政人員文件管理法 」(44 U.S.C. Chapter 29)所示：文件中心係指由檔案專業人員或其他聯邦機 構所營運維護，以提供各行政機構對於不需保存在辦公空間的文件儲 存、安全及相關處理之服務。2為提供各機關妥善之文件管理效率，文件中心具有下列功能： （一）、提供檔案在適當環境空間下典藏，以確保檔案在其保存 年限內無破損或毀損之虞； （二）、提供經濟的典藏空間，有效解決各機關典藏空間不足問 題； （三）、提供原機關及時而正確的文件檢索服務； （四）、提供文件屆期銷毀或移轉至檔案館的中間處理過程； （五）、提供檔案在專人監督下，避免不適當之典藏與檢索。 二、現行文件（current records；active records）
現行文件為文件生命起始的現行階段，是文件形成者在現行活動 利用的頻繁時期，此時文件內容資訊主要的需求單位是該文件的原產 生機關。
三、半現行文件（semi-current records；semi-active records） 半現行文件是機關日常業務不再使用的階段，而文件的行政稽憑 效用已逐漸消失，提供原機關使用的價值逐漸減少，此時文件屆臨保 存年限就要銷毀，或是具有永久保存價值者應準備移轉。
四、非現行文件（non-current records；inactive records）
非現行階段在國外一般已不稱為文件（records）而改稱檔案
(archives)，此時文件對原產生機關已無行政使用價值，但卻相對可提 供更多的證據及資訊價值，需將文件移轉至檔案館，以供一般社會大 眾或其他機關使用。
五、文件生命週期（life cycle of records）
指文件自產生或接收到其最後處置的生命過程，文件生命週期是
由整個文件產生、發展、運動的過程中，研究文件與檔案不同階段的 價值，確定適宜的管理方式，根據文件的運動規律，從現行文件到檔 案是相互制約的整個過程，從而確立文件管理是相互銜接、相互影響 的延續過程。
第二章 文件生命週期理論
第一節 文件生命週期之意義
文件的生命週期理論（life cycle of records）是文件管理的核心， 也是西方現代檔案學的重要組成部分，其意義在於深刻地揭示文件運 動的內在規律，以及運動期間價值屬性的變化。文件生命週期理論自 1940 年由美國學者布魯克斯（Philip C. Brooks）首次提及此概念，到 1950 年由英國檔案學者在第一屆國際檔案學會大會上提出文件生命 過程的三階段理論，從而揭開了文件生命週期研究的序幕。此後，歐 美各國對於文件生命週期運動的形式、過程與特點，不斷的繼續深入 研究使文件生命週期理論日臻完善。 根據美國檔案人員學會對文件生命週期的定義是：「文件自產生 或接收到其最後處置的生命過程」。因此，文件的生命週期是探討文 件自產生到最後處置的完整過程，由於文件是檔案的上游，如欲探討 檔案的產生與管理，必須追溯自檔案產生的源頭，也就是上游文件階 段的形成過程。文件生命週期的理論認為從現行文件產生到檔案是一 個完整的生命過程，不同時間階段所具有的價值與處理的方式也應有 所不同。 最早在美國國家檔案館所發展的文件生命週期概念，是將文件的
概念分為：產生階段（creation phase）、維護與使用階段（maintenance
and use phase）與處置階段（disposition phase）等三個時期，藉由階 段性劃分，對文件管理的每一個階段和功能給予清楚定義和不同做 法。 後來，美國國家檔案館與加拿大國家檔案館更將文件生命週期的 概念，擴展至文件管理與檔案管理之間的關係，而將生命週期劃分為 八個階段，前四個階段在文件管理時期；後四個階段在檔案管理時 期，各階段文件管理作為，分述如下：
一、文件管理時期 z 資訊的產生或接收以文件的形式：文件的產生可以由個人或 機構中某一個單位負責業務的人員自行產生，或是由外部產 生，再由個人或機構中某一單位所接收。 z 文件或其資訊的分類依某種邏輯的系統：第二階段是將已產 生的文件，依照某種邏輯的系統加以分類，例如：依照人名 的筆畫或字母順序、年代或是地區等系統。 z 文件的維護與使用：將已分類的文件予以維護和使用，由於 已依照某種邏輯系統建立分類體系後，陸續收到的文件需依 據已建立的系統歸類，並提供使用。 z 文件定期清理以便進行銷毀或移轉至檔案館：文件保存一段 時間後，已逐漸失去現行價值，必須加以處置，此階段可以 依據機構已擬定的文件保存期限表加以處置，如果屆滿保存 年限可以銷毀，或是文件仍具有參考價值，需予以長期保存， 則移轉至檔案館。 二、檔案管理時期 z 由檔案館選擇及徵集文件：文件經過第四階段的處置，文件 管理者對於具有長久保存價值的文件會移轉至檔案館，接下 來由檔案人員依據館方的政策加以選擇或徵集文件，即所謂 的檔案價值鑑定工作，檔案館會依據鑑定的政策與方法選擇 需要的文件。 z 將文件的內容描述於目錄或檢索工具：已鑑定完成的文件經 過登錄的程序，成為檔案館的館藏檔案，檔案館工作人員需 將檔案的內容描述於目錄或檢索工具。 z 對於文件或文件中的資訊加以維護：已典藏於檔案館中的檔
案，必須加以妥善的維護，以存諸久遠。 z 提供資訊予研究人員或學者參考使用：檔案保存的最終目的 是提供運用，檔案除了內容涉及個人隱私、國家機密等特殊 狀況外，應儘可能提供研究人員或學者使用。 以上兩個管理時期，共八個階段，可整理如表2-1 所示：3 表2-1 文件與檔案管理階段的生命週期 時 期 階 段 1、資訊的產生或接收以文件的形式 2、將文件或其資訊依某種邏輯系統加以分類 3、文件的維護與使用 文 件 管 理 4、文件定期清理以便進行銷毀或移轉至檔案館 5、由檔案館選擇及徵集文件 6、將文件的內容描述於目錄或檢索工具 7、對於文件或文件中的資訊加以維護 檔 案 管 理 8、提供資訊予研究人員或學者參考使用 資料來源：薛理桂，檔案學理論 （台北市：文華圖書館管理，民 91 年），頁 78。 加拿大學者庫蒂爾與盧梭所提出的文件生命週期理論，是將文件 生命週期分為：現行文件、半現行文件與非現行文件。各階段的觀點 如下：4 3 薛理桂，檔案學理論 （台北市：文華圖書館管理，民 91 年），頁 76-77。 4 韓玉梅主編，外國現代檔案管理教程 （北京市：中國人民大學出版社，1995 年），頁 18。
一、 現行文件（active records） 現行文件主要是由機關內部產生，也有部分是來自於機關外的文 件，為使用方便，這些文件通常會保存在機關內，此時期的文件具有 原始價值，但經過一段時間之後，此階段的部分文件會銷毀。 二、 半現行文件（semi-active records） 進入第二階段的半現行文件，因文件的原始價值降低，典藏機構 多半會將文件由現行保管的場所移置到文件中心或中間檔案館等半 現行文件典藏場所，由於半現行文件距離文件產生已有一段時間，有 些文件仍具有原始價值，有些已轉化為具有從屬價值，甚至對於不具 有原始價值或從屬價值者，也會在此階段進行銷毀。 三、 非現行文件（inactive records） 第三階段是非現行文件，係由半現行文件轉化而來，由於已歷經 時間的考驗，此時期留存下來的文件大都具有長期保存價值，也多具 有從屬價值，經鑑定可移轉至國家檔案館長久保存，此時期所保留的 文件數量大約只有原來產生的5-10％。 大陸學者陳兆祦、松世勤與秦國經三人在「中國大百科全書：圖 書館學、情報學、檔案學」一書中，對文件生命週期的理論劃分為四 個階段：5 z 製作階段：在此階段主要是書面文件的撰寫、文件的輸入等， 其製作通常是由各單位的主管業務人員以及箇中公職人員或 私人所完成。 z 現實使用階段；在此階段文件處於傳遞、運轉、承辦與執行 的過程，暫時存放於製作、收到與承辦的單位或個人手中， 在此階段仍屬於現行文件。 5 中國大百科全書編輯委員會， 中國大百科全書：圖書館學、情報學、檔案學 （北京市：中國 大百科全書出版社，1993 年），頁 461。
