里幹事的一天：地方治理網絡中都會區里幹事角色之探討 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十四屆碩士論文. 政治大. 立里幹事的一天：. ‧ 國. 學. 地方治理網絡中都會區里幹事角色之探討. ‧. A Day of a Neighborhood Secretary：. sit. y. Nat. The Role of the Metropolitan Neighborhood Secretary in. n. al. er. io. a Local Governance Network. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授江明修博士研究生李鎮成撰中華民國一○三年六月.

(2) 謝辭人真的有無限可能！在 18 年前當業務員時，跟同事小馬來到政大校區旁的美食餐廳用餐，當時跟小馬斬釘截鐵地說：「我這輩子應該是跟政大無緣。」言猶在耳，想不到此刻我即將從政大畢業了。這十幾年來，我的人生旅途充滿著許多的驚奇，跑了 13 年印刷電路板底片的業務之後，竟然能在不惑之年考上國家考試，轉換跑道擔任為民服務的基層公務員；做了 3 年的公務員後，又很幸運的能進政大再當起學生，而隨著這篇謝辭，代表我在政大學習的美好時光將畫下完美的句點。首先感謝指導教授江明修老師，將我原先的題目改成如此有趣，且犧牲假日不辭. 治政也感謝黃東益老師扮演救火隊，排除萬難與陳欽春老師擔任口試委員，老師們淵博的大立學識給了我珍貴的建議與修正的方向，讓我受益良多，更讓此研究能夠更臻完善。. 辛勞地悉心指導；感謝陳欽春老師、曾冠球老師在計畫書審查時提供許多寶貴意見；. ‧ 國. 學. 在這 2 年求學的期間，謝謝區公所的長官、同事鼎力協助，讓我在工作上都能順利完成所有交辦任務，使我心無旁騖，在下班後能準時趕往木柵上課；更謝謝麗雯學. ‧. 姐、陳主任及莫主秘在我寫論文的過程中，不僅幫我加油打氣，也提供我一些寶貴的. sit. y. Nat. 意見；而在研究過程中，松山區公所的所有里幹事們都願意擔任我的訪談對象，協助. io. 供相關資料，讓我的研究更加精彩豐富，在此一併誌謝。. n. al. Ch. er. 填寫工作行程表並分享工作上的點點滴滴；市府民政局政鋒、研考會晉曄在百忙中提. i n U. v. 非常有幸能夠在政大的學術殿堂精進學業，謝謝這 2 年教導我的老師們及陪伴我. engchi. 的好同學們，讓我看到更寬廣、更豐富、更不一樣的精彩世界；感謝俊澤、雪華、詩兒、靜虹、碧蘭、沂潔及瀛隆這一年來參與論文小組的討論，一起奮鬥、互相打氣，共同把論文順利完成。而音茵、佩容三不五時地分享美食，一起抒發寫作時的困頓與壓力；另外阮學長、Gimmy、蕭大師、之琦及楚梅在其專業領域不吝指導、協助，幫助我關關難過關關過。最後要感謝最親愛的老婆，全心全力肩負起照料全家的生活起居，並總是替我分憂解勞，讓我能再次當學生享受學習的樂趣。妳總愛在我論文坐困愁城、一籌莫展時，鼓勵我要堅持下去，使我能再燃起高昂鬥志，不畏艱難的勇往直前，真的辛苦妳了！鎮成 2014 年 7 月謹誌于基隆.

(3) 中文摘要本研究旨在探討里幹事的角色，個案聚焦於都會地區，以臺北市松山區公所的里幹事為研究對象。里幹事為基層區公所的一員，在基層鄰里網絡中擔任第一線服務的工作角色，但一般民眾並不熟悉里幹事的角色、工作內容及範圍；本研究試圖還原「里幹事的一天」之工作面貌，以地方治理的論點分析「鄰里系統」的關鍵人物—里幹事。本研究目的有二，其一是希冀透過探討都會區里幹事的工作現況，使讀者能進一步了解現今都會區里幹事的角色及功能；其二為本研究欲重新省思里幹事的功能與定位，透過統計計算里幹事工作行程所花費的時間，及深度訪談紮根式的個案研究，還原都會區里幹事的時間分配，建構里幹事真實的工作內容與角色功能，並探討現今都會區里幹事實際運作產生的問題，以做為政府相關單位未來調整里幹事工作內容之參考。. 立. 政治大. 本研究主要係採用質性研究的深度訪談法，兼採量化研究的敘述統計百分比計算. ‧ 國. 學. 法進行資料的收集，藉以還原里幹事一天的面貌。本研究結果發現有下列五點：一、過多量化指標，加重里幹事工作負擔；二、多重法規權責，造成里幹事角色混淆；三、. ‧. 都會區人際關係疏離為里幹事需面對的工作挑戰；四、似有若無的都會區鄰里網絡，. y. Nat. 導致里幹事能見度低落；五、里幹事為網絡連結的重要推手。. sit. 而針對上述的研究發現，本研究提出四點建議：第一、修正不符時宜的里幹事工. n. al. er. io. 作考核項目；第二、減少法規職務負擔、確立里幹事核心職能；第三、加強都會區里. i n U. v. 幹事的人際互動語言；第四、提升都會區里幹事的能見度。. Ch. engchi. 關鍵詞：里幹事、地方治理、網絡、都會區. i.

(4) Abstract This study aimed to investigate the role of neighborhood secretaries in a metropolis; the research participants were the neighborhood secretaries in Song-Shan District Office, Taipei City. Neighborhood secretaries are part of the members at a basic-level district office. Despite they are at the frontline to provide service in a basic-level neighborhood network, the general public is not familiar with their roles, responsibilities, and scope of work. This study attempted to present “a day of a neighborhood secretary” and to analyze this key character in a “neighborhood system” on basis the perspective of local governance. There are two purposes of the study. Firstly, it was expected to help readers to. 政治大. understand further the role and the function of metropolitan neighborhood secretaries through the discussion of their current status of work. Secondly, the study attempted to. 立. reconsider the function and the role of neighborhood secretaries. By statistical calculations. ‧ 國. 學. of the time required on a neighborhood secretary’s work, and in-depth interviews for a solid study on the case, a metropolitan neighborhood secretary’s allocation of working time. ‧. was presented; the duties and the function of the role were truthfully constructed. Operation problems of the metropolitan neighborhood secretary system were also. Nat. sit. y. discussed and served as a future reference for the relevant government agencies to adjust. io. er. the work content of a neighborhood secretary.. This study adopted a qualitative research technique, in-depth interview, along with a. n. al. Ch. i n U. v. quantitative research technique, the percentage evaluation of descriptive statistics for data. engchi. collection to present a day of a neighborhood secretary. Five findings were discovered: 1) excessive quantitative indicators increased neighborhood secretaries’ working burdens; 2) multiple regulatory responsibilities led to the confusion of the role as a neighborhood secretary; 3) the alienated interpersonal relationship in a metropolis was a challenge for neighborhood secretaries at work; 4) the vague existence of a metropolitan neighborhood network caused the low visibility of neighborhood secretaries; 5) neighborhood secretaries were an important driving force for connecting a network. Regarding the aforementioned findings, the study proposed the following four suggestions: 1) out-of-date work assessments modification on neighborhood secretary; 2) regulatory responsibility reduction and corn function specified on neighborhood secretary; 3) interpersonal skills enhancement of metropolitan neighborhood secretary and 4) visibility promotion on metropolitan neighborhood secretary. ii.

(5) Keywords: neighborhood secretary, local governance, network, metropolis. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(6) 目次第一章緒論 .................................................................................... - 1 第一節研究背景與動機 ............................................................................. - 1 第二節研究目的與問題 ............................................................................. - 4 第三節研究範圍 ......................................................................................... - 6 第四節研究流程與章節安排................................................................... - 10 -. 第二章文獻探討 .......................................................................... - 13 -. 政治大. 第一節地方治理的意涵 ........................................................................... - 13 -. 立. 第二節我國村里制度的發展歷史........................................................... - 20 -. ‧ 國. 學. 第三節臺北市里幹事管理與角色定位................................................... - 26 -. ‧. 第四節里幹事相關文獻檢閱................................................................... - 39 -. sit. y. Nat. 第三章研究設計 .......................................................................... - 43 第一節研究方法 ....................................................................................... - 43 -. er. io. n. a l ................................................................... 第二節研究對象及訪談題綱 - 48 iv 第三節. n U engchi 研究倫理 ....................................................................................... - 51 -. Ch. 第四節資料整理與分析方式................................................................... - 53 -. 第四章研究結果分析 .................................................................. - 55 第一節都會區里幹事個案描述............................................................... - 55 第二節里幹事的一天工作行程分析....................................................... - 60 第三節剖析都會區里幹事實際工作內容及難題 .................................. - 65 第四節分析都會區里幹事網絡連結現況............................................... - 83 -. 第五章結論與建議 ...................................................................... - 97 iv.

