國立大學法人化之理論與實證研究

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

國立大學法人化之理論與實證研究

研究成果報告(精簡版)

中 華 民 國 96 年 11 月 02 日

國立大學法人化之理論與實證研究

目次

壹、前言---1

貳、政府組織改造(即行政改革)與國立大學法人化---7

參、國立大學法人與國家之關係---11

肆、國立大學法人之經營組織---16

伍、國立大學法人之人事(勞務)與會計(採購)之鬆綁---23

陸、國立大學法人之業務範圍與發展方向---28

柒、國立大學法人運用上之可能問題點---34

捌、結語---39

玖、自評---39

拾、參考文獻---40

國立大學法人化之理論與實證研究

壹、 前言

一、背景

大學法人之思潮，早於民國75年臺灣大學學生改革運動即已

提及，78年立法委員尤清、林時機提出之大學法修正草案，賡續

推動國立大學法人立法化，惟斯時公法人之相關配套法令，尚無

明確規範，不宜驟然納入

。85年12月行政院教育改革審議委員

會完成「教育改革總諮議報告書」，對大學教育運作提出國立大

學公法人化之建議，爰教育部乃配合政府組織改造，進行大學法

之修正。92年6月11日送請立法院審議之大學法修正案正式將國

立大學改制之相關規定訂定專章規範，經參酌歐美先進大學之組

織，均設置董事會或校務諮詢委員會，以促進大學更能符應社會

之需要及提升競爭力；同時採雙軌漸進改革方式，使適合行政法

人運作之國立大學，經徵詢高等教育審議委員會與該大學之意見

後，報請行政院核准，使其取得行政法人資格，至於未具行政法

人資格之國立大學，仍依原相關規定辦理，提供大學另一更具彈

性、自主之選擇，除保障學術自主外，更利於追求卓越。惟因無

具體共識，未能於第5屆第6會期順利通過，依屆期不續審之原

則，教育部於94年4月29日重新報請行政院核轉立法院審議，行

政院鑒於國立大學法人化係屬既定政策，乃於修正案第5條中先

列一法源，俾使有意願之國立大學得據以成為公法人，其設立、

組織、運作、監督及解散等相關規定，另以法律定之。然而，立

法院於94年10月3日審議時，仍將第5條刪除。

國立大學法人化為世界先進國家之趨勢，德、法兩國國立大

學為公法人已久；美國屬聯邦制度，各州自行立法，互有特色，

惟其法律定性亦為法人，僅公私有別而已；鄰近日本於 2004 年

將現行 99 所國立大學、15 個大學共同利用機構、55 所國立高等

專門學校、大學評價·

學位授予機構以及國立學校財務中心加以整

併，一次將現屬於文部科學省之 171 個機關整併成 89 個國立大

學法人、4 個大學共同利用機關法人以及 4 個獨立行政法人

。我

國國立大學法律定位不明

，雖有憲法保障學術自主，然體制上

仍為教育部附屬之機關（構），受限於政府機關之人事、會計、

預算、審計、採購等法令限制，影響大學學術發展與競爭力。

91 年 1 月 25 日頒布「推動研究型大學整合計畫」

，鼓勵大學適度

整併，採跨校性方式整合人才與資源、尖端學術領域，以提升國

際競爭力。為賡續推動國立大學法人化， 94 年 8 月 24 日教育部

邀集 12 所研究型大學，針對行政院研考會所研擬之國立大學法

人化試辦要點

進行討論，並於同年 12 月 15 日成立工作圈，針對

國立大學法人化可能遭遇之問題，研擬相關配套措施，評估可能

發展與具體建議。基於日本已有完備之國立大學法人法及相關配

套措施，故本文泰半以其為參照，試由理論及實證，探究我國國

立大學法人化之可行性。

二、研究方法與架構

（一） 研究方法

1、文獻分析法

文獻資料分析，係簡易探索性研究法，蒐集他人之研究，

歸納、分析後作為本研究之參考，亦稱歷史文獻法。本文

擬透過文獻分析瞭解國立大學法人推展過程之主要爭議及

可行性所在，並探討我國及其他國家之設計與實務上之情

形。

2、比較法

參酌國外研究相互比較，發揮他山之石功效。本文國外法

制部分，囿於筆者之語文能力及資料蒐集，主要以國立大

學法人制度建制較為完備之日本為主要參照對象。

3、訪談研究法

透過個別訪談法來蒐集相關專家、學者以及實務工作者對

於國立大學法人化政策之觀點，以分析國立大學法人化政

策之推展現況與可行性。

（二）研究步驟：

1、文獻探討與分析。

2、訪談研究。

3、比較分析。

4、綜合討論、結果與建議。

（三）研究架構：

本研究包括六個重點，茲分述如下

1、政府組織改造(即行政改革)與國立大學法人化。

2、國立大學法人與國家之關係。

3、國立大學法人之經營組織。

4、國立大學法人之人事(勞務)與會計(採購)之鬆綁。

5、國立大學法人之業務範圍與發展方向。

6、國立大學法人運用上之可能問題點。

三、文獻探討與回顧

檢討（含國立中正文化中心 設置條例立法檢討）。 曾建 元、陳 錫鋒 2005、3 從政府改造論大學行政 法人化之問題 本文從政府改造觀點切 入，環繞「行政法人法草案」 與「大學法修正草案」討論 台灣政府推動中之行政法人 制度，以及該制度在國立大 學之適用性。 蔡宗珍 周志宏 劉宗德 董保城 2005、3 公立大學個別法人化與 校長產生問題之探討 本專題研討會議資料除 探討國立大學法人化外，更 深入研析法人化後校長產生 之方式。 劉宗德 2004、5、22 日本公益法人、持殊法人 及獨立行政法人制度之 分析一兼論日本獨立行 政法人制度之現狀與困 境 本文分別從日本之公益 法人、特殊法人及獨立行政法 人之形成背景、制度及現行概 況、作整合性論述，並針對其 設置理由與問題點進行評 論，最後特點出日本獨立行政 法人制度之困境，亦對日本國 立大學法人化提出相關意見。 董保城 2004、5 從大學組織之再造－從 法治斌教授「大學法修正 案」撰文談起 本文為紀念法治斌教授 之論文，自德國公立大學論 起，最後對大學法修法建議提 出四大論點:1、行政法人國立 大學應修正為「公法人國立大 學」;2、「董事會」改設「大 學諮詢監督委員會」；3、國立 大學校長產生方式修正;4、國 立大學與教育部監欠缺健全 之監督機制。 董保城 2006、4 國冢與公立大學之監督 關係及其救濟程序（收錄 於法治與權利救濟） 本文以學術自由與大學 自治為核心探討公立大學之 監督架構與救濟程序及公法 人化與監督機制，認為國家與 大學間應存有彼此協力合作 之領域，而該領域具體事項之 發覺，尚有待更深入之研究， 而其監督機制與救濟程序，亦 為公立大學法人化應注意之 課題。 邱惠美 2006、4、8 日本獨立行政法人制度 初探－兼論日本國立大 學法人化問題（上）（下） 本文介紹日本獨立行政 法人制度與日本國立大學人 法人化之歷程，文中對日本國