z 暫時保存階段：此階段的文件已使用完畢，由於日後尚有查 考價值而被保存起來，此階段稱為半現行文件或休眠文件， 保存此階段的文件機構稱為文件室、文件中心或文件服務中 心。 z 永久保存階段：在暫時保存階段的文件有一部份喪失繼續保 存的價值，將被銷毀或以其他媒體儲存，剩下仍有歷史價值 的文件，將無限期的予以保存，此階段的文件稱為檔案、非 現行文件、歷史文件或檔案文件。 綜合上述觀點，文件生命週期理論是根據文件發展的階段性，視 文件從其形成到銷毀或永久保存，是一個完整的運動過程。根據文件 不同時期的特性，分為若干階段，一般可劃分為現行、半現行和非現 行三個階段，也有分為製作、現行、暫存和歷史四個階段；或是稱為 承辦單位留存階段、文件中心階段、檔案館永久保存階段。6雖然早 期在美國與加拿大檔案館因館藏管理作業需求，有將文件與檔案管理 詳分為八個階段，惟目前多數傾向於三階段論。但不論分法如何，其 所揭示的文件運動規律，代表文件在不同時間階段所具有的價值與處 理方式的變化，換言之，各個階段的文件都存在不同的特性與價值， 故必須依據其特質採用適當的儲存與管理方式，才能發揮文件最大的 效用。 因此，文件生命週期理論具有三項意義：7 （一）、準確地揭示文件運動的整體性和內在聯繫，為文件的全部過 程管理奠定理論基礎。 （二）、準確地揭示文件運動的階段性變化，為文件的階段式管理奠 定理論基礎。 6 張家正，汪孔德，「論文件生命週期理論的應用價值」， 池州師專學報 第 15 卷 3 期（2001 年 8 月），頁 100。 7 馮惠玲，張輯哲主編，檔案學概論（北京市：中國人民大學出版社，2001 年），頁 214。
（三）、準確地揭示文件運動過程的前後銜接和各階段的相互影響， 提供由現行文件到檔案一體化管理的基礎，為檔案人員對文 件進行前端控制提供理論的依據。
第二節 文件生命週期與文件中心的關係
源於文件生命週期理論對不同階段的文件所表現出來的作用和 價值型態，應採用不同的管理原則和方法，以符合文件實際管理的需 要，因而產生文件中心或中間檔案館的設置，以符合文件不同生命週 期管理的需求。 文件生命週期是將現行文件到非現行文件（歷史檔案）視為一個 完整的生命過程，文件在不同階段表現出不同的作用和價值，第一階 段為文件形成者在現行活動的頻繁利用時期，通常稱為現行文件，在 文件生命起始的現行階段，文件內容資訊主要的需求單位是該文件的 原產生機關；第二個階段的半現行文件，是機關日常業務不再使用的 階段，而文件的行政稽憑效用已逐漸消失，提供原機關使用的價值逐 漸減少，此時文件屆臨保存年限就要銷毀，或是具有永久保存價值者 應準備移轉；文件生命週期的第三個階段就是非現行階段，也就是在 國外一般不稱文件（records）而改稱檔案(archives)的階段，此時文件 對原產生機關已無行政使用價值，但卻相對可提供更多的證據及資訊 價值，需將文件移轉至檔案館，以供一般社會大眾或其他機關使用。 8 美國檔案學者謝倫伯格(T. R. Schellenberg) 對於文件生命週期的 基本思想也有深刻的剖析，其認為：9 （一）、文件從其形成到銷毀或永久保存是一個完整的過程； （二）、對這個完整的過程依據文件的不同價值及其作用形式可 8 趙花云，「文件生命週期理論與高校檔案工作」， 湖南醫科大學學報（社會科學版）第 3 卷 3 期（2001 年 9 月），頁 60-61。 9 張東華，嚴曉洋， 「謝倫伯格與文件生命週期理論」， 江西社會科學 第 8 期（2003 年），頁 74。劃分為不同的階段； （三）、不同階段的文件根據其內在價值和功用，存放於與之相 適應的保管場所，並採取相對應的管理措施。 據謝倫伯格所言，所謂的第一價值是文件對機關的原始價值，包 括行政價值、法律價值及財務價值；第二價值就是文件對其他機關與 個別使用者的從屬價值，包括證據及資訊價值，而文件的現行階段就 是原始價值的活躍期，故必須存置於檔案產生機關的辦公場所，文件 的休眠期則是原始價值遞減、從屬價值遞增的半現行過渡期，故必須 存放在文件中心，文件的非現行階段是從屬價值最終確立的時期，經 鑑定予以保存者，則移轉至檔案館長期保存。 由此可見，文件是各機關在公務活動中所產生的各種原始記錄， 是各機關行政管理的依據，記載了機關的工作狀況，也反映了各機關 的業務職能。文件在形成之初是因一定目的而產生，當然全部具有價 值，而且往往是文件產生機關履行職務活動時，直接產生和使用的紀 錄材料，因而具有現行價值。但隨著某一項業務活動的辦理結束，文 件就會逐漸失去現行作用，由於文件記錄的內容仍然具有參考作用， 原機關仍然需要時常查考利用，這就是文件的半現行價值。 經過時間的推移，文件的半現行價值實現到一定階段，文件產生 機關對其利用需求逐漸淡化，此時不僅文件的現行價值不復存在，半 現行價值也呈現逐漸弱化的趨勢。最後一部份文件會因為對原機關的 使用價值退化而徹底喪失作用，最終被銷毀；另一部份雖然對原機關 使用價值減弱，但其證據價值及資訊價值卻逐漸明顯出來，而具有永 久保存的歷史價值，將進入檔案館長久典藏並開放社會大眾使用。 文件中心即是介於文件產生機關和檔案館之間的暫時保存半現 行文件的過渡性保存機構，其職責包括接收、保管文件，提供檔案原 產生機關文件調閱，以及銷毀或移轉永久檔案的過渡處置。 事實上，文件中心的制度最初肇始於美國，在第二次世界大戰期
間，美國軍事機關的文件數量急劇增加，僅 1943 年文件的增長量就 超過了600 萬立方公尺，其中半現行文件至少有近 400 萬立方公尺。 10迫於需要美國海軍部率先設立了臨時庫房，集中保管使用率低、但 又必須保存不能輕易銷毀的龐大文件，以舒緩空間和保管經費不足的 問題，由於頗具績效，加上各聯邦政府機關新產生的文件數量迅速增 加，各機關紛紛仿效美國海軍部的做法，成立過渡期的文件保管機構 －文件中心。11 文件中心的產生有其必然的發展過程，二次大戰以後，美國聯邦 政府文件的數量增長速度非常迅速，由於現有辨公空間不足及機關所 在地地價較昂貴等因素，各聯邦政府機關無法就地擴建文件的庫房空 間，因此，文件數量的增長對各機關造成很大的壓力，且文件進入半 現行狀態，機關的使用頻率也已大幅減少，留存機關內部徒增保管經 費、空間及設備的負擔。為了解決這個問題，可以有兩種解決方法： 一是將大量半現行文件過早銷毀；二是將大量半現行文件過早移交檔 案館。但事實證明這兩種做法都不理想，因為過早銷毀半現行文件， 不僅影響各機關工作的有效運作，而且可能損失大量具有潛在價值的 檔案；如果不加處置地將半現行文件移交給檔案館，同樣也無法確保 進館的檔案品質，將帶給檔案館後續館藏管理及儲存空間的巨大壓 力。 因此，師法美國軍事機關建立臨時性庫房的做法，使美國檔案管 理界深受啟發，提出了分區建立聯邦文件中心，集中保管聯邦半現行 文件的構想，經 1950 年美國正式頒布「聯邦文件管理法」(Records
Management by Federal Agencies)之後12，正式授權美國聯邦總務署
（General Services Administration）在美國國家檔案及文件服務處 （National Archives and Records Services，簡稱NARS，為美國國家檔 10 徐品堅，「論歐美國家建立文件中心的起因及特點」， 聊城大學學報（哲學社會科學版）第 6
