選票與席次的不比例性對馬來西亞政黨體系的影響 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學系碩士論文. 指導教授：游清鑫博士. 選票與議席的不比例性對馬來西亞政黨體系的影響 The Consequences of Vote-Seat Disproportionality to Party System of Malaysia. 研究生：李泰德撰. 中華民國 103 年 7 月 28 日.

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(3) 馬來半島國會選區圖資料來源：星洲日報.

(4) 砂拉越與沙巴州國會選區圖資料來源：星洲日報.

(5) 摘要被視為馬來西亞獨立以來最激烈的 2013 年全國大選中，獨立至今從未失去執政權的國民陣線，以低於過半數的選票取得近六成的國會議席，在有驚無險的姿態下成功保住執政黨的地位。然而，這項選舉結果為馬國選民與研究者提出了一個很大的疑問：為何取得超過半數選票的反對黨人民聯盟無法在國會中佔有多數席位而掌權？為了解決這個疑惑，本文將從杜瓦傑法則所提出的選舉制度之機械效應為出發點，就單一選區相對多數決制所產生的選票與議席的比例性如何影響政黨命運的角度提出探討，並具體指出國民陣線利用名額不當配置與傑利蠑螈的操作，在選舉制度的執行面上扭曲選舉結果，使其得票極大化，並鞏固其執政地位。在進行論證後，本文發現：在單一選區相對多數決的選舉制度下，由於名額不當配置與傑利蠑螈的操作，將可能導致第一大黨選票與議席的關係產生負向的關係，即獲取較少選票的政黨卻得到較多的議席。而有關結果，也將修正立方律法則與乘冪指數的規律對議席與選票關係之探討。另一方面，由於國陣長年實行的權力共享精神，讓該成員黨以選區的種族比例標準得到議席。因此，雖然行使 SMD 選制的馬來西亞，在政黨體系卻屬於多黨制。不過在各選區所產生的狀況展現的卻是兩黨制的型態（即一個國陣成員黨對壘單一的反對黨）。因此，本文也試圖修正杜瓦傑法則：在採行單一選區相對多數決選制，當政黨間以結盟方式競選而相互禮讓時，因為將展現多黨制的型態而使得杜瓦傑法則不適用在該國家中。由於各選區展現的確是兩大陣營（馬來西亞的例子：國陣與民聯）的對決，因此若將研究單位細分到選區時，反而將實現杜瓦傑法則的論述。關鍵詞：政黨體系、不比例性、名額不當配置、傑利蠑螈、權力共享。.

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(7) 目錄第一章. 緒論.......................................................................................................................... 1. 第一節. 研究動機 ............................................................................................................. 1. 第二節. 文獻檢閱 ............................................................................................................. 3. 第三節. 研究架構與研究問題 ....................................................................................... 12. 第四節. 研究限制 ........................................................................................................... 15. 第五節. 論文章節安排 ................................................................................................... 15. 第二章. 馬來西亞選舉制度的延續與變遷 ........................................................................ 17. 第一節. 馬來（西）亞憲法關於選舉規定之演變 ....................................................... 17. 第二節. 選舉委員會之職責 ........................................................................................... 31. 第三節. 國陣權力共享的精神 ....................................................................................... 49. 第四節. 小結 ................................................................................................................... 60. 第三章. 名額不當配置的探討............................................................................................ 61. 第一節. 名額不當配置的測量 ....................................................................................... 61. 第二節. 名額不當配置的第一個層面：馬來半島與東馬間的名額配置問題 ........... 65. 第三節. 名額不當配置的第二個層面：馬來半島內各州的名額配置問題 ............... 70. 第四節. 名額不當配置的第三個層面：縣級行政區域 ............................................... 78. 第五節. 墾殖區的名額不當配置 ................................................................................... 83. 第六節. 種族政治下的名額配置問題 ........................................................................... 88. 第七節. 2013 年全國大選 .............................................................................................. 96. 第八節. 小結 ................................................................................................................. 105. 第四章. 傑利蠑螈的操作.................................................................................................. 107. 第一節. 被分割的社區 ................................................................................................. 107. 第二節. 墾殖區的操作 ................................................................................................. 114. 第三節. 軍警選票的操作 ............................................................................................. 119. 第四節. 混合選區選民的策略投票 ............................................................................. 132.

(8) 第五節第五章. 小結 ................................................................................................................. 150 總結...................................................................................................................... 153. 第一節. 研究結果 ......................................................................................................... 153. 第二節. 研究發現 ......................................................................................................... 154. 第三節. 未來研究之建議 ............................................................................................. 157. 第四節. 突破國陣天羅地網的可能？ ......................................................................... 158. 參考文獻 ............................................................................................................................... 163 附錄一. 馬來西亞聯邦憲法第十三附錄：選區劃分相關之規定 .................................. 171. 附錄二. 馬來西亞聯邦憲法第 46 條：國會下議院的組成（各州名額的配置） ........ 176. 附錄三. 歷屆選舉各州之議席數...................................................................................... 177. 附錄四. 柔佛州行政區域圖.............................................................................................. 178. 附錄五. 2003 年選區劃分前柔佛州各州議席之過度代表比與墾殖區選民百分比 ..... 179. 附錄六. 2003 年選區劃分後柔佛州各州議席之過度比與墾殖區選民百分比 ............. 181. 附錄七. 2004 年選區重劃後馬來半島新增之國會議席 ................................................. 183. 附錄八. 昔加末底地下議席之種族結構 .......................................................................... 184.

(9) 表目錄表 1.1 表 1.2. 馬來西亞第 13 屆全國大選結果三個假設的選舉結果與各種不比例性的測量. 3 6. 表 1.3 表 1.4 表 2.1 表 2.2 表 2.3 表 2.4 表 2.5 表 2.6 表 2.7 表 2.8 表 2.9 表 2.10 表 2.11 表 2.12 表 2.13 表 2.14 表 2.15 表 2.16 表 2.17 表 2.18 表 2.19 表 2.20 表 2.21 表 2.22 表 2.23 表 2.24 表 2.25 表 2.26 表 2.27 表 2.28 表 3.1 表 3.2 表 3.3. 選區的類別眾反對黨在歷屆選舉中與國陣的選票相對價值獨立憲法有關選舉委員會成員組成之規定獨立憲法第 116 條（有關選區名額配置的規定）獨立憲法第 46 條（國會下議院的組成） 1960 年選區劃分前後各州議席分配與聯盟於 1959 年大選得票 1962 年聯邦憲法第 46 條之修訂 1962 年聯邦憲法第 113 條第 2 項之修訂 1963 年馬來西亞聯邦國會議席之分佈馬來西亞成立後四邦人口與國會席次差距 1973 年聯邦憲法第 116 條第 2 項之修訂 1973 年聯邦憲法第 13 附錄 2(c)之修訂聯邦憲法第 113 條 3A 項各年齡層登記選民之趨勢 2013 年全國大選文冬市投票區各渠道之投票結果 2010 年 1 月至 6 月各政黨登記選民之狀態歷屆大選國會解散、提名日與投票日 1994 年與 2003 年馬來半島選區劃分之標準 1994 年與 2003 年馬來半島選區劃分最大與最小選區之比較 2003 年馬來半島選區劃分之各州選區型態趨勢 2003 年馬來半島選區劃分各州選區之人口多寡區分 2003 年馬來半島選區劃分各州選區之面積大小 2003 年選區劃分選民與州政府對選委會報告書之申訴 2003 年與 2005 年選區劃分與議席增加之程序 1969 年大選各政黨於 13 州國會與州議會之議席數 1986 年大選馬來半島非馬來裔政黨獲得議席之選區型態沙巴州 1976 年至 2013 年之各族群佔有之議席數 2011 年砂拉越國陣各政黨州議席之分配 2008 年沙巴州國陣各政黨州議席之分配國陣成員黨列表聯盟/國陣於歷屆選舉所取得之議席與選票砂拉越與沙巴於歷屆選舉的過度代表 2013 年大選國陣與民聯於馬來半島、沙巴與砂拉越之議席分佈. 7 9 19 20 22 23 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 38 40 41 43 43 44 46 48 51 52 55 57 58 59 62 66 70.

