第五章 公法一般原理原則-信賴保護原則
第一節 信賴保護原則
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第五章 公法一般原理原則-信賴保護原則
政府變更公務人員退休制度，就是一種國家行政行為，且涉及全體公務人 員工作年資、基金撥繳義務與未來請領退休金權利等事項，因此在政策及法律 變更時，行政主管機關必須謹慎考量受規範對象之合理信賴是否受到保護，以 及國家行政行為的變更，是否有遵守信賴保護原則。
第一節 信賴保護原則
因國家的任何行政行為，包括法律、行政處分、公共政策等，對於人民的 權利或義務有所限制、剝奪時，必須有法律明文規定始可為之。這是憲法及行 政法上最基本的依法行政原則，其功能除了限制國家權力，更重要係為保障人 民的基本權利不受國家恣意地侵害。故國家的重大政策及立法，須經過立法機 關通過而實施者，使其具備合法性外，相對地人民對於國家行為將產生信賴而 據以行動，可以在法律的規範內，安排個人的生活及遵守社會規律秩序。
當人民對國家之行為已有所信賴時，即應受到保障，以維護其信賴利益，
為信賴保護原則80。信賴利益保護源於二次大戰後之德國，原屬行政法之原則，
但其後德國聯邦憲法法院一直引用，逐漸成為憲法之原則81，近幾年的發展及 適用更成為各國政府為行政行為時，應遵守的法律原理原則，具有憲法之位 階，因而可拘束所有國家之行為，不論行政、立法或司法。據此，國家的行政 行為應保障人民的信賴利益，不可恣意為之，以避免人民權益遭到國家公權力 的侵害。
一、信賴保護原則的意義
信賴是人民對國家行政行為的確信，並據以生活。根據信賴保護原則，如
80 洪家殷(2001)。論信賴保護原則之適用-司法院大法官釋字第五二五號解釋評析。台灣本土法學，27 期，頁 39-55。
81 李惠宗(2000)。行政法要義。臺北:五南，頁 147。林明鏘(2000)，信賴保護與程序保障，台灣本土 法學，11 期，頁 138-143。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
國家之行為罔顧人民值得保護之信賴，而使其遭受不可預計之負擔或喪失利 益，且非基於保護或增進公共利益之必要，此種行為即不得為之。歐陸法系國 家向來專注依法行政及公共利益，在二次大戰後逐漸重視人民對國家信賴的重 要性，而我國繼受歐陸法系，近年來除了相關學說及行政法院的判決外，民國 90 年更將信賴保護原則法制化，我國行政程序法第 8 條規定:「行政行為，應 以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」而行政處分之撤銷 及廢止，在行政程序法(119、120 及 126 等相關規定)規定，應兼顧人民信賴利 益之維護，因此信賴保護原則在我國已有明確之法律根據。
近年來，我國行政法院判例陸續出現，使信賴保護原則之適用更具體化，
「信賴保護原則」係當人民因為信賴行政機關之處分、決定或解釋函令之有效 存在，並根據該等處分、決定或解釋函令而就具體生活關係或經濟活動為安排 時，則人民因信賴所形成之利益，即應受到法律保護(最高行政法院九二判一 九○一)。換言之，人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置財產，則 不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，用以保護人民之 既得權益，所以行政法信賴保護原則之適用，亦係在禁止新制定或修正法規有 溯及既往之效力，以維護法律之尊嚴(九三判一一八○)。
二、信賴保護原則之理論基礎
信賴保護原則的法理基礎，有認為係「誠實信用原則」者，有認為係法治 國家原則中之「法律安定原則」，亦有認係根據社會國家原則或基本權利之保 障者82。但基本上源於憲法保障人民對「法安定性的信賴」以及憲法對「財產 權保障」之規定83。前者乃法治國家強調依法行政，保障人民對國家公權力行 為形成法律狀態之信賴，故國家須維持法規範之存續與安定;後者乃以基本權利 之保障做為信賴保護在憲法上之基礎，主要目的係保護人民有利的法律地位，
82 陳敏(2013)。行政法總論。臺北:新學林，頁 90-91。
83 李惠宗(2000)。行政法要義。臺北:五南，頁 147。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
對抗國家的侵害，不論國家之侵害是未來的或溯及的，亦不論人民利益之取得 是合法或非法的84。
此外，誠信原則亦被認為是信賴保護原則的法理基礎。然有學者認為，誠 信原則之適用須以具體之法律關係為前提，若無具體法律關係之存在，即無信 誠原則之適用。而公法上信賴保護原則之適用除具體之行政法關係外，尚包括 抽象的立法關係，適用的範圍較為狹隘，因此不宜將誠信原則作為信賴保護原 則之法理依據85。
因此大部分的見解並不支持單獨的基本權利，足以作為全部信賴保護之憲 法基礎，而主張應視不同情形，以所涉及之重要基本權利，作為信賴保護之憲 法基礎86。但是通說乃認為信賴保護之理論基礎，主要是基於法治國原則中的 法安定原則及基本權利之保障。