(7) 第一節研究發現 ....................................................................................... - 97 第二節研究建議 ..................................................................................... - 101 第三節研究限制與未來相關研究建議................................................. - 107 -. 參考文獻 ....................................................................................... - 110 附錄一臺北市里幹事服勤及工作考核要點 ............................ - 119 附錄二與里幹事相關之中央法規及臺北市法規 .................... - 128 附錄三 103 年度臺北市里幹事專案考核項目一覽表 .............- 134 附錄四臺北市各區里幹事具有服務特色事蹟之新聞稿 ........- 142 治. 政. 大. 附錄五訪談題綱 ......................................................................... - 145 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(8) 表次表 1-1 臺北市松山區人口統計資料表. -7-. 表 2-1 治理概念的三種界定途徑. -18-. 表 2-2 直轄市自治法所規定里之條文整理表. -23-. 表 2-3 地方制度法所規定里之條文整理表. -25-. 表 2-4 臺北市松山區各課室業務執掌表. -29-. 表 2-5 中央法規明定里幹事應執行或配合辦理之事項表-36表 3-1「里幹事的一天」工作行程紀錄表. -47-. 表 3-2 訪談對象一覽表. -49-. 立. 政治大. 表 3-3 訪談題綱一覽表. -50-. ‧ 國. 學. 表 4-1「里幹事的一天」工作行程分析表. -60-. ‧. 表 4-2 臺北市松山區公所里幹事實際之工作項目一覽表-66-. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(9) 圖次圖 1-1 臺北市松山區行政區域圖. -9-. 圖 1-2 研究流程圖. -10-. 圖 2-1 我國政府行政組織層級圖. -28-. 圖 2-2 臺北市松山區公所組織架構圖. -30-. 圖 4 -1「里幹事的一天」工作所在地點花費時間分析圖. - 6 3-. 圖 4-2「里幹事的一天」工作事由花費時間分析圖. -72-. 圖 4-3「里幹事的一天」主要接觸的對象花費時間分析圖. -89-. 圖 4-4 里幹事網絡連結現況圖. -91-. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii. i n U. v.

(10) 第一章緒論里幹事在一般人的印象中，似乎有點熟悉又有點模糊，約略知道其是協助里長處理里鄰相關工作的角色，惟大部份民眾殊不知其具有公務員的身分，也不太明瞭里幹事的工作性質、範圍為何。因此，本研究以都會區里幹事為研究焦點，透過「地方治理」（ L o c a l Governance ）理論的觀點，分析在我國地方自治最基層的鄰里單位中，里幹事扮演何種樞紐角色，以進一步關注都會區里幹事實際的. 政治大. 工作現況。. 立. ‧ 國. 學. 第一節研究背景與動機. 壹、研究背景. ‧. 在為民服務的公務體系中，里幹事一職是最深入基層的第一線. y. Nat. io. sit. 公務人員之一，每天都須面對並執行五花八門的市政工作，小從發. n. al. er. 送役男兵單、張貼政令宣導海報、致送重陽敬老禮金、訪視關懷中、. i n U. v. 低收入戶等，大到人口住宅普查、工商普查、各項公職人員選舉等. Ch. engchi. 工作，在日常生活中的每個層面，或多或少都能見到里幹事的蹤跡；里幹事為基層行政的尖兵，站在為民服務的第一線，扮演市府與民眾之間溝通的重要橋樑，擔任消弭民眾對政府公共政策認知差異的使者，攸關市政能否順利推行的樞紐，及深刻影響民眾對於政府為民服務整體形象之觀感。里幹事一職並非大部份民眾所知曉，你或許知道自己的里長是誰，但卻叫不出每天在你里內服務的里幹事姓什麼、名叫什麼 ?更不曉得其長相如何 ? 尤其在都會區急速的生活步調、人與人往來越來越 -1-.

(11) 冷漠疏離的社會環境中，也許你天天都與里幹事擦身而過卻完全不知。里幹事更是市府團隊整體服務網的延伸，對於市政工作之推動，總是扮演相當特殊且關鍵的角色，時時刻刻對於里內大大小小的事都必須掌握並及時反映，俾使市府相關局處甚至中央機關能瞭解里民的心聲，針對里民的建議或需求迅速研擬對策，解決里民的問題或滿足里民的需求；惟在多元媒體充斥，巨量資訊爆炸的今日，里民的問題種類多到令人嘆為觀止，加上市府及中央機關賦予的工作. 政治大. 要求也從不曾間斷，在在衝擊里幹事平日的工作時間分配。如今的. 立. 臺北都會區早已是工商發達、高樓林立的國際大都市，都會區的繁. ‧ 國. 學. 忙步調與集合式住宅大樓的特性，促使人與人之間的溝通愈來愈疏離冷漠，增加里幹事推動、執行里鄰工作的困難及複雜程度。. ‧. 另一方面，本研究個案聚焦於都會地區的里幹事，隨時代潮流. sit. y. Nat. 及環境變遷，都會區快速、匆忙的生活步調，致現行都會區里幹事. n. al. er. io. 工作亟須配合環境予以適當調適，才能做好基層為民服務的工作，. i n U. v. 因此都會區里幹事每天的工作行程可謂多姿多采且繁忙異常。但在. Ch. engchi. 基層密集的服務過程，常發現與民眾習習相關的政策卻與民眾實際所需出現落差，民眾的需求或問題，政府卻常常無法提供資源來滿足需求、或提出方案解決問題，故欲以地方治理的觀點加以探討此一現象，來呼應目前政策上所常提及的「苦民所苦」口號，遂提供本研究之背景。. 貳、研究動機民國 98 年研究者從任職 13 年的私人大企業，轉換跑道至公部門擔任里幹事一職，在尚未擔任里幹事之前，只聽過「里幹事」一 -2-.

(12) 職，但卻不知自己戶籍地里內的里幹事是誰？且與大多數的民眾都有同樣的迷思，內心認定里幹事是里長自己聘請的助理或秘書，惟研究者本身 2 年的時間，朝夕與里長相處及在地方上從事為民服務的親身工作經驗，發覺上述的迷思完全與事實不符，並深刻體會里幹事若無法與里長、里民及社區每一個組織團體有良好的互動關係，那基層的市政推動工作及反映民意、察訪民情與解決民瘼必將無法順利推展或執行。現今鄰里服務網所面臨的問題與挑戰，在於無法以傳統「統治」. 政治大. 的手段來執行或推動基層的鄰里事務，研究者擔任里幹事 2 年的時. 立. 間及目前現職為區公所民政課負責地方自治行政業務的課員，因為. ‧ 國. 學. 傳統里辦公處被動式為民服務的模式，使得里辦公處功能日漸衰減，已不符現今民眾的期待及社會環境所需，致深刻感受到地方的公共. ‧. 事務，無法用以往的「由上而下」的統治方式來執行基層市政工作；. sit. y. Nat. 相反的，為了使地方公共事務能順利推展，最好是採取夥伴關係「治. n. al. er. io. 理」（ g o v e r n a n c e ）的概念來執行，透過地方上多元的參與者，如里. i n U. v. 長、鄰長與社區組織及社區公民等所形成夥伴的網絡關係，共同參. Ch. engchi. 與地方事務的規劃及執行，落實政策「由下而上」的理念，才能滿足地方民眾的需求並解決地方民眾的問題，促使下列研究動機的形成。首先，里幹事身為服務民眾的第一線公務人員，猶如社區的守護天使一般，但非常可惜的是，其能見度卻非常的低，大多數都會區民眾完全不認識其戶籍地的里幹事是那位？往往里民有任何問題或需求時，卻不知在第一時間可以向里幹事詢問或求助，這也使得基層的為民服務效率無法大幅提升。換言之，縱使賦予里幹事在基層鄰里網絡中擔任第一線服務的工作角色，然而在人口密集的都會 -3-.