(10) 表 3.4 表 3.5 表 3.6 表 3.7 表 3.8 表 3.9 表 3.10 表 3.11 表 3.12 表 3.13 表 3.14 表 3.15 表 3.16 表 3.17 表 3.18 表 3.19 表 3.20 表 3.21 表 3.22 表 3.23 表 3.24 表 3.25 表 3.26 表 3.27 表 3.28 表 3.29 表 3.30 表 3.31 表 3.32 表 3.33 表 3.34 表 3.35 表 4.1 表 4.2 表 4.3 表 4.4 表 4.5. 馬來半島各州於歷次選區劃分之選民百分比與議席百分比比較 72 1994 年與 2003 年選區劃分結果之比較 74 2003 年馬來半島選區劃分議席百分比變動之線性迴歸模型 75 吉隆坡聯邦直轄區歷年選民之種族百分比 75 1995 年吉隆坡聯邦直轄區之國會議席 77 2003 年選區劃分後柔佛州各縣的過度代表比 82 2013 年大選國陣於各州墾殖區之得票 84 2003 年選區劃分前有無墾殖區與過度/低度代表之交叉表 85 2003 年選區劃分後有無墾殖區與過度/低度代表之交叉表 86 2003 年選區劃分前後柔佛州州議席過度代表比之線性迴歸模型 87 2010 年馬來西亞人口普查各種族之城鄉居住概況（馬來半島） 88 依種族與選民數區分之馬來半島國會議席（1974 年） 89 1974 年大選馬來半島之反對黨獲勝議席 90 1969 年至 1999 年馬來選民與馬來選區數的差別 91 1990 年至 1999 年巫統於馬來選區之得票百分比 92 1999 年大選國陣與反對黨於各類型議席所得之議席 92 1999 年與 2004 年國陣與各類型選區的議席數與得票 93 2003 年選區劃分後選區選民數與選區種族結構之交叉比較 94 2003 年馬來半島選區劃分議席過度代表比與華裔選民之線性迴歸模型 2008 年與 2013 年全國大選馬來半島選舉結果 2013 年全國大選成績（依城鄉五分類劃分） 2013 年全國大選成績（依種族結構五分類劃分） 2013 年大選國陣於馬來半島得票之線性迴歸模型沙巴與砂拉越州劃分選區之標準 2008 年與 2013 年全國大選東馬選舉結果 2013 年全國大選沙巴州成績（依城鄉三分類劃分） 2013 年全國大選沙巴州成績（依種族結構七分類劃分） 2013 年全國大選砂拉越州成績（依城鄉三分類劃分） 2013 年全國大選砂拉越州成績（依種族結構七分類劃分）沙巴與砂拉越州選區之城鄉與種族型態交叉表 2013 年大選國陣與民聯於不同選民數分類之議席數 2013 年大選選民數超過七萬名選民之選區結果柔佛州昔加末縣於 2003 年選區重新劃分前後之區別昔加末縣內國會與州議席近六屆大選國陣之得票百分比 2013 年全國大選亞羅拉新村之投票趨勢亞羅拉新村選舉結果的模擬昔加末縣墾殖區於 2003 年選區劃分前後之所在議席. 95 96 97 97 98 99 100 101 101 102 102 103 103 104 108 111 112 113 114.

(11) 表 4.6 墾殖區選民在選區重劃前後在議席總選民數的百分比 115 表 4.7 昔加末縣 4 個具有墾殖區的州議席於 2013 年大選的選舉結果 116 表 4.8 瓜拉吉撓州議席選區劃分前後之比較 118 表 4.9 全國最高軍警百分比的選區 121 表 4.10 2013 年全國大選各州警察投票趨勢 122 表 4.11 2013 年全國大選各州軍人投票趨勢 123 表 4.12 2013 年大選吉隆坡斯蒂亞旺沙（Setiawangsa）國會選區成績 125 表 4.13 2003 年劃入北根國會議席的投票區 126 表 4.14 涉及從樂芭州議席遷入浮羅馬尼州議席的投票區 128 表 4.15 五個民聯在一般選票得勝但總選票失敗的選區 130 表 4.16 民聯在霹靂州州議會一般選票得勝但總選票失敗的選區 131 表 4.17 2008 年雪蘭莪與吉隆坡混合選區之種族結構與政黨得票 133 表 4.18 1974 年至 1995 年選舉馬來半島各種族之投票偏向 134 表 4.19 一致與分裂投票模式：集體數據 136 表 4.20 振林山國會議席與屬下州議席之種族分佈 138 表 4.21 2008 年大選振林山與屬下州議席之選舉結果 139 表 4.22 2008 年大選士姑來州議席各投票區之選舉結果 140 表 4.23 2008 年大選努沙再也州議席各投票區之選舉結果 142 表 4.24 2008 年亞依淡國會議席華裔投票區之選舉結果 144 表 4.25 2008 年芙蓉國會議席之種族結構與其兩陣營之出征政黨 145 表 4.26 2008 年大選芙蓉屬下六個州議席之分裂投票趨勢 146 表 4.27 2008 年大選芙蓉國會議席屬下之汝來、羅白與沉香州議席之投票區成績 147 表 4.28 2008 年大選芙蓉國會議席屬下之小甘密與安邦岸州議席之投票區成績表 4.29 表 5.1 表 5.2. 2008 年大選芙蓉國會議席屬下之良冷州議席之投票區成績劉鎮東對柔佛州 2013 年大選之選情推估 2013 年大選柔佛州 15 個關鍵選區之選舉結果. 148 149 159 161.

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(13) 圖目錄圖 1.1. 研究架構圖. 14. 圖 2.1. 選區劃分之程序. 45. 圖 2.2. 1974 年柔佛州選區劃分之首相修正前後之差別. 47. 圖 3.1. 馬來西亞歷屆選舉之政黨數目相對簡化指數. 63. 圖 3.2. 歷屆選舉馬來半島、沙巴與砂拉越的選民與議席之代表比重. 67. 圖 3.3. 國陣在沙巴州歷屆選舉之表現. 67. 圖 3.4. 國陣在砂拉越州歷屆選舉之表現. 68. 圖 3.5. 國陣在吉隆坡聯邦直轄區歷屆選舉之表現. 76. 圖 3.6. 1974 年至 2003 年豐盛港國會議席之範圍. 79. 圖 3.7. 2003 年選區劃分後柔佛州之國會議席. 80. 圖 3.8. 柔佛州 1994 年至 2003 年之國會議席圖. 81. 圖 4.1. 昔加末境內國會與州議席. 109. 圖 4.2. 瓜拉吉撓國會議席圖. 118. 圖 4.3. 檳城直落斗哇（Telok Air Tawar）州議席之軍營所在. 120. 圖 4.4. 斯蒂亞旺沙（Setiawangsa）國會議席. 124. 圖 4.5. 北根縣行政疆界與北根國會議席之比較. 127. 圖 5.1. 2013 年大選民聯於柔佛州定下之關鍵選區. 160.

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(15) 第一章緒論. 第一節. 研究動機. “The only government which can fully satisfy all the exigencies of the social state, is one in which the whole people participate. ……But since all cannot, in a community exceeding a single small town, participate personally in any but some very minor portions of the public business, it follows that the ideal type of a perfect government must be representative.” (John Mills, Consideration on Representative Government) 在現代國家的政體下，吾人所謂的“民主”一般上皆是間接民主。或者，更明確而言，被稱之為“代議民主”（representative democracy）。19 世紀的英國哲學家密爾（John Stuart Mill）所撰寫的《代議制政府》中便斬釘截鐵地說道在今日數以百萬計人口的國家，要所有的人共同參與公共事務乃是天方夜譚，則代議制政府是最可以獲得接受的政治體制。然而，事實上代議制並不如密爾所謂的如此“完美”。由於百姓在政治參與上頗為局限，除了透過民主選舉選出自己的代表外，一般時刻選民與其選出的代表並不具有直接的聯繫，甚至後者在立法機關所作出的表決，更可能會違背其選民的意志。另一方面，作為產生民意代表的選舉制度，也會因為設計的不同在選票與席次的轉換上具有不同的效果（Lakeman 1974；Shugart and Wattenberg 2001；王業立 2009：9）。吾人固然可以得知，不同選舉的制度必然會展現出不同的特質，並且在比例性（proportionality）問題的產生下，顯示出選票與議席的差異。對此，本文將把焦點集中在馬來西亞，透視其在獨立後採納其前殖民母國，即英國的單一選區相對多數決制（first-past-the-post, FPTP）下所產生的比例性問題，如何影響了該國的政黨體系。將時間回溯自 2008 年 3 月 8 日，在馬來西亞舉行的第 12 屆全國大選中，反對黨出乎眾人意料之外地突破長期執政的國民陣線（Barisan Nasional，簡稱國陣）在國會下議院中的壟斷地位，並且在 12 個州議會選舉中成功在吉蘭丹、吉打、檳城、霹靂與雪蘭莪五州執政，從而創造出反對黨在獨立以來表現最優異的選舉成績，而有關的突破，坊間將本次選舉喻為政治大海嘯（Political Tsunami）。選 1.

