從信賴保護原則探討公務人員退休金之改革 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會科學學院行政管理碩士學程第十三屆碩士論文. 從信賴保護原則探討公務人員退休金之改革. 政治大 A study of Civil 立Servant Pension Reform based on. ‧ 國. 學. the Principle of Legitimate Expectation. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授研究生. i Un. v. 董保城博士莊惟婷撰. 中華民國一〇五年七月.

(2) 謝辭論文的完成，要感謝的人很多，尤其是一路上給予指導和精神勉勵的指導教授-董保城老師。在求學、寫作的過程中，董老師諄諄善誘，不吝指導，惠我良多，讓我得以完成研究。在此，再次謝謝董老師在學業上的無私教誨。黃一峰、蕭乃沂老師擔任論文口試委員，提供寶貴意見及建議，讓論文內容更臻完整，特感銘謝。長林大哥，經驗傳承，在工作上及學業上，受益良多，不敢或忘。榮國大哥，亦師亦友，給予學業上的指導及鼓勵，身教言教，銘記在心。汝俊大哥，協助後援，互相勉勵，甚感溫馨。怡文、素燕的一路相伴與. 政治大. 一起玩樂，讓生活注入滿滿活力及快樂回憶，提供寫作的動力。竹攸助教，鼎. 立. 作技巧，如及時雨，助我順利過關。. 學. ‧ 國. 力相助，著感溫暖。同學霖佑、佳容，還有同事聖姿，提供口試經驗及簡報製. ‧. 四年了，常有人笑我把碩士班當博士班唸，原來慢慢唸就會唸完了，但每每想起這四年的某些片段，感傷就會湧上心頭，眼淚也會忍不住奪眶。這四年，. y. Nat. io. sit. 爺爺、父親、奶奶相繼離開，無法讓他們看到碩士學位的完成，實感遺憾。尤. n. al. er. 其是家父，病痛纏身，無法隨侍在側，甚為不孝。在此，對於家母蔡麗珍女士，. iv. n 致上深深的感謝與敬意，總是無私的付出，用她的方式支持與愛護著我，讓我 C hengchi U. 無後顧之憂。姊姊翹蓉、妹妹惟琇、弟弟翔琳，謝謝你們成為我的家人，一起成長，一起歡笑，一起支持彼此與愛護家人。需要致謝的人太多，無法一一點名，謝謝有你(妳)，有你(妳)們真好。凡走過必留下痕跡，求學之路，感謝你們在各方面的幫忙與協助，終使不才的我得以完成論文，榜上留名。願與大家分享這份喜悅與榮耀。. 莊惟婷. 謹誌. 民國 105 年 8 月.

(3) 中文摘要年金改革為政府極力推動的重大政策，公務人員退休制度為年金改革的一環，考試院雖已於 102 年 4 月 11 日通過公務人員退休撫卹法草案，並送立法院審議，惟各方爭議不休未有定案。須知政府提供合理的俸給與退休制度，方可吸引優秀人才投入公職，現職人員得以戮力施政品質提升，退休人員生活獲有保障亦有助維護社會安定。因此，公務人員退休金制度之變動實為重大議題，而公務人員年金改革是否符合信賴保護原則殊值嚴肅探討。目前年金改革正由國家年金改革委員會研議中，尚未有具體結論，本研究. 政治大進黨團公務人員退撫法草案(102 立年 5 月 17 日提案版本)，以及司法實務相關見. 比較分析前一階段考試院公務人員退撫法草案(102 年 4 月送立院審議版本)、民. ‧ 國. 學. 解，並透過訪談，探討公務人員退休金改革是否有違信賴保護原則，以期作為相關政策、法令擬定之參考。. ‧. 退休撫卹基金的穩定運作，關係退休制度之安定性甚鉅，因此本研究亦將. Nat. sit. y. 退撫基金財務管理納入討論，以瞭解退撫基金投資績效之影響。. er. io. 本研究發現，公務人員退休制度在短時間迭有變更，且退撫法草案對於公. n. al 務員退休權益變動過大，實不符法之安定性及信賴保護原則。另將公務人員與 iv. n U engchi 勞工退休保障比較，卻忽略負擔義務及制度比較基礎之差異，亦無助消弭「行. Ch. 業不平」之現象。本研究之結論為年金改革應確實遵守信賴保護原則，訂定過渡期間和合理補救措施，同時提升退撫基金運作績效，維持基金充裕與合理收支，以免影響退休制度之合理改革，並保障公務人員的退休權益。. 關鍵字：公務人員退休制度、公務人員退休撫卹法草案、信賴保護原則、退撫基金. i.

(4) Abstract The pension reform is one of major issues that the government has to solve promptly. The Examination Yuan passed The Draft of Public Service Pension Act on April 11, 2013 and sent it to Legislative Yuan for consideration. However, this issue is still in dispute. Well-design civil servant payment and retirement systems provide incentives to attract high-quality persons into government system. This improves the efficiency of government system as well as maintains the stable of society. Since the change of civil servants pension system is such a big issue, whether it compliances with the principle of legitimate expectation is deserved serious discussion.. 政治大. Pension reform is still discussed under the National Pension Reform Commission, and the program is still under deliberation. This paper analyzed different versions of Public Service Pension Act drafts and Judicial Yuan Interpretations, and through interviews to discuss the relevance between Civil Servant Pension Reform and the principle of legitimate expectation.. 立. ‧ 國. 學. ‧. Smooth operation of Public Service Pension Fund is essential to the stability of the retirement system. This paper also included the financial management of Public Service. Nat. n. al. er. io. sit. y. Pension Fund due to the earning rate of Public Service Pension Fund is importance to the civil servant retirement system 's stability.. i Un. v. This study found out that the draft of Public Service Pension Act changes aggressively in such short time may violate to the law of stability and trust. Another problem is to compare the retirement protection between civil servants and labors, but not to discuss the difference of the obligations and the burden of the systems. This will not eliminate the injustice among industries. Finally, this paper recommends that workable reform should comply with the principle of trust protection, apply transition period and measures of remediation, and enhance the performance of Pension Fund.. Ch. engchi. Keywords : Civil servant retirement system, The draft of Public Service Pension Act, the principle of legitimate expectation, Public Service Pension Fund. ii.

(5) 目次第一章緒論 .................................................................................................................................... 1 第一節研究背景 ........................................................................................................................ 1 第二節研究動機與目的 ............................................................................................................ 2 第三節研究方法與範圍 ............................................................................................................ 4 第二章公務人員的權益保障：退休制度 .................................................................................... 7 第一節退休的性質與作用 ........................................................................................................ 7 第二節公務人員退休之憲法制度性保障 .............................................................................. 13 第三節我國公務人員退休金制度之屬性 .............................................................................. 17. 政治大. 第四節公務人員退休制度法制的演進 .................................................................................. 23. 立. 第三章公務人員退休制度改革的各種嘗試 .............................................................................. 27. ‧ 國. 學. 第一節我國公務人員退休制度面臨之困境與挑戰? ............................................................ 27. ‧. 第二節日本、韓國公務人員退休制度改革 .......................................................................... 36 第三節公務人員退休撫卹法草案(1020401 考試院送院版本) ............................................ 46. y. Nat. io. sit. 第四節民進黨團版本(1020517 提案) .................................................................................... 70. n. al. er. 第五節各種草案之比較 .......................................................................................................... 71. i Un. v. 第六節訪談 .............................................................................................................................. 73. Ch. engchi. 第七節小結建議 ...................................................................................................................... 80 第四章退撫基金財務面之管理 .................................................................................................. 83 第一節公務人員退休撫卹基金介述 ...................................................................................... 83 第二節基金管理會組織與職掌 .............................................................................................. 84 第三節基金監理會組織與職掌 .............................................................................................. 86 第四節退撫基金財務概況 ...................................................................................................... 87 第五節小結 .............................................................................................................................. 96 第五章公法一般原理原則-信賴保護原則 ................................................................................. 99 第一節信賴保護原則 .............................................................................................................. 99 iii.

