第五章 公法一般原理原則-信賴保護原則
第二節 信賴保護原則之要件
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生何種法律效果。法明確性原則要求法規範之內容必須明確，適用於法 律、法規命令等一切法規範外，也適用於行政機關之行政行為，因此我國 行政程序法第 5 條規定:「行政行為之內容應明確。」如此，受規範者方可 能預見其行為之法律效果。信賴保護原則是指，人民對國家法秩序的穩定 存在產生信賴，對於此一信賴，國家應予保障。人民要主張信賴保護原則，
前提在於其信賴值得保護。
綜合言之，法規範之安定性，是法治國家的重要內涵之一，主要是保 障人民合理信賴國家的法規範之穩定性，並且可以預見法律效果而據以安 排生活規劃而形成個人的生活。
(二)基本權利保障原則
人民的自由及財產應受法律保障，只有透過法律或依據法律始可予以 限制，此為我國憲法第 23 條對於人民基本權利保障之法律保留規定，揭 櫫人民的基本權利得以免於國家行為的恣意侵害，人民得以合理信賴國家 行為。
從我國大法官釋字第五二五號解釋理由書揭示，信賴保護原則植基於 法治國原則，重視人民權益之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵 守，而人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以保障，不使 其遭受不可預計之損失，此係信賴保護之法理基礎。
由我國憲法及司法實務上見解，可以肯定信賴保護原則的理論基礎之 一，就是保障人民基本權利。
第二節 信賴保護原則之要件
人民對於公權力行為與決定所給予之信賴，公權力主體應適度的加以保 護，特別是當公權力主體欲變更、廢棄該行為與決定時。公權力主體不得以追 求公益為由，任意變更先前所為之公權力行為或決定，而使人民對於公權力行
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為之信賴落空92。因此，人民自身權益受到國家行為侵害時，應如何主張信賴 保護原則，信賴保護的要件，有學者認應具有「信賴基礎」及「信賴事實」，
並且具有「保護價值」的信賴利益93。
依學說及判例的見解，信賴保護原則應該具備下列三個要件:一、信賴基礎:
有一個行政行為的存在，通常是行政機關必須有一個表示國家意思於外之外 觀，具有法效性之決策，或事實行為之存在，即須令人民有信賴之行政行為;
二、信賴表現:須人民因信賴該行政行為而為具體之信賴行為，致產生法律上之 變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係;三、信賴值得保護:人民之信賴係 基於善意，而無行政程序法第一一九條各款情形者。
一、信賴基礎
所謂信賴基礎，必須是公權力決定或行為，且依據一般的經驗，此等公權 力決定或行為將導出某個特定的法律狀態，而足以引起人民產生特定的期望。
因此信賴基礎是足以引起人民期望的公權力行為94。
國家基於統治權地位而對外表現之國家行為，因具有公權力色彩，容易使 人民投以信賴，並配合形成自身之生活規劃與秩序，國家對於人民的信賴，必 須加以保護。而國家行為之種類甚多，不管是行政、立法或司法行為，皆可成 為人民信賴之對象。此外，做為信賴基礎之國家行為不以合法者為限，亦非只 有授益性質者始得成為信賴之基礎95，在行政處分方面，負擔處分亦得為信賴 基礎。
信賴的前提必須有個作為信賴基礎的國家行為，在個䅁中「人民的期望」
必須能回溯到信賴基礎，因為在後續考量人民值得保護的信賴應有哪些法律效
92 林三欽(2008)。法令變遷、信賴保護與法令溯及適用。臺北:新學林，頁 9。
93 陳敏(2013)。行政法總論(八版)。臺北:新學林，頁 90-91。
94 林三欽(2008)。法令變遷、信賴保護與法令溯及適用。臺北:新學林，頁 10。
95 洪家殷(2001)。論信賴保護原則之適用-司法院大法官釋字第五二五號解釋評析。台灣本土法學，27 期，頁 39-55。
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果時，必須以「信賴基礎」所給予人民的期望為上限96。簡言之，人民的信賴 所得之權益，是有限制的，不能超過法律規定的範圍。
二、信賴表現
信賴保護原則是一種法律原則，其內涵本身是抽象的，適用在具體個案 中，必須依其信賴表現來判斷。所謂「信賴表現」，指人民因信賴國家之「公 權力作為」將繼續有效存續，所為有關自身權益之處分。「信賴表現」可以含 括所有具法律上意義的舉措，不論是「事實行為」或「法律行為」皆可作為「信 賴表現」。既然是「信賴表現」，必然是先有「發生於內心層次的信賴」，並 進而從事「顯現於外的舉措」97。故而，人民要先對公權力行為存有主觀的信 賴，而後產生客觀的表現於外的處分行為。
然「信賴表現」是否為作為信賴保護要件，學者對此有不同看法。依通說，
多數學者採肯定說，主張信賴表現為信賴保護原則要件，但部分學者則不認為 信賴表現必須作為信賴保護原則要件之一。