(16) 後，主要三大反對黨（人民公正黨、民主行動黨與伊斯蘭黨）組成了人民聯盟（簡稱民聯，Pakatan Rakyat），豪言三黨將合作在下一屆全國大選攻下聯邦執政權，為馬來西亞實現政黨輪替的願望。這個發展，為馬來西亞多年來一黨獨大的政治環境沖刷出了一個新視野，更加大了人民對改朝換代並非遙不可及的想像。 2008 與 2013 年兩次大選之間，可謂馬來西亞政治發展與民主化以來最為關鍵的一個時期。當中因民意代表過世或辭職而導致進行 16 次補選 1（Wong and Soon 2012；李泰德 2013b）、2011 年砂拉越州選舉、因反對黨成功執政若干州而展開了聯邦與州政府的府際衝突（李泰德 2012；李泰德 2013a）等政治事件致使政治熱潮不曾在這段時間內衰退，從而讓第 13 屆全國大選成為具有“最長競選期”的一次選舉。由於 2013 年選舉帶來了許多的不確定性，致使首相納吉（Najib Razak）於國會五年任期屆滿前的三個星期方宣布解散國會。之後，選舉委員會將投票日訂於 5 月 5 日舉行，而競選期則高達 15 天，是自 1982 年選舉以來最長的一次 2。由於本次選舉在歷史上具有關鍵的地位，加上是歷屆選舉來最多新選民登記的全國大選，從而被媒體稱之為「選舉之母」（The Mother of All Elections）。然而，選舉結果最終不如選民的預期，雖然國陣的表現是其歷年來最不理想的成績，仍再次以 133 席（或總席次之 59.91%）蟬聯執政；民聯三黨則取得 89 席，或 40.09% 的議席而飲恨，在歷史上最關鍵的選舉與政權失之交臂。不過，就表 1.1 的選舉結果顯示，民聯雖然僅獲得四成的席次，但是在總得票率上則超過了五成。此外，這也是自 1969 年來執政聯盟首次無法取得過半的選票 3。除此之外，對反對陣營來講，這齣“悲劇”也同樣地發生在當天舉行的霹靂州（Perak）州議會議會選舉，民聯三黨在該州的得票比起 2008 年的 52.46% 增至 54.80%，然而在 59 個州議席中則僅獲 28 席。反觀得票率為 44.40%的國陣則獲得 31 席，並取得執政權。. 1. 有關第 12 屆全國大選後舉行的 16 場補選，請參見馬來西亞選委會網站： http://www.spr.gov.my/index.php?option=com_content&view=article&id=122&Itemid=223。 2 參見光明日報 2013 年 4 月 10 日報導“撥款 4 億最貴大選·15 天競選 1982 年最長”。網站： http://www.guangming.com.my/node/164064 3 1969 年的全國大選，除了聯盟（The Alliance，國陣的前身）外，其他的 11 個政黨合計取得 53.84% 的選票，不過與 2013 年大選不同的是，其並未結盟參選。 2.

(17) 表 1.1 政黨. 馬來西亞第 13 屆全國大選結果選票數與比重. 議席數與比重. 得票. 百分比. 議席. 百分比. 國陣. 5,237,864. 47.38%. 133. 59.91%. 民聯. 5,623,956. 50.87%. 89. 40.09%. 民主行動黨. 1,691,181. 15.30%. 38. 17.12%. 人民公正黨. 2,254,211. 20.39%. 30. 13.51%. 伊斯蘭黨. 1,678,564. 15.18%. 21. 9.46%. 其他. 192,890. 1.74%. 0. 0%. 總數. 11,054,710. 100%. 222. 100%. 資料來源：Suruhanjaya Pilihan Raya Malaysia (2013). 這樣的選舉結果開啟了選民在選後對選舉制度的討論與反思之門：為何獲得全國過半選民支持的政黨無法取得執政的地位？本文將嘗試以理論脈絡的討論以及對過去馬來西亞選舉制度的歷史進行探索，來回答究竟是什麼因素導致馬來西亞的選舉制度在選票與議席的轉換上產生如此顯著的的不比例性，以及它所產生的結果又會對馬來西亞的政黨體系產生了什麼影響？第二節. 文獻檢閱. 本研究之目的以馬來西亞作為研究對象，探究其在採用單一選區相對多數決制的選舉制度下，產生的選票與席次比例性的問題，並討論執政黨透過選舉制度的操弄下，維持執政地位超過五十年。對此，在本節的文獻檢閱中，將會以選舉制度的探討為基礎，並接著回顧在選區劃分的步驟下，名額不當配置與傑利蠑螈兩種效應會如何鞏固執政黨的地位，並透過政黨理論的討論，分析這樣的選舉操控如何影響馬來西亞政黨體系之發展。（一）選舉制度的政治效果與“不比例性”的產生上世紀中，法國著名社會學家 Maurice Duverger 所撰的 Les partis politiques 出版後，因為其理論剖析了選舉制度與政黨體系的關係，致使未來數十年諸多政治學者使用該理論作為基礎而進行更廣泛的研究。書中對以上二者的關係區分出杜瓦傑法則（Duverger’s Law）與杜瓦傑假設（Duverger’s Hypothesis），亦即前 3.

(18) 者認為單一多數相對多數決選制（FPTP）趨向排擠小黨，並產生兩黨制，杜瓦傑同時強調此關係為“真正的社會學法則”（true sociological law）；至於後者則認為兩輪投票制與比例代表制則會有利多黨制的出現。這樣的論點受到後續學者的討論或修正，例如 Riker 後來對杜瓦傑法則進行補充，並以加拿大與印度為例，若一國出現非全國性區域具有優勢的政黨存在，以及孔多塞贏家（Condocret Winner）的出現，則該使用單一選區相對多數決制的國家就有多黨制出現的可能（Riker 1982）。至於為何採用 FPTP 選制會趨向兩黨制的產生？杜瓦傑表示是因為該選制所產生的“機械效果”與“心理效果”對選民的投票行為產生了影響。所謂機械效應（mechanical effect），是指由於在選票轉換成議席的過程產生了對小黨不利的結果，致使一會將產生低度代表（under-representation）的情況。至於心理效果（psychological effect）則是支持第三黨的選民會知曉該候選人當選無望，故為了不讓自己的選票被浪費（wasted），轉而將選票投給相對較能接受，但有機會贏得席位的其餘兩個政黨之一，以防止最不喜歡的政黨之候選人當選（Duverger 1964: 225）。類似杜瓦傑對選舉制度政治效果的討論，Douglas Rae（1971）在討論選舉制度的影響時，分為三個要素來討論：選票結構、選區規模與計票規則。其中，選區規模（electoral magnitude）的多寡和選票與議席的差異（deviations between vote and seat shares）會呈現相反的關係（Rae 1971: 117）。換言之，選區規模愈大，則該差異性將與小。由於單一選區的應選名額只有一個席次，故其差異同其他採用選區規模較大的選舉制度比較，必然會較大。當中最經典的例子是 1997 年舉行的英國下議院選舉，由布萊爾（Tony Blair）領導的工黨雖僅取得 43.2% 的選票，但卻獲得 63.4%的下議院議席，其差異竟高達二成。事實上，有關選票與議席的關係，不同選舉制度的採用固然會產生差異性，早期學者嘗試提出選票與席次轉化的“立方律法則”（the cube law），此法則指的是兩個政黨的選票比開立方後，將會得到議席的比例 4（Kendall and Stuart 1950）。然而，後來的研究發現，此一法則的計算方式僅適用在英國（Tufte 1973），甚至即使在英國，也開始與立方律有所差異，而研究結果則將立方的關係修正為 2.5 次方較佳（Laakso. 4. y. 若政黨 A 得票 y，政黨 B 得票 z，則：� 1. 3. 1. 3. 1. � 。若二者的比例為 1：2，則�2� = 8。亦即 A 黨的 z. 33.3%的得票將換來 x100%=12.5%的議席；而 B 黨的 66.7%選票將得到 87.5%的議席，故將產生 8. 87.5%-66.7%=20.8%的偏差。. 4.

(19) 1979），這個被稱為盎格魯薩克遜國會選舉的立方法則，也可被通則成“乘冪指數的規律”(power exponent rules, Taagepera and Shugart 1989: 161)。相較於“立方律法則”，Rae所早創立了以其命名的Rae指數（Rae Index）同樣受到廣泛的討論。Rae分別計算每個政黨的得票與議席比例的差後，再以絕對值加總，最後除以政黨數量 5（Rae 1971: 84）。不過，此一方法的缺失是當許多小黨取得些微選票但沒有取得議席時，惟它們仍被考慮在參選政黨數中，這將低估指數的不比例性（Lijphart 1994: 58）。換言之，當在一個極端情況下，若無窮的政黨皆沒有取得選票而沒有任何席次被分派，該指數顯現出來的將是完全的比例性（即I=0）（Katz 1980: 140）。雖然Rae較後嘗試修改成僅將超過 0.5%得票的政黨納入在內，但是這個隨意性的切法仍無法改變Katz在以上的假設所衍生出的問題（Lijphart 1994: 58）。對此，有關公式較後在Loosemore與Hanby的修改下，將公式的n改成 2，亦即取選票與議席絕對差距的總和，乘上二分之一。 6然而，這個公式卻產生了另一個問題，那就是若有許多政黨出現時（且政黨間勢力均衡），將會誇大不比例性的程度。值得注意的是，無論是 Rae 指數或 Loosemore 與 Hanby 的 D 指數，在計算時都會呈現低估或高估不比例性的問題。是故 Gallagher (1991)提出了另一種計算方式： 1 LSq = � �(𝑣𝑖 − 𝑠𝑖 )2 2. 由於將最小平方法帶入了先前的概念中，該公式因而被稱為最小平方指數（Least Square Index）。Gallagher 的公式因為利用了平方根，致使解決了高估或低估的問題，從而帶來了更準確的比例性。對此，從表 2 便可看出：Rae 指數在例子 B 低估了不比例性；而 D 指數則在例子 C 高估了不比例性。而從有關例子中（表 1.2）能發現最小平方指數解決了二者所產生的問題。. 5. 當vi 指第 i 個政黨的得票比，si 則是指第 i 個政黨的議席比，n 是參選政黨數量，則： 1 𝐼 = ∑ ∣ 𝑣𝑖 − 𝑠𝑖 ∣。 6. 𝑛. 1. D = ∑ ∣ vi -si ∣ 2. 5.

