大專院校併校的「婚姻」
：到底有什麼好爭吵的呢？
黃源河 明道大學課程與教學研究所副教授兼所長 張琪昀 臺灣大學科技部研究專案助理一、前言
近年來，大專院校的整併方興未 哀，最近有新竹教育大學與新竹清華 大學的併校，再往前追溯則有台北市 立大學、屏東大學、台中科技大學、 花蓮師院與東華大學合併、嘉義大學 等案例；中國大陸也有浙江大學、上 海大學、揚州大學、同濟大學、華東 師大、三峽大學等案例。其他國家也 有一些合併或策略聯盟的狀況，如美 國紐約 Teachers College 與 Columbia University 的結盟、Harvard University 與 Radcliffe College 的聯盟與合併。 教育部於 2012 年提出「國立大學 合併推動辦法」之後，積極提出多所 國立大學合併的提案，臺灣多以政府 對學校提出整併要求，學校整併通常 一談就是 10 年之久，耗費的時間很 長；這些學校常常歷經多年的討論與 合 併 後的 調適 ，為 什 麼不 兩家 合 一 家、快快一家親呢？還要經歷很久、 又有不少爭論—到底有什麼好爭論的 呢？ 近年在少子女化的衝擊下顯得大 學過多，教育大學被整併代表師資培 育供給需求的萎縮（陳怡如，2011）， 在日本橫濱國立大學等 9 所大學已計 畫 廢除師培的相關課 程（詹如玉， 2015）。由各國的高等教育發展趨勢看 來，學校合併也已是世界潮流。 大 專 院 校 的 機 構 合 併 案 就 如 同 「婚姻」，令人期待、又怕受到傷害--必定有其優點及良好目的讓人想去達 成，也必然有其可能缺失及讓人卻步 的一些顧慮。到底機構合併有哪些優 缺點呢？到底有哪些爭議點呢？而這 些爭議是否可能有解決的可能性呢？二、合併可能帶來的優勢
大專院校合併可能帶來資源的互 利作用，兩個機構想要互相利用彼此 有限的資源，可能彼此都不是很大或 財務很強的機構（例如嘉義師院與嘉 義技術學院的狀況）；單一個小機構如 果想與資源相對較強的機構結合，也 可能就在於自身的資源或財力較不充 裕之下的訴求，寄望合併後可能帶來 過大資源的量與共享運用的優勢（薛 天祥，引自 陳維昭，2012）。 近年來中國大陸的一些大學常常 是好幾個院校的結合，這些可能就是 要達成多方集合式的經濟規模放大後 的優勢、強調合併後多方資源互相支 援運用的利多願景--擴大學生的選課 範圍、增加研究的多樣性、也節省多 校經營上的行政管理經費、提升招生 與社會信賴度等；所以擴大規模後可 能也可以增加招生人數、節約開銷或 增加財源收入。臺灣現在中央政府的財政赤字狀 態也引來高教機構合併的動機—期望 節省多校的行政經費負荷，所以常常 由中央的教育部主導合併案（而非像 英國一般由大學主動提出，再由主管 的 行 政 機 構 依 標 準 與 必 要 程 序 審 定）。由政府主導的公立大專院校合併 案經常有此一節約整體開銷的動機， 優良的併校設計與過程可能真的會達 成節約或財務上的目的。 也有少數學校則因招生或財務的 危機而寄盼由較著名或財力較佳的學 校助一臂之力；近年來，由於少子女 化及師資培育大學的增設，臺灣的原 師範學院在招生與畢業生就業上，漸 露窘境，所以有急著找鄰近大學或社 會機構合併轉型的想法，企圖經由合 併來擴大組織、增加機構的吸引力。 這種現象也不只臺灣有，美國也有類 似情形，如 20 世紀初紐約 Teachers College 也 應 財 務 危 機 而 開 始 與 Columbia University 有多年談合併的 訴求（後來以「既合併又獨立」或稱 策略聯盟的形式處理）。 因此，一般想要合併的機構可能 有以下幾點訴求或目的，如果達成也 將可能是合併帶來的好處或優點： 1. 資源增加：互相需求、期望互補增 進資源運用效能的可能性。 2. 規模擴大：可能達成多方集合的經 濟規模、強調擴大後優勢。 3. 節省開銷：行政管理經費的節約— 節省財務負擔、減緩政府財政赤字 沉疴。 4. 解除危機：拯救招生或學校科系被 社會需求程度減低的臨危機構。
三、合併可能引來的缺失