期（2002 年），頁 60。
11 韓玉梅主編，外國現代檔案管理教程 （北京市：中國人民大學出版社，1995 年），頁 53-54。 12 National Archives and Records Administration (NARA) ，2004/09/05，
案暨文件署的前身）之下設置聯邦文件中心，從而確立了文件中心的 地位。 文件中心的管理模式之所以受到西方國家的青睞，不僅是因為可 節省機關的文件保管費用，使機關無須專設文件保管機構，在文件中 心可藉由檔案箱層層疊放的方式（參閱圖 2-1），提供機關具有精簡、 節約又專業的服務；更重要的是因為文件中心在理論上完全符合文件 生命週期的價值轉化規律，可有效連接機關文件與檔案館的中間處理 過程，可確保日後進入檔案館的文件品質，是真正具備文書檔案一體 管理的組織形式，故而能成為各國共通的檔案管理機構模式。 圖2-1： 文件中心庫房參考圖示
資 料 來 源 ： Underground Vaults & Storage,Inc., 2004/11/14,
http://www.uvsinc.com/services.html 文件中心做為文書檔案管理一體化的有效組織形式，其優勢主要 在於：13 13 黃霄羽，「文件生命週期理論對機關文檔管裡的啟示」， 檔案學通訊 第 5 期（2003 年），頁 67。
（一）、性質具有明顯一體化特色：文件中心是在行政機關管理之下， 對各個不同行政機關的半現行文件進行經濟地保管和提供使 用，並在這些文件被銷毀或移交到檔案館之前進行系統處置 的保管機構，是機關與檔案館之間的中轉站，能有效保證文 件的善始善終。 （二）、功能具有明顯一體化特色：文件中心是兼具保管、提供利用 和處置的管理機構，文件中心能降低機關保管文件的費用， 滿足原機關調閱的需求，又能確保半現行文件的安全，也為 後續文件進檔案館奠定作業基礎。 （三）、行政體制具有明顯一體化特色：以美國為例，聯邦政府所設 立的文件中心是獨立於機關之外，是聯邦檔案管理組織的一 部份，接受美國國家檔案及文件署管轄，並有聯邦文件法的 保障，在行政組織的體制上實踐了文件檔案管理一體化的方 式。 （四）、業務程序具有明顯一體化特色：文件中心在文件接收及清理 的兩項業務程序上最能體現一體化的特點，透過文件接收接 續機關的文件管理程序，後續的定期清理處置，將文件銷毀 或移轉檔案館，延續將文件管理程序傳送至檔案館，實現了 前後銜接的一體化管理。 適值我國政府組織再造，強調作業流程一體化，如何將前端文書 與後端檔案管理作業加以整合，真正達到文檔管理一體化的理想，參 酌國外已行之有年的文件中心體制，或許不失為一可行之方向。
第三章 我國機關文件管理現況與問題
我國各機關文件管理作業，長久以來是根據行政院秘書處編印之 「文書處理檔案管理手冊」14提供作業準則，其中有關文書的規定係 指文件核判過程的擬稿、核稿及收發文登錄作業，對於文件歸檔後之 檔案管理事項所涉不多。其後「檔案法」於民國88 年 12 月 15 日由 總 統公佈，依檔案法規定成立我國檔案中央主管機關，檔案管理局旋於 90 年 11 月 23 日正式成立，檔案法隨即經行政院核定自 91 年 1 月 1 日起正式施行，自此象徵政府檔案管理開始有專責管理機關及法制基 礎。原「文書處理檔案管理手冊」亦於 93 年修訂更名為「文書處理 手冊」15，自此檔案管理事項統籌由檔案中央主管機關訂定。 有關我國各機關文件管理現況，根據我國銓敘部民國 90 年之「銓 敘統計年報」資料，全國機關總數為 8,097 個，其中中央機關數為 1,627 個；地方機關數為6,470 個，全國八千多個機關過去因資源條件及管 理方式殊異，致文件管理情形差距極大。為了解各機關文件管理現 況，行政院研究發展考核委員會及檔案管理局曾先後於民國89 年16及 92 年17，分別對我國各行政機關進行檔案管理現況調查，89 年的調查 係由行政院研考會製發問卷函送各機關填答，總計回收3,940 份問卷； 92 年係由檔案管理局與台北大學合作，針對全國各機關進行檔案管 理現況調查，問卷調查事項較 89 年的調查深入，總計回收 5,727 份 問卷，綜合兩次國內最具代表性之調查結果，分述我國機關文件管理 作業現況及其所面臨的重要問題。 14 行政院秘書處編，文書處理檔案管理手冊（台北市：行政院秘書處，民 87 年）。 15 行政院秘書處編，文書處理手冊（台北市：行政院秘書處，民 93 年）。 16 謝邦昌，機關檔案管理現況調查分析報告（台北市：國家檔案局籌備處委託研究，民 89 年 11 月）。 17 江岷欽，九十二年全國機關檔案管理調查（台北市：檔案管理局合作研究，民 92 年 12 月）。第一節 機關文件管理作業現況
參考兩次問卷調查的統計結果，彙整我國各機關文件管理作業現 況，以數據說明如下： 一、檔案管理專責化方面 89 年統計仍有許多檔案單位的名稱及隸屬分歧不一，其名稱以 「檔案室」居多，占四成多。填答「其他」者占五成多，所謂「其他」 者頗多為文書科（股、課等）、或未設檔案專責單位、或由某一業務 單位，如總務或文書單位人員兼辦。各檔案單位大部分隸屬於總務部 門，其次為文書部門及秘書部門。 與前次調查（民89 年）相較，92 年的調查結果，檔案管理作業 專責化的比例不升反降。調查結果顯示，負責檔案管理業務之單位絕 大多數為「其他」（71.7％），其次為檔案室（13.4％），及文書股（6.8 ％）。其中檔案管理單位隸屬於總務部門的比例最高（57.6％），其次 為其他（19％），以及秘書部門（17.7％）。這些數據顯示出大部分機 關對於檔案處理並無專屬的單位，而且以總務部門兼辦的方式為主。 二、檔案管理人力方面 89年的統計顯示，有六成（66.4﹪）的單位感到人力不足，在這 些單位中，有擴編計畫者僅佔10.3％，其他均無擴編計畫。 92年的調查具體統計各機關檔案管理人數狀況，其中辦理檔案業 務之經常性人力，以1人的比例為最高（58.4﹪），而為0人者次之（17.6 ﹪），再次之為2人（14.0﹪）。而前述人員為正式編制人員的分佈情 形也以1人的比例為最高（70.7﹪），0人次之（12.7﹪），再次之為2 人（9.2﹪）。其中，正式編制人員中兼辦非檔案業務的比例也相當高 （70.3﹪兼辦其他非檔案業務），顯示目前各機關檔案管理人力不僅 不足，也不受上級的重視。三、檔案管理經費方面 在89年的統計中，僅4.4%的單位列有專用預算，大部分都在相關 的預算中勻支經費。顯見除了規模較大的檔案機關之外，一般檔案單 位無專屬經費預算，難以妥善營運發揮檔案之功效。 92年的調查統計，各機關91年度的經費可實際支用的業務費金 額，約有89.2﹪之比例在0-100千元之內，100千元以上至200千元次 之，佔6.4﹪。至於91年度預算金額中設備與投資費最高比例亦為0-100 千元（95.9﹪），100千元以上至200千元次之（2.1﹪），顯示大多數單 位編列在檔案管理業務上的經費比例偏低。 四、檔案管理空間方面 89年統計有半數以上的單位認為現有空間不敷使用，但是僅有 25.2%的單位有擴充儲存空間的計畫。認為空間不足的2225個單位有 5.6﹪選擇寄放在其他機關，佔多數有91.1﹪的機關，雖空間不足但亦 未寄放在其他機關。 92年的調查顯示，機關檔案庫房以1座者居多（73.3％），其次為 0座（11.5％），2座（9.8％）。至於總典藏面積達10坪以上者，約有（28.7 ％），其次則為2坪、3坪（11.3％、10.1％），回答0者，亦有9.7％。 五、文件數量成長方面 截至88年12月底統計各機關列為永久保存的檔案文件，共有 172,494,729件，裝訂的卷數達17,628,720卷。一年內所產生的文件數 量，以88年1至12月歸檔文件總數為例，總計有34,811,421件，平均一 個機關年增量為10,176件。 依據92年調查統計，進一步分析各機關截至民國90年止所有檔案 數量的長度分布，比例最高的為10,000公尺以上（56.9﹪），其次為0 公尺（9.4﹪），及0公尺以上至1,000公尺（9.3﹪）。至於民國90年止，