立大學法人作詳述討論，最後 根據所獲之啟示，作為我國推 動國立大學法人之借鏡。 石曉晴 2004 我國國立大學董事會組 織架構之研究 本文主要探討董事會於 大學中之組織功能，首先探 討美國大學董事會發展及組 織架構;次而瞭解我國私立 大學董事會發展及組織架 構;第三從行政院版之(大學 法修正草案)探討我國大學 董事會之組織，導出相關法 律。 黃兆揚 2004 國立大學法人化之研究 本文一方面整理當前大 學面臨之挑戰、大學制度發展 與時代精神演變。另一方面則 檢討國立大學目前作為教育 部下級機關，其法律地位與學 術環境受到侷限，不利於學術 自由，因而形成國立大學法人 化之需求。在此背景下，本文 展開國立大學法人化政策上 辯論，並以學術自由及追求卓 越為終極目的，在各項爭點上 逐一剖析。 宋宏日 2005 國立大學行政法人化之 研究 本文循法律面之角度切 入，首先探討公法人之概念 與行政法人之理論，其次瞭 解國立大學組織現況與困境 分析，第三則以德國大學公 法人、日本國立大學法人與 我國國立大學改制行法人作 比較分析，最後對於改制行 政法人提出討論輿建議。 劉宗德 主持 2006、2 科學園區管理機構改制 行政法人之方向規畫 本文探討科學工業園區 之法制現況及發展策略、科 學工業園區管理局之業務性 質及法律關係、新公共管理 (NPM)論之行政手法及高科 技園區之改革方向及科學工 業園區管理局改制行政法人 之法律分析及封規範設計。 劉宗德 主持 2004、8 行政法人設置有關問題 之研究 本文先簡介日本獨立行 政法人、國立大學法人與英國

agency 之大要，復分析我國 行政法人之設立標準及法律 關係，進而論述行政法人之組 織架構、員工權益保障及人事 管理、監督機制與績效評估， 結論為因應行政法人運作彈 性化，應建立監督都與績效評 估機制。 劉宗德 主持 2005、2 資源回收管理基金管理 委員會行政法人化評估 及相關配套措施建置計 畫 本文探討資源回收管理 基金管理委員會之業務性 質、發展策略及法律關係， 有關其組織形式之設計、是 否行吏公權力及行使公權力 之種類與範圍。此外，探討 資源回收管理基金管理委員 會之改革方向及改制行政法 人之法律分析及封規範設 計。 劉宗德 等著 2004、12 全民健保機構行政法人 化之研究-授予公權力之 必要性及其範圍 本文研究內容包括：比 較美、英、德、日全民健保 制度關於保險人組織形式之 設計、是否行吏公權力及行 使公權力之種類與範圍；分 析健保組織於公法人組織與 行政機關組織下，其優缺 點；分析健保機構行政法人 化後，可能行使公權力之種 類與範圍；嘗試配合二代健 保機構之組織規劃與任務， 設計符合需求之公權力備配 種類。 福家俊 朗、浜 川 清、 晴山一 穗 2001、3 獨立行政法人その概要 と問題點 本文介紹日本省廳改革 之特徵與理論、日本獨立行政 法人總論、缺失及其影響；並 摘錄文部省國立大學行政法 人化檢討資料。 市橋克 哉 2006 国立大学の法人化， 探討日本國立大學法人 化之背景與發展，說明國立大 學法人化之基本架構並檢視 日本國立大學法人化可能問 題。 小 早 川 2007、10、19 日本の国立大学法人化 改革について（講演メ 介紹日本國立大學法人 化之發展歷程與主要架構，並