(20) 表 1.2 三個假設的選舉結果與各種不比例性的測量例子 A. 政黨數得票率得席率. 差別. 1. 55. 60. 5. I (Rae Index) = 5.00. 1. 45. 40. 5. D ( Loosemore-Hanby Index) = 5.00 LSq (least-squares index) = 5.00. B. C. 1. 50. 55. 5. I (Rae Index) = 1.67. 1. 40. 45. 5. D ( Loosemore-Hanby Index) = 10.00. 10. 1. 0. 1. LSq (least-squares index) = 5.48. 5. 15. 16. 1. I (Rae Index) = 1.00. 5. 5. 4. 1. D ( Loosemore-Hanby Index) = 5.00 LSq (least-squares index) = 2.24. 資料來源：Lijphart (1994: 59). （二）選舉制度的操作：名額不當配置與傑利蠑螈當選舉制度的選區規模為 1 時，當政者必會將全國版圖畫成許多的小選區，而該選區的選民則會選出其所屬的民意代表。在這個操作過程中，掌有權力的政治人物必然會著手於極大化其政黨的選票優勢，進而在執行過程上下手。而最經典的操作方式便可分為名額不當配置（ malapportionment ）與傑利蠑螈（gerrymandering）（Katz 1998: 246; Lim 2002: 103）。所謂名額不當配置，最明顯的方式便是將對手具有優勢的地區進行低度代表，並將本身有利的選區透過過度代表（over-represent）的手段，來使選區間產生不公平的人口比例（Katz 1998: 246）。至於傑利蠑螈則是取名自美國獨立初期的麻省州長 Albright Gerry，其所要表達的是就算在名額配置非常平均的情況下，執政者仍可透過選區疆界的劃分，並分散敵對支持者的力量，致使其政黨可獲得更多的議席。名額配置不當與否，在上世紀的美國政治屬於一個頗為熱門的問題。其中不乏將問題帶入司法程序以解決爭議。這項緣起是 1962 年的“Baker v.Carr”案例在該案中提告人認為田納西州自從 1900 年以來便沒有認真進行選區劃分工作，致使城市選民的選票權重被低估。在訴訟中法官認為名額配置問題並非政治問題，近而開啟了法院審理選區劃分案件的大門（Peacock 1998: 23）。然而，對之後美 6.

(21) 國名額配置問題具有最大影響的則是 1964 年的“Reynolds v. Sims”案例，在該案中原告由於不滿阿拉巴馬州已超過 60 年沒有進行選區劃分，導致參眾兩院的不比例性已經分別高達 41：1 和 16：1。法院最後判決所有的名額配置皆必須符合公平與有效的代表性（Peacock 1998: 23）。同樣地，來自喬治亞州的“Wesberry v. Sanders”的案例宣判也確保未來的名額配置必須符合一人一票原則（Cox and Katz 2002: 13），以及平權保護條款（Equal Protection Clause）或憲法第十四條修正案有關保障每一公民的公民權之精神。有關傑利蠑螈的操作上，過去一直認為就是分散敵對政黨的勢力，從而極大化執政黨的選票影響力，並贏得更多的議席。不然，便是消除少數黨所擁有的議席，並增加在對多數黨有利的地方上。對此，Ostdiek (1995)便以 2 乘 2 的表格（表 1.3）以選區的安全性與政黨對選區的控制二個因素來顯示出四種傑利蠑螈的操作方式： 1. 類型 I 是多數黨的安全區，在選區劃分的操作上，執政黨會減少該比重，並將其支持者分佈在邊緣議席上，或者另創新的選區。 2. 類型 II 是多數黨的邊緣選區，執政黨可就類型 I、III 或 IV 的支持者搬遷到該議席上，也可能將支持者搬出而獨創新選區。 3. 類型 III 則是少數黨的安全區，在操作上並沒有精確的預期，執政黨可能將反對黨支持者從中撤出，或者吸收了執政黨因為減少少數黨在多數黨邊緣選區的支持者。 4. 類型 IV 是少數黨的邊緣選區，多數黨在重劃選區時最有可能弱化少數黨。在區分出這四個類型的選區後，Ostdiek 認為執政黨會增加類型 I 與 II 的選區，並取消後兩種類型的席次。表 1.3. 選區的類別選區的控制多數黨. 少數黨. 選區. 安全. 類型 I. 類型 III. 安全性. 邊緣. 類型 II. 類型 IV. 資料來源：Ostdiek (1995:535). 7.

(22) 除了傑利蠑螈的操作方式之外，在具體的應用上執政者也常藉由各種不同的方式在選區劃分工作上進行操作。按照游清鑫（2008: 26-28）的分類，選區重劃的類型可分成政黨傑利蠑螈、兩黨傑利蠑螈、現任者取向的傑利蠑螈與族群傑利蠑螈。至於在疆界上的傑利蠑螈操作，以馬來西亞的個案為例，則有跨越縣市或地方政府等行政區（crossing municipal or district boundaries）的劃分、對不同區域的任意性拼湊（ arbitrary combination of communities ）、同一社區的分割（partitioning neighborhood）等（黃進發 2013）。至於傑利蠑螈的測量，在馬來西亞的研究上雖然其無法就有徹底性的證明，但是它在操作上，在學者對選區重劃的檢驗也支持了有關的說法（Lim 2002: 124）。馬來西亞在 1957 年獨立前，於制憲過程的談判時就已經確立採用單一選區相對多數決制來作為選舉人民代議士的制度。較後，由於害怕未來即將取得公民權的華裔與印裔在人口上的威脅，憲法中加入了“鄉區加權”（rural weightage）的概念，即表示因為要將郊外地區的廣泛納入考量，並同意將選區間的差異訂在平均選民數的 15%。然而，聯盟政府在獨立後的五年（1962 年）展開了修憲的工作，並將有關差異訂在 2:1。1969 年，馬來西亞發生了 513 種族暴亂事件，國會民主終止運作，直到 1971 年的恢復。在國會復會後，執政聯盟於 1973 年修改憲法，將國會選區大小的限制完全廢除。馬來西亞歷史上曾在全國層次上進行過五次的選區重新劃分工作（1960 年 7、 1973 年、1983 年、1993 年與 2002 年）。在歷次的選區劃分上，國陣皆會掌握機會來極大化其優勢。Lim (2002: 129-130)發現，在 1973 年選區重劃後，雖然馬來裔的選民數皆在五成五左右徘徊，但是歷次選舉馬來裔為多數的選區都接近七成。在 1993 年的選區劃分時，國陣為了避開沙巴州議會（國陣在該州當時是反對黨）須要行使同意權，因此蓄意在不增加州議席數量的情況下，重新劃分該州的 48 個州議席。選區劃分後，較為傾向國陣的穆斯林土著為主的選區由 18 席增至 26 席；而較為傾向當時的州執政黨沙巴團結黨的非穆斯林土著與華裔為主的選區（原有 18 席與 7 席），則分別降至 18 席和 6 席（Loh 2009: 133-135）。至於在 1999 年大選時使國陣失去半壁江山的吉打州，伊斯蘭黨在許多馬來選區大有斬獲，若非華裔的強大支持，可能將導致後者取得州執政權。在 2002 年的選區重新劃分時，選舉委員會將國陣的穩固支持區，劃入了伊斯蘭黨的邊緣地區，進而讓後者. 7. 1960 年的選區重新劃分計畫因為城市選區的影響力擴大，而招致巫統的不滿。聯盟最終在 1962 年的憲法修正案中廢止該計劃（Lim 2002: 108）。 8.

(23) 在 2004 年的選舉時慘敗（Ong and Welsh: 2005）。表 1.4 大選 1959 1964. 眾反對黨在歷屆選舉中與國陣的選票相對價值. 第一大在野黨伊斯蘭黨. 2.34. 社會主義陣線 12.25. 第二大在野黨. 第三大在野黨. 社會主義陣線. 2.31. 人民進步黨. 2.25. 伊斯蘭黨. 2.47. 民主聯合黨. 6.65. 1969. 伊斯蘭黨. 3.39. 民主行動黨. 1.79. 民政黨. 1.81. 1974. 民主行動黨. 4.52. 砂拉越國民黨. 1.37. 社會正義黨. 11.39. 1978. 民主行動黨. 2.72. 伊斯蘭黨. 7.03. 社會正義黨. 無限大. 1982. 民主行動黨. 4.75. 伊斯蘭黨. 6.3. 人社黨. 無限大. 1986. 民主行動黨. 2.27. 伊斯蘭黨. 40.41. 人社黨. 無限大. 1990. 民主行動黨. 2.1. 46 精神黨. 4.48. 伊斯蘭黨. 2.28. 1995. 民主行動黨. 3.33. 46 精神黨. 4.22. 伊斯蘭黨. 2.59. 1999. 伊斯蘭黨. 1.45. 民主行動黨. 3.28. 國民公正黨. 6.11. 2004. 伊斯蘭黨. 8.15. 民主行動黨. 2.58. 人民公正黨. 26.08. 資料來源：黃進發（2007：43）。黃進發（2007）曾對馬來西亞名額不當配置與傑利蠑螈的複合效果作出分析，如表 1.4 所示，其使用執政聯盟在歷屆選舉議席與得票的比例，同反對黨的議席與得票比例相比，發現到眾反對黨通常須要使用更多的選票才能換取議席 8。其中，沒有在若干地區有集中勢力或無立足於社會分歧的政黨（如跨越既有種族或宗教的政黨）將是此制度下最大的受害者。（三）政黨制度的學理脈絡與馬國政黨體系的演進在政黨體系的內涵以及其分類的探討上，由於具有許多學者在該問題上進行探討，使到其標準也非常多元。例如，Sartori(1976)認為，具有聯盟潛能（coalition potential）或勒索潛能的政黨，亦即具有加入執政聯盟的可能或者有能力對政府施政進行阻力，皆應該把它計算在政黨數目內。此外，其區分的方式是按順序加以排列的：它是一種分類，而非類型。對此，其作出了七個分類，即：一黨（one. 8. 以 2004 年大選為例，國陣的議席與得票的比例分別是 90.87%和 63.85%，故得出的相對得票率是 1.42 倍；第三大在野黨公正黨則取得 0.46%的議席與 8.43%的議席，則相對得票率為 0.05 倍。故公正黨須以 26.08 張選票（1.42 除以 0.05）才能抵消國陣的一張選票。 9.

