少子化的結構緊縮與教育政策因應的行動想像 / 8

少子化的結構緊縮與教育政策因應的行動想像

紀金山 靜宜大學社會工作與兒童少年福利學系副教授

一、 前言

少子化是指婦女平均生育所增加 的新生兒，將不足以彌補未來人口消 減的數量，使得社會人口越來越少的 現象。OECD(2007：44)認為：「總生育 率(Total Fertility Rate)是指每名婦女在 育齡期間平均的生育子女數。在移民 和死亡率沒有變動的假設下，當總生 育率為 2.1 時，才可確保社會人口數量 的穩定性」。因而總生育率是否低於 2.1，就被視為是少子化現象的指標。 本文根據內政部戶政司（2012a） 1947-2010 年的統計資料繪製總生育 率趨勢圖如圖一。圖一顯示臺灣婦女 總生育率在 1951 年達到最高的 7.04 後，即呈現顯著下滑趨勢；其間除逢 中國農曆龍年之 1976、1988、2000， 出生率略有上升外，整體趨勢大都呈 現一路下滑。 圖 1 臺灣 1947-2010 婦女總生育率趨勢圖 資料來源：內政部戶政司（2012a） 按前述少子化定義來看，台灣婦 女總生育率在 1984 年跌破 2.1 而為 2.06，1985 年更降為 1.88，且自此未 再超過此數字，1984 年可視為臺灣少 子化現象的肇始年。之後再一路往下 走，到 2010 年僅為 0.90。根據中時電 子報（2011.09.01）報導，2010 年全球 平均總生育率為 2.5 人，高度發展區域 國家平均為 1.7 人，最低度發展區域國 家平均為 4.5 人。亞洲國家中日本為 1.4 人，南韓、新加坡皆為 1.2 人，香 港為 1.1 人，臺灣 2010 年的 0.9 已成 為全球總生育率最低的國家。由此看 來，少子化雖是全球性普遍的現象， 但臺灣的少子化現象更是明顯，未來 勢將隨時間遞延效果，進一步全面影 響臺灣各層面的社會結構，需要嚴正 看待。 臺灣學界對少子化現象與影響頗 為關注，且已有大量文獻出版，值得 整理和回顧。根據筆者 2012 年 1 月底 透過國家圖書館期刊論文索引系統查 詢結果，其所收錄期刊中以少子化為 題或關鍵字之出版共有 186 篇，第一 筆為 1999 年， 然後是 2003(2 筆)、 2004(7 筆)、2005(7 筆)、2006(31 筆)、 2007(35 筆)、2008(24 筆)、2009(44 筆)、 2010(15 筆)、2011(19 筆)。故就出版數 量來看，目前已具有多層面和多元化 的思考，而且此議題仍是方興未艾。 本文以少子化人口結構與教育政 策因應為主題，故針對前述文獻資料 與教育政策有直接關連的議題主軸進 行分析，大致可分為對人口數量與學 生數推估（如薛承泰，2007；辜炳珍、 陳榮昌，2009）、少子化對教育體系的 衝 擊 （ 如 王 浩 博 ， 2006 ； 蔡 銘 津 ， 2008）、少子化對各級教育的影響（羅 綸新，2007；薛承泰，2009；黃宗顯、 劉建慧，2010；宋秋儀，2011）、師資 培育之因應（鍾德馨，2007；翁福元， 2008）、國外教育經驗引述（林雍智， 5.55  7.04  6.00  4.82  4.32  3.09  2.06  1.88  1.46  1.68  1.40  0.90  0.00 1.00 2.00 3.00 4.00 5.00 6.00 7.00 8.00 19 47 19 51 19 55 19 59 19 63 19 67 19 71 19 75 19 79 19 83 19 87 19 91 19 95 19 99 20 03 20 07 總生育率

2006；童鳳嬌，2006）等。這些主軸 雖各有所重，主要仍圍繞在如何做好 教育系統的資源配置，及處理教育系 統 內 各 行 動 者 所 面 臨 的 緊 縮 問 題 之 上，故本文將就其相關統計資料與議 題之結構特質進行探索，以提出具體 的行動想像。