所有檔案數量的件數，根據3,065個機關填答的總數為339,242,974 件，平均一個機關為110,682件，91年一年增加的永久保存與定期保 存的檔案件數總計為45,242,648件，平均一個機關為10,475件。比較 兩次的調查，各機關累計的檔案數量，根據民國88年2,306個機關統 計的172,494,729件，至民國90年有3,065個機關統計的339,242,974 件，顯示機關文件數量因回覆數增加而有大幅的成長，而每年每個機 關平均增加的文件數量，兩次調查結果相近，均為10,000多件左右。 六、檔案目錄編製方面 89年調查顯示各機關所採用之編目規則或編目格式：以使用「文 書處理檔案管理手冊」所列之編案單居多（46.8%），機關自訂者亦有 相當的比例(35.3%)。半數的檔案單位是採用自行訂定之檔案分類 法，另有兩成的單位填答採用「杜威十進分類法」。 92年調查顯示，已完成回溯檔案編目建檔件數的狀況，比例最高 者為0件（47.4﹪），其次為10000以上（16.2﹪），及1000以上至2000 （11.7﹪），至於完成10000件以上者則佔14.4﹪。至於年代較早的回 溯檔案目錄編製情形，以65年12月31日以前之永久保存檔案編目建檔 的數量為例，填答比例最高的為未管有此類檔案（55.4﹪），其次為 全部未建檔（23.4﹪），部分建檔（12.1﹪），以及全部已建檔（8.9﹪）。 如果就管有此類檔案者進一步分析，僅有（20.0％）全部已建檔，而 部分建檔為（27.3﹪），其餘均未建檔，顯示回溯目錄編製的比例偏 低，而年代愈久者，情況愈差。 七、 檔案自動化系統方面 89 年調查顯示，已實施電腦化的單位約有 26.9%，其餘多數尚未 採行電腦化管理，調查亦顯示多數機關希望採購套裝軟體，至於希望 採行電腦化作業功能項目之比例，依序為：建檔、查詢、點收、銷毀、 清理、流通、其他。
92 年調查顯示，約有 57.8％比率之機關擁有檔案管理資訊系統， 比三年前的統計成長幅度大。但是，已實施公文管理系統簽核之機關 數，僅有 7.5﹪有線上簽核的功能，顯示多數機關尚無線上簽核，電 子檔案的真實性及權威性有待商榷。92 年統計的另一項重點在於了 解檔案管理局目前開發之各項檔案資訊系統的滿意度，結果顯示有使 用「檔案目錄建檔軟體」者當中，無意見者佔50.6％，滿意及非常滿 意者合計27.5％；至於目前檔案管理局開發之「機關檔案管理線上作 業」以未使用者居多，佔54.0％；已使用「機關檔案管理線上作業」 者，滿意及非常滿意者合計僅有30.7％；對於使用「檔案目錄檢測軟 體」的機關比例為 51.7﹪，已使用者其滿意及非常滿意程度合計為 44.6％；對於「檔案目錄匯入作業」以仍未使用者居多，佔 37.3％， 在回答有使用者當中，滿意及非常滿意合計為 37.8％；「全國檔案目 錄查詢網（NEAR）」以未使用者居多，佔 68.3％，在回答有使用者 之中，滿意及非常滿意者合計為26.9％。普遍而言，目前對於檔案管 理局開發之檔案資訊系統使用滿意度，多半表示「無意見」，而其中 對「檔案目錄檢測軟體」的使用者滿意度較高。 八、檔案複製儲存方面 根據89年調查顯示，檔案典藏方式有95.2﹪的機關仍採原案上架 方式儲藏，另採行微縮片者計有53個機關、採用CD-R/CD-WO(寫一 次型光碟片)者計有65個機關、採用CD-RW(可重覆抹寫型光碟片)者 計有9個機關、採用CD-MO(可抹寫式光碟磁光系統)者計有17個機 關，顯示採用新科技方式儲存者數量偏低。其中採用微縮片典藏量平 均為8,598.87捲。在微縮及掃瞄的工作上，以機關同仁自行處理或採 委外方式處理的比例均低，最多的是以其他方式處理（35.2％）；而 委外處理之設備是由廠商提供的比例較多。 92 年再度調查時，多數機關仍以無辦理檔案複製儲存作業者居 多（80.3％），其次為採用電子複製儲存（14.1％）方式，以及微縮複
製儲存（1.7％）方式。 九、檔案銷毀作業方面 89 年調查顯示，幾近半數的檔案單位，是以「二年以上」的間 隔銷毀檔案，其次依序為「至少每年一次」及「至少每兩年一次」。 近半數檔案單位是由各機關核定後才銷毀，但也有24.4％是由機關核 定後，再送國史館、文獻單位審核銷毀。隨著檔案中央主管機關成立 後，應改送檔案管理局核定。 至於92 年調查之各機關檔案銷毀作業，顯示各機關 91 年送審核 之擬銷毀檔案目錄以0 件居多（70.7﹪），其次為10,000 件以上者(14.3 ﹪)，2,000 件以下者再次之（4.9﹪），顯示各機關檔案銷毀作業並未 落實，相對自然會造成機關文件典藏空間的壓力。 十、檔案應用作業方面 89 年調查在提供民眾檔案閱覽、抄錄、複製所需空間方面，根 據回答的797 個單位中，有 218 個單位已完成空間的規劃（27.4％）， 平均約有39.89 坪；也有 317 個單位有預定擴充計畫（39.8％）；而集 中於特定機關供民眾應用的單位有 367 個（46.0％）。在提供民眾查 詢檔案目錄方面，有 346 個單位「提供卡片、書本式目錄」，299 個 單位「提供電腦式目錄」，416 個單位「提供其他查詢方式」，而在其 他方式的說明上，大部分仍註明未開放民眾查詢。 92 年調查機關檔案應用的情形也不踴躍，無論從申請應用次數、 申請應用件數，及核准檔案件數衡量，答覆為 0 的受訪者均超過 96 ％。91 年度有民眾申請應用檔案情形者，大多數的申請次數、申請 件數與核准檔案件數皆少於 10 件，其中以中央高層級機關辦理民眾 申請應用檔案的情形較為頻繁，也有近半數的受訪機關（49.6％）回 答在 91 年度並沒有機關內借調檔案情形。此外，32.3％的機關回答 借調次數小於100 次。
對於各機關提供檔案目錄檢索之查詢方式，近七成的機關（68.7 ％）表示未提供，提供卡片目錄者有1.5％，提供書本式目錄者有 11.1 ％，提供電腦目錄者有19.7％ 。 根據上述統計可知，檔案應用的情形並不踴躍，不僅機關內部人 員調閱情形不高，對外提供民眾使用的情形也多數為0，代表我國檔 案應用的觀念有待推廣。 十一、檔案人員培訓方面 89 年的調查並未了解各機關對於人員培訓的狀況，但 92 年調查 在 91 年度各機關舉辦檔案培訓課程的次數，其中各機關辦理次數以 0 次的比例最高，佔 82.4﹪，1 次者為 10.8﹪，2 次者為 4.5﹪，顯示 大多數機關對相關培訓工作的推動仍付之闕如，只能仰賴檔案管理局 規劃的培訓工作。 十二、機關層級資源分析方面 92 年的統計曾就機關類型分析機關檔案資源情況，概括而言， 不論在人力、物力、財力上，中央級機構比地方級機構有更大的優勢 處理檔案，雖然中央級機關所面對的檔案數量較多，但是，中央級機 關對於檔案處理的狀況也較地方級為佳。而直轄市政府與縣（市）政 府則介於兩者狀況之間。而不同屬性的機關，在檔案處理的人力、物 力、財力上也呈現明顯的差異，對檔案處理的程度也有所不同。數據 顯示，監察、司法、考試等機關的處理狀況較佳，概因其資源較多而 所屬機關有限，致其業務較易推動。
第二節 機關文件管理問題分析