光郎，， モ） 以日本東京大學法人之因應 方式。

貳、政府組織改造(即行政改革)與國立大學法人化

一、行政機關行政法人化與國立大學法人化之關聯性

日本之大學，有國立、公立及私立之分，無論國立或公

立大學，性質上均屬無法人格之非獨立性公營造物

。日本政

府致力推展國立大學法人化政策，乃希冀校長發揮其領導力

經營管理學校，高薪敦聘優秀研究人員，提高國際競爭力，

並積極促成國立大學之統整合併化趨勢

。日本國立大學改革

之特徵為「依大學之個性發展，強調相互間事業經營之競

爭」，整體方向由院所教師團體之內部自治轉變為重視中樞

核心之治理功能，並要求對外之經營競爭。國立大學應加重

大學改革觀點，而非全由行政改革觀點進行改革，因而日本

國立大學法人化，就是要在此二種觀點中尋求一致之探究過

程

。日本國立大學法人係以設置國立大學為目的，依法律規

定所設置之法人，因此國立大學法人並非獨立行政法人通則

法中規定之獨立行政法人

。國立大學法人之組織與獨立行政

法人之組織雖有相似之處，但不盡相同，1997 年行政改革會

議最終報告書，將國立大學獨立行政法人化列為改革方案選

擇之一，國立大學法人法全文 35 條，處處可見獨立行政法

人通則法之鑿痕。

我國行政法人與國立大學法人於法律位階上均具獨立

之權利能力及法人格，然二者主體性略有不同，按行政法人

法草案總說明，行政法人之設置目的在「組織瘦身」、「行

政減量」及「效率提升」，其人事與組織編制有別於一般行

政機關，排除公務員法令適用，自訂人事規章，有關財務支

出、監督，排除現有財政法令之適用等，鬆綁相關公務法令

束縛。行政法人之主體乃監督機關所設之董（理）事會，成

員均來自外部，係「他律」之機制。按自治規章本由自治團

體成員透過民主程序遴選代表訂定，並具有抽象及一般性拘

束力，董（理）事會成員既為外派，其依行政法人法草案第

5 條所通過之人事管理、會計制度及其他規章，欠缺民主性

與自治性，爰該等規章得否謂之自治規章，即有疑義。

國立大學法人化係政策上需要，主要目的在確保大學自

治、落實學術自由，茲因目前國立大學以行政機關之組織型

態存在，難有競爭力，是以將高等教育之國家任務，藉由設

立法人之方式，使其人事、財務鬆綁，並由該大學依其特質

建構具彈性、自主之制度，再由國家提供國立大學經營必要

與適當之經費，以提升國立大學之國際競爭力，「分權化」、

「行政減量」及「效率提升」並非大學法人化主因。國立大

學法人異於一般行政法人之最大特徵，乃在大學係由教師、

研究人員、職員及學生等共同組成「人合性社團」，內部成

員透過一定參與民主程序由下而上（bottom-up）共同形成

決策，主體在校長與以教授為主組成之校務會議、學術評議

會等，而非大學法人董（理）事長；反觀，行政法人之業務

營 運 目 標 、 中 期 計 畫 決 定 ， 仍 由 官 派 董 事 會 由 上 而 下

（top-down）方式作成決定，因欠缺成員特質，無從享有自

治權，兩者主體性在體質上、憲法學理、基本人權觀察上各

有不同，應各自單獨立法。如將公立大學主體性定位為行政

法人，將忽略大學學術自治之特質，違背國家對高等教育人

才培育之國家任務。是以，行政法人法考量大學係為教學與

研究目的而設，草案第 40 條規定行政法人為國立大學者，

得依大學之特性，就組織、運作、評鑑、監督、會計、財產

及財務事項，另以法律為特別規定

。

二、國立大學之自主性、自律性與法人化之必要性

日本國立大學法人之自主性、自律性於其大學法人法

之設計表露無遺，國立大學法人化，由國家行政組織（文

部科學省）之一部分獨立出來，賦予其獨立法人格，確保

自律性營運。大幅擴大有關預算、組織、人事之大學裁量，

由大學自行負責決定。校長遴選與中期目標設定考量大學

特性及自主性，由「國立大學法人評價委員會」對各大學

之運作進行評價，但教育研究之評價，須尊重「大學評価

及學位授與機構」對教育研究部分之評價結果。亦即，立

於自律性及透明性，各大學以其自我之判斷及責任，積極

開展有特色之研究及有魅力之教育，並藉由國立大學法人

制度形成此一基礎

。日本於國立大學法人化之改革進程

中，即曾提出如下之改革意見，「國立大學之營運，須對

照教育研究之特性，依其基本之自主性、自律性以及自我

責任進行。大學於教育研究及支持教育研究之意思決定，

於組織、人事、財務上，確保並進一步擴充其自主性與自

律性。為保障教育之自主性、自律性，針對教育研究之評

價，應由大學相關人員依據專門之觀點為之，而非由國家

為之；並以法令規定文部科學大臣於訂定中期目標時，負

有必須於事前聽取各大學意見之義務等特別措施；評価委

員會針對教育研究之事項，根據『大學評鑑及學位授與機

構』專業判斷，向主管事務大臣表明其意見，為此檢討特

別之措施」

。

我國大學承擔高級知識人才育成之學術與研究發展

任務，乃兼具研究、講學與教育目的之實踐的文化場域，

國家對國立大學當負一定程度之扶持義務，藉以實現其文

化國家理念

。司法院大法官釋字第380號解釋確認大學自

治為憲法上學術自由之制度性保障，理由書中強調，為保

障大學之學術自由，應承認大學自治之制度，對於研究、

教學及學習等活動，擔保其不受不當之干涉，使大學享有

組織經營之自治權能，個人享有學術自由；大學內部組

織、教師聘任及資格評量，亦為大學自治權限，尤應杜絕

外來之不當干涉。釋字第450號解釋再度闡明，國家對大

學之監督除應以法律明定外，其訂定亦應符合大學自治之

原則，於教學研究相關範圍內，就其內部組織亦應享有相

當程度之自主組織權。釋字第563號解釋則指出大學內部

行政應踐行正當法律程序，保障學生之參與。該號解釋引

用大學法第17條第1項規定:「大學為增進教育效果，應由

經選舉產生之學生代表出席校務會議，並出席與其學業、

生活及訂定獎懲有關規章之會議。」同條第2項規定：「大

學應保障並輔導學生成立自治團體，處理學生在學習生活

與權益有關事項；並建立學生申訴制度，以保障學生權

益。」依照上述司法院大法官等解釋，可歸納出大學自治

之意涵分內、外二個層面，對外自主，對內自律。大學自

治之對外自主性，係指大學不受外部勢力干涉，大學之活

動與營運應在大學本身之責任下自我實行。基於對外自主

性，大學享有組織經營之自治權能，諸如課程自主、內部

組織自主及其他與學術領域有關事項之自主權，自我決定

而不受外界干涉。對內之自律，講究決策程序上「利害關

係之參與」，要求自治事務(如學生之學習生活事項)應由

具有直接利害關係之內部成員共同參與決定。對直接關涉

自身權益事項，如懲戒、人事行政等，即應踐行正當法律

程序

。

公立大學法人化最直接之實益，在於大學可脫離與國家

最高教育主管機關間之從屬地位，獲得法律上獨立人格，更

廣泛地享有人事、立法、財政、組織、計畫等自主權，有助

於大學自治之推動。再者，國家機關對於大學造成之權利侵

害，如不當之大學評鑑造成大學名譽受損，大學即可透過訴

願、行政訴訟等制度對國家之違法或不當行為提起救濟，並

得合併提起損害賠償，或依國家賠償法提起賠償請求。其