(24) party，如朝鮮，勞動黨是該國唯一的政黨）、霸權一黨制（hegemonic party，一個霸權黨的若干附庸黨）、優勢一黨制（predominant party，一個優勢黨和若干小黨）、兩黨制（two party）、有限多黨（limited pluralism，三至五個政黨）、極端多黨制（extreme pluralism，六至十個黨）及多黨（atomized pluralism，十黨以上）。又如，Douglas Rae 在進行單一選區相對多數決有計票規則有助於形成兩黨制度的命題時，就兩者進行的交叉分析上，便是把第一大黨擁有少於 70%議席，且前兩大黨總席次超過 90%作為標準。換言之，若有任何國家的情況低於以上標準，則屬於多黨制（Rae 1971: 93）。然而，這種區分方式看來較為簡單，而相關標準也有主觀的成分存在（謝復生 2013：92-93）。就Sartori與Rae二者對政黨數的計算便可知，由於分別使用不同的主觀方法進行界定，因此難免在結果上會有矛盾的可能性。對此，對今日大多數政黨研究者而言，其較趨向使用“有效政黨數”（effective number of parties）來對一個國家或地區的政黨數目來進行測量。該公式是改良自 1945 年的Herfindahl-Hirschman 指數 9，若數值越高則代表有效政黨數越多，其值介於 1 至無限大（Laakso & Taagepera 1979）。較後，有效政黨數的概念也發展成“國會有效政黨數”（effective number of parliamentary parties）與“選舉有效政黨數” （effective number of electoral parties），對此來區別各政黨在國會取得的議席數，以及選舉時取得得票數的差別（Taagepera and Shugart 1989）。這兩者的差異，也發展出了政黨數目相對簡化指數（index of relative reduction in parties, RRP）。從這個指數我們可計算出選舉的不比例性，以及選舉制度所造成的政黨數目減少效果，且估計出該政黨制度的競爭程度（Boucek 1998, Dunleavy and Margetts 1993）。馬來西亞自獨立以來，截至 2013 年全國大選，於聯邦層級仍未有過政黨輪替的經驗。在其政體上，曾被歸類為缺乏實際民主內容的半吊子民主、偽民主或威權政體（孫和聲 2007：195）、半民主或準民主制度（Case 1993, Zakaria 1989）。在自由之家（Freedom House）的評分中，馬來西亞無論在公民自由與政治權利上，自 2005 年來都取得 4 分（1 分最佳，7 分最劣），且屬於部分自由（partly free）的國家 10。馬來西亞的選舉雖然被歸類為全國性的多黨選舉（Multi-Party Elections at the National Level）（Croissant 2002: 15），但是若採用更嚴格的標準衡量，其政. 9. HH 指數是將所有政黨的得票比平方後加總，介於 0 與 1 之間。若由單一政黨贏取所有議席，. 則指數將等於 1，反之亦然。有效政黨數則是 1 除以 HH 指數（∑ 𝑝𝑖2 ），等於 10. 1. ∑ 𝑝𝑖2. 。. 參見自由之家網站中對馬來西亞的評價：http://freedomhouse.org/country/malaysia。 10.

(25) 治體系則被稱為“一黨制的選舉型國家”（electoral one-party state）。其與一黨制有所不同，而該特徵是：一黨獨大，但允許反對黨的存在、選舉是被操縱的（manipulated）以及國家與（執政）黨的分界是模糊（blurred）的（Wong, Chin, Othman 2010: 922）。就有關馬來西亞一黨獨大的成長，黃進發（2007：30-37）將其整理為：競逐期（1952 年至 1969 年）、收編期（1969 至 1973 年）、穩定期（1974 年至今）11。從這方面來看，對馬來西亞民主發展至關重要的分水嶺是 1969 年的選舉，由於是次選舉結果出爐的兩天後發生 513 種族暴亂事件，國會民主被終止，從而影響了未來的政黨發展。在 1969 年大選前，反對黨在 1959 年的第一次全國大選中大有斬獲，由巫統（UMNO）、馬華公會（MCA）與印度人國大黨（MIC）組成的聯盟取得 104 席中的 74 席，但在普選票中僅獲得 51.8%。其中，伊斯蘭黨與社會主義陣線（由勞工黨與左翼的人民黨組成）雖然僅取得 13 席與 8 席，但分別獲得了 21.3%和 12.9%的選票。伊斯蘭黨更在 11 個州中，取得吉蘭丹與登嘉樓的州政權。 1969 年全國大選，由於華裔對聯盟政府的教育政策感到憤怒，加上城市選民對政府的不滿，使到聯盟受到空前的打擊。在半島 104 個國會議席中，國陣僅取得 66 席，另一邊廂的民政黨、伊斯蘭黨、民主行動黨與人民進步黨則大有斬獲，國陣更只獲得少於過半數的普選票。最終，在選舉兩日後的 5 月 13 日發生種族暴亂事件，政府實施戒嚴，並逮捕眾反對黨領袖、終止國會民主，馬來西亞的民主至此停滯。在民主終止至 1971 年國會復會後，聯盟（國陣的前身）“收編” 了分別在檳城、霹靂與吉蘭丹州佔據優勢的民政黨、人民進步黨與伊斯蘭黨（三黨分別擁有 144 個國會議席中的 24 席）。至於處於砂拉越州的人民聯合黨與保守黨也同樣加入了砂拉越聯盟。最後，聯盟從原有的七個政黨（包含砂拉越與沙巴聯盟）增至了 12 個政黨，更掌有了國會的 121 個議席。處於在野地位的僅剩民主行動黨（13 席）、砂拉越國民黨（9 席）與人民黨（未取得議席）。居於執政黨地位長達半個世紀的國民陣線，精確而言其實是一個由巫統為主導，與另 12 個種族或區域性政黨組成的聯盟。三大種族與區域性的政黨由於皆收納在國陣的旗幟下，並與巫統分享政權，以及在聯辦與州層級中擁有內閣成員. 11. 由於該文出版於 2007 年，因此仍未經歷對馬來西亞民主化進程最為關鍵的 2008 年與 2013 年選舉。因此，本文以為穩定期已在 2008 年結束，隨之展開的是國陣必須面對的強大反對黨時代。 11.

(26) 的席次，使得國陣在歷次選舉中都安穩過關。領導馬來西亞長達 22 年的首先馬哈迪（Mahathir Mohamad）在 2003 年 10 月退位後，其接班人阿都拉（Abdullah Badawi）也以新人姿態在上任後不久解散國會，由於其反腐敗的口號得到重大支持，讓國陣獲得史無前例的勝利，並取得 219 個國會議席中的 199 席。然而，在其任內由於受到保守勢力的阻礙，致使其在施政上有所阻擾，再加上通貨膨脹以及物價上揚，讓國陣在 2008 年的全國大選受到“政治大海嘯”的突襲，除了失去國會三分之二優勢外，更失去五個州的執政權。有關馬來西亞政黨體系的演變，即 1969 年之前各政黨百花齊放的時代，因為 1969 年的 513 事件後，致使諸多政黨被收編。雖然較後也有政黨退出國陣並與其針鋒相對，但是多數皆有慘痛的後果。有關收編成功讓國陣在國會長年常有三分之二的關鍵席次，並可任意修改憲法。由於選區重新劃分都涉及議席增加的事項，而這都必須獲得國會三分之二的席次通過。也因此，雖然歷屆劃分上的過程和結果皆有所爭議，但是最終仍可被具有強大優勢的國陣通過。第三節. 研究架構與研究問題. 與一般制度的研究相同，選舉制度研究可分為上游、中游與下游。這三個層級的研究分別是針對選舉制度的起源與演進、選舉制度的執行面，以及選舉制度的影響與效應出發。若再結合宏觀與微觀的角度（即集體與個體），則在研究上可深入瞭解制度的整體脈絡（黃紀 2008：2-5）。對此，本文將從選舉制度的層面（上游），即馬來西亞自獨立以來便採用前殖民母國遺留下的單一選區相對多數決制出發，再按照文獻檢閱在理論上的鋪陳為輔，來觀察執政聯盟如何在執行面（中游）控制憲法層次下設立的“獨立機關”（選舉委員會），於歷次選區重新劃分的工作中，就名額配置與選區劃分的手段來操作選票與議席的比例性，進而在威權體系的幫助下極大化其在選舉時選票的影響，來鞏固其執政地位。圖 1.1 為本文的研究架構。從選舉制度的上游作為理論基礎後，本文將把重點放在關注執行面的中游上。首先，將就執政聯盟如何透過憲法修改的方式來控制選舉委員會。而作為執行選區重新劃分工作的選舉委員會，又會對選區進行對國陣有利的鄉區加權，以及擴大其支持者的影響力（如：馬來半島的馬來人、東馬地區的穆斯林土著）來執行選區劃分。接著，因為在操作上採用名額不當配置與傑利蠑螈的手段，致使不比例性的概念產生，從而讓歷屆選舉使得執政黨的地 12.