(13) 區中，每個里設籍的人口數少則千人、多則萬人，戶數也都超過千戶以上，1一位里幹事要服務如此眾多的里民，除非有三頭六臂的能耐，否則在為民服務的工作上要做到面面俱到，實在是有相當大的難度。這也使得研究者對於「里幹事的一天」工作任務是何等繁重，引發對此議題的興趣。其次，在現今人情淡薄的都會區街坊中，仍有許許多多的弱勢族群需要生活物質及精神上的援助，但惋惜的是，他們要獲得社會援助資源的訊息非常薄弱及欠缺，加上近年來整體大環境經濟狀況. 政治大. 不佳，使得生活困苦或孤苦無依的民眾越來越多。因此，如何使里. 立. 幹事能將不論是政府或民間的救助資源，有效且快速的送達到這一. ‧ 國. 學. 群人手中，有必要做進一步釐清。特別在當前社會救助資源非常有限，但需要幫助的民眾又非常眾多之情形下，其具體規劃應該要呈. ‧. 現怎樣的面貌，也值得研究者深思，勾勒出研究「里幹事的一天」. sit. y. Nat. 之動機。. n. al. er. io. 最後，整合上述關係，里幹事要如何連結里長、鄰長、區公所. i n U. v. 與地方社區團體及公民等，發展出獨特的地方治理主題定位，構成. Ch. engchi. 研究者探討「里幹事的一天」為研究的主因。. 第二節研究目的與問題里幹事為基層區公所的一員，是非常具有挑戰性及多元角色的職務，但一般民眾並不熟悉里幹事的角色、工作內容及範圍；本研究試圖還原「里幹事的一天」之工作面貌，以地方治理的論點分析 1. 臺北市行政區劃及里鄰編組自治條例第 2 條第 1 項：人口密集、交通方便地區，每里戶數以一千戶至四千戶為原則，超過四千戶者，得劃分為二里。. -4-.

(14) 「鄰里系統」的關鍵人物—里幹事。據此，本節在於說明本研究之目的，並界定研究問題，茲分項說明如次：. 壹、研究目的本研究旨在描述、探討「里幹事的一天」，這所謂的「一天」係概略性的意涵，主要是強調里幹事在一天當中，所要處理及服務的事項包羅萬象，這部分牽涉到里幹事在鄰里網絡中與各公、私組織團體或個人相互間的連結關係及所扮演的角色，並在現行鄰里行政業務運作時可能產生的加乘效果或衝突之處，譬如：辦理里內相關. 政治大. 事務，里長、里幹事之間工作多所重疊，亦有學者 2認為，里幹事可. 立. 以完全取代里長的角色、職務，不僅能節省公帑，更可避免一事多. ‧ 國. 學. 做。因此本研究希望透過個案研究，以得知鄰里網絡中里幹事與各公、私組織團體或個人之間的互動關係及扮演何種角色，如何影響. ‧. 基層鄰里工作的推動及經營成效，進而將研究動機發展為具體研究. y. Nat. io. sit. 目的有二，茲分述如下：. n. al. er. 一、希冀透過本研究探討都會區里幹事的工作現況，使讀者能進一. i n U. v. 步了解現今都會區里幹事的角色及功能。. Ch. engchi. 二、本研究欲重新省思里幹事的功能與定位，透過統計計算里幹事工作行程所花費的時間，及深度訪談紮根式的個案研究，還原都會區里幹事的時間分配，建構里幹事真實的工作內容與角色功能，並探討現今都會區里幹事實際運作產生的問題，以做為政府相關單位未來調整里幹事工作內容之參考。. 2. 例如沈富雄於 2 0 0 3 年發表〈從村里長的角色功能論述選舉存廢〉一文，認為應由村里幹事取代村里長功能，其觀點為「村里長實際業務職能，可由村里幹事完全取代，而就政府行政效率與財政負擔等方面來看，有無必要花費雙重成本擔任相同之功能，亦值得深加考量」。. -5-.

(15) 貳、研究問題本研究主要聚焦在都會區的里幹事，透過檢視里幹事一天的行程及工作面向，進而探討都會區里幹事如何在人際關係冷漠的現代高樓叢林裡，與里長、地方社區團體及公民互動，扮演怎麼樣的角色、產生什麼樣的問題與需要改善的地方，根據上述研究目的所提出的研究問題包括：一、都會區里幹事的實際工作內容及難題？二、都會區里幹事在其工作場域中如何連結鄰里網絡？. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第三節研究範圍. 壹、研究範圍. ‧. 本研究焦點為都會區的里幹事，是以選擇已具備都會區型態之. sit. y. Nat. 臺北市松山區為研究範圍。係因臺北市為臺灣第一個直轄市，為首. n. al. er. io. 都之所在，亦為都市化程度最高的首善之區，而松山區是臺北市唯. i n U. v. 一同時具有陸運、水運及空運的區域，進而帶動工商業的發展，使. Ch. engchi. 得人口大量集中，迅速發展，蛻變成為工商雲集、高樓林立的現代化都會區。截至 102 年 10 月底臺北市松山區之人口數為 209,992 人，其中男性 99,356 人、女性 110,636 人，戶數 79,752 戶，如表 1-1 臺北市松山區人口統計資料表所示。另年齡分佈方面，以 20 至 60 歲者居多，約佔總人口數 57.21%；在教育程度方面，高中職程度以上者，約佔 1 5 歲以上人口總數 9 1 . 2 1 %，其中具研究所以上畢業者為 2 2 , 3 5 2. -6-.

(16) 人左右。 3依上述資料分析，松山區人口結構應屬青壯人口，教育程度甚高，且女性人口略多於男性，顯示松山區已具典型都會型態。表 1-1 臺北市松山區人口統計資料表男. 女. 28 鄰. 2,089 戶. 2,740 人. 2,902 人. 5,642 人. 東榮里. 33 鄰. 3,033 戶. 4,064 人. 4,592 人. 8,656 人. 3. 三民里. 32 鄰. 2,884 戶. 3,277 人. 3,815 人. 7,092 人. 4. 新益里. 18 鄰. 1,830 戶. 2,353 人. 2,546 人. 4,899 人. 5. 富錦里. 23 鄰. 治政 2,119 戶 2,498 大人. 2,912 人. 5,410 人. 6. 新東里. 19 鄰. 1,978 戶. 2,479 人. 2,670 人. 5,149 人. 7. 富泰里. 20 鄰. 2,033 戶. 2,164 人. 2,713 人. 4,877 人. 8. 介壽里. 21 鄰. 1,765 戶. 2,333 人. 2,574 人. 4,907 人. 9. 精忠里. 16 鄰. 1,743 戶. 2,228 人. 2,487 人. 4,715 人. 10. 東光里. 2,982 戶. 3,612 人. 3,938 人. 11. 龍田里. 4,241 戶. 5,330 人. 12. 東昌里. 12 鄰. 13. 東勢里. 18 鄰. 14. 中華里. 15. 立. 總人口數. y. 33 鄰. io. 39 鄰. n. al. sit. 2. er. 莊敬里. ‧ 國. 1. 鄰數. ‧. 戶數. 學. 里別. Nat. 3. NO. C1h, 0 3 5 戶 1 , 3 9 2U人n engchi. 7,550 人. 5,949 人. 11,279 人. 1,558 人. 2,950 人. iv. 1,816 戶. 2,242 人. 2,546 人. 4,788 人. 25 鄰. 2,515 戶. 3,233 人. 3,701 人. 6,934 人. 民有里. 32 鄰. 3,416 戶. 4,150 人. 4,762 人. 8,912 人. 16. 民福里. 27 鄰. 2,608 戶. 3,117 人. 3,477 人. 6,594 人. 17. 松基里. 16 鄰. 1,484 戶. 1,791 人. 2,073 人. 3,864 人. 人口統計資料來源 : 彙整自臺北市松山區戶政事務所網頁； http://www.sshr.taipei.gov.tw/np.asp?ctNode=1962&mp=102041 ，最後瀏覽日期 102 年 11 月 13 日。. -7-.

(17) 表 1-1 臺北市松山區人口統計資料表 (續 ) 18. 慈祐里. 22 鄰. 3,944 戶. 4,016 人. 3,928 人. 7,944 人. 19. 安平里. 33 鄰. 3,507 戶. 4,222 人. 4,532 人. 8,754 人. 20. 鵬程里. 18 鄰. 2,119 戶. 2,774 人. 2,960 人. 5,734 人. 21. 自強里. 26 鄰. 3,705 戶. 4,918 人. 5,286 人. 10,204 人. 22. 吉祥里. 27 鄰. 3,355 戶. 4,094 人. 4,645 人. 8,739 人. 23. 新聚里. 30 鄰. 3,290 戶. 3,893 人. 4,432 人. 8,325 人. 24. 復盛里. 26 鄰. 2,555 戶. 3,263 人. 3,585 人. 6,848 人. 25. 中正里. 34 鄰. 3,859 戶. 26. 中崙里. 18 鄰. 27. 美仁里. 28. 吉仁里. 29. 敦化里. 30. 復源里. 31. 復建里. io. 32. 復勢里. 33 總計. 政 5治 ,013 人 5,743 人大 2,121 人. 2,408 人. 4,529 人. 1,788 人. 1,974 人. 學. 3,762 人. 16 鄰. 1,575 戶. 2,121 人. 2,289 人. 4,410 人. 30 鄰. 2,603 戶. 3,612 人. 4,001 人. ‧. 7,613 人. 14 鄰. 1,297 戶. 1,711 人. 1,896 人. 3,607 人. 14 鄰. 1,794 戶. 2,314 人. 2,530 人. 4,844 人. 21 鄰. 2,535 戶. 3,100 人. 6,704 人. 福成里. 10 鄰. 1,042 戶. 3 i, v 604 人 n U. 33 里. 762 鄰. n. Ch. e n g1c, 3h9 3i 人. er. Nat. al. sit. 1,311 戶. ‧ 國. 11 鄰. y. 立 1,690 戶. 10,756 人. 1,608 人. 3,001 人. 79,752. 99,356. 110,636. 209,992. 戶. 人. 人. 人. 資料來源：臺北市松山區戶政事務所. 而臺北市松山區行政區域的區界劃分如下：東至：三張犁截水圳、中坡北路，並以玉成橋、松山橋為界，與南港區毗鄰。南至：市民大道四段 (復興南路至光復南路 )，鄰接大安區。市民大道五段至松山車站，鄰接信義區。 -8-.