次，屬大學自治立法權事項所訂定之章則，國家僅得為適法

性審查，大學對於國家之違法監督行為亦可本於獨立人格地

位提起救濟，是以，公立大學法人化之必要，實不言可喻。

參、國立大學法人與國家之關係

通說、實務見解及現行大學法之規定，肯認大學享有自治

權，然大學自治與地方自治團體之自治具有本質上差異，例如大

學欠缺財政自主權

。國家對地方自治團體之監督，屬水平式公

法人對公法人監督（包括自治事項之法律監督，與委辦事項之作

業監督），國立大學法人雖亦屬公法人，國家對大學法人並非屬

水平式監督。法人化後之國立大學，仍負擔高等教育行政事務，

屬國家行政之一環，僅人事、會計及經營模式等事項，由國家移

轉至國立大學法人自主負責。是以，國家與國立大學法人間之關

係，亦應本於經營模式鬆綁、提升競爭力等目的予以考量，與傳

統上級機關與下級機關間隸屬關係不同，著重於績效評估與效率

評鑑。國家對國立大學法人之評鑑，置重於校務營運之績效，評

鑑內容由相關法律，例如國立大學法人法所應明文規定者。以下

試分項說明兩者之關係：

一、國立大學之設置、管理及費用負擔

現行國家對於公立大學院校之設立、變更、裁撤或停

辦，通說認係國家組織權限之一部分，該權限之行使屬公法

上事實行為，受憲法及其所保障之基本權利拘束，亦即應保

障學術自由，在涉及一般人民權利義務方面，有法律保留原

則之適用。而在學術自由保障之前提下，公立大學之存廢變

更應特別注意適當性之考量。

依 92 年 6 月 11 日大學法修正草案「行政法人國立大學」

專章第 11 條規定，教育部應鼓勵一般國立大學改制為行政

法人國立大學，並於徵詢高等教育審議委員會與該國立大學

之意見後，將適合之一般國立大學報請行政院核准改制為行

政法人，至於未具行政法人資格之國立大學，仍依原相關規

定辦理，採雙軌漸進模式。在未完成立法前，學校得循行政

程序修正組織規程，送立法院審議通過後改制。公立大學法

人化後，因已具有獨立自主之自治權，其就國家之裁撤與停

辦處分，應視為行政處分，而得作為爭訟之事項；惟系所裁

撤應認係大學內部組織自主權之一部分，監督機關原則上無

置喙餘地，系所對於大學亦無爭訟權限可言

。

國立大學法人之預算，如審計、會計及採購等法令得由

法律授權各公立大學透過校園民主程序制訂相關審計、會計

及採購法令，排除適用一般政府機關法令，以增加大學彈性

與自主。學術人事自主方面，在教師聘任上，人選由校方依

教師評審委員會自訂審查程序決定之。國立大學法人化後，

教師聘任之主體為國立大學法人，對大學內職員任用，由於

與一般行政機關有極大差異性，大學內部職員依其自訂規章

進用，部分職員得允許大學自行以私法契約聘僱，大學得依

其院、系、所特殊需要聘任各種專長人員，以充分支援學校

教學研究所需。如國立東京大學法人於其基本組織規則第 2

條規定教職員（教授、助教授、講師、助手、技術職員、事

務職員等）之進用

。

大學之存立主要係為提供學術之空間，重在學術價值，

因而大學財政不可純以商業眼光經營，苛求其自給自足，否

則其學術功能將因錙銖必較而失去完整內涵。準此，縱使國

立大學法人化，其主要經費來源亦應由國家負擔，國家不單

要保障大學制度之存立，亦必須促使大學依憲法執行保障學

術功能之憲法義務。如國家未提供大學營運經費之「最低限

度標準」，大學基於學術自由之基本權利主體地位，得本於

「原始給付請求權（originnares Teilhaberecht）」向國

家請求給付。大學財務自主後，如強調經營效益，對學生學

費及民間捐助之倚賴必定加深，一則可能導致國民教育負擔

加重，影響高等教育促進社會階層流動之功能；再則，國立

大學為籌措財源或衍生為以營利為主要目的，形成目標錯

置，有使高等教育流於商業化之虞。大學財政雖然力求其自

主性與健全化，但應注意其財務運用須以確保教育品質為指

導方針，財務收入不能移為非直接關係教育用途之事項

。

大學雖非營利事業，如何促進財務有效運作，提高行政

績效，並提升資源使用效能，實有賴於引進企業化經營之成

本效益理念。以往，國立大學單位成本之計算為人垢病，折

舊費用等相關成本之合理分攤實乃一大原因，今教育部於推

動折舊方法變動後，宜慎重考量建立大學合理之成本會計制

度，經由合理之學生單位成本計算，明確告知社會大眾，以

避免學生、家長及團體抗爭，虛耗社會成本；另一方面，亦

可作為主管機關研訂教育補助經費之依據，促進各校良性競

爭

。

依日本之經驗，國立大學法人化後，財源仍由國家編列

預算支應，並繼受改制前組織之一切財產權利，視為國家對

國立大學法人之出資；財務會計方面，準用獨立行政法人通

則法之規定，須受會計監察人之檢查。此外，有關剩餘金之

處分，得經文部科學大臣之認可於填補損失後，運用於次年

度中期計畫預定用途，並可發行債券以及長期貸款。

二、國家干預之方式與界限

大學擔負研究與教學重責，具有學術自由及大學自治之

特殊性，不同於一般行政機關根據法律授權以國家公權力為

出發點之國家任務，故與一般行政機關在憲法地位上有其對

立性差異，爰而，即使公立大學未取得公法人地位，亦不能

於組織法上輕率地將現行公立大學營造物地位與行使公權力

之行政機關等視，大學擔負之任務更不得視為國家之一般性

「公法上任務」。因之，國家於行政監督上，顯然不可能對

國立大學為全面性之監督。

大學自治為憲法上之制度性保障，依學術自由之基本權特

性，首應避免學術運作受到干擾，是以，國家對於大學自治

之立法規範宜僅就大學學術運作之重要事項（如大學之目

的、任務、大學主體性及基本權限制）框架立法，以低密度

法律保留較為妥適。國家對於公立大學自治規章之監督，可

採取預防性監督之方式，事先審查自治規章是否合法，並按

其情形得採許可保留或報備保留。大學為其學術事項所制頒

之自治規章，國家不僅可為合法性監督，甚至得為合目的性

監督，法理上容許國家如此高度介入，主因在於高等教育領

域較強調一體性之理念，使國家對於高等教育事務有較高之

參與權。在協力義務事項之國家監督方式，亦應同前，以透

過此種教育行政管制方式，使國家有參與權。大學自治之具

體事項，國家僅得為適法性監督，僅於大學自治行為違法時，

始得干預，大學在法律範圍內對自身事務運作，享有自由空

間，尤其國家應尊重大學之裁量處分，不得予以審查；惟大

學裁量決定有瑕疵時，尤其裁量濫用時，國家可審查其合法

性。公立大學法人化後，其與國家教育監督機關之關係具獨

立性，但仍為國家整體之一部分，尤其在財政上仍多有仰賴

國家編列經費支應，故二者之互動，尤以監督方法與內容應

以法律明確規範為是，以杜爭議，並較能符合法治國原則。

又監督機關對於大學自治所為之法律監督具有行政處分性

質，大學如認為大學自治受到侵害，得依法提起行政爭訟

。

釋字 380 號、450 號解釋亦確認，為保障大學之學術自由，

應承認大學自治制度，對於研究、教學及學習等活動，擔保

其不受不當之干涉，使大學享有組織經營之自治權能，個人

享有學術自由。大學法第 1 條第 2 項規定：「大學應受學術

自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」是教育