(6) 第二節信賴保護原則之要件 ................................................................................................ 103 第三節信賴保護的方式 ........................................................................................................ 108 第四節情事變更原則 ............................................................................................................ 112 第五節小結 ............................................................................................................................ 116 第六章退休金改革與信賴保護 ................................................................................................ 120 第一節大法官對法規範變更與信賴保護原則之詮釋 ........................................................ 120 第二節大法官釋字第 717 號對公務人員退休金改革之影響 ............................................ 123 第三節各種版本草案與信賴保護原則 ................................................................................ 134 第四節公益之必要性與信賴保護之權衡 ............................................................................ 136. 政治大. 第七章結論與建議 .................................................................................................................... 143. 立. 第一節結論 ............................................................................................................................ 143. ‧ 國. 學. 第二節建議 ............................................................................................................................ 151 參考書目 ........................................................................................................................................ 160. ‧. 公務人員退休法 .......................................................................................................... 164. 附錄二. 公務人員退休撫卹法草案 .......................................................................................... 178. 附錄三. 公務人員退休撫卹法草案 .......................................................................................... 208. n. al. er. io. sit. y. Nat. 附錄一. Ch. engchi. iv. i Un. v.

(7) 表次表 1：主要國家高齡化轉變速度 ....................................................................................................... 32 表 4：韓國公務員改革各階段之內容 ............................................................................................... 46 表 2：不同時期退休之公務人員退休金計算基準及基數內涵 ..................................................... 64 表 3：現行制度與各種草案版本之比較........................................................................................... 71 表 5：參加退撫基金人數.................................................................................................................... 88 表 6：退撫基金提撥費率.................................................................................................................... 89 表 7：歷年退撫基金收繳撥付統計表 ............................................................................................... 90. 政治大表 9：退撫基金歷年已實現收益表 ................................................................................................... 94 立表 8：歷年退撫基金淨值.................................................................................................................... 91. ‧ 國. 學. 表 10：最近１０年退撫基金運用收益分析表 ................................................................................ 95 表 11：歷年退撫基金收入與支出變動趨勢 .................................................................................... 97. ‧. 表 12：大法官解釋法規範變更與信賴保護原則之關係.............................................................. 121. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i Un. v.

(8) 圖次圖 1 我國總生育率 ............................................................................................................................ 29 圖 2 亞洲主要國家總生育率 ........................................................................................................... 29 圖 3 102 年人口年齡分布結構......................................................................................................... 31 圖 4 我國未來人口高齡化發展趨勢圖........................................................................................... 32 圖 5 三階段人口年齡百分比 ........................................................................................................... 33 圖 6 扶養比變動趨勢 ........................................................................................................................ 34 圖 8 退撫基金管理會組織圖 ........................................................................................................... 85. 政治大退撫基金淨值圖 ........................................................................................................................ 92 立. 圖 7 退撫基金監理會之組織圖 ....................................................................................................... 87 圖 9. ‧. ‧ 國. 學. 圖 10 退撫基金截至民國 104 年 12 月 31 日止運用概況圖 ........................................................ 93. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i Un. v.

(9) 第一章第一節. 緒論研究背景. 我國公務人員退休撫卹制度保障，在民國 84 年之前採取恩給制，退撫經費之籌措由政府編列預算支給，以照顧退休公務人員的基本生活所需。而後因軍公教人員薪俸已逐年提高，退休人數日增，另國家各項福利政策支出大增，政府財政也日漸沉重，自民國 84 年 7 月 1 日起，退休金準備責任由「恩給制」轉換為「共同儲金制」，公務人員負擔百分之 35 退休金，餘由政府支付，共同提撥費用建立公務人員退休撫卹基金(以下簡稱退撫基金)，並以「退撫新制」稱之。. 立. 政治大. 繼之民國 99 年公務人員退休法又經大幅度修正，自 100 年 1 月 1 日實施，. ‧ 國. 學. 其中重大改革為延後月退休金起支年齡，由 75 制轉變成 85 制，亦即退休年齡. ‧. 加服務年資合計數字由 75 逐年增至 85，才具有請領月退休金的資格，對公務. y. Nat. 人員退休制度有重大影響。公務人員退撫新制施行迄今，近年來又因我國人口. er. io. sit. 結構趨向高齡化、少子化，未來年輕人口必將負擔龐大老年人口的退休金，而形成世代間不公平的現象，且我國近年整體經濟發展未達預期成效，政府財政. n. al. iv. Ch 狀況未臻理想，退撫基金亦績效不佳，使得退撫基金的收支結構越趨險峻，因 Un engchi. 此，考試院擬定公務人員退休及撫卹法草案，以降低退休金所得替代率、提高退休金提撥比例、延長退休年齡，期使公務人員的退撫制度能夠更穩健發展。考試院於 102 年 4 月 11 日完成公務人員退休及撫卹法草案並送交立法院審議，草案內容擬調降退休金計算基準及基數內涵以達到降低所得替代率、退休金請領年齡由目前的 60 歲再延長至 65 歲、提撥費率法定上限由目前的 15%再調升至 18%、公務人員負擔比率由目前的 35%提高至 40%，退休金給付調降的部分，不僅現職人員受到直接的影響，已退休人員亦一體適用，對於已取得及預期取得退休金權利之已退休人員及現職人員，恐將衍生信賴保護的問題。 1.

(10) 第二節. 研究動機與目的. 我國解嚴後因為政黨選舉政見承諾及政治立場互異因素，對社會輿論、政策形成、政策制定等影響甚鉅，導致近年年金改革議題究竟是單純的財政問題，還是法律問題抑或是政治問題的爭議不斷，部分政治人物、媒體對軍公教人員退休制度迭有批評，這不僅引發部分民眾對軍公教人員退休制度的不滿，更造成已退休及現任公務人員對於政府制度和國家行為的不安及不信任。從人力資源管理的觀點，選才、用才、育才、留才是管理的四大職能，其中為達留才之目的，除了提供相對的薪資、福利外，更透過制定完善的退休制. 政治大. 度，保障退休後之生活，使員工願意穩定、長期留在組織中，故退休制度可謂. 立. 行政組織為了留才目的之誘因設計。一個國家要擁有優秀的公務人員，需要有. ‧ 國. 學. 穩定的制度及福利，順暢的升遷管道，激勵公務人員在其工作崗位上善盡其能力及職責，展現行政的專業、累進服務品質；退休後有基本的生活保障，成為. ‧. 社會安定的力量之一，如此才能吸引優秀人才，持續投入行政體系，維持一個. y. Nat. sit. 行政組織人員的穩定性及高效能的為民服務政府。反之，現職和退休公務人員. v. n. a. er. io. 對政府政策的不信任，對國家保護其權益無信心，也將嚴重影響政治安定與政. l 府效能，甚至法律訴訟問題。因此，國家任何政策、制度之變動如涉及應有權 ni. Ch. U i e h n c g 利者都應該要注意信賴保護原則，而公務員年金改革是否符合信賴保護原則殊值嚴肅探討。. 公務人員退休年金改革已是政府既定政策，惟其研擬過程引發民眾及退休公務人員極大爭議，原因之一在於此次公務人員年金改革推動時機點係在 101 年 10 月爆發勞保基金破產危機後數月，當時社會輿論普遍認為勞工與公務人員受政府保障的程度有不公平的差別待遇，實因公務人員退撫基金除了政府有提撥部分準備金外，並受到政府的保障，相較之下，勞保基金則由資方雇主和勞工本身來負擔，政府並無挹注資金，因此間接引發勞工對公務人員不滿的行 2.

(11) 業不平氛圍，許多退休及在職公務員咸認政府此舉係為平息因勞保基金瀕臨破產所引發的社會輿論爭議而做。另有爭議原因則是許多退休及年資較高的公務人員，因其退休待遇明顯縮減，因而質疑公務人員退休撫卹法草案是否有違公務人員對其退休權益之信賴保護。主管機關考試院稱「公務人員退休撫卹法」在制定前已舉辦 30 多場次說明會，取得多數公務人員的支持與意見，而且在公務人員退休撫卹法草案中有訂定過渡期間及給予適當的補償，因此並無違反信賴保護原則的問題，惟抗議抨擊之聲未曾平息。. 政治大的質疑，也造成一般民眾、媒體對公務員待遇過度優於勞工的嚴厲批評。雖說立公務人員年金改革不僅造成退休公務人員對政府信心及相關作法合法性. ‧ 國. 學. 政府的政策常是隨著經濟、政治及社會環境變遷的因素而調整、變更，甚而廢止。然而任一政策的變更，將對民眾權益，對國家永續發展造成直接或間接的. ‧. 深遠影響，不應在民粹壓力下，或是為求短時利益，而匆忙訂定。唯有經過謹. sit. y. Nat. 慎評估，考量國家整體利益，利害關係人的權益及對社會公益的影響程度，做. er. io. 具前瞻性的全面通盤研究後，產出的政策能顧及公平正義原則與人民福利才可. n. a 能順利被執行。公務人員年金改革是否可以順利推動，焦點為其未來施行的法 v. i l C n U h e n g c h102 i 年 4 月函送立法院審議之公務源是否可以順利通過立法院的審議，考試院人員退休撫卹法草案(以下簡稱退撫法草案)，攸關數十萬現職與退休公務人員的經濟權益，也將牽動其他勞工相關退休權益法規的檢視，許多人未來重大權益將會面臨變動，可以想見在立法過程必會遭遇各方角力與質疑。因此，退撫法草案在司法及法制委員會於 102 年 5 月 27 日完成審查後，直至 104 年 12 月第 8 屆立法任期屆滿都無進展，並因立法院屆期不續審而退回。年金改革議題在 105 年 5 月 20 日新政府上任後，於總統府下設國家年金改革委員會，由副總統陳建仁擔任主委，行政院政務委員林萬億擔任副主委並兼任執行長，提升改革小組的層級，顯見新政府對年金改革的重視。雖然考試 3.