(18) 西至：以復興北路、復興南路及松山機場西側圍牆鄰接中山區。北至：以基隆河河道中心線沿七號水門至松山機場北邊圍牆與內湖區、中山區為鄰 ( 臺北市松山區公所 1 0 1 年區務統計要覽，2 0 1 2 ： 1-2)。臺北市松山區行政區域如圖 1-1 所示。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1-1 臺北市松山區行政區域圖資料來源：臺北市區里鄰電子地圖 ( h t t p : / / w w w. c a m a p .t c g . g o v. t w / t p 9 2 - 1 / f i r s t _ f r a m e . c f m ). -9-.

(19) 因此本研究是以臺北市松山區公所編制內之里幹事為研究對象，從里幹事為民服務工作實務的角度出發，探討都會區里幹事在地方治理網絡中之角色。. 第四節研究流程與章節安排壹、研究流程本研究流程首先確定研究主題、研究目的與問題，依據研究問. 政治大所里幹事的一天行程和工作，與文獻回顧中研究的結果做分析對照，立題進行文獻探討，並透過深度訪談及實地參與觀察臺北市松山區公. ‧ 國 Nat. y. ‧. 確定研究主題. io. n. al. sit. 研究目的與問題. er. 1-2 所示。. 學. 最後經由資料彙整與分析提出本研究之結論與建議，研究流程如圖. C h文獻探討 engchi 深度訪談. 資料彙整與分析. 結論圖 1-2 研究流程圖資料來源 :本研究. - 10 -. i n U. v.

(20) 貳、章節安排本論文的章節安排，依序分為下列五章，茲將相關內容說明如次：第一章緒論包括研究背景與動機、研究目的與問題、研究範圍、研究流程與章節安排。第二章文獻探討包括地方治理的意涵、我國村里制度的發展歷史、臺北市里幹事管理及角色定位、里幹事相關文獻檢閱。第三章研究設計包括研究方法、研究對象及訪談題綱、研究倫理、資料整理與分析方式。. 政治大. 第四章研究結果分析包括都會區里幹事個案描述、里幹事的一天工. 立. 作行程分析、剖析都會區里幹事實際工作內容及難題、分析都會區. ‧ 國. 學. 里幹事網絡連結現況。. 第五章結論與建議包括研究發現、研究建議、研究限制與未來相關. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 研究建議。. Ch. engchi. - 11 -. i n U. v.

(21) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. - 12 -. i n U. v.

(22) 第二章文獻探討本研究論及有關村里部分的內容，係因地方制度法第 3 條及相關地方組織體系法規中，「村」與「里」之制度體系是相同的，均做同等的規範，差別僅在於鄉以內之編組為「村」，鎮、縣轄市及區以內之編組為「里」。村 (里 )辦公處是我國地方自治行政體制中最基層之組織，負責服務民眾、傳達政令、反映民眾各項意見並協助解決地方問題等公共事務，而村 ( 里 ) 幹事則是協助村 ( 里 ) 辦公處推動各項事務的公務人. 政治大. 員，基層政務執行的良窳，直接影響人民權益的維護以及關係民眾. 立. 對政府威信之觀感，因此村 (里 )幹事在基層鄰里服務網絡中之重要. ‧ 國. 學. 性顯而易見。. 本章希望經由相關的文獻探討，探究地方治理的意涵，並說明. ‧. 我國村里制度的形成歷史發展過程，再進一步分析里幹事的法律定. y. Nat. er. io. sit. 位與日常工作事項及型態，藉此作為後續實證研究的基礎。. al. n. v i n Ch 地方治理第一節的意涵 engchi U. 里幹事在我國地方自治體系中，身處地方治理網絡中最貼近民眾的位置，但在現今整體經濟大環境表現不佳的情況之下，導致有形及無形的政府及社會資源日益匱乏，為了順利執行為民服務的相關工作，都會區里幹事如何連結鄰里網絡中的各公、私組織團體或個人，在地域範圍小、但人口非常稠密的都會區鄰里中，得以事半功倍地做好服務民眾的各式各樣工作，當屬重要的課題。本節將探究地方治理的基本意涵，以做為本研究後續實證研究的理論基礎。. - 13 -.

(23) 壹、地方治理的內涵「地方治理」 (Local Governance) 可以說是現今探討政府運作與地方公共事務的熱門議題。最主要的是除了在概念上引用協力、夥伴、網絡等嶄新的名詞之外，而且在運作上超越傳統地方政府自行辦理公共事務，亦超越了新公共管理 ( N e w P u b l i c M a n a g e m e n t，N P M ) 4. 強調顧客導向，將公共事務委諸於市場競爭的兩類本位思考。因此，. 地方治理的概念可以說是充分的回應了各種地方因素的特性與需求（呂育誠， 2 0 0 9 ： 1 ）。. 政治大. J a n i e P e r c y S m i t h 及 R o b e r t L e a c h ( 2 0 0 1；轉引自曾春滿，2 0 1 2 ：. 立. 39-40)二位學者說明「地方治理」的核心觀念，認為地方治理意指. ‧ 國. 學. 影響某些特定服務的政策；而在另一方面則是指服務一些跨領域之政策問題。換言之，「地方治理」是指多部門以及跨部門的事務合作。. ‧. 除此之外， Percy Smith 和 Leach 也強調所謂「地方治理」是由地方. y. Nat. io. sit. 的需求面出發，亦即在地方政府公共政策的形成過程中，強調地方、. n. al. er. 區域或社區層次的需求面。. i n U. v. 因為「地方治理」這種治理方式是使人民參與公共事務的空間. Ch. engchi. 擴大了，透過「公私協力」或「公私合夥」 5的方式，不僅紓緩政府施政上的壓力外，還可獲得政府的資訊、獲得更多利益。也就是說，. 4. New Public Management 係應用公共選擇理論 (Public Choice Theory) 內涵，假定個人皆為自利、追求效用極大化的理性行為者，大量援引經濟學理論及分析模式於公共組織，注重績效達成的明確標準及衡量，強調產出的控制及成果取向，期望透過於公部門引入更多市場競爭機制及私部門的管理工具，以降低成本、提高服務品質。. 5. 意指公部門與民間共同合作，藉由民間的力量達成公務的執行，一方面可節省成本的支出；一方面可增進公共服務的效率 ( 孫本初， 2001 ： 29-57)。. - 14 -.

(24) 人民可以透過和政府的合作，能更深入了解政策制訂及運作的過程，此外，地方性政治組織 (不只是地方政府 )也比較能貼近人民的需求及想法，可以有效回應社會的重大利益，而在透過中央的賦權，使地方能有更大的權力來運用，更可藉此有效的制衡中央過大的權力 (Andrew Heywo o d 著，楊日青等譯， 2002： 213-214)。地方治理若是運作順暢，亦可縮小城鄉之間的差距，並能凸顯地方的主體性與特色、繁榮地方的經濟產業，政府也可以透過與「社區發展協會」的協助來深耕地方，藉由社區的活動來凝聚居民的向心力，並可藉. 政治大. 此發現尚未被發掘的地方潛力。. 立. 此外 Bovaird & Lö ffler(2002， 16；轉引自呂育誠， 2004： 2-3). ‧ 國. 一、. 學. 說明地方治理具體意涵有下列五點：. 多元利害關係人 ( m u l t i p l e s t a ke h o l d e r ) 。地方公共問題不能. ‧. 由政府當局片面解決，而是有賴各方人員與組織的合作。包括正式與非正式的規則 (rule)。在利害關係人互動中，兩. sit. y. Nat. 二、. al. n. 三、. er. io. 者均可能會受到重視，彼此間並會產生不同優先順序。. Ch. engchi. 級權威，以及合作的網路關係。四、. i n U. v. 除了新公共管理所強調的市場機制外，也重視政府原有的層. 除了目標與手段、投入與產出等因素外，也考量社會所重視的重要程序價值，如誠實、透明、廉潔等。. 五、. 基於政治運作傳統，考量各利害關係人之間權力互動以及促進本身利益的情境。江大樹 (2006；轉引自徐素珍， 2013： 20)說明地方治理從字面. 的意義來看，包含了地方及治理兩部分，前者可以由「多層級治理 (multi-level governance)」來理解，這包含國家區域、地區、縣市、鄉鎮及社區等不同層級；後者則包括「所有與公共事務有關的各種 - 15 -.