主管機關對大學之監督，應有法律之授權，且法律本身亦須

符合憲法第 23 條規定之法律保留原則。釋字 563 號解釋復認

為關於大學對學生之學業成績及品行表現，屬大學自治之範

疇，大學有考核之權責，依規定程序訂定章則；立法機關對

有關全國性之大學教育事項「固得制定法律予以適度之規

範」，惟大學於合理範圍內仍享有自主權。

參考日本之經驗，文部科學大臣對於國立大學法人之監

督，限於必要且最小限度。除長期借貸或債券發行、中期計

畫應經其事前「認可」外，校長或監事有國立大學法人法所

定事由，例如有身心障礙而無法勝任職務或違反職務上義務

時，得基於校長選考會議之陳報，予以解任。此外，對於幹

部或職員有違反保密義務、拒絕或規避檢查、虛偽報告等情

形，得對其課處罰則。國立大學法人制度大幅擴大大學之裁

量權限，國家僅於在財政方面給予必要且最小限度之監督。

此外，日本亦仿照獨立行政法人制度有「中期目標」設計，

文部科學大臣於核定國立大學法人之中期目標前，應事先聽

取該法人之意見，考量教育研究長期展望、大學教育研究具

有非量化之特性，及並不全然符合經濟效率之特點

，擬定 6

年之中期目標，揭示明確之發展遠景。

肆、國立大學法人之經營組織

大學法人屬營造物法人，理論上，營造物內之最高機關自得

為獨任之首長或合議體機關，此外，營造物法人毋須有意思代表

機關（實際上亦無從設置意思代表機關），但通常設有監理或諮

詢委員會以反應政黨、社會協力組織及營造物利用人之利益。國

立大學如公法人化，則公法人之機關應依據設立法律規定，設理

事會或董事會皆可。如：行政法人法草案第 6 條第 1 項：「行政

法人應設董（理）事會。但得視其組織規模或任務特性之需要，

不設董（理）事會，置首長一人。」試逐項分析如下：

一、 校長、理事、監事之產生

1、國立大學校長之產生

世界先進國家，高等教育組織建構，歐陸法系採行「大

學自治」，以大學自身為主體，教授群自行遴選校長；美

式大學則將決策與執行分離，決策由外部人士組成董事會

承擔，執行由校長負責，董事會最重要職責卽選任校長。

德國大學公法人，校長之產生由教授群自行遴選；以巴登

符 騰 堡 大 學 法 為 例 ， 先 由 大 學 諮 詢 與 監 督 委 員 會

（Hochschulrat，諮監會）主席、諮監會成員及大學校務

會議成員共同組成「校長遴選小組」

（Auswahlausschus）

，

公告校長出缺並提出候選人建議名單供大學校務會議決

定，校長人選最終決定權仍為學校教師，兼顧尊重大學自

治與社會外部評價。美國公立大學校長之遴選，則委由「遴

選委員會」( search committee)負責，由其主動或被動

搜集、網羅，確定可能適格之人選，再進行邀請面談之程

序，最後由董事會擇聘。董事會多為外部人士，以菁英式

遴選，非校內普選產生，故校長不當然由校內教授出任。

過程既不符民主之要求，也不完全公開，以保護候選人之

尊嚴與形象。日本國立大學法人採理事會制，2003 年通

過「國立大學法人法」，國立大學法人之學長（校長）係

由大學內部組成學長選考會議（包括經營協議會之校外委

員代表及教育研究評議會之代表各 6 名組成）遴選出 2

至 5 名候選人，最終再交由全體教師表決，表決後報由文

部科學大臣任命，勉強符合由大學內部決定校長人事之大

學自治精神，並引進校外人士參與之制度。日本國立大學

法人法對於校長資格並無詳細明文，僅需具有高潔人格，

優秀學識，且就大學之教育研究活動，得適切且有效地經

營者，校長任期為 2 年以上，不超過 6 年為限，依各國立

大學法人規則定之

。

我國公立大學遴選校長，過去多由全校專任教師採

不記名方式投票決定，以普選方式為之。現制大學法第 9

條第 1 項規定：「新任公立大學校長之產生，應於現任校

長任期屆滿 10 個月前，由學校組成校長遴選委員會，經

公開徵求程序遴選出校長後，由教育部或各該所屬地方政

府聘任之。」第 9 條第 3 項規定：「公立大學校長任期 4

年，期滿得續聘；其續聘之程序、次數及任期未屆滿前之

去職方式，由大學組織規程定之。…」至行政法人國立大

學之校長，按 92 年 6 月 11 日修正版大學法草案第 28 條

第 1 項規定：

「行政法人國立大學校長之聘任、續聘及解

聘，應由董事會報請教育部核定後，由董事會聘任、續聘

或解聘。」第 2 項：

「行政法人國立大學校長遴選、聘任、

聘期、續聘、解聘之程序及其他應遵行事項之辦法，由教

育部定之。」大學自治為憲法之制度性保障事項，大學校

長負有提升大學學術重任，校長之產生亦包含於大學自治

內，大學校長係由董事會遴選、聘任，教育部任命，而董

事成員則由教育部就學校校務會議通過推薦之人士及高

等教育審議委員會推薦之校外聲望卓著人士遴聘產生，二

分之一以上為外部人士；然而，排除學校教師遴選過程中

之參與，是否符合由大學內部決定校長人事之大學自治、

學術自由之精神，頗值懷疑。日本東京大學基本組織規則

第 5 條第 3 項，依國立大學法人法規定，校長由校長選考

會議選考，選考會議置議長，由委員互選之，但選考會議

之組織及權限，另以規則訂之。其他選考會議之議事程序

及其他有關校長選考會議之必要事項，由議長向校長選考

會議諮詢後定之

，足資參照。反觀，我國大學校長由大

學組成之校長遴選委員會遴選，再由教育部任命或聘任，

大學校長遴選委員會之組織、遴選方式等均由大學組織規

程訂之。惟學者主張有關校長遴選委員會運作方式，教育

部得訂定程序性準則規定，供各大學共同遵循，以降低變

相普選產生之弊端

。

2、董（理）事之產生

1998 年德國修訂大學基準法，大學公法人設立所謂

大 學 諮 詢 監 督 委 員 會 ， 引 進 美 國 大 學 經 理 人 模 式

（Managerialismus），責成外部專家、學術卓越者、企

業人士等監督大學校務，並針對大學組織架構、發展與建

築以及校內資源籌措與分配等校務發展重大事項具參與

決定權。諮監會委員任期 3 年，得連任兩次，均為榮譽職。

諮監會委員任命方式因邦而異，多數邦規定，學校推派諮

監會委員，校長與校務會議有部分或全部之建議權，諮監

會委員均由教育部長任命。

美國公立大學多以全州為基礎，設管轄多校聯盟之

區域性董事會，或成立單一校區之董事會，董事會由州政

府管轄。董事會為大學最高決策機關，各校（各區）董事

會自訂組織章程規範其董事人數、資格、任期及產生方

式，故董事會之組織架構不完全一致，特色為成員組成多

元化，或由公民普選，或由州議會選出，或經州長提名，

州參議會同意，不一而足，董事會及各個董事成員具有不

同經歷、目的或強烈之政治本質

。

日本國立大學法人採取理事會制，理事會由校長與校

長任命之理事組成。理事由校長選出及任命，所需條件與

校長同，須人格高潔、學術聲望卓著，具有能力在大學中

適當而有效營運教育研究活動者。國立大學法人之校長於

任命理事後，必須立即通知文部科學大臣，並將理事名單

對外公告。校長對文部科學省之中期目標、中期計畫及年