合併常常是個變因多而且不容易 的過程，在很多的折衝與運作之後， 是否就能達成訴求呢？資源會不會因 為組織重整與人事的變遷而期望的互 補與互助變成資源的不均或有些單位 資源被嚴重邊緣化呢？經濟規模變大 後是否還保有某個程度的彈性與單位 的效率，而不是意外得到「大機關症 候群」（顢頇、大而不當）才好；我們 要看形式合併後，是否內部有創新而 為良好的整合、效率增強了沒？還是 依然各自為政？（陳勇助、黃靖文， 2014；林立生、劉慶中，2013） 我們也應該檢驗一下訴求是否達 成--當初信誓旦旦要節省的行政管理 費、要節省的財務或政府財政赤字是 否減少了？系所機構與各個單位新擴 充的花費及合併的鼓勵金，是否大到 追過要節省的經費呢？長期下來是否 能達原初訴求的目的，是必需要檢視 的。在英國則沒有特定的政策或促進 特定大學整併，多是學校會因財務、 競爭力等因素，而自行尋求合併，英 國政府透過學校所撰寫的大學整併計 畫書，審查是否通過並給予補助（陳 怡如，2011）。英格蘭的高等教育撥款 委員會設置「策略發展金」並設置三 等的補助額度，依學校撰寫的大學合 併計畫書來給予補助，補助的金額公 開透明；但在臺灣雖以學校整併後可 以減少經費開支為原則，但卻是整併 的 大學可能 以各種名 目，如校舍新建、設備設施更新、新增系所等，要 求增加補助款，號稱「嫁妝」（楊朝祥， 2016），有時並沒有達到經費節省的目 的，甚至反而增加支出也有可能（黃 政傑，2016）。 再者大專院校的合併就如同高教 機 構 退場 一般 ，會 有 教師 權益 的 問 題，是否在合併過程與結果上對教師 應有的權益給予保障，教師的評鑑與 績效考核是否變得過度學術化而忽略 重實務專業特質上的差異，而變得不 合理—有轉換期的權宜措施嗎？考慮 專業性質的差異性了嗎？（黃政傑， 2015b） 還有，學生的感受與權益是否有 專責單位或人員給予關照？轉型期間 學生與教師的意見與權益之損益是否 有良好的機制給予保障，行政職員與 專業研究員或校內機構的利害關係人 是否保有基本權益；也就是說，師生 權益須建立在審慎評估與執行上，宜 謹慎觀測其過程與結果--是否保有「轉 型正義」？而不讓某些師生職員工等 深受其害，合併的轉型與過程是否讓 師生職工有某個合理足夠的參與？有 適 當 的轉型 整合與輔 導嗎？（黃政 傑，2016；梁金盛、陳玉葉，2011） 在 併 校 上 有 一 個 族 群 容 易 被 忽 視，那就是學校歷史上的相關人群— 校友；就算是一般婚姻，我們也會注 意其「社會性」的影響或考量，談及 家人或親友的感受；校友們經常是大 專院校重要支持力量之一，例如活動 的參與、資源的提供、招生的引介、 捐款、捐不動產等；然而在併校與機 構轉型時常常被忽略了—因為校友沒 有決策權。周全的思慮應該包含的校 友通知與校友情感的持續維繫，而非 置之不理、平白損失高教機構的社會 資源。嘉義大學的合併決策過程中就 有原嘉義農專（嘉義技術學院的前身） 的校友的強烈抗議，這似乎不是主事 者所樂見的，亦似有事後補救的必要 性，前車之鑑可為後來者參考；今日 新竹教育大學剛剛被併入新竹清華大 學，校友的反應與關懷情形，應值得 我們觀察。 綜上我們約略可以歸納下列機構 合併的可能缺失： 1. 資源分配問題：資源分配是否具合 理性與內部分配多寡的爭議。 2. 規模大而不當：經濟規模變大是否 有相對的效率與彈性。 3. 併校過度花費：行政管理費的節省 可能被其他新的花費名目給沖刷 了。 4. 教師評鑑不當：大學教授評鑑重點 與可能偏見—涉及教師人權。 5. 損及職工權益：師生職員工的基本 人權的保障或「轉型正義」的可能 缺失。 6. 校友支持弱化：校友的感受與支持 弱化可能性。
四、併校可能有哪些爭議點？