(25) 良善治理機制」。因此劉坤億 ( 2 0 0 3 ： 2 4 1 ) 認為要從地方政府轉變為地方治理梳整出幾個基本的發展方向：其一，中央與地方政府之間絕不是一種由上而下單純的權威關係，兩者間的關係將隨著分權化而逐漸形成資源互賴分享的新府際關係；其二，在地方財政發生困難和有限資源的情況下，地方政府將會更加依賴私部門及志願性團體協助提供公共服務，並與其他社會行動者發展出更為活絡的市場交易關係；最後，為能回應後物質 6時代的社會結構及提升地方治理的能力，地方政府之外的其他社會行動者應會更活躍於地方事務之. 政治大. 參與，因此地方公共事務的治理將會擴及到政府外其他社會行動者. 立. 和非政府組織。. ‧ 國. 學. 貳、治理的概念. 國家在傳統上是統治的權力中心，但在全球化浪潮下，國家已. ‧. 不再是權力行使的唯一來源，而且因為政府不是萬能，其扮演的角. y. Nat. io. sit. 色也有限，致使以一國主權所及範圍為統治對象的傳統基本概念持. n. al. er. 續受到衝擊，「治理」( g o v e r n a n c e ) 的觀念遂漸漸取而代之 ( 曾春滿， 2012： 34)。. Ch. engchi. i n U. v. 「治理」一詞最早是英國政治學者羅迪斯 ( R . A .W. R h o d e s ) 將其概念化，羅迪斯 (Rh odes， 1997；轉引自孫本初， 2007： 159 )指出治理應具有三個特徵：是一種政府意義變遷，且涉及一種新的統治過程；或是一種秩序的變遷狀態；或是一種統治社會的新方式。依此三個特徵，賦予治理許多額外的意義，用來指涉現代政府所面對的角色. 6. 學者英格哈特 (Inglehart) 研究歐美國家在後工業社會時代物質富裕的環境下，認為在普遍富庶的環境中，個人對於「後物質」或「生活品質」的面向具有較大的興趣，不再汲汲於物質的追求與經濟面向的發展，而是追求生活品質的提升。. - 16 -.

(26) 變遷情形。依據 R h o d e s ( 1 9 9 6： 6 5 3 ) 之觀察，治理至少存在下列六種不同的定義 (Pierre， 2000： 54-90；孫本初， 2007： 159-161)：一、作為最小規模國家 ( M i n i m a l S t a t e )，它指的國家削減公共開支，用最小的成本取得最大的效益，亦即使用市場或準市場之機制來傳達公共服務。二、作為公司治理 (Coporate Governance) ，它指的是指導、控制和監督企業運行的組織體制，藉此說明私部門之管理方法對於公. 政治大. 部門有相當程度的影響。. 立. 三、作為新公共管理 (New Public Management,NPM) ，它指的是將市. ‧ 國. 學. 場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務，強調競爭、市場及顧客。. ‧. 四、作為「善治」 (Good Governance)，它指的是強調效率、法治、. sit. y. Nat. 責任的公共服務體系。. n. al. er. io. 五、作為一種社會 ─ 控制系統 (A Socio-cybernetic System)，它指的. i n U. v. 是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。而治. Ch. engchi. 理就是透過這樣的社會與政治互動過程所產生的結果。六、作為自我組織的網絡 ( S e l f - o r g a n i z i n g N e t w o r k s )，它指的是建立在信任與互利基礎上的社會協調網絡。網絡是研究公共行政治理概念時的分析中心。聯合國 ( U n i t e d N a t i o n , U . N . ) 於 1 9 9 2 年成立的「全球治理委員會」（ Commission on Global Governance ），曾於 1995年發表一篇《我們的全球夥伴關係》 (Our Global Neighborhood)的研究報告，這份報告當中，明確地說明「治理」的意涵是「很多公共領域或私人領域的個人和機構，在處理公共事務時所採取的諸多方式的總和。它是使 - 17 -.

(27) 相互衝突或不同利益者得以被調和，並且採取聯合行動的一個持續過程。它包括有權迫使人們服從的正式機構和建制，以及種種非正式的安排」 (Marie Claude Smouts ， 1998： 83-84)。曾春滿 (2012： 36) 指出「治理」的研究範疇因此超出以往國家和政府或公共政策的相關研究，其強調的是國家以外所自我形成的組織，這些組織間資源交換、互動互利、相互依賴形成新的遊戲規則，且企圖擺脫國家的干涉並爭取自主性。綜合而論，可以將 R h o d e s 前述分類的六種治理概念進一步統整. 政治大. 成三大範疇 (孫本初， 2007： 161)：. 立. 治理即為新公共管理 (NPM)理念的落實。. 二、. 治理即為對公、私、志願部門之間所形成的網絡關係進行管. ‧ 國. 學. 一、. 理與干預。. ‧. 三、. 治理即為網絡成員自我管理的機制。. n. al. y. er. io. sit. Nat. 此三種治理概念的界定途徑如表 2-1 所示。. i n U. v. 表 2-1 治理概念的三種界定途徑途. 徑. Ch. engchi. 治理之意義. 主要研究者. 新公共管理 (NPM)理. 一種理念 ( I d e a )，或統. 念的落實. 治者的信念模式. 對公、私、志願部門. 對利害相關人之間複. Kooiman， Stoker，. 之間所形成的網絡關. 雜的關係結構. Salamon， O’ Toole,. 係進行管理與干預. (Structure)進行管理. Rhodes， Peters. 網絡成員自我管理的. 作為科層、市場之外. Rhodes. 機制. 的第三種替選結構. 資料來源：孫本初 (2007： 162). - 18 -. Hood.

(28) 顯然的，為了因應不同時代的環境變化，政府治理的體制和模式也有所調整與因應，從傳統封建、官僚統治的體制轉化為現今包含更多民間社會和地方參與的治理模式。而此種治理模式， Stoker(1998： 17-29；轉引自孫本初、鍾京佑， 2007： 368)指出有五種內涵：一、治理係指涉一組來自政府，但又不同於政府的機構與行動者。二、治理在尋求解決社會和經濟問題的方案過程中，存在界線與責任的模糊性。. 政治大. 三、治理在涉及集體行為的社會公共機構之間，確定存在著權力互. 立. 賴關係。. ‧ 國. 學. 四、治理係指行動者所形成具有自主性的自我組織網絡。五、治理意指完成事情的能力不一定使用政府的權力，亦不一定要. ‧. 由政府發動或運用它的權威，而是看政府是否能夠運用其他的. sit. y. Nat. 管理方法和技術，對公共事務進行更好的操控和引導。. n. al. er. io. 簡言之，治理意指各種公共或私人組織，個人或機構為管理其. i n U. v. 共同事務，調和彼此利益與衝突，所採取持續而聯合的行動過程 (江. Ch. engchi. 明修， 2006： 4)。而 Smouts(1998： 84)也觀察到治理的四種特徵：一、治理是一個過程、而非一套規則或活動。二、治理是一種持續互動的過程，而非正式的制度。三、治理過程的基礎是協調，而非控制。四、治理不但包含公部門，也包含私部門。由於政府角色及政府與社會互動關係因治理模式而發生改變，治理的概念替代了統治，顯示出政府部門正從事改革思維的演變，治理概念活化了政府部門從事改革的思考模式，而成為目前許多學者解構公共政策的形成及執行的新模式。公共政策不再只是由中央 - 19 -.