度計畫、預算之意見等，應先經理事會討論

。

我國大學法修正草案第 27 條第 1 項規定：「行政法

人國立大學置董事 11 人至 21 人，任期 4 年，連選得連任，

並以 1 次為限。前項董事，由教育部就學校校務會議通過

推薦之人士及高等教育審議委員會推薦之校外聲望卓著

人士遴聘產生之。…」

；第 30 條「董事之資格與遴聘程序、

會議之召開及其他應遵行事項之辦法，由教育部定之。」

此組織設計之主要特徵在於：分散校務會議之職權，增列

社會公正人士成員並由教育部遴選。惟自憲法保障學術自

由，國立大學法人化目的在賦予大學更大自主性、獨立

性，以落實大學自治之觀點思之，董事會成員須經由教育

部遴選，令人有開倒車之憂。其問題在於儘管已使董事會

成員多元化，然教育部遴選董事會佔二分之一，仍未充分

授權各大學，未落實「去集中化」之精神，未來對國立大

學發展具有決定性之董事會仍有受教育部「間接控制」之

虞。

3、監事之產生

美國公立大學是否設置監事會或監事，各州規定不

一，其成員或由董事會委派，或由董事會主席諮詢董事會

後任命

。我國 92 年 6 月 11 日修正版大學法草案對行政

法人國立大學，並未有設立監事之規定，單憑大學評鑑制

度是否足以達監督之成效，不無懷疑。日本國立大學法人

設監事 2 名，由文部科學大臣任命，負責監察國立大學法

人之業務。在財務會計上，國立大學法人於事業年度終了

所製作之業務報告書、財務報告書及決算報告書，均應由

監事加以審查。監事於必要時，得向校長或文部科學省大

臣報告其監察結果

。由此觀察，監事係文部科學省選任

派駐國立大學法人之監督機關，有學者將監事之監督稱為

「內部監督」。

綜觀我國大學之設計校內組織，校長綜理校務，於職務範

圍內對外代表大學，並有權聘任及解聘校內主要學術及行政主

管，董事由教育部遴聘，董事長由教育部長提請行政院長聘任，

且董事會有權聘任及解聘校長，環環相扣下，無異使行政權力直

接、間接掌控大學主要人事；再者，校外董事總額不得低於二分

之一，違反大學人事自主之原則。如能及早建立國立大學法人董

監事人才資料庫，董監事來源多元化，透過多元勢力衡平內部運

作，應可有效降低主管機關對大學董事會之操控，同時適切執行

大學內部監督工作。至校外董事之比例或可考量降低至三分之

一，以尊重大學自治；大學校長之產生，亦不妨由校務會議推薦

或遴選，由董事會報請教育部核定其資格後聘任之，如此，大學

成員方不致被排除於董事與校長遴選過程之外

。

二、經營組織與校務會議、教學(研究)單位之關係

1998 年後，德國大學公法人內部最重要組織有三：校

長、校務會議、大學諮詢監督委員會（諮監會）。校長負責

擬定大學發展基本方針，針對大學學術事項仍交由校內各組

群代表所組成之校務會議（Senat）監督；另針對大學組織

架構、發展建築計畫以及校內資源籌措與分配等職責，則責

成校長與外部專家、學術卓越者、企業人士等組成之諮監會

監督大學校務，並對校務發展重大議題具參與決定權。由於

校長為諮監會及校務會議之當然成員且有提名諮監會成員

之權力，實際上職掌行政決策大權。

美國大學法人董事會為大學決策單位，設定大學之任

務與目的，負責校務發展、財務計畫、校長等重要人事之任

免，大學組織章程、一般規則與其他學校經營管理規章之訂

定，維護大學自主。教授評議會則負責學術事務，凡學術單

位之設置與裁廢、學術政策之擬定，均得向校長或董事會提

供建言，其主席由校長兼任（或選舉產生）。董事會與校長

權能分明，基本上校長對董事會負責，並向大學董事會提出

年度工作報告。

就日本國立大學法人內部組織與權限分配而言，校長及

理事組成之幹部會負主要之行政權，經營協議會由校內、外

具有經營專業知識之代表所組成，經參考教育研究評議會之

意見後，由校長任命，校外委員人數應為二分之一以上（第

20 條）

。經營協議會由校長擔任議長，審議有關國立大學法

人經營之重要事項，聽取校長、校長指定之理事或職員、教

育研究評議會之意見，掌理經營權相關之決策權限。教育研

究評議會由校內與教學有關之代表（校長、校長指定之理

事、各學院院長、校長指定之職員等）組成，校長擔任主席，

針對有關教學課程或學生入學、退學等方針、教師人事等有

關大學法人學術研究之重要事項審議，掌理教學（研究）相

關之決策權限

。理事會由校長領導，集體對於校務經營與

發展負責，國立大學法人之經營成敗，則由校長以及理事會

負全責，使權力與責任相符。然因校長及部分理事均為上述

二會之當然成員，且校長亦有指定兩會若干成員之權力，因

此實際上校務決策大權係掌握於校長手中，接近首長制之設

計（法人化前後組織型態略有差異）

。

我國行政法人國立大學之組織及決策權限之設計，則是

董事會掌經營權、校務會議掌部分經營權與教學（研究）權、

學術評議會掌部分教學（研究）權，至於校長則亦掌有行政

權及主持校務會議、參與部分經營與教學（研究）決策之權

力。但董事會、校長、校務會議及學術評議會間之權限劃分

及相互關係則不明確，有形成多頭馬車之可能。除非董事會

充分授權，而校長又可否決校務會議及學術評議會之決議，

否則要校長「負校務發展之責」

，希望採取「校長責任制」

之首長制設計，則無異緣木求魚。然而，更應該思考者為「校

長責任制」之首長制設計，是否真能實現大學任務與功能？

在追求效率、卓越及維護學術自由之價值中，應以何者為優

先？能否兼顧？均值重加檢討。如能依據董（理）事會負責

經營權、校務會議負責教學研究權而校長負責行政權之方式

劃分，似較能避免三者間之衝突。我國設置董事會目的希有

利於大學自主及發展，然完善之制度方能落實真正之大學自

主，因此，在制度上應排除教育部過多干預之可能性

。

伍、國立大學法人之人事(勞務)與會計(採購)之鬆綁

國立大學為擺脫傳統行政機關法令規章及層級節制之束縛，首先

必須對造成束縛與窒礙之人事、財務會計以及採購加以鬆綁。茲

分述如下：

一、教師兼業之放寬與勞資關係之確定

現行國立大學之教職員工可概分為行政人員與教學研

究人員兩類。行政人員多為經考銓合格，訂有官職等之公務

人員及技術人員，依公務人員之專法或行政規則規範，並受

相關行政命令之拘束。教學研究人員則受「大學法」

、

「教育

人員任用條例」

、

「教師法」及其施行細則，或依「學校教職

員退休條例」、「學校教職員退休條例施行細則」等法令規

範。而教育人員進用，與公務人員同受「各機關職稱及官等

職等員額配置準則」拘束，須依據組織法規之職稱、官等、

職等及各職稱所列之官等員額用人，不得創設職稱。縱令學

校為增加人事彈性，得依教育部所訂「國立大學校院進用專

案計畫教學人員、研究人員及工作人員實施原則」進用專案

計畫人員，然因有進用期間限制，除專案工作人員外，多比

照編制內專任之人事制度，仍無法充分自主決定用人彈性，

且待遇統依「全國軍公教員工待遇支給要點」支給，亦無法

依市場人力價格機制或服務績效訂定彈性薪資。

國立大學如改制為行政法人，得改依行政法人法草案第

5 條

規定，享有人事自主權，新進人員不再具有一般國立大

學公教人員身分，大學自訂人事管理規章提請董（理）事會