(12) 院 102 年退撫法草案因立法院屆期不續審而退回，但改革是延續的，退撫法草案應該可以作為新政府參考，故本文爰以考試院 102 年退撫法草案版本為基礎，兼論民進黨改革版本草案，探討改革所涉之法律觀點，對於新政府將全面啟動年金改革，仍應將注意依法行政及信賴保護兼具的法律原則。退撫法草案雖然將公務人員的退休與撫卹併在一起，但草案的關鍵在於退休，故本研究將重點置於草案有關公務人員退休部分。對於影響人民權益的法規範變動，應遵守信賴保護原則，以維人民的信賴利益，此乃符合法治國之依法行政及一般法律原理原則。本研究擬從法規範變. 政治大員退休金制度的改革，期能提供未來新政府改革之參考，並維護公務人員對國立. 更所涉「信賴保護原則」的法理觀點，以及近年來司法見解，綜合探討公務人. ‧ 國. 學. 家之向心力，同時增進民眾對公務人員退休制度之瞭解，減緩社會對立的氛圍。據此，本研究的目的可歸納如下：. ‧. 一、探討公法領域中信賴保護原則與政府施政的關係，藉以檢視「公務人員退. sit. y. Nat. 休撫卹法草案」就退休條件、退休金計算基準及內涵變更之內容，有無違. er. io. 反法規變動所應保障相對人信賴利益之基本原則。. n. a 二、探討年金改革以消弭「行業不平」作為公務人員退休金制度改革正當性何 v 在?. i l C n U hengchi. 三、將研究探討結果形成具體的政策建議，提供相關政策研討之參考。. 第三節. 研究方法與範圍. 公務人員退休金改革是政府推動年金改革之一環，因涉及公務人員的退休條件、退休金計算基準及退休制度的設計，對公務人員的退休權益有直接且重大的影響，本研究將以文獻探討的方式，就考試院公務人員退撫法草案(102 年 4 月送立院審議版本)、民進黨團公務人員退撫法草案(102 年 5 月 17 日提案版 4.

(13) 本)，以及司法實務相關見解，來進行公務人員退休法改革與信賴保護原則相關性之研究，以瞭解公務人員退休撫卹法草案是否有違反相對人的信賴利益，提出研究建議。另本文採用訪談，筆者與勞動部技監及全國公務人員協會理事長李來希先生進行訪談，以瞭解利害關係人的意見，有助本文的寫作。李來希先生任職於勞動部，長期處理勞工權益問題，又因擔任勞動部公務人員協會理事長，對於公務人員的權益保障處理事宜亦具有經驗，在年金改革輿論開始之初，常見其在談話性節目中捍衛公務人員的權益。李來希先生於 104 年 10 月當選全國公. 政治大李理事長，就考試院版本的退撫法內容是否有違反保障公務人員權益相關議立. 務人員協會理事長，其立場及意見應足以代表公務人員團體，因此，筆者訪問. ‧ 國. 學. 題，進行深度訪談，以更深入瞭解利害關係人對改革的觀點及意見，同時，有助筆者檢視法規範變更之適法性。. ‧. sit. Nat. 退撫法草案，擬對研究範圍作以下界定：. y. 本文將研究重點置於考試院規劃公務人員退休金改革之公務人員退休暨. er. io. 一、公務人員:依公務人員保障法第 3 條所稱公務人員，係指法定機關依法任用. n. a 之有給專任人員及公立學校編制內依法任用之職員。因廣義公務員包含 v. i l C n U hengchi 軍、公、教人員，所涉範圍太廣且考量軍人及教職人員的退休條件有所差異，故本研究之研究對象將限縮為以公務人員為限。二、公務人員退休撫卹法草案：係指考試院於民國 102 年 4 月 11 日函送立法院審議的「公務人員退休撫卹法草案」。司法及法制委員會於 102 年 5 月 27 日完成審查。104 年 12 月立法院第 8 屆任期屆滿，因立法院屆期不續審而退回。退撫法草案雖然將公務人員的退休與撫卹併在一起，但草案的關鍵在於退休，故本研究範圍為草案中有關公務人員退休部分。另民進黨團於 102 年 5 月 17 日將擬具之「公務人員退休撫卹法草案」，提請立法院增列審議案。司法及法制委員會於 102 年 5 月 20 日併案審查考試院版 5.

(14) 本及民進黨版本之公務人員退撫法草案。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i Un. v.

(15) 第二章. 公務人員的權益保障：退休制度. 公務人員退休年金制度改革，攸關國家財政、公務人員退休權益保障，以及社會安定，為釐清改革之必要性及合理性，本章將先相探討此退休金的性質、政府對公務人員之照顧在憲法上的位階、公務人員退休制度之發展沿革等。. 第一節. 退休的性質與作用. 人到了一定年齡或因故無法勝任工作，遂退出職場，因此「退休」(retirement) 係指因年老或疾病，或因傷殘，無法繼續任職時，由所服務的組織或保險機構. 政治大. 給與退休金，令其退職休養。同時退休也是機關學校或公私團體，為促進組織. 立. 人力新陳代謝，強化人事機能，提高工作效率，規劃建立一種給付制度，以解. ‧ 國. 學. 決其員工老年、殘廢等問題，進而安定員工及其家屬的生活1。爰此，退休制度. ‧. 設計對公務機關而言，除有照顧退休人員生活安全之外，尚有促進人事新陳代. y. Nat. 謝，維持組織織活力，以提高工作效率等目標；對於個人而言，有消除生活憂. er. io. sit. 慮，澄清吏治道德之功能；對於社會而言，則能建立永業制度，增進社會安全。所以一個負責任的政府應力求建立一個優良穩定的公務人員退休制度，使在職. n. al. iv. Ch 人員奉公守法，安心任職，使退休人員生活有基本保障，維持其退休後之生活， Un 增進社會之安定。. engchi. 一、退休金的性質退休金制度之設，乃在保障退休人員退休後之生活，使其於不能或不再從事工作以獲取薪資收入時，仍有一定之金錢收入，得資為生活之憑藉，以確保其生存2。有關退休金的性質，學者從不同角度切入，就會產生不同的概念，有認為:(一)永久所得說、(二)人生過程儲蓄說、(三)人事機能說、(四)功績報酬. 1 2. 馮惠平(2013)。從信賴保護原則論公務人員退休年金制度改革。人事月刊，334 期，頁 28-37。釋字第 596 號大法官解釋，大法官廖義男之不同意見書。 7.