二、 本文

少子化現象並非臺灣所獨有，多 數的 OECD 國家和鄰近的日本、韓國 與香港都有此現象。臺灣也不是最近 才有此經歷。羅綸新（2007）與黃毅 志（2011）從臺灣新生兒總數變動情 形認為臺灣經歷過兩次少子化現象。 因此對教育政策因應之探討，不但可 從其供需結構進行推估和分析，而且 也有其他的時空經驗可以參考。本文 即試圖針對相關的問題與經驗，再配 合治理的思維，以結構和行動者為基 礎，提供兼具治標與治本的教育行動 想像。 (一) 少子化結構與教育議題 黃毅志（2011）認為臺灣首波少 子化發生於 1982-1986 年，1998 年以 後則是第二波的少子化。本文整理內 政部戶政司統計資料發現，1981 年新 生兒數原為 414,069，1982 年開始滑落 為 405,263 ， 到 1986 年 再 降 為 309,230；五年之間共減少 10.5 萬新生 兒數，約有 25％的減幅。而 1998 迄今 的第二波少子化，相較於 1997 年新生 兒數 326,002，在 1998 年一年即大幅 滑落為 271,450，減幅達 16.7％；到 2010 年降為 166,886，連續 13 年共減少約 16 萬新生兒數，減幅總計達 49％。 若以總生育率 2.1 為少子化指標 來看，1982 年為 2.32、1983 年為 2.17， 故要到 1984 年 2.06 之後，才真正符合 少子化的定義。表面上，羅綸新（2007） 與黃毅志（2011）提出的第一波少子 化開始時間似乎略早。不過，若跳脫 維持社會整體人口長期穩定的單純想 像；從教育資源配置來看，1982 年新 生兒人數劇降對教育系統更有不可忽 視的影響，故本文認為 1982-1985 年人 口劇降過程和教育系統的因應經驗， 頗值得關注和參考。 1. 第一波少子化對教育系統的影響 黃毅志（2011）對第一波少子化 對教育的影響有深入剖析。他認為第 一波少子化階段出生者，在 1988 年開 始進入小學後，逐步減輕了原來中小 學生師比過高的問題，而有助於學生 提 高 未 來 的 人 力 或 文 化 資 本 ； 而 在 1997 年開始進高中職後，由於先前高 中 數 量 不 足 ， 高 中 招 生 數 雖 大 幅 增 加，高中就學率提升到 81.74%，但仍 未造成明顯的招生問題。另一方面， 由於教育部推動高中和高職生的比例 調整，也降低了原本大量高職學校可 能因少子化造成招生不足、教師被解 聘的問題。這意味著第一波少子化對 原本資源不足的臺灣教育系統反而產 生 了 正 向 的 調 整 效 果 。 美 中 不 足 的 是，因為高職畢業生快速減少，使得 後端還在擴充中的科技大學與學院及 二專，出現了過高的錄取率與招生不 足問題，並浮現出學生素質普遍下降 的負面後果。 因此第一波少子化可說是恰恰緩 解了原本教育資源不足的窘境，且因 教育政策對高中職比例調整，並推動 綜合高中創設的有效調控，而僅對技 職高等教育有較大的負向影響。因而 第一波少子化對教育政策並未構成重 大的挑戰，或可說是利大於弊。故本 文認為對教育政策而言，少子化的正 負面影響是取決人口結構與當時教育 資源配置情況的關係。因而要從結構

