第二章 公務人員的權益保障：退休制度
第二節 公務人員退休之憲法制度性保障
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休金為主，而非公保年金16，而勞工的退休收入，反以勞保年金17為主，勞退只 佔一小部分，缺乏比較基礎，故本文不比較及討論公務人員與勞工之退休制 度。本文認為二者退休制度的落差，應設法拉近，但非僅靠公務人員退休制度 的改革，更應該使勞工的退休制度盡量合理化，但勞工退休制度改革部分，並 非本研究範圍。
第二節 公務人員退休之憲法制度性保障
公務人員依法任用，其權利與義務皆受到法律規範。公務人員依法得享有 一定權利，例如身份保障權、俸給權、退休金權、保險金權、撫卹金權、休假 權、結社權等18。其中俸給與退休金權利，更是確保公務人員戮力從公，無後 顧之憂所為之保障。
一、 制度性保障說
「制度性保障(Institutionelle Garantien)」此一理論為德國威瑪憲法時期之學 者 Carl Schmitt 所提出。在威瑪憲法時期，當時盛行之憲法學說認為，憲法中 基本權利之規定，僅拘束行政機關，對於立法機關而言毫無拘束力。在這樣的 學說影響下，基本權利隨時可能被立法者透過法律加以架空，因此，Carl Schmitt 提出制度性保障之理論，將憲法保障之「制度」與「基本權利」二者區分開來，
以避免這些「制度」被劃歸到「基本權利」的範疇中，而在當時「立法機關不 受基本權利之拘束」的思潮下，其內涵會隨時被立法者架空19。其意義係指透
16 公保年金化，提供公教人員老年基本生活保障－將來年金機制全面上路後，公教人員都有機會選領 公保養老年金給付；其給付率訂為「每一加保年資可在 0.75%至 1.3%之間的給與率下」，核給公保 養老年金給付。目前仍為一次性給付，非年金。
17 勞工在工作期間參加勞工保險，勞保現金給付包括「生育、傷病、殘廢、老年、死亡」等給付，勞 保年金施行後，除了將「殘廢給付」名稱改為「失能給付」外，失能、老年及死亡三種給付更增加 了年金的選擇，也就是「失能年金」、「老年年金」和「遺屬年金」三種給付，其中老年年金，提 供勞工退休後長期之生活保障。
18 吳庚(2012)。行政法之理論與實用。臺北:三民，頁 236-245。
19 法治斌、董保城(2010)。憲法新論。台北:元照，頁 432。
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過憲法之規定，某些特定之制度可能受到特別之保護，以避免立法者以一般法 律方式將該制度予以廢除20。制度性保障賦予人民主觀權利，而國家應透過立 法將這些特定制度予以保障並規制。
德國職業公務員制度，在威瑪時代，業已由個別公務員關係之保護，轉化 完成為在憲法層次上之保障。公務員制度之憲政組織上的制度保障，其目的在 於確保公務員在國家生涯中能確實履行其法律功能之任務，而使公務員免受政 治上之影響，得以保障其獨立性21。
建立公務員制度係屬法治國家之基本要素22，德國憲法上職業公務員制度 之內涵(基本法第 33 條第 5 項規定)，除經由聯邦憲法法院之判決加以具體化 外，亦包含其他最高法院以及各邦高等法院之裁判，將其內容具體化23。德國 基本法上要求與時俱進的職業公務員制度之制度保障，就是要求立法者制定公 務員相關法律，以符合憲法上的要求24。
二、公務人員退休制度為憲法上制度性保障
我國憲法中明文列舉出個人基本權利之保障，所以人民得直接援引憲法中 的基本權利對國家主張，而落實人民的基本權利，例如我國對人身自由、財產 權的保障。而對於人民的各種生活領域，憲法無法以有限的條文完全臚列所有 的自由權利事項，故就制度面而言，國家立法機關應制定出一套制度來「形成」
基本權的內涵並「保障」該基本權的實現，即為制度性保障的內涵。
德國聯邦行政法的制度性保障除婚姻制度、家庭制度、大學制度、繼承制 度、禁止設立特殊法院、財產制度、地方自治外，文官制度(Berufsbeamtentum) 亦屬其中之一。而制度性保障理論在我國實務上最早由司法院大法官在釋字第
20 林明鏘(2002)。公務員之權利與保障。收錄於林明鏘(2005)，公務員法研究(一)，臺北:學林，頁 125-151。
21 林明鏘(2010)。職業公務員制度-憲法規定與憲政實態。收錄於德國聯邦憲法法院五十周年紀念論文 集(下冊)，頁 385。
22 同上，頁 384。
23 同上，頁 391。
24 同上，頁 392。
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380 號解釋引進，到了釋字第 396 號解釋則全面肯認制度性保障在台灣憲法實 務上的地位。目前受大法官會議解釋承認，受制度性保障的制度有大學自治制 度（釋字第 380 號）、訴訟制度（釋字第 396 號）、地方自治制度（釋字第 498 號）、婚姻家庭制度(釋字第 554 號)等25，以及有關之服公職權利(釋字第 483 號)。
按我國大法官釋字第 483 號解釋文謂:「公務人員依法銓敘取得之文官等俸 給，非經公務員懲戒機關依法定程序之審議決定，不得降級或減俸，此乃憲法 上服公職權利所受之制度性保障。」明白將憲法第 18 條所保障之基本人權(即 服公職權利)，擴大解釋成為「制度性保障」26。