(27) 位鞏固。在威權體系下經歷超過半個世紀的馬來西亞，雖然在政治上漸趨開放，但至今仍未經歷過政黨輪替。對此，本文將先簡短敘述有關其政黨政治與體系發展之概況，同時也對選舉委員會的角色進行探討，瞭解其與維繫執政聯盟的長年優勢有何關係。馬來西亞選舉委員會是在聯邦憲法的授權下而成立之獨立的機構。根據憲法第 113 條的授權，其具有選民登記與資料維護、選區重新劃分與籌劃選舉的進行之工作。然而，相對於獨立初期被視為較中立的選委會，在今天則被千夫所指，其角色與形象轉變叫人好奇。例如，2007 年國內諸多非政府組織與政黨組成的乾淨選舉聯盟（BERSIH），就是針對選委會的公平性而創立的組織。它更分別在 2007 年、2009 年與 2011 年分別組織三次大型的街頭抗議示威，並施壓選委會主席與委員辭職，以對選舉不公的作為負責。對此，本文將在下一章嘗試統整憲法的修改以及近年來的經過，來探討選委會的角色與轉變。接下來，根據文獻檢閱所作出的探討，本文提出以下兩個研究問題：研究問題一：選舉委員會在歷次選區重劃的過程中，於名額配置的問題上，是否確實產生嚴重的名額不當配置問題？而有關的配置是否對反對陣營的支持者造成了扭曲？有關馬來西亞名額不當配置的問題，可以從兩個層面，即東馬（沙巴與砂拉越州）與馬來半島 12、以及馬來半島內部 11 個州的比例性（Lim 2002: 117）來進行探討。在衡量了有關的比例性問題後，本文接著將論證有關的比例性問題是否為執政黨帶來了更大的優勢。. 12. 有關東馬與馬來半島所出現在名額配置上的不比例性，本文將在後續就馬來西亞選舉制度的發展中探討。 13.

(28) 上游. 機械效應杜瓦傑法則. 中游鄉區加權、擴大支持者影響性……. 心理效應. 選票與議席不比例性. 選舉委員會執行. 選區重新劃分. 控. 傑利蠑螈. 名額不當配置. 制. 不比例性鞏固. 國民陣線圖 1.1. 研究架構圖. 資料來源：作者自製在回答以上的研究問題時，本文將依個案的特性，分別從州、選舉區（electoral districts），以及組成選舉區的小投票區（polling districts）來探討不比例性的問題。而如何衡量各州與選舉區的比例性，本文會將有關州或選舉區用過度代表或低度代表來定義。至於其測量方式，則決定自過度代表比（ratio of overrepresentation）。 14.

(29) 有關計算方式為州平均數或選舉區的選民平均數（average）除以該州或該選區的選民數。若其結果為大於 1，則代表該選區享有過度代表，若結果小於 1，該選舉區則屬於低度代表。研究問題二：選舉委員會在選區重新劃分的過程中，在選區疆界的斟酌上，是否形成了傑利蠑螈的結果？而這如何幫助執政黨在歷屆選舉中取得勝利？在文獻探討中，就有關傑利蠑螈的操作上，已得知具有以下的手段：跨越縣市或地方政府等行政區的劃分、對不同區域的任意性拼湊、同一社區的分割。本文將把重點放在在不涉及縣級行政區（daerah）和地方政府（local authorities）的行政區域之跨越下，選委會如何透過任意性拼湊”或“同一社區”概念，以及分散反對黨支持者的勢力，讓執政黨最終因傑利蠑螈而在選舉處於上風。第四節. 研究限制. 在接下來的討論中，本文在進行論證時主要將使用馬來西亞選舉委員會所公佈的官方數據。其中，歷屆選舉之各議席結果與其選民結構將會是重要的分析資料。由於研究須要，部分分析也將採用投票區（polling districts）層級的選舉結果，以討論選區劃分時相關單位在進行操縱後對政治版圖所帶來的結果。然而，選委會並未公開釋出有關投票區的選舉結果與該選民結構數據，這導致筆者在進行研究時須向一些政黨或民間機構索取相關方面的有限資料。這也導致本文在進行個案的討論時都只局限在現有的資料中，進而無法完全地將文章的推論給予最廣義的普遍化。因此，內文討論之推論也僅以相關個案為準。第五節. 論文章節安排. 本文在章節的安排上，第一章將會探討本研究的動機、文獻檢閱，以及在最後的部分對研究架構進行探討，並提出本文要解答的研究問題。第二章則是以歷史回顧的方式，觀察馬來西亞聯邦憲法經歷的修改、對馬來西亞選舉制度及選舉委員會角色的轉變，以及探討國陣得以鞏固政權長達 50 年的權力共享精神。. 15.

(30) 第三章至第四章則是分別對本研究所提出的研究問題進行解答。其中，第三章將聚焦在，執政黨與選舉委員會所產生的名額不當配置上，而何者的比例性是被高估與低估則是另一個層面所要探討的問題。最後，則是觀察名額不當配置的發生，是否得利於執政黨，進而在歷次選舉中都獲得利益。第四章則是探討傑利蠑螈的問題。由於傑利蠑螈的測量具有其難度所在，至此本文將把主要從個案探討出發，並探討這對執政黨的生存是否有所幫助。最後，即第五章則是對本文所作的研究進行總結，並列出研究發現與對未來研究的建議。最後，則會檢討單一選區相對多數決制在馬來西亞是否面臨被改革的可能性，以及分析民聯如何在劣勢下突破國陣所設下的限制。. 16.

(31) 第二章馬來西亞選舉制度的延續與變遷. 第一節. 馬來（西）亞憲法關於選舉規定之演變. 在社會科學脈絡下，制度的重要性可謂不言而喻。1960 年代，政治學的行為主義興起，其將集體的政治與經濟行為，詮釋成這僅是個體選擇的總體結果。換言之，制度純粹只是個體特徵下的附帶現象（epiphenomenal）（DiMaggio and Powell 1991）。若干年後，政治學者對制度再度燃起重視熱情，March and Olsen 解釋為是因為制度的現代轉型所產生的累積結果，而行為主義對於社會環境以及社會制度的忽略已經帶來極大的問題。隨著社會、政治與經濟制度已經變得更為廣大，資源也日趨豐富，這也使在表面所見（prima facie）下，制度對於集體社會的重要性也日漸提升（March and Olsen 1984, 734）。從存續的角度探討，各學派對於制度的概念都有一致的共識，即認為其在政治與社會的規則、規範與程序具有相對的持久性（relatively enduring）。亦即，其規範了人類的行為且不能輕易地產生變動（Mahoney and Thelen 2009, 4）。接下來，本節將以回顧歷史的方式，觀察在歷次的憲法修改過程中，有關馬來（西）亞在名額配置與選區劃分規定的變遷。由於馬來西亞聯盟/國陣政府在獨立後，直到 2008 年選舉產生的第十二屆國會，曾在下議院長期掌有關鍵的修憲超級三分之二多數席次，進而讓其有機會在這 50 年頻繁地對憲法進行修改。這也使到在獨立近半世紀後的今天，許多憲法的條文與精神已經和獨立初期的憲法大相徑庭。在開始對研究問題進行解答前，本節將先就獨立至今有關憲法上選舉制度的修正進行說明。（一）獨立前的制憲過程 1945 年日本於第二次世界大戰失敗後，英軍隨即回到馬來半島進行殖民統治。隔年，由於殖民政府試圖建立單一體制的馬來聯邦（Malayan Union），並從馬來統治者手中奪走權力，並大量開放公民權，導致馬來民族的不滿，並致使民族主義的興起，這也因此讓英國政府怯步，並在 1948 年以較為保守的政體，即馬來亞聯合邦（Federation of Malaya）取而代之。在馬來亞聯合邦成立後，英殖民政府在 1951 年 12 月至 1952 年年初，開始 17.