和系統角度加以分析。 2. 第二波少子化對教育系統的衝擊 本文根據 1975-2010 年以來內政 部戶政司（2012b）新生兒人數統計， 及考量國中畢業生完成學業所需要 15 年的成長期，彙整出各級學校學生數 與 15 年前新生兒人數的趨勢圖（如圖 二）。第二波少子化 1998 年迄今，除 了新生兒數之階段減幅達 49％，要比 第一波來得大之外，又因這個階段各 級學校、設備和師資資源都已相當接 近需求，學生數的大規模減幅勢將明 顯衝擊到既有的教育系統。例如，第 二波少子化出生者，在 2004 年後進小 學，已為小學帶來招生不足、減班和 併校的衝擊，也造成許多合格師資謀 職困難的問題。隨著教育階段的向後 推進，預期會對現有各級教育系統產 生更進一步的衝擊。 若 從 教 育 資 源 的 供 需 結 構 來 思 考，第二波少子化在 2010 年開始進入 國中，由於國中畢業生曲線與 15 年前 新生兒數量曲線間目前處於接近密合 狀態（見圖二），以其畢業生曲線在 2014 將遭遇之 15 年前新生兒曲線劇降 處 推 估 ， 目 前 國 中 開 始 面 對 減 招 狀 態，並將逐步擴大，而產生如國小正 遭遇的教育資源閒置，以及相應而生 的學校系統緊縮問題。 這波少子化在 2013 年後推進到高 中職，2016 年後推進到大學；高中職 與大學對少子化問題已普遍感到憂心 （黃毅志，2011；陳淑敏等，2008）。 根據教育部統計處（2012a）2011 年臺 灣學士畢業生數有 228,878、專科畢業 生有 20,463，合計 249,341，已相當接 近 1998 年新生兒人數的 271,450；因 此 2016 年將是大學招生大考驗的開 始。若不考量其它外部因素，高度依 賴學生學雜費收入的私立學校，甚至 公立大學部分科系，勢必會遭遇招生 與經費不足的危機，進而出現倒閉、 科系整併與裁聘教師，新科博士甚至 私校大學教授將重現類似中小學合格 師資到處應徵有限的教職缺額，或找 不到教職，或成為得到處兼課的流浪 教授等慘況。 圖 2 1991-2012 各級學校畢業生數與 15 年前新 生兒人數的趨勢圖 資料來源：內政部戶政司（2012b）、教育部統計處（2012a） (二) 教育政策治理與因應焦點 1. 教育政策的治理 結構之所以對社會有影響力，其 實是通過人持續的行動來發揮作用， 所以社會始終都存在著結構和行動的 雙元性，這是政策之所以可以著力的 理由，這也是強調善治之治理概念的 切入點。Stoker(1998)認為政策應重視 治理概念強調既定規則條件或社會治 理新方法的內容和改變；意識到政府 限制，並重視社會更廣泛的力量，才 414,069 （1981） 309,230 （1986） 326,002 （1997） 271,450(1 998)  166,886 （2015） 199 1 199 2 199 3 199 4 199 5 199 6 199 7 199 8 199 9 200 0 200 1 200 2 200 3 200 4 200 5 200 6 200 7 200 8 200 9 201 0 201 1 201 2 201 3 201 4 201 5 201 6 201 7 201 8 201 9 202 0 202 1 202 2 202 3 202 4 202 5 202 6 國中畢業生 高中畢業生 高職畢業生 專科畢業生 學士畢業生 碩士畢業生 15年前出生數