我國憲法第 83 條規定:「考試院為國家最高考試機關，掌理考試、任用、
銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項。」。而憲 法增修條文第 6 條第 1 項第 2 款亦規定公務人員之退休仍歸考試院掌理之事 項。顯見公務人員的退休有明文規定於憲法條文中，使其獲得憲法上之基礎27。 制度性保障，除須有憲法上之明文基礎外，尚需透過逐步的法律化，以共同組 成所謂「制度性保障」之內容28。我國公務人員退休不僅有憲法上之基礎，並 有公務人員退休法及公務人員撫卹法的制定，而完備制度性保障，並具體落實 憲法上服公職權利之內涵。職是之故，公務人員退休制度乃公務員法上之制度 性保障。
公務人員退休制度，除使公務員對其退休後之生活無後顧之憂，而能奉公 守法，忠於職守，相對地退休制度，可以晉用新進人員，發揮新陳代謝之作用，
以維持行政組織的工作效率，因而具有不容忽視之重要性。
公務人員退休有其憲法上之基礎，並透過公務人員退休法及撫卹法的制定
25 李惠宗(2009)。憲法要義。臺北:元照，頁 96-99。
26 林明鏘(2002)。公務員之權利與保障。收錄於林明鏘(2005)，公務員法研究(一)，臺北:學林，頁 125-151。
27 林明鏘(2005)。公務員法研究(一)。臺北:學林，頁 374。
28 林明鏘(2002)。公務員之權利與保障。收錄於林明鏘(2005)，公務員法研究(一)，臺北:學林，頁 125-151。
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與歷年的修正，建立了目前公務人員退休制度。又依據司法院釋字第 395 號、
第 396 號、第 433 號、第 596 號、第 618 號及第 637 號等解釋，公務人員與國 家關係，已從「特別權力關係」修正為「公法上職務關係」。國家透過立法的 過程，制定公務人員退休法及撫卹法，以保障公務人員依法退休時可享的的權 利，因此，政府對公務人員的照顧及公務人員退休金之請求權的保障，完全依 賴國家所建立的制度健全運作，乃為憲法上之制度性保障。
三、大法官解釋
有關公務人員退休金權益，大法官解釋有:
釋字第 187 號(73.05.18):公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基 於憲法規定所賦予之權利，應受保障。
釋字第 201 號(75.01.03):公務人員依法辦理退休請領退休金，非不得提起訴 願或行政訴訟，經本院釋字第 187 號解釋予以闡釋在案。
釋字第 246 號(78.09.09):公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保 險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或由 法律授權之命令定之。
釋字第 312 號(82.01.29):公務人員之公法上財產請求權，遭受損害時，得依 訴願或行政訴訟程序請求救濟。公務人員退休，依據法令規定請領福利互助 金，乃為公法上財產請求權之行使，如有爭執，自應依此意旨辦理。
釋字第 455 號(87.06.05): 國家對於公務員有給予俸給、退休金等維持其生 活之義務。軍人為公務員之一種，自有依法領取退伍金、退休俸之權利，或得 依法以其軍中服役年資與任公務員之年資合併計算為其退休年資。
釋字第 575 號(93.04.02):憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障 人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。
釋字第 605 號(94.11.09):憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障
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人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權 利。公務人員依法銓敘取得之官等俸級，基於憲法上服公職之權利，受制度性 保障 (本院釋字第五七五號、第四八三號解釋參照)，惟其俸給銓敘權利之取 得，係以取得公務人員任用法上之公務人員資格為前提。
綜上，國家對公務人員退休有憲法上義務，而公務人員的退休金請求權，
則是憲法保障人民服公職的權利所衍生，行使法律基於憲法規定所賦予之權 利，退休金的給付標準亦透過立法者制定公務人員退休法而定，建立公務人員 退休制度。公務人員退休具有憲法上之基礎，並透過一系列的法律化予以建構 公務員制度，包括公務人員的考試、俸給、保險、任用、考績、退休、撫卹等
「制度性保障」內容。公務員制度在制度性保障及公務員權利之確保上，其目 的並非僅保障公務員個人之利益，主要目的乃在於維護文官制度的中立性及確 保服務人品質，以使公務員可以戮力從公，無後顧之憂29。因此，公務人員退 休屬憲法制度性保障，基於國家對於公務人員退休之憲法上義務，公務人員對 其退休金具有公法上財產請求權。