(32) 在若干人口較為密集的城市舉行地方議會選舉。其中，對未來的馬來（西）亞政治最具影響力的是 1952 年 2 月所舉行的吉隆坡市議會選舉。在該次市議會選舉中，當時的馬來裔政黨巫統（United Malays National Organisation, UMNO）與馬華公會（Malayan Chinese Association）組成聯盟（The Alliance）。其合作方式是兩者分別在馬來裔與華裔為主的區域競選，這是因為在當時的社會環境下，選民在投票時將會以候選人的族群來作為考量的基礎（Carnell 1954, 222）。最終，聯盟成功擊退獲得英殖民政府支持的馬來亞獨立黨（Independent Malaya Party, IMP），並橫掃市議會 12 席中的 9 席。聯盟的勝利，也對未來種族合作的政治聯盟開啟了一扇門，並對未來的政治局勢帶來了極大的影響力。較後，由於聯盟在一連串舉行的地方選舉中都大獲全勝，使得其得到了與英國殖民政府談判的籌碼。在 1953 年，聯盟開始要求後者舉行全國性的立法機構普選，進而為獨立的發展鋪路。較後，英殖民政府同意於 1955 年舉行聯合邦立法議會選舉。在選前，就有關選舉制度的選擇中，雖然比例代表制的可用性曾被討論，這尤其得到了人口僅佔一成的印度裔的社群大力支持。這是由於單一選區的劃分方式，全國將沒有一個選區是以印度裔為多數的選區。故該社群認為無論是比例代表制，或是複數選區的限制連記投票制（limited vote） 13，皆有助於該社群提升該權利。不過，由於當時在政治上影響力強的巫統、馬華公會與拿督翁所領導的國家黨（Parti Negara）堅持採用單一選區相對多數決制，因此比例代表制的倡議也胎死腹中。這也因此使到後來代表印度裔社群的印度人國大黨（Malayan Indian Congress, MIC）為了保住其政治前途，而在聯合邦立法議會選舉前夕加入聯盟（Lim 2002, 104）。 1953 年 7 月 15 日，英殖民政府成立了一個以 Lord Merthyr 為首的委員會，其功能在於劃分 1955 年聯合邦立法議會選舉的選區（Sothi 1987, 56）。該委員會最終在馬來半島 11 州共劃分出 52 個單一選區，而為了順應巫統的要求，委員會也將鄉區議席的加權（weightage of area for rural constituencies）納入了劃分選區時的考量。委員會規定有關的鄉區與城市選民的比重為 2：1。由於鄉區是馬來選民的集中地，相對城市選民而言，增加前者的比重之目的在於增大馬來選民在選舉時的影響力，這也幫助巫統更為鞏固其地位（Lim 2002, 104-105）。. 13. 限制連記投票定義如下：其係指在複數選區中，選民可圈選的票數，少於應選的名額。目前僅有西班牙的上議院選舉仍使用該制度（王業立 2009，13）。 18.

(33) 在 1955 年 7 月 27 日舉行的聯合邦首屆立法議會選舉中，聯盟以大勝的姿態橫掃 52 席中的 51 席。其中，巫統贏得 34 席、馬華公會 15 席、印度人國大黨 2 席。至於另一席則由泛馬伊斯蘭黨（Pan-Malayan Islamic Party）贏得。（二） 1957 年里德制憲委員會（Reid Commission）對憲法之起草在聯盟贏得立法議會選舉後，巫統主席東姑阿都拉曼（Tunku Abdul Rahman）便順理成章地擔任自治邦的第一任首席部長。隨後，其率領三大民族代表到倫敦爭取獨立，而稍後英國當局也允許馬來亞聯合邦於 1957 年 8 月 31 日脫離英國的殖民統治。接下來，英國政府委任了里德爵士（Lord Reid）領導以其為名的里德制憲委員會，其中也包含四名分別來自英國、澳洲、印度與斯里蘭卡的法律人士，並擔任制憲委員會的委員。委員會在制憲時也參照當時剛脫離英國殖民不久的印度之憲法，而之後其所制定的馬來亞憲法中，也有許多條文皆與印度憲法的相關條文雷同（Federation of Malaya 1958, 259-263）。表 2.1. 獨立憲法有關選舉委員會成員組成之規定. 條文. 內容 The Election Commission shall be appointed by the Yang di-Pertuan. 116(1). Agong after consultation with the Conference of Rulers, and shall consist of a chairman and two other members. In appointing members of the Election Commission the Yang di-Pertuan. 116(2). Agong shall have regard to the importance of securing an Election Commission which enjoys public confidence.. 資料來源：Federation of Malaya 1958. 里德委員會就有關選舉機關的擬定，在獨立憲法的第 113 條第 1 項中闡明，選舉委員會的職責在於進行選舉（conduct of elections）、劃分選區（delimit constituencies）與準備及修訂選民冊（prepare and revise electoral rolls）。至於在第 114 條有關選舉委員會的組成中，賦權於國家元首，在經諮詢統治者會議（Conference of Rulers）後，得委任在所有民主政黨與各群體間具有公信力者（It enjoys the confidence of all political parties and of persons of all communities. Lim 2003, 28）出任委員會主席。另外，主席之下也具有兩名委員。在獨立後，馬來裔的 Mustapha Albakri 被委任為第一任選委會主席，而另兩名委員則分別由華裔 19.

(34) 與印度裔擔任之。無論如何，在里德委員會後，英政府的工作委員會也將有關選舉委員會公信力之條文上，刪除有關“得到各民主政黨與群體”之公信力的內容（見表 2.1 之第 116 條第 2 項）。在獨立前，馬來亞有數以百萬計移居自中國與印度的的人口，而是否應賦予其公民權則在獨立前是一個爭議性之課題。後來，幾乎所有的中國與印度移居者皆可獲得公民權與選民的地位。對此，里德委員會也決定繼續使用 1955 年選舉模式的單一選區相對多數決制，以及鄉區加權的選區劃分方式。有關規定的目的在於非馬來人得以歸化為公民，而有關鄉區加權的概念之採用是為了確保馬來人於獨立後在政治上繼續有主導的地位（Lim 2002, 105-106）。此外，聯邦憲法的第 116 條第二項規定了選區的總數必須等同於議員的數量，因此也奠定了未來馬來亞國會採納單一選區（single member district）的選舉制度（表 2.2 之獨立憲法第 116 條第 2 項）。表 2.2. 獨立憲法第 116 條（有關選區名額配置的規定）. 條文. 內容 For the election of members to the House of Representatives the. 116(1). Federation shall be divided into constituencies in accordance with the following provisions of this Article. The total number of constituencies shall be equal to the number of. 116(2). members, so that one member shall be elected for each constituency, and of that total a number determined in accordance with Clause (3) shall be allocated to each State. Constituencies shall be allocated to the several States in such manner that the electoral quota of each State is as nearly equal to the electoral. 116(3). quota of the Federation as it can be without causing undue disparity between the population quota of that State and the population quota of the Federation. Each State shall be divided into constituencies such manner that each constituency contains a number of electors as nearly equal to the. 116(4). electoral quota of the States as may be after making due allowance for the distribution of the different communities and for differences in density of population and the means of communication; but the 20.

(35) allowance so made shall not increase or reduce the number of electors in any constituency to the number differing from the electoral quota by more that fifteen per cent. In this Article – (a) “electoral quota” means the number obtained by dividing the number of electors in the Federation or a State by the total number of constituencies or, as the case may be, the number of constituencies in that State; 116(5). (b) “population quota” means the number obtained by dividing the population of the Federation or of a State by the total number of constituencies or, as the case may be, the number of constituencies in that State; and for the purposes of this Article the number of electors shall be taken to be as shown on the current electoral rolls and the population as counted at the most recent census.. 資料來源：Federation of Malaya 1958. 就鄉區加權在未來的實踐而言，為了確保不會有名額不當配置的發生，里德委員會也就相關問題設定了嚴格的準則。在獨立憲法的第 116 條中，便清楚限制了選區劃分所面對的名額配置問題時，必須遵守的規定（見表 2.2）。首先，就第 116 條第 3 項的規定，當選舉委員會將議席配置予每個州時，有關各州的選舉配額（electoral quota）必須相近於聯邦的選舉配額，而有關的選舉配額也必須等同於人口配額（population quota）。至於選舉配額與人口配額的概念，同條文中的第 5 項就有名列其定義，亦即選民或人口除以議席的結果。換言之，在極為公平的名額配置下，各州的選舉配額與人口配額必然相等。至於第 4 項則是規定在各州進行選區劃分時，州內選區之間的選民數理應近似於該州的選舉配額。但是，選區劃分時應要將不同社群、人口密度以及通訊問題納入考量，而所有選區的選民數也應控制在選舉配額的 15%以內。從獨立憲法的第 116 條第 3 項與第 4 項的規定可知，未來選委會在劃分選區時，在配置選區時必須盡可能在各州之間，以及州內的各選區間，具有平衡的選民數。而這兩項就名額配置與選區劃分的規定，則是為了要防止各州之間的選民不當配置（interstate malapportionment）與州內選區間的名額不當配置（intrastate 21.

(36) malapportionment）的發生。最後，在草擬憲法之際，里德委員會也不建議在獨立後馬上舉行國會改選。這是由於其希望具有充足的時間提供非馬來人的華裔與印度裔在取得公民權後，具有時間登記為選民，並參與 1959 年的獨立後第一屆全國大選。在選區方面，其也建議將立法議會的 52 個選區一分為二，成為 104 個國會議席。但是，在第一屆大選後，選區則定為 100 席。換言之，1959 年舉行大選後，選舉委員會也將進行獨立後的首次選區重新劃分之工作。（三） 1960 年選區劃分由於 1959 年全國大選的選區是自 1955 年聯合邦立法議會的 52 個議席各分割為兩個議席而組成，因此根據獨立憲法第 46 條第 1 項的內容，便規定了雖然國會下議院是由 100 名議員組成，但是第一屆為除外，即共有 104 名議員（參見表 2.3）。由於選區總數有所差異，這也使到在 1959 年大選後，選舉委員會就將進行選區重新劃分的工作。而根據獨立憲法第 46 條第 2 項的規定，有關接下來的選區劃分，將在獨立後進行的人口普查完成時展開。換言之，有關選區劃分將以該人口普查數據來作為標準。表 2.3. 獨立憲法第 46 條（國會下議院的組成）. 條文. 內容 The House of Representatives shall consist of one hundred elected. 46(1). members except that the first House of Representatives shall consist of one hundred and four. After the completion of the first census to be taken after Merdeka Day. 46(2). Parliament may by law alter the number of members of the House of Representative.. 註：Merdeka Day 指獨立日。. 資料來源：Federation of Malaya 1958. 選舉委員會在第一屆全國大選後的一年後，即 1960 年完成了選區劃分報告。 22.