能提升政府統治效能。Ewalt (2001)認 為 Stoker 所提出的治理是一個遠比起 政府還要廣泛的概念，重點在將環境 中諸多影響予以條理化，並據以建立 一 種 治 理 社 會 的 新 方 法 。 紀 金 山 （2009）認為在這種意義下，政府不 再被視為唯一的統治主體，而應透過 新的替代機制的規範或管理，以期各 種相關組織共同參與，協調合作去因 應社會變遷。 第二波少子化最大的衝擊其實還 未 來 到 ， 目 前 經 歷 少 子 化 的 國 中 小 學，雖引發流浪教師問題，而影響師 資的新陳代謝；但因其屬義務教育且 多為公立，故學校系統的緊縮問題， 最主要是偏遠地區學校可能會受到裁 併、學校部分教室閒置，至於教師過 剩則因現職教師一直有穩定的退休與 離職數量，加上生師比還有調整的空 間，及各校間缺額可以調補，國中小 教師裁聘機會不大。然而，之後的高 中職層級私校生比重為 0.47（見表 一），高職私校生比重更高達 0.64：大 專層級私校生比重為 0.68，專科私校 生比重更高達 0.89，這些獨立且又高 度依賴學費收入的私校法人當面對學 生來源不足時，系統緊縮的衝擊勢必 相當大，特別是原本處於弱勢地位之 私立高職和私立專科，更將首當其衝。 然而，緊縮不一定就是壞事，恰 如時序選擇，將可使高等教育系統有 擇優汰劣的機會，以清理出未來再發 展 空 間 。 因 此 從 市 場 或 制 度 治 理 來 看，重點在及早探討弱勢學校的退場 方案與私立學校法人長期轉型事宜， 以避免屆時出現崩壞式的市場失靈， 及伴隨前者出現之混亂式因應的政府 失靈。 2. 教育政策因應的焦點 本文認為教育系統的問題向來有 其結構性。少子化的教育政策因應焦 點，應從系統內治標性減輕供需配適 失衡的衝擊、及系統間治本性資源結 構再分配加以分析。 當教育系統出現供過於求的情況 時，治標性減輕供需配適失衡的政策 焦點，重點在調撥學校、師資和設備 的閒置。第一波少子化原本會對高職 系統產生不小的衝擊，但因政策鼓勵 朝向綜合高中轉型，而有效避免高職 教育系統資源的閒置。故少子化的短 期政策因應，應以調撥教育資源閒置 為焦點，提出擴大既有教育資源運用 之行動想像。 教育過度擴充的錯誤和現象既然 已經發生，在治本性資源結構的再分 配面向上，為避免惡性競爭和市場失 靈，勢必得接受系統緊縮的陣痛，清 理出可重新再分配的資源。但為產生 擇優汰劣的效果，宜以理性和批判角 度來看待教育系統的緊縮歷程，且要 面對事實及早思考弱勢學校的退場方 案與私立學校法人長期轉型事宜。因 此探討教育政策因應要具有善治的治 理思維，關注系統和行動者的影響， 進行全面和具體性的探討和想像，以 免治絲益棼。 (三) 少子化教育政策的行動想像 解決因少子化所產生的教育資源 閒置與學校系統緊縮等問題，一方面 應從系統面向進行閒置資源的調整和 疏導，包含在教育系統內部依市場理 性建立資源之調撥機制，以及建構教 育系統外各社會系統間的資源再分配 機 制 。 由 於 資 源 轉 移 涉 及 行 動 者 利 益，故教育政策若要順利推動應從行 動者利益面向，先考量個別學校、學 校系統面臨的問題和利益之所在，再

建構有利益基礎和行動力的資源轉移 方案。 1. 建立教育系統內部教育資源之調 撥機制。 資源供過於求至少會提供我們擇 優汰劣的機會。不過這個機會真要能 產生此一效益，需要教育政策因應本 身具有理性和市場思維，以免阻礙行 動者發展出其利基。此關鍵就在於讓 市場有效率地淘汰辦學欠佳學校和疏 通學校系統資源。有限度的緊縮學校 系統，是根本性解決過度競爭的重要 手段；而利用轉向和延伸方式則可以 疏通過量的教育資源。例如第二波將 導致過量大學名額，若鼓勵優秀大學 將其學士名額轉為符合社會需要的研 究所名額，將有助紓緩此結構壓力， 並改善人力素質。以下謹提供建立教 育資源調撥機制的幾項建議： (1) 持續掌握並充分提供教育系統內 資源的供需資訊，引導各行動者 根據自身情況採取理性行動。 (2) 提供轉型誘因與淘汰機制，從行 動者利益觀點和建立門檻，順利 促進個別學校的發展、轉型與退 場。 (3) 鼓勵學校根據其特質發其利基型 科系，如設計、餐飲、社工..，以 促進社會升級。 (4) 發展學校間的資源網絡，以降低 閒置資源的成本，創造符合經營 效率的使用規模和資源共享，如 圖書、設備與研發。 (5) 注意系統內部資源調整轉移可能 產生之不公平和區域失衡問題； 對特定需扶植的學校，應建立明 確而長期的補助邏輯和措施。 2. 建構社會系統間的資源再分配機 制。 教育資源無論空間時間、人力、 設施，都是來自社會。經歷嬰兒潮世 代後，閒置的資源其實已成為社會其 它系統再發展的珍貴資財。中央和地 方主管機關應敞開視野，積極推動建 構教育資源再分配機制，以下謹提供 建立教育資源再分配的幾項建議： (1) 發 展 全 球 在 地 化 導 向 的 招 生 策 略，開發境外學生來源渠道，重 視滿足國際學生、陸生之學習需 求。 (2) 創造新的社會交換機制，提供學 校重組誘因，引導過剩的教育資 源從教育系統內轉出，而成為社 會學習導向的開放系統，例如企 業和社區的學習夥伴。 (3) 重視教育資源對其他社會系統的 外部效益，資源再分配政策要考 量此效益，如對偏鄉社區意識的 深遠影響。 (4) 放鬆教育閒置資源的應用限制， 早期政策鼓勵興學，如今教育資 源過量，應提供有利條件，鼓勵 過剩教育系統導入有急迫需求和 新的社會服務事業，例如老人學 習、照顧機構，將更能符合社會 需求。 (5) 積極活化公立教育資源，在重視 社會目的和在可維持性邏輯下， 有規範和進程地提供非營利組織 發展之用，厚實台灣社會的軟實 力。