根據上述機關檔案管理作業現況，可分析目前多數機關面臨之文 件管理問題，綜整如下： 一、檔案管理作業尚未專責化 無論是89 年或 92 年的調查統計，檔案管理作業專責化的比例不 高，檔案單位的名稱及隸屬分歧不一，兩次統計均有五成以上的機關 對於檔案處理並無專屬的單位，而且以總務部門兼辦的方式為主。無 檔案管理專責單位代表檔案作業在機關內部的重視程度不高，相對在 爭取機關內部資源時，可獲得的支援也較有限，亦由於各機關檔案管 理專責化程度不高，現階段如欲要求檔案管理作業的精進，顯有實際 現況的困難。 二、各機關檔案人力及經費普遍不足 89年的統計已有66.4％的機關認為人力不足，在92年填覆的全國 5,727個填答問卷機關中，也有一半以上只有一名工作人員，卻要每 一個機關管有平均2,320.64公尺長度的檔案，以現有人力管理數量與 日俱增的檔案，可預見勢必有捉襟見肘的窘境。 在89年有關經費的統計中，僅4.4%的單位列有專用預算，而92 年的統計顯示，有將近九成的機關其檔案管理年度預算在10萬元以 內。顯見除了規模較大的檔案機關之外，一般檔案機關並無專屬經費 預算，難以妥善營運發揮檔案之功效。 三、機關文件數量龐大且成長迅速卻空間不足 截至88年12月底統計各機關列為永久保存的檔案文件，共有 172,494,729件，裝訂的卷數達17,628,720卷。 92年調查統計，截至民國90年止所有檔案數量的件數，根據3,065 個機關填答的總數為339,242,974件，平均一個機關為110,682件。91年一年增加的檔案件數為45,242,648件，機關目前既有典藏的檔案數 量不僅為數眾多而且每年成長數量驚人。 面對數量龐大而成長迅速的機關文件，卻有半數以上的機關認為 現有空間不敷使用，但是僅有25.2%的機關有擴充空間的計畫（據89 年統計），即使有空間，多數機關（61.6﹪）也是在十坪以下的處所 （據92年統計）。 加以我國目前尚無國家檔案館之設置，各機關應屆臨移轉的機關 檔案，因無國家檔案典藏空間，而留滯各機關檔案庫房，不只造成機 關典藏成本的負荷，也不符合依文件價值分階段典藏的概念。 四、機關檔案管理作業有待加強 89年及92年的調查均顯示各機關回溯檔案目錄建檔比例偏低；而 機關擁有檔案管理資訊系統的比率，只有超過一半的水準，至於檔案 管理局所開發建置的相關軟體，也並未獲得機關普遍的採用。目前各 機關檔案典藏方式絕大多數(95.2%)仍採原案上架方式儲藏，仍以未 辦理檔案複製儲存作業者居多（80.3％），其次為採用電子複製儲存 （14.1％）方式，以及微縮複製儲存（1.7％）方式。 各機關截至 91 年送擬銷毀檔案目錄審核者仍以 0 件居多（70.7 ﹪），顯示各機關檔案銷毀作業並未落實。至於機關檔案應用的情形 也不踴躍，無論從申請應用次數、申請應用件數，及核准檔案件數衡 量，答覆為0 的受訪者均超過 96％。 根據上述有關檔案管理事項之統計，不難發現我國機關檔案文件 的管理問題，不只目錄編製比例偏低，提供支援的資訊工具也並未獲 得普遍採用，而銷毀及應用作業仍未進入正軌，是故檔案資源及人力 的不足，所反映出的檔案管理作業自然是有諸多未盡之處。
五、機關檔案管理人員教育訓練需求殷切 根據 92 年曾調查過的 91 年度各機關舉辦檔案培訓課程的次數 並不高，多數為辦理 0 次（82.4﹪），顯示大多數機關之相關培訓工 作闕如。由於調查研究顯示，目前各機關認為檔案管理工作的人力不 足者，達66%，對於檔案人才的培育自然十分殷切。目前人才培育的 途徑主要有二：一是檔案管理局針對各檔案機關辦理各項檔案管理實 務培訓課程，並鼓勵各機關基於所屬業務輔導所需，自行籌辦檔案實 務相關課程。另一途徑是與大專院校或專業學會合作，規劃辦理在職 教育，包括辦理短期研習班、講習會或鼓勵在職人員至大學相關系所 進修。 綜上所述機關文件管理現況所面臨的問題，可歸納我國各行政機 關普遍面臨人力、經費及空間不足的窘境，卻因政府組織再造精簡的 原則下，不只機關內部沒有專責單位，國家檔案館的設置亦無明確的 期程，但實務作業上卻需面臨平均每年每個機關增長 10,000 件左右 的檔案量，導致機關典藏空間莫大的壓力，也缺乏適足的人員妥善處 理這些機關文件。 因此，如現行政府組織再造原則不變，各機關資源不再增加，對 於這些大量現行或半現行文件留置各機關內，只有造成各機關空間及 作業人力的負荷，也無法善盡保管維護的工作，長久以往，將造成混 雜其中卻具有永久典藏價值檔案的流失，是維護我國國家與人民共同 記憶資產不得不重視的問題。
第四章 國外文件中心管理之體制與功能
文件中心的產生符合了各機構對於檔案管理的客觀需要，也符合 文件生命週期管理的規律，文件中心或類似之機構也在其他國家應運 而生。如英國公共文書館 1950 年在倫敦附近設立中間檔案館，以保 管政府各部門的半現行文書。法國由國家檔案館兼管政府機關的半現 行文書，在 1974 年於巴黎近郊的楓丹白露建造了一座當代檔案中心（Centre Archives Contemporaries）保管中央機關非現行文書，只提供 移交機關檔案檢調，不對外開放。加拿大的做法是建立了七個地區性 文件中心和一個全國性的人事文件中心。世界上建立文件中心或類似 機構的國家愈來愈多，除前述美國、英國、法國及加拿大之外，還有 俄羅斯、德國、荷蘭、挪威、瑞典、瑞士、波蘭、羅馬尼亞、馬來西 亞、菲律賓及澳大利亞等國家。文件中心在各國的名稱也不盡相同， 如在英國稱為「中間檔案館」、法國稱「檔案中心」或「文件寄存處」、 俄羅斯稱為「機關聯合檔案館」、馬來西亞稱為「文件服務中心」，但 大多數仍是以文件中心稱之，而成為國際性共通的檔案管理機構和模 式。本研究以美國、加拿大、澳洲及中國大陸為例，介紹國外的文件 中心管理制度與功能。
第一節 美國
美國自1934 年開始即由聯邦政府提供文件管理服務，並於 1950 年創設第一所文件中心，聯邦文件可移交文件中心管理，主要是根據 「聯邦文件管理法」（Records Management by Federal Agencies）的規定，其第 3103 條明訂：一旦聯邦機構的首長考量為提昇經濟或作業
效率，可以將文件移轉至由檔案專業人員營運之文件中心，或是接受
由國家檔案館館長核定而由聯邦機構維持營運的文件中心。18
此外，在「美國檔案及行政人員文件管理法」（Records Management by
18 National Archives and Records Administration (NARA) ，2005/01/12，
the Archivist of the United States and by the Administrator of General Services）也有文件中心的定義，以及確立可提供各機構集中式微縮 服務的文件中心功能。 由於美國聯邦政府為因應經常的文件保管營運問題，平均每年必 須動支22,418,000 美元預算，支應聯邦文件中心的管理營運。因此， 除了由國會通過設立 22,000,000 美元的文件保管營運基金孳息運用 外，自1999 年開始由柯林頓總統簽署了公共法案 106-58（Public Law 106-58）19，創設了文件中心循環基金，並採使用者付費方式，將NARA 的文件中心服務改為收費制，按箱計費，使文件中心的營運更具彈 性，並可提供顧客更佳的服務品質。 根 據NARA 的 行 政 規 則 第 1228 條 有 關 文 件 管 理 的 規 定