自從 2012 年以來，高教機構的合 併案主要是教育部主導的，目的一則 在財政的節約訴求上，一則在試圖解 決少子女化可能帶來的衝擊。然而， 是否併校就真的減少開支？是否真能 解決大學的少子女化問題？如果併校 連帶的有系所的重整與擴充，五花八 門的「嫁妝」條件可能也不少，「教育 部不僅修改大學法以獲得合併公立大 學的主導權，而且以『合併後，教職、 學 生 數不 減少 ，合 併 後經 費支 出 不 變。』來誘導大學合併……」（楊朝祥， 2016），如果長久下去皆延續合併時的 優惠狀態，而沒有與當初合併前的財 政負擔對照比較，不知是否真會減少 行政主管部門的財務負擔呀！（林立 生、劉慶中，2013） 再者如果併校後又沒做總數的減 招，招生名額居高不下時，恐怕對少 子女化的問題並不會真正解決—尤其 對全國的私立大學會再成極大的不良 影響，而是在以「合併」解決少子女 化訴求的名義下走出實質擴招而陷入 迷思（myth）的路了。日本在少子女 化的問題上則提出公立私立大學按比 例減招，日本如此的共體時艱、保留 多元性質的高教院校之政策也許可供 我們參考（楊朝祥，2016）。 目前教育部推出的「國立大學合 併推動辦法」是針對國立大學，但國 立大學招生的狀況往往都是優於私立 大學，如最近合併的清華大學 104 學 年度的學生就有 12000 人左右(含日夜 間、學士及碩博士)，和其他只有千人 的大學相比是很多的人數、財務也算 良好，教育部是否反而更應鼓勵學校 財務不佳且教學資源不足的學校先做 合併的考量？ 另一個迷思可能在於因為是小校 就被設定為並校的對象，有些小學校 在一種普遍而似是而非的迷思中招到 不當歧視，謬誤地被認為（大學）小 就不好，其實世界上大學不乏著名的 小校，例如美國一些小型文理、藝術 與商業名校，就連著名的長春藤名校 中就有三個是幾千人的小校（達特茅 斯、布朗大學、普林斯敦等皆在萬人 之下；楊朝祥，2016）。再者，社會需 要多元的人才，而學校需要提供多元 的學習管道，併校放大經濟規模如涉 及原本經營良好之小校的消失，似乎 不利高等教育的多元性，如果小校代 表某種獨特性的保存，小校的消失也 等同特色學校的減少，這樣的系統簡 單化是否對整體高等教育的良好發展 有益處？這似乎也是個爭議點。到底 學校的大小真的是個併校理由嗎？到 底該併校或裁校的標準在哪裡？標準 在招生不佳的門檻？還是財務有嚴重 狀況的某個門檻？還是其他標準？也 就是，標準清楚嗎？（李建興，2012； 黃政傑，2015a；楊其文，2016） 或者說，目前高等教育結構有爭 議嗎？如果有，是什麼？是否該為財 政 困難的需 求而改 變 高等教育的 結 構 ？是否改 變結構 、 放大經濟規 模 後，一些原有的財務標準或其他標準 以下的問題就解決了呢？亦或有「新 目標」的經營標準要達成呢？目標又 有哪些呢？要達到某個研發規模或經濟規模的門檻嗎？如果欲達成的標準 與目標都很清楚，可能爭議就可以減 少些。比較小且遇到發展瓶頸之高教 機構的發展除了併校外，是否有別的 選項呢？臺灣的大專院校併校常是小 學院要集合成較大的大學，但是有些 並不是因為規模大小的訴求，而是招 生或財政除了狀況，有的則是招生與 財政兩者均不佳。如果學校的財務或 招生有一些狀況，除了併校之外，是 否有別的選項呢？或是直接作退場的 安排？（黃政傑，2015a） 美國的一些經驗告訴我們，除了 併校與獨立外，還有多校聯盟或兩校 策略聯盟；如美國加州州立大學系統 的聯盟、1977-1999 年間麻州 Radcliffe College 與 Harvard University 有著「非 合併式的合併」的模式（"non-merger merger"）與紐約市 Teachers College 與 Columbia University 的「聯盟式合併」 --這兩個聯盟的 case 裡，聯盟雙方兩者 都有各自的校長（president）與董事會 --兩者都是獨立的法人、既合併又財務 獨 立 (Wikipedia, 2016a; Wikipedia, 2016b ）。 關 於 Teachers College 與 Columbia University 的關係的，其既獨 立又合併從屬的現象，以下的敘述可 見一斑： 「教師學院（Teachers College） 擁有自己的財團法人地位，與哥倫比 亞大學（Columbia University）皆屬分 開而獨立的法人實體，包括有自己的 董事會、預算結構、捐助財源及各項 入學標準等，但同時（也還）是哥倫 比 亞 大學 的教 育 學院。」 (翻 譯 自 Wikipedia, 2016b） 併校的可能爭議之一還要看有沒 有某些合理且必要的轉型過程，姑先 不論要聯盟或要合併，如果合併是必 要的，有何重要的過程？如何做才能 針對目標、逐步達成目的，而避免嚴 重的不適應、唐突、混亂、資源過度 傾斜、雙方的基本價值衝突、基本利 益衝突、人員的權益損害呢？兩校是 否有足夠的「交往期」或「親密度」， 是否先讓學生與教師逐步適應的考量 與 即時協調 的機制 ？ 轉型期是否 順 暢？上面兩個美國的例子都經過世紀 長的相處磨合，尚還有長期的彼此獨 立聯盟機制，可見在周全的考量下， 彼此給些時間、逐漸調適，還是需要 的；看來似乎需要一段彼此約定的「有 限責任」時期、「彼此財務分清楚」的 過度期，也許需要一段謹慎的有實無 名、似「同居期」之類的，而避免造 成「有名無實」的婚姻吧？（楊其文， 2016） 由上歸納可知，簡單地說，併校 可能有以下的爭議： 1. 財務爭議：真的減輕財務負擔、真 的解決國內少子女化的高教問題 嗎？ 2. 規劃爭議：小校結構有爭議嗎？是 否該為財政需求而改變高等教育 的結構？ 3. 目標爭議：如果合併是必要的，目 的為何？目標清楚嗎？ 4. 模式爭議：合併是解決問題或發展 唯一的解決方案嗎？有替代方案 嗎？
5. 過程爭議：如果合併是必要的，有 何必要過程？如何針對目標、達成 目的呢？
五、師範院校合併案的省思
自從 1990 年代以來, 臺灣併校的 一 個 大宗 個案 是原 先 師範 學院 的 併 校，教育與師資培育專業者情似不太 穩定的待嫁女兒心~「既期待、又怕受 傷害」，期待歸屬於一個資源豐富的大 型大學與廣博多元的課程規模，但同 時又怕專業不受重視或重要性的邊緣 化—尤其在一個「市場化」掛帥的大 學行政文化下。 歷史上美國的師範學校也常因為 併校而而逐漸「大學化」、成了大學裡 的「教育學院」，獨立的師培機構由重 視教學（pedagogic practices）漸漸成為 重視學科（subject matter）的學術與理 論研究（academic/theoretical research）、 輕實務與「師範精神」的綜合型大學主 導，師範院校逐漸成為 Jurgen Herbst （1989）所言的「民眾大學（People’s College）」--任何人皆可就讀 （不再是 有歷史上曾有的尊嚴、有相對優秀的學 生）。教育科系（或學程）淪為委身於 其他系所掛帥的高等教育「次等公民」 --資源、經費、自主性受宰制（黃源河， 2003；Hwang, 2002；臺中教育大學教師 教育電子報，2012）。這種現象在臺灣 的師範學院合併案例中也有原本師範 學院教授們反映類似情形—資源與重 要性的「被邊緣化」。 在美國的歷史上，師範學校被合 併後，成了教育院系所的教授們常被 迫將時間與精力撥來做與原來各科教 學實務強項以外的「學術研究」，而輕 忽 原本專業 的師培 實 務（含實習 輔 導），新組合的大學也以研究導向的評 鑑標準促使教育科目教授們接受理論 辨證為主的「純學術研究」與論文方 向，而較不重視教學實務（pedagogic practices ）、 成 了 「 組 織 的 變 色 龍 」 （organizational chameleons）」而「忘 了 我 是 誰 」（ forgot self; Clifford & Guthrie, 1988：5）。師範學校變成了大 學的一個「小」單位後常遇到被歧視， 理念不和與經費短絀（在美國甚至教 育學方面教授薪資也比其他大部分系 所教授的為低）。這個現象值得我們在 臺灣做併校後大學裡「教育院系所」 的深入觀察；最近新竹教育大學與新 竹清華大學的合併案中，原新竹教育 大學將成為清華大學的「教育學院」 與「藝術學院」，新機構樣態的變化， 值得作進一步的實證觀察與研究（黃 政傑，2015b）。 除了學門學科的專門知能學習， 師範學校原有的「師範性」專業特色 中具有專注於教學實務的教師專業精 神的那一面—如願犧牲奉獻、肯吃苦 耐勞、還願為教育努力奮鬥的特性， 學者稱之為「師範性」；師範學校出來 的教師有所謂的「雙專業性」--兼顧學 科學術與教學特色能力，雖然傳統的 師範學校也有「御用」與學術淺薄、 目光如豆、心胸狹窄的批判（見諸 1994 師資培育制度改革前立法院的辯論記 錄），但是對教學專業的執著毋寧是個 不可多得的優點。