(37) 其以憲法第 46 條第 1 項的規定，劃分出了 100 個議席，而有關的劃分結果將於 1964 年的全國大選採用。從表 2.4 能看見各州議席的變動。其中，有四個州，即登嘉樓、霹靂、彭亨與森美蘭各減少一席；至於柔佛州則減少兩席。其他州，如人口較為密集的檳城與馬六甲則各分配得一個國會議席。表 2.4 州. 1960 年選區劃分前後各州議席分配與聯盟於 1959 年大選得票議席分配. 聯盟於 1959 年. 1958 年. 1960 年. 差別. 選舉得票. 玻璃市. 2. 2. 0. 59.6. 吉打. 12. 12. 0. 65.3. 吉蘭丹. 10. 10. 0. 31.4. 登嘉樓. 6. 5. -1. 37.4. 檳城. 8. 9. 1. 44. 霹靂. 20. 19. -1. 49.6. 彭亨. 6. 5. -1. 66.9. 雪蘭莪. 14. 14. 0. 44.3. 森美蘭. 6. 5. -1. 51.9. 馬六甲. 4. 5. 1. 58.9. 柔佛. 16. 14. -2. 65.7. 104. 100. -4. 資料來源：Sothi 1987, 59. 在 11 個州的議席增減中，可以發現到喪失最多席次的柔佛州在 1959 年的大選中，國陣得到了約三分之二的普選票。相反地，國陣得票少於過半的州，如檳城既然得分配多一個議席，至於其他如雪蘭莪、吉蘭丹的議席也維持不變。有關人口配置的計算方式，選舉委員會是將選民配額與人口配額納入考量，之後再以一倍的人口配額，與兩倍的人口配額相加，再除以三 14，並以小數點三位為準，來決定各州的議席多寡（Sothi 1987, 62）。另一方面，全國最大與最小的國會議席（吉蘭丹Pasir Puteh共 28563 位選民，馬六甲Malacca Tengah共 18775 位選民）僅差距 1.52 倍，以鄉區為優勢的巫統，就有關的選區劃分報告上，因此敲響了警鐘（Lim 2002, 108）。. 14. 若 E 為選民配額，P 為人口配額，則決定各州議席數的計算方式為： 23. (2E + P)� 3.

(38) 在更為均衡的選區劃分下，將使到城市與鄉村選民的代表性更為接近。在 1959 年的選舉中，聯盟以 51.5%的總得票，換來了 104 個國會議席中的 74 席，即 71.15%的席次。從選舉結果中，可發現其得到了高達兩成的議席紅利（議席百分比與得票百分比的差距），其中最大的因素是來自城鄉議席的不比例性。由於獨立後，華裔選民對於聯盟的教育政策極為不滿，而有關的宣洩也得以在 1961 年的地方議會選舉中觀察到。也因此，選委會的相關選區劃分結果，將促使到聯盟在接下來的國會選舉中，遭受更為嚴峻的挑戰。另一方面，由於選舉委員會主席Mustapha Albakri極力捍衛有關選區劃分的結果，這也因此招來了聯盟政府的不滿。由於在獨立憲法的設計上，選舉委員會在選區劃分的作業上有最後的拍案權，這使得聯盟政府必須被迫接受有關決定。控制三分之二議席的聯盟政府在 1962 年對有關選區劃分的制度進行大規模的修改前，其於 1960 年也修改了聯邦憲法第 114 條第 4 項的內容，其中規定選委會委員在位時若受聘於他職，則可被撤銷職位。這明顯是衝著當時與巫統關係惡劣的選舉委員會主席而來。然而，時任選委會主席後來原因憲法 114 條第 6 項作為庇護，並成功保住職位. 15. （Smith. 1967, 轉載自Lim 2002, 108）。（四） 1962 年憲法修正案聯盟於 1960 年的選區劃分中，因為選舉委員會的公正角色，而讓其得到教訓後，在短短兩年內，其於 1962 年再度修改憲法。其中，更是對憲法第八部分，即第 113 條至 120 條有關選舉委員會的職責以及選區劃分的規定上進行大幅度的修改，並冀望確保未來的選區重新劃分時，不再重演 1960 年對聯盟不利的情況發生。由於 1960 年的選舉委員會所擬定的選區重劃報告必然將會在 1964 年的全國大選中產生效力，聯盟政府因此修改獨立憲法第 46 條有關國會下議院組成的條文。在 1962 年第 14 法令（Act 14/1962）中，其就國會下議院在第一屆國會後的 100 席，修改自“下議院將由 104 名議員所組成”（如表 2.5）。由於 1960 年的選區重劃作業是以 100 個議席為準，並按照選民與人口配額分配於 11 州。但 1962 年的憲法修正案中，已將議員的總數更改成 104 人，即現有國會議員的數量，換. 15. 憲法第 114 條第 6 項規定為：“The remuneration and other terms of office a member of the Election Commission shall not be altered to his disadvantage after his appointment.” 24.

(39) 言之選舉委員會發布的選區重劃報告無法在 1964 年選舉時適用。而在下屆大選進行時，在 1959 年大選已使用的 1958 年劃分之 104 個選區，可將在來屆大選時採用。表 2.5. 1962 年聯邦憲法第 46 條之修訂 1962 年憲法修正案. 1957 年獨立憲法. Section 14 of Act 14/1962 (1) The House of Representatives shall The House of Representatives shall consist of one hundred elected consist of one hundred and four members except that the first House members. of Representatives shall consist of one hundred and four. (2) After the completion of the first census to be taken after Merdeka Day Parliament may by law alter the number of members of the House of Representatives. 資料來源：The Commissioner of Law Revision, Malaysia 2010. 另一個更為劇烈性的改變，既是選舉委員會在選區劃分的過程中，不再具有最後的決定權。在聯邦憲法第 113 條第 1 項有關選舉委員會的職責中，有關選區劃分（delimit constituencies）的字眼已被刪除。至於取而代之的，則在修訂後的聯邦憲法第 113 條第 2 項中觀察到。選舉委員會在未來進行選區重新劃分時，有關劃分結果僅為“建議”（recommend）。從表 2.6 可看見，修改後的相關條文已不再強調選區進行重新劃分時，須按照聯邦憲法第 116 條與第 117 條（參見表 2.2），即里德委員會所定下嚴格的選區劃分之名額配置與選區的選民之間差距的規定。在未來的選區劃分規定，聯邦憲法也增訂了第十三附錄（Schedule Thirteenth, 參見附錄一），其中列舉了 12 條有關選區劃分的程序。最重要的結果莫過於未來的選區劃分建議書，將由國會下議院進行表決。而相關建議書中，在選舉委員會呈交給首相時，後者在交付國會表決前，甚至有權力修改相關建議書。另一方面，憲法第 116 條第 4 項選區間的差異須在 15%以內的規定被刪除後，第十三附錄的 25.

(40) 2(c)條文規定之後城鄉的差距將以 2：1 為準（Lim 2003, 33） 16。有關現有選區重新劃分的程序，本章第二節就選舉委員會的職責進行探討時，在選舉的劃分之部分再進行詳細的解釋。表 2.6. 1962 年聯邦憲法第 113 條第 2 項之修訂 1962 年憲法修正案. 1957 年獨立憲法. Section 14 of Act 14/1962 After. the. first. constituencies. in. delimitation accordance. of After. the. first. with constituencies. in. delimitation accordance. of with. Articles 116 and 117 the Election Articles 171 the Election Commission Commission shall, at intervals of not shall, at intervals of not more than ten more than ten nor, subject to Clause (3), nor, subject to Clause (3), less than less than eight years, review the eight years, review the division of the division of the Federation and the States Federation. and. the. States. into. into constituencies and make such constituencies and recommend such changes therein as they may think changes therein as they may think necessary in order to comply with the necessary in order to comply with the provisions of those Articles; and the provisions contained in the Thirteenth reviews. of. constituencies. for. the Schedule.. purpose of elections to the Legislative Assemblies shall be undertaken for the purpose of elections to the House of Representatives. 資料來源：The Commissioner of Law Revision, Malaysia 2010. 對於 1962 年的憲法修正案，由於憲法第 116 條第 3 項至第 5 項的廢除，使得有關鄉區加權的限制將被放寬。另一方面，由於選舉委員會已經喪失選區劃分的最終決定權，加上其擬定的建議書因為在提呈至國會可以被首相修改，而之後又只須得到半數議員的支持便得以通過，這使得聯盟政府在未來的選區劃分上將取得更大的優勢。. 16. “to an extent that in some case a rural constituency may contain as little as one half of the electors of any urban constituency.” 26.