依肯定說主張，信賴保護原則所保護者並未包括抽象地、無形的信賴；信 賴保護的「標的」係基於信賴所為之「處置」（Disposition），因而信賴保護 原則也可以說是「處置行為的保護機制」（Dispositionsschutz）98。因此，相對 人僅存有信賴意思尚不夠充分，仍須基於其信賴而有具體的對外表現行為，即 須有一定的處分行為，包括財產之運用或其他之處理99。換言之，人民因信賴 而為客觀上具體的處分行為，證明其確實信賴該行政行為。若人民並未為任何 處分行為，雖主觀上確有信賴，但客觀上因缺乏信賴表現，因而無法探知其主 觀是否具有信賴，就不能主張信賴保護。
肯定說之主張，信賴保護原則並不保護完全潛藏於內心、而未有任何顯現
96 林三欽(2008)。法令變遷、信賴保護與法令溯及適用。臺北:新學林，頁 11。
97 林三欽(2008)。法令變遷、信賴保護與法令溯及適用。臺北:新學林，頁 13。
98 林三欽(2008)。法令變遷、信賴保護與法令溯及適用。臺北:新學林，頁 14。
99 洪家殷(2001)。論信賴保護原則之適用。台灣本土法學，27 期，頁 39-55。
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其信賴的期望。除外，亦有「可行性的考量」，以避免將在個案中面臨「難以 證明當事人是否果真對於信賴基礎有所信賴」的難題100。
採否定說之學者認為，只要有實質的信賴，即可主張信賴保護，認為「信 賴保護原則」的內涵，其所保護者係人民的「信賴」，而非基於信賴所從事的
「處分行為」101。亦即信賴為相對人的心理情況而事實上存在，就可符合信賴 要件，相對人無須證明其信賴，亦即不必透過表現於外的特定行為來證明其信 賴。行政機關若有疑義，則由行政機關本於職權調查102。
人民是否存有信賴才是關鍵，至於信賴以何種形式存在或表現，應非重 點。例如人民基於對國家的信賴而不移民國外，縱無發文表述、參與政事或從 事捐輸等行為，亦無妨於其信賴之存在103。又如公務員之權益事項，至其權益 受損之情形，公務人員可能並無客觀上足以符合「信賴表現」之行為，但若謂 其無任何信賴保護之必要，顯又與事理有違104。
綜合上述之說明，「信賴之表現」與「信賴之存在」二者，均有主觀的信 賴，其差異在於是否有客觀的對外表現，此在大法官釋字第 525 號解釋出現後，
認為須有信賴表現方符信賴保護的要件，若是純屬願望、期待，而無對外之表 現行為，即無信賴保護原則之適用。蓋因信賴保護主要在於證實相對人內在之 信賴，若無外在的表現行為，實難知悉是否確有信賴。但若僅以積極的處分行 為作為信賴表現之存在，有從嚴認定信賴表現的範團，有學者認為應從寬認定
「信賴表現」的存在。只要是在法律上有某種意義的、能將當事人內心的信賴 客觀地形諸於外的行為，不論當事人在其中所投入者是「財產」、「時間」或
「人力」等等105。
100 林三欽(2008)。法令變遷、信賴保護與法令溯及適用。臺北:新學林，頁 14-15。
101 林三欽(2008)。法令變遷、信賴保護與法令溯及適用。臺北:新學林，頁 15。
102 洪家殷(2001)。論信賴保護原則之適用。台灣本土法學，27 期，頁 39-55。
103 洪家殷(2001)。論信賴保護原則之適用。台灣本土法學，27 期，頁 39-55。
104 林明鏘(2002)。行政規則變動與信賴保護原則。收錄於行政法實務與理論(一)，葛克昌、林明鏘等 編。臺大法學論叢編輯委員會，頁 588。
105 林三欽(2008)。法令變遷、信賴保護與法令溯及適用。臺北:新學林，頁 15。
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然肯定說與否定說是否是完全對立，有學者認為其所持觀點乃是因其所探 討的標的不同，但並未對立。肯定說著眼於「人民之信賴保護請求權」，其將 信賴保護原則轉化為「個人可以主張的權利」，故要求當事人必須有「信賴表 現」，否則欠缺主張個人權利的基礎；否定說則傾向於「拘束國家權力行使的 信賴保護原則」，給予人民請求國家「保護人民抽象信賴」的權利，因此不以 個人須有信賴表現的主張。且觀否定說的「抽象信賴」個案，「消極不作為」
其實都有「信賴表現」在其中106。
本文認為信賴表現應作為信賴保護原則要件，但應從寬認定信賴表現的存 在，把因信賴而投入時間或人力之消極的不作為，縱然沒有明顯表現於外的處 分行為(如財產的處置)，只要其信賴是正當合理，且其一切生活方式已為「深 刻且持續之變更」時107，就應將作為信賴表現之存在。
三、信賴值得保護
信賴保護原則之第三個要件，除了信賴基礎與信賴表現外，當須相對人的 信賴是值得保護，且是對於人民之信賴提供法律上之保護108。
對於信賴不值得保護在我國行政程序法第一一九條及訴願法第八十條第 二項有明文規定，行政處分受益人有下列情形之一者，其信賴不值得保護：1.
以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者；2.對重要事項提供不
以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者；2.對重要事項提供不