(一)法安定原則
法律安定性原則係基於憲法上法治國之考量，其著重法安定性的保 障。此乃保障人民對安全的需求及個人自由之可能性，以便人民能夠依計 劃安排而形成其社會生活。惟此須以個人有可信賴基礎為前提，尤其是值 得信賴之法律狀態，故國家須維持法規範之存續與安定，否則將違背人民 之信賴87。法治原則下的民主國家，國家所有庶政事務，不能任由行政或 司法官吏以自由意思(恣意)決定，而應以法律規定為準繩，然即以法律之 規定，為政府行使權力之根據與界限88。因而人民得依賴法律規定預測行 政機關之行為89。國家對於人民行為與制度之規範所制定的法律，人民因 而信賴並依此規範運作，而有維持社會秩序之功能，因此，法律不可以時
84 林合民(1986)。公法上信賴保護原則之研究。憲政時代。第 11 卷，第 3 期，頁 69。
85 洪家殷(2000)。信賴保護及誠信原則。收編於「行政法爭議問題研究(上)」。臺北:五南，頁 119-138。
86 洪家殷(2001)。論信賴保護原則之適用-司法院大法官釋字第五二五號解釋評析。台灣本土法學，27 期，頁 41-42。
87 洪家殷(2000)。信賴保護及誠信原則。收編於「行政法爭議問題研究(上)」。臺北:五南，頁 119-138。
88 法治斌、董保城(2010)。憲法新論。台北:元照，頁 46。
89 董保城(2011)。行政法講義(二版)。頁 80。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
常變動，若時常變動就無法使人民產生信賴。原則上法律要維持穩定性，
不應經常變動，但法秩序也不可能恆久不變動，而且無法期待人民遵守未 知之法規範，故法律一經制定後，就應儘速落實修訂後之新秩序，以維護 法律的安定性。
因為人們的生活隨時隨地都受到法之規範，如果法規範的內容不夠明 確或一夕數變，人們便不能從法規範的內容事先預測其所作所為會有什麼 法律效果，因此法規範的內容必須處於一種穩定的狀態，使人們可以就此 事先預測其所作所為將得到何種法律效果，即為「法安定性
(Rechtssicherheit)」90。
依學者 Heinrich Henkel 的見解，法安定性之要素如下91：
1. 秩序安定性:要求法秩序本身之安定，進一步區分為(1)方向安定性。此 即要求國家之法律行為與其效果，應具有「可預見性」;(2)法律明確性。
此點要求法律本身的內容須有明確性、簡易性及可理解性，尤其是法 律之構成要件與法律效果，必須具備一定之明確性。
2. 法律之不可破壞性:此點要求法律應長久持續，不得輕易遭到修改或廢 棄，否則將失卻信賴，人民亦無所適從。
3. 法律和平性:法安定性在法秩序中可產生法內部的「和平保障功能」。
4. 法律穩定性:在此所謂之「穩定」並非意指法律必須一成不變地墨守不 可變更，而是指法律不可作快速、頻繁、急劇以及不可逆料之變動。
法律應保持穩定為原則，尤其在面臨變更之際，應注意其「持續性」。
因此，法安定性原則，要求法規範要遵守「法明確性原則」及「信賴 保護原則」。法明確性原則是指，法規範的內容(構成要件、法律效果)必 須相當明確，使受規範者得以事先預見其行為將該當何種構成要件，將產
90 法治斌、董保城(2010)。憲法新論。台北:元照，頁 75。
91 邵曼璠(1997)。論公法上之法安定性原則，收錄於行政法之一般法律原則(二)，頁 275。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
生何種法律效果。法明確性原則要求法規範之內容必須明確，適用於法 律、法規命令等一切法規範外，也適用於行政機關之行政行為，因此我國 行政程序法第 5 條規定:「行政行為之內容應明確。」如此，受規範者方可 能預見其行為之法律效果。信賴保護原則是指，人民對國家法秩序的穩定 存在產生信賴，對於此一信賴，國家應予保障。人民要主張信賴保護原則，
前提在於其信賴值得保護。
綜合言之，法規範之安定性，是法治國家的重要內涵之一，主要是保 障人民合理信賴國家的法規範之穩定性，並且可以預見法律效果而據以安 排生活規劃而形成個人的生活。
(二)基本權利保障原則
人民的自由及財產應受法律保障，只有透過法律或依據法律始可予以 限制，此為我國憲法第 23 條對於人民基本權利保障之法律保留規定，揭 櫫人民的基本權利得以免於國家行為的恣意侵害，人民得以合理信賴國家 行為。
從我國大法官釋字第五二五號解釋理由書揭示，信賴保護原則植基於 法治國原則，重視人民權益之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵 守，而人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以保障，不使 其遭受不可預計之損失，此係信賴保護之法理基礎。
由我國憲法及司法實務上見解，可以肯定信賴保護原則的理論基礎之 一，就是保障人民基本權利。