然而，併校後，在 講求博雅與多元、又重視純學術論文 方向的校風下，新的「教育學院」之 「師範性」則極可能變淡了（值得我們做進一步的實證研究）。如何讓教師 繼續為中小學各科教材教法的教學實 務技巧傳續與微觀創新發展，已經成 為新的師資教育課題？ 師範院校的紛紛併校，是否達成 合併目的、對教育與師資培育有正面 的效能嗎？有什麼好爭論的呢？以下 幾點似乎值得我們注意： 1. 「師範性」減損：如何在博雅中去 蕪存菁、保留些「師範性」優良傳 統？ 2. 「邊緣化」顧慮：如何在高教「市 場化」下保有教育學方面專業地位 或該有資源？ 3. 教師評鑑影響：「學術化」的高教 評鑑下，如何讓教師培育的實務專 業化？ 4. 校友感受：是否在一畢業校友感受 與支持度的變化與微調？有配套 措施嗎？
六、結語
總的來說，併校的爭議就像一樁 表面風光，卻可能衝突一觸即發、暗 潮洶湧的「婚姻」，雖然可能「從此過 著幸福快樂的日子」，不過兩家子想法 不一、時有爭議似乎也難避免，權宜 之計，似宜有相當的沙盤推演、謹慎 處理、防範衝突於未然，才是真正合 併之議的「婚姻功課」。基於上述的分 析，筆者認為併校前宜釐清動機與目 的、設定細項目標，也要設定合併後 院系所專業優先性的底限、保障教師 人權、關心學生的權利與意願、注意 校友的感受並做適當的溝通--徵求支 持及給予情緒撫慰，對教育界專業社 區與社會大眾（善用媒體）清楚說明， 以期併校過程順遂無憾，而或許可冀 望大致圓滿的「婚姻功課」。 參考文獻 李建興（2012）。大學校院合併 的效益分析。臺灣教育，678，30 – 31。 林立生、劉慶中（2013）。國立大 學整併機制之初探─以屏東教育大學 為例。教育行政論壇，5（1），1-27。 梁金盛、陳玉葉（2011）。國立 東華大學學生對學校整併意見之調查 研究。教育多元文化研究期刊，4， 155-188。 陳怡如（2011）。英國大學整併政 策及其成效評估：1992年～。教育資 料集刊，25，23-52。 陳勇助、黃靖文（2014）。國立大 學推動整併機制之探析－日本國立大 學整併經驗與啟示。學校行政雙月 刊，94，155-173。 陳維昭（2012）。大學整併的理 念與實踐。發表於2002/12/6『大學整 併理念與策略』學術研討會。主辦單 位：淡江大學教育政策與領導研究 所、高等教育研究中心。引自：台大 校訊，686，取自： http://host.cc.ntu.edu.tw/sec/schinfo/epa per/article.asp?num=686&sn=3415 黃政傑（2015a）。大學整併政策 務必對焦明確。臺灣教育評論月刊，4 （3），19-25。 黃政傑（2015b）。評大學合併─以 清大和竹教大合併案為例。臺灣教育 評論月刊，4（12），94-100。 黃政傑（2016）。清大與竹教大 併校評析。臺灣教育評論月刊，5（6）， 150-157。 黃源河（2003）。美國師範教育 的經驗與教訓。教育研究月刊, 105, 14-26. 楊其文（2016年3月16日）楊其文 觀點：從世界風潮看大學併校風波。 風傳媒。取自：http://www.storm.mg/ 楊朝祥（2016年1月15日）。人間 百年筆陣-大學合併真能有助高教發 展？人間福報。取自： http://www.merit-times.com.tw/ 詹如玉（2015年10月22日）。日 本國立大學逾半將整併人文社會科系 9校廢除師資培育課程。風傳媒。取 自：http://www.storm.mg/ 臺中教育大學教師教育電子報 （2012年04月15日），〈各國教師教 育制度--美國〉。《臺中教育大學教師 教育電子報》，2016年11月25日 取 自： http://home.ntcu.edu.tw/~TEC/e_paper/e _paper_c.php?SID=38
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