通過，報請監督機關備查，其權利義務關係，應於契約中明

定，擺脫一般公務人員法規之束縛。改制行政法人前原有之

教職員工如隨同移轉行政法人國立大學繼續任用者，其任

用、服務、退休、福利等權益事項，仍分別依原適用之相關

法令辦理；不願意隨同移轉者，則明訂其移撥安置、慰助金

之加發、損失補償等相關權益保障規定。目前國立大學為增

加人事彈性，依前揭教育部訂定「國立大學校院進用專案計

畫教學人員研究人員及工作人員實施原則」所進用約聘行政

人員，亦可順勢統合，大幅增加延攬民間專業人才之機會。

按國立中正文化中心之運作經驗，除原有公務人員依 93

年 4 月 27 日改制行政法人隨同移轉繼續任用人員人事管理

辦法規定，權益不變外；其餘人員由中心分別於 94 年 2 月 1

日及 2 月 18 日自訂中心組織章程、中心人事管理規章辦理，

無論組織架構、人員編制及待遇薪給等皆較以往更具彈性，

新進人員不具公務人員資格，權利義務關係於契約中明定。

95 年 7 月 1 日起該中心適用勞工退休金條例，爰而中心人事

管理規章增修部分條文

；員工選擇適用勞工退休金條例

後，不得再變更選擇中心原有之退休規定，且適用勞工退休

金條例部分之退休金給與，須由員工本人或其遺眷自行向法

定指定機構請領，中心員工於法人化前辦理退休結算年資領

取退休金後，該段年資一律不再重複累計為退休金之依據，

而以再任職之年資重新起算。93 年起中心改採績效導向之人

力資源管理模式，訂定績效獎金發放制度，並設定員工個人

工作目標，依工作績效及職場表現為評分依據，結合薪資、

考績、獎懲相關措施，達到延攬劇場優秀人才之目標，頗值

肯定。「彈性工時」制之試行，減少人力閑置、加班費超高

之現象

。

日本依國立大學法人法附則第 4、5 條規定，原有大學

之職員，轉為非公務員，無公務員法之適用。但職員仍可選

擇申請調往具有公務員身分之機關，以維持其公務員身分。

國立大學法人之教師即不再具教育公務員身分，其權利事項

由各該國立大學法人訂定自治規章或於聘約中明文規定。國

立大學法人制度之設計，採行國立大學教職員「非公務員型

獨立行政法人化」政策，課以各國立大學應引進得以依據能

力及業績核發報酬制度之責任。廢除國立大學教職員兼職限

制，擬透過產官學界之通力合作，將研究能力及成果回饋

社會

。如自民黨所言，國立大學法人將在數年後開始民營

化，學生須負擔高等教育之全部費用，且相關研究應遵從國

家乃至產業界之要求，獨立自主之研究空間必然會越來越困

難，國立大學民營化之影響，須仔細衡酌。東京大學法人化

後，新進教師不具公務員身分，文部科學省規定其由內部規

範及勞動法處理。

二、 國家財源之補助與法人經費之運用

我國現行之國立大學財政來源，除國家補助款外，依國

立大學校院校務基金設置條例第 4 條規定，得設立校務基金

以資因應，該基金之性質屬預算法第 4 條所定之特種基金，

類似營業循環基金之模式。從法制面言之，校務基金外之大

學預算、決算編制及執行等仍受預算法、會計法、決算法、

審計法及相關法令束縛，無法進行長期學術規劃。且大學以

校務基金自籌經費添購儀器設備或建築工程，仍受政府採購

法之規範，造成經費運作之困擾與時效之延誤。

依92年6月11日修正版大學法草案之設計，行政法人國

立大學之收入，得自行管理收支，收入來源除政府補助外，

得包括學雜費收入、投資收入、接受委託經營收入等，會計

制度及財務處理規定由行政法人國立大學訂定後報教育部

備查，並須受教育部監督（第22條）。其中，由政府補助部

分，國立大學應按年向教育部提出學校年度經費計畫，經高

等教育審議委員會彙總分配審議，並擬具國立大學經費整體

需求後，由教育部補助之。基於大學學術長期發展規劃之需

要，教育部得與行政法人國立大學簽訂1年以上長期撥款補

助契約，作為每年編列預算之依據（第9條）。行政法人國

立大學辦理採購，其程序應另行定之，不受政府採購法規定

之限制（第12條）

。法人化後之公立大學因國家逐漸減少

經費補助，經費自籌狀況愈佳之國立大學法人，補助經費恐

將愈少，雖教育部得與國立大學法人簽訂1年以上長期撥款

補助契約，作為每年編列預算之依據，惟此種契約能否作為

限制立法院刪減教育部高等教育經費或優先於一般國立大

學分配經費之依據，尚有疑義

。依調查研究顯示，受訪者

預估改制國立大學法人後，理想之經費來源，教育部補助款

由原排序第2名，退後至第4名。亦有研究建議參考中國北京

大學校辦產業

經驗之模式，開放國立大學興辦「校辦產

業」，以利學校財源籌措

。1986年，美國私立大學「校辦

產業」之銷售收入佔學校總經費21％，金額龐大，對經費之

挹注甚有幫助。

國立大學法人化後，因須陸續提高自籌財源，而仰賴外

部捐助，復須追求成本效益及投資報酬率，或過度強調效能

與競爭力，無形中將迫使大學迎合市場競爭，將導致學術市

場化，以避免營運不良而遭裁撤或合併。惡性競爭之結果，

不具市場利潤價值或不符市場規模之學術部門勢必萎縮，自

然科學或社會科學之基礎研究，必慘遭忽略，或被視為大學

經營之累贅，而競相追逐於應用學科

。依東京大學實際運

作之結果，文科確有萎縮之趨勢。

日本國立大學法人化後，依法財源仍由國家編列預算支

應，並繼受改制前組織之一切財產權利，視為國家對國立大

學法人之出資。財務會計方面，準用獨立行政法人通則法之

規定，須受會計監察人之檢查。政府以營運交付金、設施經

費支援，協助大學法人經常性營運，運營交付金之使用不受

年度預算制度之限制，年度剩餘金之處分，得經文部科學大

臣之認可於填補損失後，運用於次年度中期計畫預定用途，

並可發行債券以及長期貸款。基於各法人營運所需費用，部

分雖由國家負擔，但不屬財政法中之發行公債，係以營運交

付金模式運用；大學法人之資產，可減價償還

。然國立大

學法人化被視為縮小高等教育財政手段之一，立法過程中即

遭質疑國家補助款不足額之規劃，無法保障穩定之研究經費

及人事費，缺少充裕資金之大學，勢須積極與產業界合作、

節約人事費用、增加學生繳費等，其學術研究水準因而低

落，發展「科學技術立國」之目標，恐將無法實現。經文部

科學省調查 87 所國立大學，55 所國立高等專門學校及 4 所

大學共同利用機構，2006 年 6 月 9 日公布 2005 年度國立大

學法人化後技術移轉收入之調查結果，發現全體技術移轉收

入總額達 4 億 5 千萬日圓，經扣除 2003 年度名古屋大學法

人化前因研發藍色發光二極體（LED）收入之 2 億 5 千萬日

圓後，2005 年度與 2003 年度比較，躍增達 13.7 倍。顯見各

大學法人化後，積極推展產學合作，從事技術移轉。當初擔

心國家補助款規劃不足，依中期計畫撥交國立大學法人每年

之「營運交付金」逐漸減少，穩定之研究經費及人事費財源

並未獲得保障

，因而大學須向外尋求補助或民間資金之援

助，故包括東京大學法人在內均為資金之獲得而奔波，但真

正問題可能還是出在國家財政之惡化

。

陸、國立大學法人之業務範圍與發展方向

日本國立大學法人法第 22 條規定，國立大學法人從事以下業