(16) 說、(五)社會扶助說、(六)延付薪資說、(七)自力救濟說、(八)安全保障說者3; 有認為:(一)功績報酬說、(二)人事機能說、(三)延付薪資說、(四)適當生活維持說、(五)社會保險說者4; 有認為(一)人事機能說、(二)人力折舊說、(三)延期薪資說、(四)功績報償說、(五)誘因理論、(六)社會保險說、(七)適當生活維持說者5 。綜上各說，本文認為退休金的性質依現在社會的實際情況而論，以延期薪資說、適當生活說及社會保險說，較為妥適。 (一) 所謂「延期薪資」說，認為退休金給付是退休人員應得工資的一部分，只. 政治大退休時領取。西方工業社會在 1980 年代起，勞工及雇主將退休金看做是一立是將其延到退休才發給，亦即員工犧牲目前現金工資的增加而選擇延後至. ‧ 國. 學. 種延後給付的工資已經成為一種共識。歐洲聯盟的歐洲司法法庭在 1990 年曾明確確定職業性的退休金應解釋為延期給付的工資，為雇主給予勞工的. ‧. 退休金的性質有一個明確的界定6。. y. sit. Nat. (二) 所謂「適當生活維持」說則主張雇主應該負有照顧員工退休生活的義務，. er. io. 認為員工到達一定年齡及資格條件時所領受的退休金，應足以維持其退休. n. a 後適當生活水準為原則，並維持與退休前後的生活費用差距，因此員工退 v i l C n U 7 hengchi 休後須有合理的退休金所得替代率，以維持其退休後之適當生活。. (三) 所謂「社會保險」說則主張，基於互助與保險原理，於員工在職時強制參加保險，按期繳納保險費，至退休時才領取退休保險金，以平衡在職時與退休後的所得與消費，並將個人不可確定的危險轉嫁給多數人來分擔，從而取得退休保險給付的權益8。 3 4. 5 6 7 8. 趙其文(1996)。人事行政學:兼論現行考銓制度。台北:華泰，頁 644。葉長明(1998)。轉引自隋杜卿(2003)。公務人員退休制度再改革芻議:確定提撥制與展期年金制的分析。刊於財團法人國家政策研究基金會國政研究報告。柯木興(2002)。社會保險。台北:三民，頁 167-170。符寶玲(1999)。退休基金制度與管理。台北:華泰，頁 20。柯木興(2002)。社會保險。台北:三民，頁 167-170。轉引自隋杜卿(2003)。公務人員退休制度再改革芻議:確定提撥制與展期年金制的分析。刊於財團法 8.

(17) 按我國公務人員退休制度原採恩給制，由國家負責公務人員退休準備金，當可視其為「延付薪資說」;而私部門的勞工退休金的通說也較偏向延付薪資說。然依司法院釋字第 280 號解釋理由書:「公務人員應盡忠職守，為民服務，國家對於公務人員亦應照顧其生活，於其年老退休時，給予適當之退休年金，以保障其退休後之生活，方符憲法第 83 條設置國家機關掌理公務人員退休、養老等事項之意旨。」又釋字第 433 號解釋理由書:「國家為公法人，其意思及行為係經由充當國家機關之公務人員為之。公務人員與國家之間係為公法上職務關係，國家對公務人員有給予俸給、退休金等照顧其生活及保障其權益之義. 政治大合「適當生活維持說」的主張;但依現行退休制度乃民國 84 年 7 月 1 開始，由立. 務。」此二號解釋均顯示國家對公務人員之退休生活有照顧之義務，因此較符. 則明顯傾向「社會保險說」。. ‧. ‧ 國. 學. 公務人員與政府共同提撥而建立退撫基金的制度觀之，具有互助與保險原理，. 二、公務人員退休金與勞工退休金之性質差異. y. Nat. sit. 國家對公務人員與勞工退休生活所為之保護，因公務人員與勞工之工作性. v. n. a. er. io. 質、權利義務關係及各種保護措施之整體觀之，在方法上未盡相同。因此，公. l 務人員與勞工退休金的性質，因與其雇主之間存在不同法律關係而產生差異。 ni. Ch. U i e h n c g 就人員任用資格、相對權利義務、與國家之法律關係觀之，國家對公務人員與勞工之退休金之照顧責任，未可同一而論。 (一)人員任用資格. 「公務員」廣義解釋為依法令從事於公務之人員9。狹義解釋的公務人員，指法定機關依法任用之有給專任人員及公立學校編制內依法任用之職員10。故公務人員之任用，必須經過國家考試合格，並銓敘任用後，方能取得公務人員. 人國家政策研究基金會國政研究報告。 9 國家賠償法第 2 條第 1 項。 10 公務人員保障法第 3 條第 1 項。 9.

(18) 資格。雖然進入一般私部門亦須通過一定面試程序，但與國家考試相較，二者之晉用程序、通過標準及受法律保障程度，實不相同。 (二)權利義務公務人員雖享有身份保障、俸給、退休金等權利，相對地也必須遵守服務、保密、不為一定行為、行政中立之義務，且受到相關法律之規範。一般勞工雖有薪資及退休金之權利，亦須遵守公司之規範，但非若公務員之權利義務均受到法律之強制規範。例如公務人員的俸給由法律規定，在法定支給標準之下，為增減給付之約. 政治大之規定，必須依標準支給，不得另行自訂項目及標準支給。不若私人之報酬可立定者，其約定無效。在學理上有「俸給法定主義」之稱，依據公務人員俸給法. ‧ 國. 學. 由當事人相互約定，除勞工之薪資不應低於最低工資外，不受法律之限制11。因此，勞工可依勞動基準法第 21 條規定，工資由勞雇雙方議定之，而與雇主. ‧. 針對薪資與勞動條件進行協商，然公務人員就俸給並無協商權。 12. 13. sit. y. Nat. 另外公務人員有不得兼職之規定，以及退休後有旋轉門條款及不得任職. al. n. (三)與國家之間的關係. er. io. 領雙薪之規定，對公務人員在職及退休後之所得均有規範及限制。. Ch. i Un. v. 公務人員與國家之間的關係，不論是早期的傳統的特別權力關係，或是現 engchi 在的公法上之特別法律關係，或稱公法上之職務關係，乃基於特別之法律上原因(例如公務人員任用法)，都不同於一般私部門的僱用關係。因此公務人員與勞工，因其與雇主之關係之不同，其退休金請求權雖皆受到憲法財產權之保障，但公務人員請領退休金之權利是國家為履行其對於公務人員保護、照顧義務之給與，而勞工請領退休金之權利，係雇主基於對於勞工照顧義務之給與， 11. 吳庚(2012)。行政法之理論與實用(增訂十二版)。臺北:三民，頁 237。公務員服務法第 14 條第 1 項規定：公務員除法令所規定外，不得兼任他項公職或業務。其依法令兼職者，不得兼薪及兼領公費。 13 公務員服務法第 14 條之一規定：公務員於其離職後三年內，不得擔任與其離職前五年內之職務直接相關之營利事業董事、監察人、經理、執行業務之股東或顧問。 10 12.

(19) 二者法律主體及法律關係各有不同，因而產生立法者就其金額計算之基準、請領之條件、給與之方式等作不同之選擇與設計14。公務人員退休金請求權可謂源自憲法第十八條人民服公職之規定衍生而來，依公務依司法院釋字第 605 號解釋意旨，「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。」另參釋字第 280 號、433 號解釋理由書之意旨，均可顯示國家對公務人員之退休生活有照顧之義務，而基於此一法定義務，公務人員依法得享有公法上之退休金請求權。. 政治大勞務給付的全部結果。換言之，勞工退休金是勞工提供勞務給付的對待給付，立而私部門之勞工退休金是雇主以勞動關係的存在為基礎，對勞工長年提供. ‧ 國. 學. 其在債法上的歸類，應與工資相同，屬民法第 482 條勞務給付的報酬，是一種對價關係的給付15。. ‧. 另參司法院釋字第 658 號解釋不同意見書，亦認為公務人員與國家間為公. sit. y. Nat. 法上職務關係，公務人員對國家負有忠實執行職務之義務，而國家對公務人員. er. io. 則負有給與俸給、退休金等與其身分相當、賴以維持生活之照顧義務。而由於. n. a 公務人員為國家執行職務之目的非在換取酬勞，是國家對公務人員所為之生活 v i l C n U hengchi 照顧義務，與私法上僱傭關係所得之報酬不同。. 綜上，依司法實務上的見解，認為公務人員與國家關係乃為公法上職務關係，不同於私法上僱傭關係，因此公務人員退休金給付亦不同於勞工退休金，勞工退休金被認為是工資的延長，公務人員退休金則是政府照顧公務人員退休生活之法定義務，以維持其退休生活的水準。且依行政實務上的設計，現行退撫基金制度為政府與公務人員共同提撥之制度，乃是政府為落實對公務人員的照顧義務而建立公務人員退休制度，並以「社會保險說」為基礎，而達到「適. 14 15. 釋字第 596 號大法官解釋，大法官廖義男之不同意見書。馮惠平(2013)。從信賴保護原則論公務人員退休年金制度改革。人事月刊，334 期，頁 28-38。 11.