（Subchapter B - Records Management）中明定，聯邦文件可以儲存在 符合規定的存放處所，包括（a）NARA的文件中心；（b）由聯邦政 府督導的文件中心；（c）私人設置之商業文件中心。從而確立了聯 邦文件可委託商業文件中心提供文件寄存服務的法源依據。20 美國文件中心制度至今，已發展成為由 NARA 設立的聯邦文件 中心、由聯邦政府督導的非聯邦文件中心，以及由私人設置之商業文 件中心等三種類型，其功能及服務分述如下： （一）、聯邦文件中心 是由聯邦政府撥款建立，為聯邦政府機構提供非營利性的半現行 文件保管服務，隸屬於NARA區域文件事務司(Office of Regional Records Services)管轄，並依「聯邦文件管理法」進行文件清理及保 存事務，目前全國計有 15 所分區設置之文件中心，其中有兩所典藏 全國性文件，各文件中心所在地詳如表 4-1，總計存放檔案多達 2 千
19 National Archives and Records Administration (NARA) ，2004/11/13，
http://www.archives.gov/about_us/basic_laws_and_authorities/treasury.html
20 National Archives and Records Administration (NARA) ，2004/11/14，
1 百萬箱文件。 表4-1 美國各文件中心所在地及服務區域一覽表21 序次 文件中心 所在地 服務區域 1 拉古納尼圭爾文件中心 (Laguna Niguel) 加州 太平洋鄰近區域 2 洛杉磯文件中心 （San Francisco） 加州 太平洋鄰近區域 3 丹佛文件中心（Denver） 科羅拉多州 落磯山脈鄰近區域 4 亞特蘭大文件中心（Atlanta） 喬治亞州 東南部鄰近區域 5 芝加哥文件中心（Chicago） 伊利諾州 大湖鄰近區域 6 蘇特蘭文件中心（Suitland）－ 專設華盛頓國家文件中心 馬里蘭州 華盛頓特區 7 匹茲堡文件中心（Pittsfield） 麻薩諸塞州 東北部匹玆堡鄰近區域 8 沃爾瑟姆文件中心（Waltham）麻薩諸塞州 東北部波士頓鄰近區域 9 堪薩斯文件中心（Kansas） 10 利茲文件中心（Lee’s Summit） 11 聖路易文件中心（St. Louis）－ 專設國家人事文件中心 密蘇里州 中部平原鄰近區域 12 代頓文件中心（Dayton） 俄亥俄州 大湖鄰近區域 13 費城文件中心（Philadelphia） 賓州 中部亞特蘭鄰近區域 14 佛特沃司文件中心 （Fort Worth） 德克薩斯州 西南部鄰近區域 15 西雅圖文件中心（Seattle） 華盛頓州 太平洋沿岸北部及夏威 夷區域
21 National Archives and Records Administration (NARA) ，2004/09/05，
各 聯 邦 文 件 中 心 的 內 部 組 織 類 似 ， 以 華 盛 頓 國 家 文 件 中 心 (Washington National Records Center)為例，其下設有四個部門，職掌
分別為：22
z 主任辦公室(Office of the Director)：權理文件中心業務。 z 點收與清理組(Accession and Disposal Branch )：負責檔案移
交點收及清理。
z 控制室(Control Unit)：負責收送移交的檔案。
z 參考服務組(Reference Service Branch)：提供文件調閱服務。 聯邦文件中心的功能除提供檔案儲存空間、檔案檢索及清理 服務外，設有熟悉各聯邦政府業務之專業人員提供諮詢服務，其 服務項目，包括： 1、儲存紙質及特殊媒體之檔案文件； 2、儲存機密及非機密之檔案文件； 3、提供檢索寄存之檔案文件，以滿足原機關之法令需求及日常 業務要求； 4、因應民眾及機關需求，配合專案性的及時檔案移轉工作； 5、迅速回應國會質詢、法令訴訟及緊急業務需求； 6、代替機關處理已屆保存年限檔案之銷毀，並移轉具永久保存 價值檔案至NARA 之清理服務。
文件中心計畫(Records Center Program, RCP)是NARA提供文件
中心服務的重要依據23，其對於文件點收、儲存及服務均有相關規範，
22 張聰明、林秋燕、張富林等，美國及加拿大國家檔案管理制度考察報告 （台北市：國家檔案
局籌備處，民 89 年），頁 51-52。
23 National Archives and Records Administration (NARA) ，2004/09/10，
也發展完成「文件中心資訊處理系統」（Centers Information Processing
System，簡稱CIPS），提供藉由條碼，管理進出文件中心之檔案文件， 並可提供委託代管之原機關透過網際網路查詢自己機關的檔案文 件。24 文件中心的具體服務事項，歸納整理如下：25 1、文件移轉 （1）、移轉前準備 z 檔案須以系列(series)為單元移轉，同系列表示其保存年限 一致且獲得同樣之清理證明。 z 定期保存之檔案宜以系列別裝箱，不同系列不可入同一 箱。通常一系列以一年為原則，且係指完整並已結案之文 件。 z 永久保存之檔案必須於其上放置業經 NARA 核定可移轉之 證明。 （2）、不接受移轉之文件 z 磁片 z 已污染或毀損之檔案 z 一年內即應銷毀之檔案 z 對於無保存年限、保存年限異動、超過保存年限但凍結銷 毀及同一系列中保存年限混用之檔案文件，依規定此類檔 案全部不收，除非分別獲得NARA 專案核准並給予證明。 （3）、裝箱準備
24 National Archives and Records Administration (NARA) ，2004/09/10，
http://www.archives.gov/records_center_program/cips_system/cips.html
25 National Archives and Records Administration ed., Guide to Records Center Services
明定不同媒體之箱子大小及需用物品，並給予不同編號， 各機關可逕向聯邦總務署(General Service Administration, GSA)訂購。其箱子規格包括： z 標準大小 143/4” x 12” x 91/2” z 特殊用途 143/4” x 91/2” x 43/4” z 磁帶箱子 143/4” x 113/4” x 113/4” z 微縮片箱子 143/4” x 61/2” x 41/2” z X光箱子 18” x 15” x 51/2” 另有膠帶及用筆之編號，須填寫之移轉表格為SF-135（格 式如附錄一）。 （4）、文件裝箱 z 須依媒體類型使用大小尺寸正確之箱子裝箱 z 箱內文件順序應與原始文件一致 z 每箱預留一至二英吋的空間 z 凡有助於處理這些檔案之指南或資料宜一併置入 z 禁止過度包裝箱子之外觀，嚴禁在其周圍或上下黏貼多餘之 物品 z 過鬆之箱子其文件應另放置於卷夾內，一般檔案以裝置滿四 分之三以上為原則。 （5）、填寫相關表格 文件移轉前需先填寫 SF-135 表格，並應確實檢查無機密之 資訊。填好後送一份至擬移轉的文件中心審查，自留影本一 份。文件中心大約在十個工作天內回覆機關約定移送時間，