三、 結語

少子化現象已成為教育系統必須 因應的社會變遷。然而，從鉅觀層面 來看，少子化在負面衝擊下，其實也 有產生正面影響的機會。因而此一危 機也是轉機，其利弊得失取決於我們 如何以更理性和鉅觀的思維，開放地 思考體系內外資源再配置邏輯，並勇 於重新安排。 本文從治理觀點認為教育政策應 及早針對系統內外思考調整策略，並 從各行動者特質具以思考和擬定行動 策略，以期有秩序地解決教育供需結 構失衡問題。本文首先探討台灣新生 兒與教育系統的結構變遷，再據以提 出教育政策的因應焦點，包含治標性 減輕系統內供需配適失衡的衝擊、及 治本性重新調整系統間的資源分配結 構。最後並嘗試針對如何建立教育系 統內部的教育資源調撥機制，以及建 構 社 會 系 統 間 之 教 育 資 源 再 分 配 機 制，提出若干行動建議。 參考文獻  內政部戶政司（2012a）。歷年人 口統計出生數：臺灣婦女生育率及繁 殖率，2012.02.01 引自內政部戶政司全 球 資 訊 網 ： http://www.ris.gov.tw/zh_TW/37。  內政部戶政司（2012b）。歷年人 口統計出生數：出生數按性別及粗出 生數，2012.02.01 引自內政部戶政司全 球 資 訊 網 ： http://www.ris.gov.tw/zh_TW/37。  王浩博 (2006)。教育研究論壇： 少 子 化 對 我 國 教 育 的 影 響 及 因 應 之 道。研習資訊，23（2），119。  宋秋儀 (2011)。少子化趨勢對教 育影響之分析：臺北市國民中學現況 調查。教育研究，209，97-109。  林雍智 (2006)。日本實施中小學 校整併的情形對我國之啟示。教育行 政與評鑑學刊，1，135-157。  紀金山 (2009)。台灣社會福利服 務與治理：以照顧服務福利及產業發 展方案為例。 華人社會工作與兒少權 益國際學術研討會論文集 (頁 1-18)。 台中：靜宜大學。  翁福元 (2008)。當前師資培育政 策試析--兼論師資培育中心／系所的 危機，研習資訊，25（4），3-28。  教育部（2009）。中華民國教育統 計。台北市：教育部。  教育部統計處（2012a）。各級學 校概況表：學生畢業人數，2012.02.01 引 自 教 育 部 統 計 處 網 頁 ， http://www.edu.tw/files/site_content/b00 13/b.xls。  教育部統計處（2012b）。各級學 校 概 況 表 ： 公 私 立 學 生 人 數 ， 2012.02.01 引自教育部統計處網頁， http://www.edu.tw/files/site_content/b00 13/b.xls。  陳淑敏、廖遠光、張澄清（2008）。 少子化趨勢與教育改革之民意調查研 究。教育政策論壇，11（3），1-31。  童鳳嬌 (2006)。芬蘭教育對臺灣 少子化的啟示。竹縣文教，34，99-102。  黃毅志（2011）臺灣的教育分流、 勞 力 市 場 階 層 結 構 與 地 位 取 得 。 台 北：心理出版社。

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