(20) 當生活維持說」的目標。. 三、公務人員與勞工退休保障之落差我國公務人員與勞工因退休保障有落差，而有行業不平之名詞產生。然有關公務人員與勞工退休制度對公務人員與勞工退休生活保障程度不同，由於公務人員與勞工之工作性質、權利義務關係之不同，因而國家對公務人員與勞工退休生活所為之保護，方法上未盡相同(參大法官釋字第 596 號)，且國家在對公務人員退休金之規定與對勞工退休金之規定，其所處之地位並不相同，國家對公務人員退休金之設計，是立於雇主對員工之關係，國家對企業主提供給僱. 政治大. 員之勞工退休金之規定，國家則是站在規範者之地位，須考量勞雇及第三人利. 立. 害關係之平衡，只能要求一個最低合理之標準來規範企業主。因此，公務人員. ‧ 國. 學. 與勞工的退休制度，二者之間缺乏比較之基礎(參釋字第 596 號大法官余雪明協同意見書)。因而公務人員請領退休金之權利是國家為履行其對於公務人員保. ‧. 護、照顧義務之給與;而勞工請領退休金之權利，係雇主基於對於勞工照顧義務. y. Nat. sit. 之給與，二者法律主體及法律關係各有不同，導出公務人員請領退休金之權利. v. n. a. er. io. 有別於勞工請領退休金之權利，立法者可就其金額計算之基準、請領之條件、. l 給與之方式等作不同之選擇設計 (參釋字第 569 號大法官廖義男不同意見書) 。 ni. Ch. U i e h n c g 又公務人員與勞工退休制度之具體內容之比較，因關係到國家整體資源的. 配置與運用、社會環境、經濟結構及勞雇關係等複雜政策性問題，應留給政治部門較廣泛之政策形成空間，甚至兩種退休制度的個別具體內容，是否都具有「可相提並論性」，因而可以進行平等審查，亦非無疑問(參釋字第 596 號大法官許宗力及許玉秀之不同意見書)。公務人員與勞工二者退休制度保障落差所造成「行業不平」之問題，涉及國家在其中所扮演角色分別為雇主(對公務人員)及規範者(對勞工)之不同地位，且二者退休制度最基礎的費率及給付都不同，公務人員的退休所得，以退 12.

(21) 16. 17. 休金為主，而非公保年金，而勞工的退休收入，反以勞保年金為主，勞退只佔一小部分，缺乏比較基礎，故本文不比較及討論公務人員與勞工之退休制度。本文認為二者退休制度的落差，應設法拉近，但非僅靠公務人員退休制度的改革，更應該使勞工的退休制度盡量合理化，但勞工退休制度改革部分，並非本研究範圍。. 第二節. 公務人員退休之憲法制度性保障. 公務人員依法任用，其權利與義務皆受到法律規範。公務人員依法得享有. 政治大. 一定權利，例如身份保障權、俸給權、退休金權、保險金權、撫卹金權、休假. 立. 權、結社權等18。其中俸給與退休金權利，更是確保公務人員戮力從公，無後. ‧ 國. 學. 顧之憂所為之保障。. ‧. 一、制度性保障說. y. Nat. 「制度性保障(Institutionelle Garantien)」此一理論為德國威瑪憲法時期之學. er. io. sit. 者 Carl Schmitt 所提出。在威瑪憲法時期，當時盛行之憲法學說認為，憲法中基本權利之規定，僅拘束行政機關，對於立法機關而言毫無拘束力。在這樣的. n. al. iv. Ch 學說影響下，基本權利隨時可能被立法者透過法律加以架空，因此，Carl Schmitt Un engchi. 提出制度性保障之理論，將憲法保障之「制度」與「基本權利」二者區分開來，以避免這些「制度」被劃歸到「基本權利」的範疇中，而在當時「立法機關不受基本權利之拘束」的思潮下，其內涵會隨時被立法者架空19。其意義係指透. 16. 17. 18 19. 公保年金化，提供公教人員老年基本生活保障－將來年金機制全面上路後，公教人員都有機會選領公保養老年金給付；其給付率訂為「每一加保年資可在 0.75%至 1.3%之間的給與率下」，核給公保養老年金給付。目前仍為一次性給付，非年金。勞工在工作期間參加勞工保險，勞保現金給付包括「生育、傷病、殘廢、老年、死亡」等給付，勞保年金施行後，除了將「殘廢給付」名稱改為「失能給付」外，失能、老年及死亡三種給付更增加了年金的選擇，也就是「失能年金」、「老年年金」和「遺屬年金」三種給付，其中老年年金，提供勞工退休後長期之生活保障。吳庚(2012)。行政法之理論與實用。臺北:三民，頁 236-245。法治斌、董保城(2010)。憲法新論。台北:元照，頁 432。 13.

(22) 過憲法之規定，某些特定之制度可能受到特別之保護，以避免立法者以一般法 20. 律方式將該制度予以廢除。制度性保障賦予人民主觀權利，而國家應透過立法將這些特定制度予以保障並規制。德國職業公務員制度，在威瑪時代，業已由個別公務員關係之保護，轉化完成為在憲法層次上之保障。公務員制度之憲政組織上的制度保障，其目的在於確保公務員在國家生涯中能確實履行其法律功能之任務，而使公務員免受政 21. 治上之影響，得以保障其獨立性。建立公務員制度係屬法治國家之基本要素22，德國憲法上職業公務員制度. 政治大外，亦包含其他最高法院以及各邦高等法院之裁判，將其內容具體化。德國立之內涵(基本法第 33 條第 5 項規定)，除經由聯邦憲法法院之判決加以具體化 23. ‧. ‧ 國. 務員相關法律，以符合憲法上的要求24。. 學. 基本法上要求與時俱進的職業公務員制度之制度保障，就是要求立法者制定公. 二、公務人員退休制度為憲法上制度性保障. y. Nat. sit. 我國憲法中明文列舉出個人基本權利之保障，所以人民得直接援引憲法中. n. a. er. io. 的基本權利對國家主張，而落實人民的基本權利，例如我國對人身自由、財產. v. l 權的保障。而對於人民的各種生活領域，憲法無法以有限的條文完全臚列所有 ni. Ch. U i e h n c g 的自由權利事項，故就制度面而言，國家立法機關應制定出一套制度來「形成」基本權的內涵並「保障」該基本權的實現，即為制度性保障的內涵。德國聯邦行政法的制度性保障除婚姻制度、家庭制度、大學制度、繼承制度、禁止設立特殊法院、財產制度、地方自治外，文官制度(Berufsbeamtentum) 亦屬其中之一。而制度性保障理論在我國實務上最早由司法院大法官在釋字第 20 21. 22 23 24. 林明鏘(2002)。公務員之權利與保障。收錄於林明鏘(2005)，公務員法研究(一)，臺北:學林，頁 125-151。林明鏘(2010)。職業公務員制度-憲法規定與憲政實態。收錄於德國聯邦憲法法院五十周年紀念論文集(下冊)，頁 385。同上，頁 384。同上，頁 391。同上，頁 392。 14.

(23) 380 號解釋引進，到了釋字第 396 號解釋則全面肯認制度性保障在台灣憲法實務上的地位。目前受大法官會議解釋承認，受制度性保障的制度有大學自治制度（釋字第 380 號）、訴訟制度（釋字第 396 號）、地方自治制度（釋字第 498 25. 號）、婚姻家庭制度(釋字第 554 號)等，以及有關之服公職權利(釋字第 483 號)。按我國大法官釋字第 483 號解釋文謂:「公務人員依法銓敘取得之文官等俸給，非經公務員懲戒機關依法定程序之審議決定，不得降級或減俸，此乃憲法上服公職權利所受之制度性保障。」明白將憲法第 18 條所保障之基本人權(即. 政治大我國憲法第 83 條規定:「考試院為國家最高考試機關，掌理考試、任用、立. 服公職權利)，擴大解釋成為「制度性保障」26。. ‧ 國. 學. 銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項。」。而憲法增修條文第 6 條第 1 項第 2 款亦規定公務人員之退休仍歸考試院掌理之事. ‧. 項。顯見公務人員的退休有明文規定於憲法條文中，使其獲得憲法上之基礎 27。. y. 28. sit. Nat. 制度性保障，除須有憲法上之明文基礎外，尚需透過逐步的法律化，以共同組. er. io. 成所謂「制度性保障」之內容。我國公務人員退休不僅有憲法上之基礎，並. n. a 有公務人員退休法及公務人員撫卹法的制定，而完備制度性保障，並具體落實 v i l C n U hengchi 憲法上服公職權利之內涵。職是之故，公務人員退休制度乃公務員法上之制度性保障。公務人員退休制度，除使公務員對其退休後之生活無後顧之憂，而能奉公守法，忠於職守，相對地退休制度，可以晉用新進人員，發揮新陳代謝之作用，以維持行政組織的工作效率，因而具有不容忽視之重要性。公務人員退休有其憲法上之基礎，並透過公務人員退休法及撫卹法的制定. 25 26 27 28. 李惠宗(2009)。憲法要義。臺北:元照，頁 96-99。林明鏘(2002)。公務員之權利與保障。收錄於林明鏘(2005)，公務員法研究(一)，臺北:學林，頁 125-151。林明鏘(2005)。公務員法研究(一)。臺北:學林，頁 374。林明鏘(2002)。公務員之權利與保障。收錄於林明鏘(2005)，公務員法研究(一)，臺北:學林，頁 125-151。 15.