(29) 政府所制定，而是政府與其他公、私部門互動之後的結果，雖然中央政府擁有最高的權力，但必須將權力與其他公、私部門分享。因現今政府的主要責任在於促進社會與政府的互動，讓政府能制定出更多解決問題的制度，並提供更多的公共服務（ R h o d e s，1 9 9 7：5 0 - 5 1 ）。治理的概念意味著處理公共事務的機能已不再由政府所獨攬，而是由包括非政府組織、企業在內的民間社會共同參與和各種資源的投入，與政府部門形塑成新的治理格局。而加拿大治理研究所（ I n s t i t u t e o n G o v e r n a n c e , I O G ） 7 描寫治理的功能為「在建構更強的經濟和更好. 政治大. 的社會，有效治理，企業、政府和市民都是夥伴的關係」（ G o n z a l e z. 立. III and Bhatta， 1998： 5）。而從科際整合的觀點，過去的政府再造. ‧ 國. 學. 之途徑是師法企業，並朝向制度經濟學或是政治經濟學的領域；治理模式則是轉向公民社會（ civil society）多元支持的力量，並結合. ‧. 政治社會學所強調的公民參與公共事務的精神 ( 鍾京佑， 2 0 0 3：2 6 ) 。. sit. y. Nat. 誠如 R h o d e s ( 1 9 9 6：6 5 3 ) 上述所謂「治理是作為自我組織的網絡」，. n. al. er. io. 研究者以為當代地方治理主要的內涵是一種容許地方多元行為者互. i n U. v. 信互惠、平等參與的網絡治理行為與模式。本研究將以此做為後續. Ch. 資料分析及實證研究的基礎。. engchi. 第二節我國村里制度的發展歷史村里制度並非我國民主憲政實施之後的產物，而是我國傳統的自治制度，根據歷史記載，始自於黃帝時代的「井道制度」，里鄰等名稱就已出現 (高永光， 2004： 1)。在我國目前地方自治的行政體系中，村里是為民服務的最基層. 7. 加拿大治理研究所是一個非營利性質的私人組織， 1990 年成立於渥太華（ Ottawa）。. - 20 -.

(30) 組織，其組織原始雛型概念可回溯到我國周朝的春秋時期，因為該時期各列強為了應付頻繁的戰爭，有需要向民間徵集役力與稅賦，因而慢慢形成里的組織制度。從此之後，村里逐漸變成地方政治的基本單位，至今千餘年以來並未有太大的改變 ( 王啟東， 2 0 0 3： 2 4 ) 。由於村里制度形成的歷史發展中，雖有多樣不同的名稱，惟均關係到歷朝歷代政治統治的效果，且與村里居民的日常生活息息相關，其主要功能如徵收賦稅、管理監督農業生產、處理司法爭訟案件、教化風俗等等，透過完成前述工作範圍內的各項事務以實現村. 政治大. 里組織的運作。因此，村里組織所管轄的地區範圍雖然不大，可是. 立. 卻牽涉到地方百姓生活的各種面向。( 雷家宏，1 9 9 8：1 1 - 1 5；黃源致，. ‧ 國. 學. 2001： 40)。. 臺灣村里的設置，源至鄭成功在明朝永曆十五年駐守臺灣的時. ‧. 期，將臺灣稱為東都，並設一府、二縣，府、縣之下置里，里內置. sit. y. Nat. 庄；鄭成功死後，其長子鄭經繼位後，「里置總理。里有社。十戶. n. al. er. io. 為牌。牌有長。十牌為甲。甲有首。十甲為保。保有長。理戶籍之. i n U. v. 事。凡人民之遷徙職業婚嫁生死。均報於總理。仲春之月。總理彙. Ch. engchi. 報於官。」， 8 可見此村里的設置是明朝鄭氏在臺灣所施行的鄉治制度 (張燕羣， 2010： 9)。因此從臺灣光復之後，村里制度在臺灣雖只施行僅僅數十年之光景，但其前身之演變卻長達三百多年 ( 臺北市政府，2 0 0 3：1 )，且村里名稱及概念的出現，已有數千年的歷史淵源 ( 修杰麟， 2005： 1)。由上簡略概述，因為我國村里制度形成的歷史發展過程時間非常悠久，而現今在地方政府的基層行政體系中，與民眾日常生活最. 8. 連橫，《臺灣通史》中冊。南投：臺灣省文獻委員會，民 8 1 ，頁 6 3 2 。. - 21 -.

(31) 為密切的一環當屬村里辦公處。研究者根據本研究的目的，將其焦點縮小範圍至近代臺灣光復之後村里制度的發展歷史，以說明村里制度在近代臺灣運行的實際情形。. 壹、臺灣光復時期 (民國 3 4 年至 3 8 年 ) 臺灣光復初期，沿襲日據時期管制臺灣百姓的「保甲」 9組織，當時的行政長官公署在民國 34年 12月 26日公布「臺灣省各級民意機關成立方案」，規定應於隔年的民國 3 5 年 1 月底前成立村里辦公處，廢除日據時期的「保甲」，把「保」改成「村里」、「甲」改成「鄰」，. 政治大. 並設立村里辦公處，且由村里民大會從公民中選舉投票產生無給職. 立. 的正、副村里長各 1人，主要辦理村里的自治事項與執行上級政府委. ‧ 國. 學. 辦事項。市及區以下設里辦公處，得置里幹事 1至 3人，納入市、區公所的編制之中（何燕萍， 1987： 50-53；劉君惠， 1994： 16-21），. ‧. 開啟了臺灣基層地方自治的新頁，由政府賦予里辦公處行政機能，. y. Nat. io. sit. 並做為民眾參與政事之管道，擔負起政府與民眾間溝通的橋樑，使. er. 里辦公處具有行政及自治的功能（台灣省政府民政廳，1 9 9 8：1 - 2 ）。. al. n. v i n 臺灣省各縣市實C施地方自治綱 h e n g c h i U 要時期 (民國. 貳、. 38. 年至 83 年 ) 民國 38年政府進行臺灣省各縣市行政區域的調整，並且開放縣市長民選，至此，臺灣正式開始施行地方自治，但民眾的民主觀念仍然非常薄弱，對於地方自治的概念更是不甚了解，因此本時期的. 9. 臺灣在甲午戰爭後成為日本殖民地，日本於 1 8 9 8 年制定「保甲條例」，甲為 10 戶，保為 10 甲，因此保甲係指百戶所組成的臺灣人地域鄰保單位，以做為日本警察鎮壓抗日勢力的輔助機關，維持地方安寧，有非常濃厚殖民地與特務統治的色彩。. - 22 -.

(32) 村里組織除了原有的辦理事項外，最重要的是，將民眾的民主素養及對地方自治的觀念培養起來；再者，當時社會局勢動盪不安，政府將村里民大會和所謂的「動員月會」結合起來，對民眾採取較高度的控制，以加強配合政府政令宣導及發揚倫理道德等。因此，本時期的村里制度，並未因縣市長開放民選而更為自治，只是較偏向於行政組織的運作內涵，而且在當時戒嚴時期的政治氛圍之下，村里民大會不過是在政府的監督和動員，配合推行政府政策的一種集會型式而已 (呂育誠， 2002： 89-90；薄慶玖， 1971： 275；轉引自修. 政治大. 杰麟， 2005： 23)。. 參、自治二法時立期 (民國 8 3 年至 8 8 年 ). ‧ 國. 學. 由於前一時期的臺灣省各縣市實施地方自治綱要在法律位階上，只是屬於行政命令，地方政府的權限不僅欠缺憲法基本保障，甚且. ‧. 連法律保障的要件也不完備，為了使地方自治制度進入到法制化時. y. Nat. io. sit. 代，於民國 83年依據憲法第 118條及憲法增修條文第 17條，完成所謂. n. al. er. 的自治二法—直轄市自治法及省縣自治法的立法程序，並於同年7. i n U. v. 月 29日總統公布施行，使我國的地方自治制度正式有法律的依據及. Ch. engchi. 保障，而攸關村里定位的問題仍沿襲臺灣省各縣市實施地方自治綱要之相關規定，表 2-2將直轄市自治法中和里有關的規定條文內容臚列如下：表 2-2 直轄市自治法所規定里之條文整理表條號. 第 3 條第 4 條第 3 項. 條文內容市為法人，依本法辦理自治事項，並執行中央委辦事項。市以下設區。區以內之編組為里。里以內之編組為鄰。里設里辦公處。. - 23 -.

(33) 表 2-2 直轄市自治法所規定里之條文整理表 (續 ) 第 6 條. 市、區及里之設置、廢止及區域變更，依法律規定行之。. 第 35 條. 里長受區長之指揮監督，辦理里公務及交辦事項。. 第 36 條. 里得召集里民大會或基層建設座談會，其實施辦法由市政府定之。. 資料來源：研究者自行整理. 由上可知，村里組織形式雖未有改變，但顯然的已不如往昔般深具濃厚的政治及動員色彩，而轉成更強調其和上級政府的關係，. 政治大. 並且授權市政府決定召集里民大會的方式 (呂育誠， 2002： 90)。. 立. 另外此一時期，民眾的環保意識抬頭，地域性的環保問題成為. ‧ 國. 學. 民眾關注焦點，因此之故，逐漸形成社區意識，社區營造也就變成. ‧. 一些熱心的地方民眾所追求之目標，也正因為社區意識的興起，村里長因鄰避 10設施建築在其鄰里地方上而獲得回饋經費 (席代麟、樊. y. Nat. io. sit. 中原， 2003： 110)，當越來越多的經費回饋村里，使得村里的資源. n. al. er. 增加了之後，村里長所能扮演的角色比以前相對更加多元化，不再. Ch. i n U. v. 只是政府政令宣導傳聲筒的被動角色，進而成為地方及整個社區推. engchi. 行者的主動角色，且以多元化的不同面貌與功能展現 ( 修杰麟，2 0 0 5 ： 25)。. 肆、地方制度法時期 (民國 8 8 年至今 ) 現今我國所實行之村里制度是依據民國 88 年 1 月 13 日公布的地方制度法，該法係依據憲法第 1 1 8 條直轄市之自治規定及憲法增修條 10. 鄰避（ N I M B Y, N o t I n M y B a c k Ya r d ），隋著現代社會公民自主的意識抬頭，對於垃圾場、焚化爐及發電廠等各種公共設施的選址，一般民眾均有「不要設在我家後院」的自利心態。. - 24 -.