並依系列別給予入庫號碼。 （6）、移送前之箱子編號 z 每一箱子應將入庫號碼及箱號寫於指定位置。 z 箱號以 1/10 表示總共移轉 10 箱箱數之第一箱。 z 每一箱文件內必須放置經核可移轉的 SF-135 表格影印本。 z 不可在膠帶上寫字，或讓膠帶遮住箱號或入庫號碼。 （7）、移送文件箱 z 須在收到文件中心回覆函 90 天內移轉，如有特殊情況，無 法在期限內完成運送，必須事先告知文件中心。一旦超過期 限將被取消入庫號碼，機關須重新申請，重新依新號運送。 z 機關可藉由郵寄、快遞服務（FedEx、UPS）或自行運抵方 式送達文件箱，部分文件中心亦配備具有裝置 24 箱文件容 量之卡車，機關可先行預約安排，其裝箱方式及收費依各文 件中心之規定。 z 一般建議數量在 20 箱以下者，以採用 UPS 方式運送較符合 經濟效益；如超過100 箱以上者，僅可能事先通知文件中心 安排運送服務。 2、調閱及諮詢服務 （1）、機關可利用文件中心資訊處理系統（CIPS），透過線上方式 或是利用郵寄、傳真、電話等途徑提出檔案文件的調閱申請。
（2）、制式的文件調閱申請表格為OF-11（Federal Records Centers
Optional Form 11）。
（3）、一般文件中心在收到文件調閱申請後會在 24 小時內回覆確 認，然後文件中心會以美國郵遞服務（U.S. Postal Service）
系統或是 UPS 快遞方式將調閱文件送達機關，如機關需求急 迫，要求申請當日或隔日收到文件，機關可派員親自取件或 是以傳真方式服務，但收費會較高。 3、清理文件 （1）、檔案屆臨銷毀前 90 天，文件中心應填具 NA Form 13001 通 知原機關，原機關如無任何要求，檔案將依限銷毀。如有 延長銷毀之必要，原機關應填具 NA Form 13000，提出書 面說明並敘明理由及欲延長之期限。文件中心之通知，以 一年一次為原則。 （2）、機關應依規定在通知書上簽名後寄回，如 90 天後未收到回 音，文件中心將視同機關不銷毀檔案，而將文件檔案歸還。 （3）、檔案如屬於永久保存者，於屆臨移轉前應文件中心應填具 SF -258 表格送回機關簽名後，送至 NARA。 （4）、偶爾有檔案文件須重新排架者，文件中心會填具規定之表 格（NA Form 13016）通知原機關。 4、其他服務 聯邦文件中心除了提供各委託代管機關文件移轉、調閱及清理 服務外，亦提供下列服務事項： （1）、參訪服務：文件中心會為聯邦機關提供三個小時免費之研 討或座談會以及二天之參訪，以安排個別機關了解文件中 心提供之服務。 （2）、代製微縮片：部分文件中心可接受原機關委託將其寄存之 檔案文件攝製成微縮片，協助機關製作複製品。 （3）、文件查詢服務：在文件中心計畫（RCP）中，可提供原機關 寄存於文件中心之文件電子格式的目錄清單，並可應機關
需求提供MS Access、Excel 或純文字檔格式。 （4）、裝箱服務：文件中心提供文件移轉的裝箱整理服務，可節 省機關檔案裝箱移送的工作，裝箱服務採收費制，以華盛 頓文件中心為例，目前每小時收費34 至 47 美元。26 （二）、非聯邦文件中心 由各州政府或各機關自行設置之文件中心，不屬於聯邦政府體 系，不受「聯邦文件管理法」的直接約束，但接受聯邦政府、州政府 或其隸屬機關檔案管理部門的監督和指導。美國各州均有州立文件中 心，較知名者，如：麻塞諸塞州立文件中心（Massachusetts State Records
Center）27、新墨西哥州立文件中心等（New Mexico State Records
Center）28；也有在大學設立文件中心者，如：賓州大學（University of
Pennsylvania Archives and Record Center）、路易斯維利大學（University
of Louisville Archives & Records Center）等均屬之。29
州立文件中心（State Records Center, SRC）提供各州立機構安 全、經濟的文件儲存及檢索服務，以麻州州立文件中心為例，該中心 配置有先進的防火警報設備、密集陳列架，故每平方呎可存放 11 立 方呎的文件，比一般辦公處所 1 平方呎只能存放 1 立方呎的文件容 量，多出甚多。每一檔案箱包括文件傳遞、檢索及存放服務，每箱收 費 1.50 美元。州立文件中心提供的服務，以麻州州立文件中心為例 包括： 1、文件移交服務 各州立機構可以合法將文件移交至SRC 保存，其移交程序包括：
26 National Archives and Records Administration (NARA) ，2004/09/10，
http://www.archives.gov/facilities/md/suitland/delivery_fees.html
27 Massachusetts State Records Center, 2004/11/06, http://www.sec.state.ma.us/rec/recidx.htm 28 New Mexico State Records Center, 2004/09/06,
http://www.nmcpr.state.nm.us/records/warehouse_hm.htm
29 University of Pennsylvania Archives and Record Center，2004/09/07，
http://www.archives.upenn.edu/urc/urc.html；University of Louisville Archives & Records Center， 2004/09/07，http://library.louisville.edu/uarc/
z 取得文件移交許可，機關要移交文件至 SRC 之前需要先取得 各州文件保存事務所（Records Conservation Board）文件清理 的允許，並填列請求移交的制式表格，經文件保存事務所核 定後才能移交文件。 z 機關將取得允許移交的證明，傳真或郵寄至 SRC，SRC 會提 供一定格式的檔案箱由機構將文件裝箱，檔案箱的提供並不 需收費。 z 箱內文件依文件系列別依序存放，在同一箱內不可混雜不同 文件系列的文件，並儘可能依年代順序排列。箱子向外的一 側必須貼上標籤，註明箱號、機構名稱、文件系列名、文件 起迄日期、內容範圍，箱子另一側保留給 SRC 貼標號條碼用。 z 將移交文件列成移交清冊（transmittal form），完成移交後， SRC 會賦予每一箱文件一個編號，並產出條碼貼在箱外。 z 清冊影印一份留存機關內，作為日後檢索查閱的查找工具。 2、文件檢索服務 z 機構申請存置在文件中心的文件之前必須先填列文件申請傳 真表（Records Request Fax Form）註明文件名稱及檔案箱編 號，傳真至文件中心。
z 當文件送達機關時，雙方確認文件內容無誤並簽收，如有問
題請立即通知 SRC。
z 當文件用畢機關可利用電話或傳真通知 SRC 取回，並需填寫 文件歸還單(Records Return Sheet) ，SRC 會在每週四執行文 件取回的動作。
（三）、商業文件中心
商企業提供現代化的文件儲存及調閱服務，如：Underground Vaults &
Storage公司30、Advanced Office Systems公司31。
以Underground Vaults & Storage 公司為例，該公司成立於 1959