(24) 與歷年的修正，建立了目前公務人員退休制度。又依據司法院釋字第 395 號、第 396 號、第 433 號、第 596 號、第 618 號及第 637 號等解釋，公務人員與國家關係，已從「特別權力關係」修正為「公法上職務關係」。國家透過立法的過程，制定公務人員退休法及撫卹法，以保障公務人員依法退休時可享的的權利，因此，政府對公務人員的照顧及公務人員退休金之請求權的保障，完全依賴國家所建立的制度健全運作，乃為憲法上之制度性保障。. 三、大法官解釋有關公務人員退休金權益，大法官解釋有:. 政治大. 釋字第 187 號(73.05.18):公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基. 立. 於憲法規定所賦予之權利，應受保障。. ‧ 國. 學. 釋字第 201 號(75.01.03):公務人員依法辦理退休請領退休金，非不得提起訴願或行政訴訟，經本院釋字第 187 號解釋予以闡釋在案。. ‧. 釋字第 246 號(78.09.09):公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保. y. Nat. v. n. a. er. io. 法律授權之命令定之。. sit. 險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或由. l 釋字第 312 號(82.01.29):公務人員之公法上財產請求權，遭受損害時，得依 ni. Ch. U i e h n c g 訴願或行政訴訟程序請求救濟。公務人員退休，依據法令規定請領福利互助金，乃為公法上財產請求權之行使，如有爭執，自應依此意旨辦理。. 釋字第 455 號(87.06.05): 國家對於公務員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務。軍人為公務員之一種，自有依法領取退伍金、退休俸之權利，或得依法以其軍中服役年資與任公務員之年資合併計算為其退休年資。釋字第 575 號(93.04.02):憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。釋字第 605 號(94.11.09):憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障 16.

(25) 人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。公務人員依法銓敘取得之官等俸級，基於憲法上服公職之權利，受制度性保障 (本院釋字第五七五號、第四八三號解釋參照)，惟其俸給銓敘權利之取得，係以取得公務人員任用法上之公務人員資格為前提。綜上，國家對公務人員退休有憲法上義務，而公務人員的退休金請求權，則是憲法保障人民服公職的權利所衍生，行使法律基於憲法規定所賦予之權利，退休金的給付標準亦透過立法者制定公務人員退休法而定，建立公務人員退休制度。公務人員退休具有憲法上之基礎，並透過一系列的法律化予以建構. 政治大「制度性保障」內容。公務員制度在制度性保障及公務員權利之確保上，其目立. 公務員制度，包括公務人員的考試、俸給、保險、任用、考績、退休、撫卹等. ‧ 國. 學. 的並非僅保障公務員個人之利益，主要目的乃在於維護文官制度的中立性及確保服務人品質，以使公務員可以戮力從公，無後顧之憂29。因此，公務人員退. ‧. al v 我國公務人員退休金制度之屬性 ni C n. 第三節. er. io. sit. Nat. 其退休金具有公法上財產請求權。. y. 休屬憲法制度性保障，基於國家對於公務人員退休之憲法上義務，公務人員對. hengchi U. 現行的公務人員退休制度為公務人員與政府共同負擔提撥之「共同儲金制」，就社會保險與社會救助的意義與特性來檢視之，公務人員退休金制度在社會安全制度中，究竟扮演社會保險的角色?或是扮演社會救助的功能? 各國對社會保險的定義不盡相同，但從其定義的特性和原則中之共同性可得出，通常由政府依照政策性、強制性、保險性、危險性、開放性、福利性及永久性等特性作為確定界說的依據。依通說，社會保險係由政府為推行社會政策，應用保險技術，採用強制方式，對於全體國民或多數國民遭遇生、老、病、. 29. 林明鏘(2005)。公務員法研究(一)。臺北:學林，頁 136 以下。 17.

(26) 死、傷、殘及失業等特定危險事故時，提供保險給付，以保障其最低收入安全及基本醫療照顧為目的的一種社會安全措施。而社會救助係指國家為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者，提供生活扶助、醫療補助、急難救助及災害救助，並協助其自立為目的的一種社會福利措施。各國社會安全制度大多包括社會保險與社會救助二大重要措施，其中以社會保險為主，社會救助為輔，二者相輔相成，以使全體國民均能獲得基本上的生活照顧。惟社會保險是一種權利義務相對的納費制安全事業，有別於社會救助完全由國家一般稅收負擔費用的非納費制社會福利事業。二者的最終目的雖. 政治大一、社會保險與社會救助的差異處立大致相同，但其本質上仍有以下若干相異處。. ‧ 國. 學. (一)財源方面. 社會保險的財源，均由被保險人與雇主雙方或單方所繳納的保險費來維. ‧. 持，亦有由國家補助費用者。而社會救助的財源，則完全依賴國家一般稅收來. y. Nat. sit. 維持。換言之，社會保險的被保險人，具有繳納保險費的義務，才能享受保險. n. al. er. io. 給付的權利;至於社會救助的受益人，則不必負擔繳費的義務，就能享受救助的權利。 (二)成本計算方面. Ch. engchi. i Un. v. 社會保險採用精算技術來計算成本，訂定保險費率、給付標準及公式，以維持財務收支平衡。而社會救助並無採用精算技術，由政府按年編列預算，針對受助者的個別需要提供救助。 (三)資產調查方面社會保險在領受保險給付時，不需要經資產調查的手續來決定有無資格領受保險給付。而社會救助，有需求的個人必須經過審核其經濟需要或經濟狀況，證明其收入及資產不足以維持本身及家庭的生活為要件，以決定是否有受 18.

(27) 領救助的資格。 (四)資格條件方面社會保險對其參加者的資格、給付條件及標準等，均有法律的規定，且為強制性質，因此只要符合資格的國民都要參加，故參加保險的人數眾多。至於社會救助，政府對於符合受救助條件者，依其家庭狀況與需要，而核定救助金額。綜上，社會保險的功能在於防貧，而社會救助的功能在於濟貧。社會保險是一種財富再分配的制度，而社會救助為一種保障國民最低限度所得的制度。. 二、二者聚合. 立. 政治大. 就基本特性而言，社會保險本質上是一種危險分攤的制度，而社會救助是. ‧ 國. 學. 一種所得移轉的制度。然當社會保險成為強制性社會保險的一環時，便會產生所得移轉的現象，例如健康保險對於健康者到生病者間的所得移轉現象。而在. ‧. 年金保險方面，多數國家採隨收隨付方式，以減輕勞資雙方的保費負擔，而形. y. Nat. sit. 成年輕人到老年人間世代的所得移轉，而非基於保險原理上的危險分攤概念反. v. n. a. er. io. 映保險成本，而有導入社會救助的福利概念。在社會救助領域中，老年人接受. l 福利救助的人數遞增的結果，將導致趨於普遍化而傾向於社會保險的全民保障 ni. Ch. U i e h n c g 性質。此實務上的運作結果顯示，社會保險與社會救助二者在基本概念的變. 化，即一在本質上為危險分攤對所得移轉，二在財源籌措上為保費對稅收，二者有互補性的聚合現象。近數十年來社會安全制度發展趨勢，在實施社會保險年金制度的國家，有採社會保險與社會救助並立的架構，但亦有在制度內採行最低基本給付制度，例如法國、義大利、盧森堡等國在其老年保險制度內實施最低保證老年給付。蓋退休金制度乃是受雇者於退休時，依法得領取一次退休金或月退休金，以維持退休後生活的一種制度。公務人員退休金制度按上述社會保險與社會救 19.