(34) 文第 9條第 1項省縣地方制度之規範，為綜合性之立法，其完全取代前述的自治二法，且為目前我國設置村里組織的主要法律依據。表 2-3將地方制度法中和里有關的規定條文內容整理後，對照自治二法時期的規定，地方制度法可說是仍承襲自治二法的架構，且村里民大會和基層建設座談會並非「應」召集，而是「得」召集（地方制度法第 6 0 條），至此村里民大會可說是成為可有可無的集會 ( 呂育誠， 2002： 91)。. 政治大. 表 2-3 地方制度法所規定里之條文整理表. 立. 條文內容. 學. ‧ 國. 條號. 第 5 條第 4 項. 村（里）設村（里）辦公處。. 村（里）、鄰之編組及調整辦法，由直轄市、縣（市）另定之. sit. y. Nat. io. 村（里）置村（里）長一人，受鄉（鎮、市、區）長之指揮監督，辦理村（里）公務及交辦事項。由村（里）民依法選舉之，任期四年，連選得連任。. n. al. er. 第 7 條. ‧. 第 3 條第 4 項. 鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市及區以內之編組為里；村、里「以下稱村（里）」以內之編組為鄰。. 第 59 條第 1 項. Ch. engchi. i n U. v. 第 60 條. 村（里）得召集村（里）民大會或基層建設座談會；其實施辦法，由直轄市、縣（市）定之。. 第 61 條第 3 項. 村（里）長，為無給職，由鄉（鎮、市、區）公所編列村（里）長事務補助費，其補助項目及標準，以法律定之。. 資料來源：研究者自行整理. 最近幾年我國地方的行政組織進行重大調整，除原本臺北市、高雄市二個直轄市以外，新增三個直轄市，分別為臺北縣改制成新北市，臺中市與臺中縣合併升格為直轄市 (臺中市 )，臺南縣與臺南 - 25 -.

(35) 市合併升格為直轄市 ( 臺南市 )，及高雄縣併入高雄市改制為高雄市。前述這些縣市改制為新直轄市後，原本下轄的鄉、鎮、市改制為區，並取消其自治的地位後，受到影響之村里數高達 2,390個村里，停止鄉、鎮、市此一層級的選舉及自治，必定會影響臺灣基層民主的落實，在這樣的情況之下，更加凸顯村里在未來民主發展功能及地方自治的重要性 (臺北大學公共行政暨政策學系， 2010： 1)。綜上所述，隨著時代的推移，里長由公民選舉變為常態，其擁有民意基礎的正當性，而且人民意識形態已由人民轉變為公民之自. 政治大. 主意識。時代潮流的進步，參與政治管道更多元化，使村里長服務. 立. 民眾的時間和機會逐步的在減少，這造成村里功能的弱化。即使法. ‧ 國. 學. 律已有制度上的明文規定，但與傳統的制度設計上仍有差異，也就造成村里目前遭遇到許多困難問題，不僅僅是因里長角色定位上的. ‧. 模糊，而里幹事更是身處在里長和區公所之間，制度與角色衝突的. sit. y. Nat. 衝擊當中（呂育誠， 2002： 101）。加上現今民眾與政府溝通管道的. n. al. er. io. 多元化，民眾不一定要透過村里辦公處表達意見，可以選擇其他管. i n U. v. 道去發表自己的心聲，致使台灣的村里功能逐漸的式微，此狀況在. Ch. engchi. 都會地區更是明顯，許多民眾都不甚清楚里長的職責為何，更遑論里幹事之職責。由於村里功能的式微，因此針對都會區里幹事的職責，便產生許許多多的問題與衝突需要加以釐清與克服 (鄭羽婷， 2012： 7)。. 第三節臺北市里幹事管理與角色定位依據現行臺北市各區公所組織規程第 13條明文所定「里設里辦公處，置里幹事，承區長之命，里長之督導，辦理自治及交辦事項。里幹事員額列入區公所編制。」由此可見里幹事是區公所編制內的 - 26 -.

(36) 人員，其承接區長的命令，以協助里長推動里內公共行政業務。另依臺北市里幹事服勤及工作考核要點 (詳閱附錄一 )第 3點規定里幹事「上午在區公所辦公，並在區公所打上午上班卡及離所時打卡；下午免打區公所上班卡，直接至里辦公處簽到後服勤。」、第 4 點「里幹事除辦理『臺北市里幹事工作項目表』規定之工作項目外，亦得由區公所視實際需要，分派兼辦其他業務。」簡而言之，里幹事受區長之指揮監督，其任務分派、遷調、獎懲均是由區公所決定，因此里幹事是區公所派在各里辦公處，協助里長處理里公務及交辦事. 政治大. 項之人員，雖受里長之督導，但區公所擁有絕對的權力指揮里幹事. 立. (莊慧鴛， 2005： 61)。. ‧ 國. 學. 林清琴 (2008： 40-41)指出里幹事除了扮演協助里長推行地方里鄰自治行政業務的執行者角色外，另一方面若發生里長於任期內辭. ‧. 職、去職或死亡的情事時，且所遺任期不足二年者，為了避免里政. sit. y. Nat. 業務的停滯無法執行，由里幹事代理至該屆任期屆滿為止，此時里. n. al. er. io. 幹事就變為一名代理者的角色。再者，更重要的是里幹事扮演著政. i n U. v. 府和民眾之間溝通的橋樑，負責宣導傳遞政令，同時協助解決地方. Ch. engchi. 問題，反映民意，使得上級的政令可以下達，地方輿情可以上傳，成為一名協調溝通者與解決問題者的角色。從以上所述的角度出發，就必須先針對區公所之組織職掌稍做瞭解，才能對於目前里幹事在我國最基層的地方治理網絡中扮演的角色與職責有初步的認識，以下將說明臺北市松山區公所的組織編制及職掌。. 壹、臺北市松山區公所組織編制及職掌行政層級之區級在民主國家中很常見，名稱稍為不一，譬如自 - 27 -.

(37) 治區、非自治區或郡、縣等，而且其權力的多寡、組成的態樣、資源的分配及空間尺度範圍也各有不同。以我國而言，區級是直轄市、市才有的行政區劃，它的位階與各鄉鎮及縣轄市相同，如圖 2-1 我國政府行政組織層級圖所示；區公所是市政府直屬之派出一級機關，所執行的工作是與民眾生活最息息相關的業務，包括各類為民服務以及鄰里基層建設工作 (鄭羽婷， 2012： 21)。. 中央政府治政大. 立. ‧ 國. 學. 直轄市政府. 鄉、鎮、市、區公所. 區公所. ‧. 縣 (市 )政府. sit. y. Nat. n. al. 里辦公處. er. io. 村、里辦公處. Ch. i n U. v. 圖 2-1 我國政府行政組織層級圖. engchi. 資料來源：研究者自繪. 且區公所與鄉鎮、縣轄市層級同樣具有執行基層地方建設與肩負第一線為民服務的責任，區長之職責包括綜理區政、推行轄區內自治業務、執行上級交辦事項、指揮監督所屬員工、監督區屬人民團體等五大項。另外區長依規定每月應定期召開區務會議，並指揮監督里長辦理有關里的業務和交辦事項（黃正雄， 2008： 35）。在現行的地方制度法規範中，里設里辦公處 ( 參照地方制度法第 5條 )，里是區以內的編組 (參照地方制度法第 3條 )，一般是由區公所 - 28 -.