務：

（一）設置國立大學，並經營之。

（二）對學生進行修業、前

途選擇及身心健康等相關之協談或其他援助。

（三）接受該當國

立大學法人以外者之委託，或與其共同進行研究，或與其他該當

國立大學法人以外者，攜手進行教育研究活動。（四）開設公開

講座或其他課程，提供學生以外者學習之機會。（五）普及該當

國立大學之研究成果，並促進其利用。（六）有關促進該當國立

大學技術研究成果之活用事業，應對依政令規定實施者加以出

資。（七）執行第一款至前款業務之附隨業務。國立大學法人於

執行前項第六款之業務時，應得文部科學大臣之認可。文部科學

大臣於為前項認可時，應先聽取評價委員會之意見。國立大學及

依次條規定設立之國立大學附屬學校，有關其學費及其他費用之

相關事項，依文部科學省令定之。我國並未於大學法草案之「行

政法人國立大學」專章中為類似之規定，但得由大法官諸號解釋

及大學法窺其究竟。

一、 大學自行決定教學研究事宜並負責內部管理事項

司法院大法官釋字 450 號解釋肯認，國家為健全大學

組織，固得以法律規定大學內部組織之主要架構，惟憲法

第 11 條係對學術自由之制度性保障，大學自治亦屬該條之

保障範圍。舉凡教學、學習自由、講授內容、學生選擇科

系與課程自由等均屬大學自治之項目，大學於上開教學研

究相關之範疇內，就其內部組織亦應享有相當程度之自主

組織權，因而與探討學問，發現真理有關者，諸如研究人

員之組成，預算籌措分配，非但應受保障並得分享社會資

源之供應。研究以外屬於教學與學習範疇之事項，諸如課

程設計、科目訂定、講授內容、學力評定、考試規則、學

生選擇科系與課程之自由，以及學生自治等亦在保障之

列。除此之外，大學內部組織、教師聘任及資格評量，亦

為大學之自治權限，教育主管機關依法行使其行政監督

權，應避免涉入前述受學術自由保障之事項。大學課程之

自主，既與教學、學習自由相關，屬學術之重要事項，自

為憲法上學術之範圍，大學課程之訂定與安排，應由各大

學依據大學自治與學術責任原則處理之。大學法第 23 條對

於大學修業年限之延長及縮短，規定為大學自行擬定報請

教育部核備後實施，故教育部對各大學之運作僅屬於適法

性監督之地位、教育部監督權之行使，應符合學術自由之

保障及大學自治之尊重，不得增加法律所未規定限制。

大學教師升等制度亦係依據學術自由所衍生之制度，

釋字第 462 號即指出，教師升等資格評審程序既為維持學

術研究與教學之品質所設，其決定之作成應基於客觀專業

知識與學術成就之考量，此亦為憲法保障學術自由真諦之

所在，故各大學校、院、系（所）教師評審委員會，本於

專業評量之原則，應選任各該專業領域具有充分專業能力

之學者專家先行審查，將其結果報請教師評審委員會評

議。教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之具體理

由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其

判斷。

校園管理乃大學行使「家宅權」（禁止外人進入房舍

之權），屬大學自治行政權之範圍，行使對象不以校外人

士為限，亦包括本身之學生及教職員。當然，行使家宅權

亦應尊重學術自由，使用手段不得過於激烈，且應符合比

例原則。大學對於校園設施具有首要之管理權責，得自行

維持校內秩序，並排除外界干預，除非大學本身無法善盡

管理責任致生緊急狀況，如發生重大人身或設施危害，或

有明顯而立即之危險時，治安機關始得進入維持秩序，惟

仍須尊重學校之意見與判斷。

大學得行使之秩序維護權，實質上係基於維護未來之

校園秩序利益，而從過去行為導出之規制結果，大學行使

時應注意保障學校成員在教學、研究及學習上不受干擾，

各級公私立學校依有關學籍規則或懲處規定，對學生所為

退學或類此之處分行為，足以改變其學生身分並損害其受

教育之機會者，此種處分行為應為訴願法及行政訴訟法上

之行政處分，並已對人民憲法上受教育之權利有重大影

響。人民因學生身分受學校之處分，得否提起行政爭訟，

應就其處分內容分別論斷。如學生所受處分係為維持學校

秩序、實現教育目的所必要，且未侵害其受教育之權利者

（例如記過、申誡等處分），除循學校內部申訴途徑謀求

救濟外，尚無許其提起行政爭訟之餘地。反之，如學生所

受者為退學或類此之處分，則其受教育之權利既已受侵

害，自應許其於用盡校內申訴途徑後，依法提起訴願及行

政訴訟

。如因違犯校規重大或行為不軌、違犯法紀等情

事，無論係因入學條件瑕疵或在學行為瑕疵均屬制裁性措

施，非該當於學術自由範疇，惟如屬於嚴重影響學生學習

權之規範，應有法律保留之必要。

二、 大學應訂定中期目標、中期計畫並確保獨自之創意性

日本之國立大學法人法參考獨立行政法人通則法之設

計，亦有中期目標、中期計畫及評価制度之規劃。文部科

學大臣以 6 年為期，訂定「中期目標」，中期目標係明定

各大學 6 年間之發展目標，各大學發展之具體內容則委由

各大學擬定。中期計畫之具體內容應包含：（一）為達成

提升教育品質之相關目標所應採取措施；（二）為達成業

務經營之改善與效率化相關目標所應採取措施；（三）預

算（包含人事費）、收支計畫及資金計畫；（四）短期借

貸之限額；（五）重要財產之讓與，或提供擔保時之計畫；

（六）剩餘金

之用途；（七）其他法令所規定相關業務經

營事項。基於沿用獨立行政法人通則法規定，由文部科學

省擬具中期目標，並認可中期計畫，將造成國家強力統治，

違反大學自治精神，並危害學術自由，立法過程中遂有應

由大學本身擬訂中期目標，中期計畫改為報備制之提議；

且因中期目標與中期計畫內有關教育研究品質提升事項涉

及學術自由，故亦有議員提議將內容限於經營及財務性事

項，最終參議院作成附帶決議，確認中期目標由大學擬訂，

又不得涉及有關「個別教師之教育研究活動」，文部科學

大臣欲變更中期目標或中期計畫之原案時，應公開理由

。

然而，教育研究及所需經費，國家負有最高責任，設若各

大學草率擬定目標，國家甚難向提供稅金之國民說明，將

迫使各大學自行籌措營運經費，連帶提高學費，原應推動

之基礎研究亦受影響。因此「中期目標」係以大學自治之

角度，聽取大學意見，並充分考量大學意見後，由文部科

學大臣負責核定

。日本國立大學法人與獨立行政法人最大

不同在於中期計畫之期間，考量教育特性故由「獨立行政

法人通則法」之 3-5 年改為 6 年，中期目標在獨立行政法

人係由各部會大臣訂定；於大學法人，為尊重大學，中期

目標之原始方案由大學自擬，顯係較尊重大學法人之作

法。但預擬計畫是否按部就班運作執行，是否與教育本質

不合，則成為質疑焦點。

我國參考日本國立大學法人法，中期目標為教育部長

所訂定，其期間為 6 年，作為各國立大學法人應達成業務

經營之目標。教育部訂定之中期目標，係為實現各大學基

本理念與長期目標之一個步驟。此一中期目標除具有大學

擬定中期計畫時之指針作用外，亦作為大學評價之基準。

教育部在訂定中期目標時，同時必須先聽取各國立大學法

人之意見，並於作成決定前，聽取國立大學法人評鑑委員