(28) 助的意義與特性來檢視，公務人員退休制度是一種權利義務關係的繳費制之社會安全制度，公務人員與政府有共同負擔退休準備金的義務，按月提撥退休金至公務人員退撫基金，相對地當公務人員退休條件成就時，即享有得領受退休金之權利。由公務人員與政府共同負擔定額的「退撫基金」制度，可視為基於互助與保險原理，在職時強制參加保險，按期繳付費用，可以平衡在職時與退休後的所得與消費，並將個人不可預期的危險轉嫁於多數人分擔，從而取得退 30. 撫給付之權益，因此我國現行退撫制度可說是以社會保險為基礎而制訂。. 三、退休制度的設計. 政治大. 公務人員退休金制度是一種長期的社會保險，有未來提存給付的責任，不. 立. 似短期社會保險採隨收隨付的確定給付制的財務制度，不須有完全提存準備金. ‧ 國. 學. 的需要，因此退休金制度在設計規劃上，究竟要採行確定提撥制(the defined contribution plan)，還是確定給付制(the defined benefit plan)，對於政府的財務負. ‧. 擔能力有很大的差別。. y. Nat. n. a. er. io. 制與確定提撥制。. sit. 依據退休給付的金額是否可以事前計算得知，退休制度可區分為確定給付. v. l (一)確定給付制:係指雇主於制度實施之前，事先已確定老年退休給付數額 ni. Ch. U i e h n c g 及依其服務年資的給付水準(基數)，並透過精算技術預估該所屬員工或制度內. 全體員工退休時所需退休金給付成本，再決定於提撥期間所需提撥比率的一種制度。換言之，由雇主按員工薪資定期提撥一固定金額做為員工退休基金準備，在員工退休時，依其最後薪資及工作年資來計算其退休金金額。 (二)確定提撥制:係指參加退休金制度的雇主及員工均事先依員工薪資按月提撥一定比例(百分比)的費用，定期提撥至一特定帳戶，等員工到達一定年齡退休時，提領在其個人帳戶中所儲存的基金收益本息作為退休養老之用。確 30. 轉引自隋杜卿(2003)。公務人員退休制度再改革芻議:確定提撥制與展期年金制的分析。刊於財團法人國家政策研究基金會國政研究報告。 20.

(29) 定提撥制的提撥率是確定的，員工未來老年退休給付金額是依其薪資高低及提撥率是否調整關係予以計算，並因基金運用所產生投資報酬來給付退休金。確定給付制係以服務年資或最後在職的俸額，而給付員工的老年退休金額，因此給付數額及給付水準可以確定，可保障員工老年最低生活照顧，對於公務人員退休後的生活有較高的保障，充分表現國家照顧退休公務人員之美意，但其缺點是未來退休給付金額受經濟變動因素影響較大而具有償付能力的風險，進而對政府造成較大的財政負擔。而確定提撥制係依據個人帳戶依提撥率所提存的金額之投資組合表現來給付退休金，此制對於政府而言，無須負擔. 政治大仰賴投資報酬率，所以員工須自負投資風險，且無法提供一定的所得保障，對立最後固定退休金給付的責任，可以減輕政府的財政負擔，但其退休金金額完全. ‧ 國. 學. 退休人員的生活較無保障。. 若依現行公務人員退休法的規定，退休金制度目前所採行的方式是確定給. ‧. 付制，即公務人員和政府依法定提撥費率按月提撥退休金至公務人員退撫基. sit. y. Nat. 金，而當公務人員達退休條件時，得按服務年資的給付水準，選擇請領一次退. er. io. 休金或月退休金。確定給付制因提供員工退休後一確定金額的保障，對於國家. n. a 財政負擔較大，為因應政府財務負擔日趨嚴重的情勢，公務人員退休金制度也 v. i l C n U hengchi 面臨改革，究竟採現行的確定給付制，或改採確定提撥制，似乎應重新考量以社會保障為基礎的公務人員退休制度其主要目的為何?蓋因社會保險具有再分配的功能，其旨在平衡個人公平性與社會適當性。在制度的設計有些人認為須保有所得再分配的最低(基本)保障，也有人認為應要求基於個人的基礎採行個人儲蓄的管理方式，較符合公平。但事實上，就社會適當性的目標及維持多數人一定水準的退休所得時，並參考我國退撫制度係以互助及保險的基礎建立，且國家有照顧公務人員退休生活的法定義務而論，傳統的確定給付制扮演較佳的處理方式。. 21.

(30) 四、退休金制度的多層次設計世界銀行於 1994 年提出一份「避免老年危機(Averting the Old Age Crisis)」的研究報告，面對未來人口老化趨勢，提出「三層保障模式」(Three-Pillar Model)，以達到老年經濟保障制度的再分配、儲蓄與保險的功能。針對國家老年生活照顧問題，建立兼顧經濟發展與保障老年安全的年金體系。多層次之保障體系主張以「三層保障模式」來建構老人經濟安全保障，從下至上層分別為第一層的法定公共年金(publicly managed system with mandatory participation)，為強制性的社會保險年金制度，屬傳統的公共年金制度，以社會. 政治大. 保險費作為其主要財源，目的在保障國民的基本生存權利；第二層的強制儲蓄. 立. 制度(mandatory savings system)，亦為強制性質，按個人薪資為基礎而提存的職. ‧ 國. 學. 業年金；及第三層的個人保險儲蓄(voluntary savings)，為自願性質，以個人提存的商業年金及儲蓄為財源，其目標則是提高個人退休後的生活水準。. ‧. 透過以上三種共同保障的方式，可以解決老年的經濟風險，並達成保障老. y. Nat. sit. 年經濟生活的目標。不過這三層保障的選擇及平衡，並非是固定的，而是取決. v. n. a. er. io. 於各國的制度現狀及其結構設計之不同而有所差異。因此，就責任歸屬而言，. l 第一層保障強調的是政府的責任，第二層及第三層則強調雇主或個人的責任。 ni. Ch. U i e h n c g 而為因應未來高齡社會與景氣變動之趨勢，世界銀行又於 2005 年提出「廿. 一世紀老年所得維持計畫」(Old-age Income Support in the 21st Century)的研究報告，此次提出五層次的老年經濟保障模式，係以 1994 年的三層保障模式為架構，而增加第零層的「非付費年金」保障以及第四層的「倫理性」家庭供養制度。參考世界銀行對老年經濟安全制度的規劃，不論是 1994 年的三層保障模式或是 2005 年的五層保障模式，均以多層次的架構來進行老年退休生活保障。若以我國現行公務人員退休制度對照世界銀行的三層保障模式，就年金給付方 22.

(31) 式目前僅有一層年金，即「月退休金」，相當於第二層保障。至於公保養老給付，在民國 84 年以前以 18%年利率的方式存在，亦有準年金的性質，類似第一層的保障，但民國 84 年以後任公務人員者，公保養老給付係採一次退領取方式，故僅有月退休金一項年金。銓敘部所擬之公務人員退撫法草案，即是參考世界銀行模式規劃未來公務人員年金制度，擬訂未來新任人員採三層年金制，第一層為公保年金，第二、三層配合公務人員退休制度採雙層制31。於在第二層採確定給付的退休金制度，第三層則採確定提撥制的個人帳戶制度。. 政治大務人員退休適當生活當然包括在其中，且應具有指標作用。公務人員退休制度立. 綜合上述，政府對於老人經濟生活照顧是社會安全政策的一環，而保障公. ‧ 國. 學. 是目前所有退休制度運作最完善的制度，公務人員於退休時，可領取一次性的公保養老給付及退休金，現行退休金的給付是採確定給付制，雖然對政府財政. ‧. 有一定負擔，但較能達到政府照顧公務人員退休金活之責任與法定義務，年金. sit. y. Nat. 制度規劃公務人員退休金採確定給付制與確定提撥制的雙層制，雖有減輕政府. 第四節. al. n. 擔之卸責爭議。. er. io. 財政負擔之功能，但確定提撥的個人帳戶制，有將投資風險轉嫁給公務人員承. Ch. i Un. v. engchi 公務人員退休制度法制的演進. 退休之意義，係指公務人員屆滿相當年齡或成就特定條件退離時，得以領取退休金，以資安養餘年之制度32。關於公務人員退休制度，政府一直透過法律的制定及修正，逐步健全公務人員的退休生活照顧之體系。. 一、我國退休制度之沿革我國的退休制度，從民國 16 年國民政府公布「官吏卹金條例」，開始奠. 31. 公務人員退休制度改革的意義與影響。頁 21-24。考試院網站。 http://www.exam.gov.tw/public/Data/222410265871.pdf。 32 建國一百年國家考試暨文官制度(2012.11)。考試院印行，頁 332。 23.