年，提供紙質文件及各類媒體資料的保存維護，在美國設有六個服務 分處，包括在 Hutchinson，KS.、Kansan City,MO.、Louisville,KY.、 Topeka,KS.、Wichita,KS.、Oklahoma City,OK.等地。服務事項包括： z 文件管理服務：利用先進條碼設備管理文件，並能產出電腦 化的文件清冊。 z 提供資料轉置服務：能將過去的九軌磁帶資料轉置成目前 8 厘米磁帶或是改以 DLT、DVD 或 CD 儲存。 z 儲存媒體檢查服務：通常 80﹪的企業一旦將磁性媒體文件存 置庫房後就不再檢查，但只要超過六個月往往就會產生內容 毀損的可能，因此，需要不斷檢視和轉帶，以免內容日久無 法讀取。 z 文件檢索服務：對於委託寄存的文件可以提供原機構檢索及 調閱服務。 z 文件傳遞服務：能提供委託機構在隔夜送達的文件取用服 務，也能利用具安全防護的電子傳遞設備以電子檔方式提 供，或以顧客需求的其他方式提供文件。 z 提供紙質文件密集存放空間：接受各委託機構小至 1 立方呎 大至 45000 立方呎的檔案密集儲存櫃空間的申請。 z 提供獨立的存放空間：可應機構要求提供個別獨立的存放空 間，空間陳列方式也可應顧客需求及媒體特性調整。
30 Underground Vaults & Storage, Inc. 2004/11/14, http://www.uvsinc.com/services.html 31 Advanced Office Systems, Inc. 2004/11/14,
z 提供特殊的媒體存放設備：對於電子媒體有具 2 小時耐火設 計的容具保護；影音資料提供全域的溫溼度控制環境；微縮 片以抽屜式儲存櫃依機構別分開存放，並具有 4 小時的耐火 設計。 綜而言之，文件中心最大的優點在於提供經濟有效率的文件典藏 服務，根據美國的統計，每一立方英呎文件在機關辦公處所典藏的一 年平均保管費用為 7.66 美元，在文件中心只需 0.51 美元，亦即文件 中心對於每一立方英呎的文件每一年可節省 7.15 美元。而每一立方 英呎文件在機關辦公處所典藏的設備費平均需17.87 美元，而在文件 中心的密集架設備只需 2.45 美元，依此結算美國的聯邦文件中心每 年可為政府節省經費高達1.43 億美元32，可見文件中心在美國的發展 實為其來有自。
第二節 加拿大
加拿大承襲美國的發展經驗，於 1966 年頒布「加拿大公共文件 管理法」規定，於全國設有八個文件中心，各文件中心分別由其隸屬 之檔案館管轄。各文件中心所在地及其服務區域整理如表4-2 所示。 33其中位於Ottawa的文件中心因鄰近多數政府機關，且負責保管全國 軍職人員之文件記錄，是加拿大規模最大的文件中心；位於Winnipeg 的文件中心則保管有全國文職人員之文件記錄。 32 韓玉梅主編，外國現代檔案管理教程 （北京市：中國人民大學出版社，1995 年），頁 65。 33 National Library and Archives of Canada, 2004/09/08,表4-2 加拿大各文件中心所在地及服務區域一覽表
序次 所在地點 服務區域
1 Halifax
Atlantic 區域，包括 Nova Scotia, New Brunswick, Prince Edward Island, Newfoundland Newfoundland 等郡。
2 Quebec City Quebec 區域，除 Montreal 及 Hull 外的
Quebec 郡所有地區。
3 Montreal Quebec 區域，包括 Montreal 及 Hull 的
部分地區。
4 Ottawa 首都所有區域，包括Hull 及 Ontario 的
部分地區。
5 Toronto Toronto 區域，包括 Ontario 以南自
Belleville 到 Gravenhurst 的區域。
6 Winnipeg
Manitoba 區域，包括 Manitoba 本身及 Ontario 以西自 Thunder Bay 到 Fort Severn 的區域。
7 Edmonton
Prairies/Northwest 區域，包括 Saskatchewan, Alberta, Northwest Territories 及 Nunavut 等地。
8 Vancouver Pacific 區域，包括 British Columbia 及
Yukon 等地。
加拿大全境的八個文件中心總計有112 名工作人員，各文件中心
工作人員最少者為 5 人，最多者達 33 人；人數較多而具規模之文件
manager）之下，設有點收與清理（accessions and disposition）及參考
服務（reference service）兩個部門。34 各文件中心提供之服務事項，包括： z 提供符合經濟效益的密集典藏設備； z 提供所有文件安全完善的保護措施； z 提供原機關文件調閱檢索服務； z 對於重要之電子文件檔案提供複製備份服務； z 提供文件銷毀或移轉至國家檔案館的中介服務。 加拿大聯邦文件中心每年接收來自加拿大政府 91 個聯邦機關的 文件移轉。但委託文件中心管理並非強制規定，各機關可衡酌自身條 件狀況，考量文件委託管理的必要性，惟對於委託管理的文件必須符 合下列五項條件： z 文件已完成整卷整理妥當； z 文件外觀情況良好； z 訂有合理的文件保存年限； z 依文件中心規定完成裝箱及標籤標示作業； z 文件已呈休眠狀態是委託機關不會經常調閱的文件。 各文件中心原則希望各機關能在前一年先提出委託管理的申 請，機關需先備妥文件清單，經文件中心審核後，排定委託文件移交 日期，一旦文件箱入庫排架後，文件中心會通知原機關各箱號的存放 位置，以便作為日後文件調閱的依據，而各委託機關也必須提列一份 可調閱文件的人員名單，供文件中心管控調閱權限。 34 根據 2004/08/20 Ottawa文件中心主任Ralph Westington回覆之電子郵件資料。
在檔案調閱服務方面，各文件中心可應委託機關要求，提供文件 傳送服務，但傳送費用由委託機關負責，對於分區設置之文件中心而 言，通常與委託機關的距離不會太遠，如需傳真服務，需事先在委託 合約中言明。 在檔案清理方面，加拿大所有文件中心所提供之檔案清理途徑有 四：35 z 協助文件委託機關對於屆滿保存年限的檔案辦理銷毀； z 協助將具有保存價值檔案移轉至檔案館； z 對於判定不銷毀也不移轉之檔案歸還原委託機關； z 應委託機關要求，將文件送交其他機關或其他非政府機構。 每隔兩年加拿大文件中心會重新檢視庫房，並產出一份符合銷毀 或移轉的文件清單，由文件委託管理機關判定文件的存毀價值。此 外，國家檔案館人員也能在文件中心進行文件價值鑑定工作，以區辦 具歷史保存價值未來可移進國家檔案館的檔案，一般文件在加拿大文 件中心的保管期限不超過七年，七年後只有 3％－5％具有歷史研究 價值的文件會進國家檔案館。36 2003－2004 年加拿大聯邦文件中心統計，所有文件中心總計管有 665,000 公尺的文件量，一年內接收移轉 97,000 公尺的新進文件，回 覆 1,368,000 次的文件調閱申請服務，其中有 298,000 次調閱，為聯 邦文職及軍職人員的文件記錄。該年度內也清理銷毀了 92,000 公尺 的文件量，同時完成移轉3,300 公尺具歷史保存價值之文件進入加拿 大國家圖書及檔案館。37 此外，根據加拿大統計其文件中心每平方米儲存空間的平均造價
35 根據 2004/10/18 Ottawa文件中心管理人員Susan Clarke 回覆之電子郵件資料。
36 韓玉梅主編，外國現代檔案管理教程 （北京市：中國人民大學出版社，1995 年），頁 55。 37 根據 2004/08/20 Ottawa文件中心主任Ralph Westington回覆之電子郵件資料。