(32) 定公務人員退休制度基礎，至 32 年制定「公務員退休法」，將公務人員退休及撫卹制度分別建制。其後經過兩度修正，於 48 年將名稱修正為「公務人員退休法」，於 68 年再修正部分條文。在此期間，公務人員之退撫經費均維持全額由政府編列預算支應之「恩給制」;然自 62 年開始，政府對於公務人員退休制度進行研擬改革，經參酌歐美先進國家公務人員退撫經費之籌措方式，將原「恩給制」改為由政府與公務人員按比列分攤共同籌措之「共同提撥制」，並據以修正「公務人員退休法」，於 82 年 1 月 20 日修正公布，並經考試院以命令定自 84 年 7 月 1 日起施行33。退撫新制實施後之公務人員退休金，由政府. 政治大責任(公務人員退休法第 14 條第 2 項)。立. 與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支給，並由政府負最後支付保證. ‧ 國. 學. 而退撫新制實施 15 年後，為因應高齡化、少子化之社會發展趨勢，建構更為完善退休準備金，平衡不同世代公務人員退休權益，確保退撫新制實施成. ‧. 效，改進其缺失，以維護公務人員長遠退休權益，促進退休制度的合理性，考. sit. y. Nat. 試院乃進行大力改革，大幅度修政「公務人員退休法」，於 99 年 8 月 4 日經. n. 二、公務人員退撫新制 a l. er. io. 總統公布，自 100 年 1 月 1 日起施行。. Ch. e. i. i Un. v. ngch 自 84 年 7 月 1 日起施行，退撫新制實施後之公務人員退休金，由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支給，並由政府負最後支付保證責任。公務人員在職時按月提撥費用，任職滿 25 年並年滿 50 歲以上，即符合按月請領月退休金之權利。84 年 7 月 1 日以後新任之公務人員，不具有公保養老之一次性給付辦理優惠存款之資格。但兼具新、舊制之公務人員因保障其退休權益，除了退休金之外，其 84 年 7 月 1 日以前之公務人員保險年資所領之公. 33. 建國一百年國家考試暨文官制度(2012.11)。考試院印行，頁 332。 24.

(33) 保養老給付，得辦理優惠存款。. 三、現行公務人員退休制度現行公務人員退休制度乃是民國 99 年修正，並自 100 年 1 月 1 日施行之「公 34. 務人員退休法」，考試院大幅改革公務人員的退休制度，其修正重點如次: (一)延後月退休金起支年齡(即外界俗稱 85 制) 1.「以任職滿 25 年之條件」申請自願退休者，得支領「全額月退休金」，但須符合下列條件： (1) 任職年資 25 年申請自願退休者，必須年滿 60 歲以上，才可以自退休. 政治大. 之日起，請領全額月退休金。. 立. (2) 任職年資超過 30 年以上而申請自願退休者，如其退休生效時，已經年. ‧ 國. 學. 滿 55 歲者，也可以自退休之日起，請領全額月退休金。 2. 保障、過渡措施. ‧. (1) 保障措施：100 年 1 月 1 日前已符合現行自願退休支領月退休金條件人. y. Nat. sit. 員，適用原退休法規定。即 99 年 12 月 31 日前任職年資已滿 25 年以上且. n. a. er. io. 年滿 50 歲，符合原規定自願退休領取月退休金條件者，仍得按原規定於. l 退休時領取月退休金。. Ch. i. e. i Un. v. ngch (2) 過渡措施：100 年 1 月 1 日修正方案實施時已在職但尚未符合「任職滿 25 年且滿 50 歲」條件人員，訂定 10 年之過渡期間，也就是從 100 年至 109 年間依「任職滿 25 年以上」條件自願退休者，除應年滿 50 歲以外，其年資與年齡合計數應符合各年度適用之指標數之規定，始得領取月退休金，以達漸進延後月退休金起支年齡之效果。 3. 實施展期與減額年金之配套措施 (1) 展期年金即於符合「任職滿 25 年以上」自願退休條件者，但未符合月. 34. 公務人員退休法請參附錄一。 25.

(34) 退休金領取年齡時，可以選擇先行辦理退休，至年滿 60 歲(任職年資 25 年以上，不滿 30 年者)或年滿 55 歲(任職年資 30 年以上者)，再開始領取月退休金。 (2) 減額年金係指符合「任職滿 25 年以上」自願退休條件並選擇先行辦理退休者，並提前在年齡尚未符合規定時，可提早開始領取月退休金，惟每提前 1 年必須減少 4%月退休金，最多提前 5 年減少 20%。 (二)調整退撫基金法定費率上限。將退撫基金法定提撥費率訂為 12%至 15%。 (三)刪除 55 歲自願退休加發 5 個基數之一次退休金規定。由於 55 歲自願退. 政治大僅對單一年齡自願退休人員給與鼓勵，反而形成對於其他年齡自願退休立. 休加發 5 個基數一次退休金之規定，自 84 年 7 月 1 日退休新制實施以來，. ‧ 國. 學. 人員不公平之現象；且逐漸形成年滿 55 歲人員因得適用加發規定，大多能優先於其他年齡人員自願退休之情形，形成制度失衡。因此刪除此項. ‧. 優退之誘因規定。. sit. y. Nat. (四)提高退休年資採計上限，增定年資超過 35 年以上者，加發退休金規定。. er. io. (五)退休再任者停發月退休金及停辦優惠存款之條件。規範支(兼)領月退休. n. a 金人員每月退休所得不得超過現職人員待遇之一定百分比。 v. i l C n U hengchi 民國 100 年 1 月 1 日起實施的公務人員退休法，採用延後月退休金起支年齡、提高退撫基金提撥費率及規範退休所得替代率之方式，改革公務人員退休制度。就延後退休年齡而言，可延後退休經費的給付，且抑制公務機關的中堅人力(50 歲至 60 歲之人力)不斷流失之現象，可以減輕國家人事經費負擔，使公部門產生安定力量，有助工作的經驗傳承。另規範退休所得上限，乃符合退休之目的且確保在職人員工作士氣，亦明確規定退休所得替代率之意義及上限，值得肯定。惟調高退撫基金提撥率法定上限至 15%，至今卻仍維持 12%的提撥率，係因軍、教人員未同步修法而無法調高提撥費率。. 26.

(35) 第三章公務人員退休制度改革的各種嘗試我國現行公務人員退休制度，自民國 84 年 7 月 1 日開始，由政府編列預算全額支付退休金的「恩給制」，改制成由政府和公務人員共同撥繳費用成立退撫基金支付退付金的「共同儲金制」，並採確定給付制。退撫基金運作迄今 17 年，適用退撫新制的公務人員達到退休支領退休金的人數越來越多，退撫支出逐年提高，101 年退撫支出占收入比例為 84.93%，102 年為 97.43%，退撫基金有逐漸入不敷出的情形。而隨著社會變遷、醫療發展與進步，使得家庭型態與勞動結構轉變，加上國人平均餘命的增加，我國將也面臨社會呈現少子化及高齡化的趨勢及挑戰。. 立. 學. 我國公務人員退休制度面臨之困境與挑戰?. ‧. ‧ 國. 第一節. 政治大. sit. y. Nat. 我國現行公務人員退休制度，係依 100 年修正實施的公務人員退休法的規. er. io. 定運作，退休條件須符合年資滿 25 年以上且年齡滿 60 歲，或年資滿 30 年且. n. a 年齡滿 55 歲者，才可以辦理支領月退休金。公務人員退休制度現在採行的共 v 35. i l C n U h e n g c h i99 年經銓敘部大幅修正，在此次同儲金制，係從 84 年 7 月 1 日開始運作，於修正中對公務人員的退休條件(月退休金起支年齡從 50 歲延後至 60 歲)、基金提撥費率法定上限(從 12%調高至 15%)、退休所得替代率(新舊年資者依年資設有 75%至 95%的上限)，及優惠存款(超過退休所得比率上限，調整辦理優惠存款金額)等規定大幅修正並經立法院通過，其目的就是使退撫基金可以永續運作。爰此公務人員退休法修正，從 100 月 1 月 1 月開始，除了上述支領月退休 35. 現行公務人員退休法(99 年 8 月 4 日公布，100 年實施)第十一條第一項規定：依第四條第一項第二款辦理退休時，符合下列月退休金起支年齡規定者，得擇領或兼領月退休金：一、年滿六十歲。二、任職年資滿三十年以上且年滿五十五歲。 27.