(38) 民政課管理，另依臺北市各區公所組織規程第 4條之規定，區公所設有 9 個課室及調解委員會等單位，分別辦理各項業務及市政府授權事項，如表 2-4臺北市松山區各課室業務執掌表所示之各課室名稱及其業務職掌。表 2-4 臺北市松山區各課室業務執掌表課. 室. 民政課社會課. 業. 掌. 政治大. 掌理社會福利、社會救助、全民健康保險、社區發展及其他有關社政事項。掌理一公頃以下鄰里公園管理維護、八公尺以下巷弄道路維護管理、公民會館、區民活動中心新建、修繕工程、地政、工商、農政、社區環境改造及其他有關基層建設事項。. ‧ 國. 學. 掌理兵役行政、國民兵組訓、徵兵處理、兵役勤務、後備軍人管理、替代役業務及其他有關役政事項。. ‧. 兵役課. 職. 掌理自治行政、選舉、災害防救、公民會館、區民活動中心經營管理、環境衛生、公共衛生、國民教育、國民體育、民防及其他有關民政事項。. 立. 經建課. 務. 調解會. 辦理調解業務及法律諮詢服務。. 秘書室. 掌理文書、出納、總務、資訊、法制、公關、研考及不屬其他各單位事項。. 人事室. 辦理人事管理事項。. 會計室. 辦理歲計、會計、統計等事項。. 政風室. 辦理政風事項。. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. y. Nat. 人文課. 掌理人口政策宣導暨移民生活輔導、文化藝術、社區藝文、禮俗宗教、慶典活動、史蹟文獻、觀光宣導及其他有關文化事項。. i n U. v. 資料來源：臺北市松山區公所. 而圖 2-2為臺北市松山區公所組織架構圖，是以，有關里的業務管轄，是由圖中右下角的民政課所管理。里置里長一人，受區長之 - 29 -.

(39) 指揮監督，辦理里公務及交辦事項。由里民依法選舉之，任期四年，連選得連任 (參照地方制度法第 59條 )。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖 2-2 臺北市松山區公所組織架構圖. i n U. 資料來源：臺北市松山區公所. Ch. engchi. v. 里長既然是由里民依法選舉產生，表示其擁有一定的地方民意基礎，因此區長在推行政務和進行決策前，若需要蒐集基層民眾對於政策的意見，大多是透過里長協助瞭解並彙整民意。相對於里長，里幹事則為永業之文官，必須具有公務人員任用法的任用資格，協助里長辦理里內的公務，並執行區公所之交辦事項（陳朝建，2 0 1 1 ： 72-85）。臺北市松山區公所目前里幹事編制員額計 33位，承區長之命，里長之督導，辦理自治及交辦事項，以下將就里幹事的角色與工作做一探討。 - 30 -.

(40) 貳、里幹事的角色與工作一、里幹事的角色里幹事為里辦公處之當然成員，依照目前現行的規定，里幹事係依公務人員考試法，經國家考試及格且依公務人員任用法所任用之公務人員，因此其具有永業性。里幹事的法律定位，依法里幹事的職業受法律之保障，相當清楚、無庸置疑，里幹事為區公所編制內的公務人員，隸屬於民政課，其職等列委任三至五職等，且其中. 政治大既然里幹事係屬政府依法任用通過國家考試之公務人員，里幹立. 二分之一得列薦任第六職等 (李弘宇， 2008： 18-20)。. ‧ 國. 學. 事與政府間因任命發生公法上職務關係（董保城， 2004： 20），易言之，里幹事之任用有法律依據，並享有公務員的相關福利，但這. ‧. 也意味著，在享受公務員權利的同時，也必須負擔起相關之行政責. sit. y. Nat. 任。而里幹事對國家之間存在著忠誠的義務（卓達銘， 2005： 50；. io. er. 張維彬， 2004： 74），此表示里幹事必須效忠國家，而且對於政府之政策須忠誠地貫徹及執行，以達成政策目標之最終目的。. al. n. v i n C近h幾年來將注意U焦點漸漸轉移在政府體系而政策研究的學者， engchi. 中的「基層行政人員」 ( 或稱之為「第一線官僚」， street-level bureaucrates ） 11的行動上，希望能對政策制定與執行有較佳的理解（ Michael Hill原著，林鍾沂、柯義龍、陳志瑋譯， 2003： 8）。基層行政人員在公共服務所扮演的關鍵角色，一般而言包括：基層行政人員影響民眾對政府施政範圍與內容的認知、基層行政人員認定公. 11. 係指行政體系中與民眾直接接觸的第一線行政人員，諸如警察、消防員、社會工作者等，一般判別是否為基層行政人員的準則有：自由裁量權及與民眾直接接觸。 ( Vi n z a n t & C r o t h e r s ， 1 9 9 8 ： 3 5 - 3 6 ) 。. - 31 -.

(41) 共服務或懲罰的資格、基層行政人員的舉措影響民眾對政府的觀感 (吳定、張潤書、陳德禹、賴維堯、許立一， 2006： 287-288)。在許多文獻的研究結果指出，和民眾實際接觸而且會對政策結果產生直接影響的公務人員，正是每天站在第一線與民眾面對面服務的基層行政人員 ( L i p s k y，1 9 8 0；M a y n a r d - M o o d y e t a l .，1 9 9 0；R i c c u c c i，2 0 0 5 ；轉引自謝忠安， 2008： 3)。正因為里幹事的工作型態特殊、業務項目繁雜，不論是主辦或協辦事項、服勤方式，均非一成不變的固定形式，常常因法令的增. 政治大. 修、制度的改變、民眾的需求、直屬長官的領導型態及環境變遷等. 立. 因素影響，各項權宜措施乃應運而生。尤其里幹事平日要服務民眾、. ‧ 國. 學. 探求民瘼、反映民意、社區發展、家戶訪問等工作事項，不勝枚舉，其與民眾面對面接觸的機會、頻率和範圍，明顯比其他的公務人員. ‧. 均有過之而無不及 (伍晉弘， 2006： 1)。. sit. y. Nat. 由上所述，因里幹事相當符合 V i n z a n t a n d C r o t h e r s ( 1 9 9 8， 3 5 - 3 6 ). n. al. er. io. 所界定的基層行政人員，在於里幹事其工作性質與一般的公務人員. i n U. v. 迥然不同，幾乎時時刻刻須直接接觸民眾，平日深入鄰里，其本身. Ch. engchi. 擁有政策輸送末端的裁量權，甚至憑藉著其執行業務時的相對「自主性」（ a u t o n o m y ），進而能遁逃於組織權威的控制與羈束（ L i p s k y ， 1 9 8 0： 1 6 - 1 8 ），因而影響公共服務的品質甚鉅 ( 曾冠球， 2 0 0 4： 9 7 ) 。而呂育誠 (2001： 2)指出在地方政府整體運作過程中，里幹事係最先獲知民眾的反應以及需求，同時扮演著地方政府反映民意的神經末梢，以及地方政府直接與民眾接觸的介面。故對於地方政府整體而言，里幹事實為行政學研究當中典型的基層行政人員，其重要性不言可喻。此外也可將里幹事視為「跨域管理者」 (boundary spanner)。實 - 32 -.

(42) 務上，針對協力公共治理過程中的所有參與者而言，建立協力行動的能力是非常重要的，這當然包含公部門的行動者在內。基本上，這類的行動者主要是公私協力及夥伴關係的專案負責人（如資深官員、中階主管），雖然其並未掌握該機關最高決策權，但卻扮演著承上啟下的關鍵角色（如專案規劃與執行、協力資訊過濾與傳遞、廠商代表對口溝通等），甚至握有實質的決定權，這類的行動者吾人稱之為「跨域管理者」。大致上，跨域管理者就是協力的公共管理者，其能力、意圖與認知很大的程度引導了協力夥伴關係的發展動向 (曾冠球， 2011： 37)。. 立. 政治大. 由於政府的許多公共服務近年來已移轉給第三者 (如私人企業. ‧ 國. 學. 或非營利組織 ) 來執行公共事務，而這個趨勢又因為政府資源的有限，加上公共事務問題越來越複雜的推波助瀾，更需要透過契約型政府，. ‧. 來共同完成許多公共任務的目的；但相對的，傳統公權力只由政府. sit. y. Nat. 所獨佔，一旦將公權力與第三者分享，許多政治、法律甚至是貪腐. n. al. er. io. 的問題也將應運而生 ( 陳敦源、張世杰， 2 0 1 0： 1 9 )，公共管理者該如. i n U. v. 何解決跨越組織藩籬所產生的問題？現今政府管理的情勢已經變. Ch. engchi. 成︰「為了有效地服務人民，公共管理者必須尋找跨越現有組織疆界的工作方式。」這種深切需求也顯示出各級政府應該培養管理者成為一位「跨域管理者」，此種管理者要能夠在其他機關當中尋找合作夥伴，共同解決問題 (陳敦源、王光旭， 2005： 8-10)。至少在個體層次上，相對於傳統官僚組織運作的模式，成功的協力夥伴關係，經常是期待跨部門行動者之間能夠建立共識、有效溝通，並且維繫社會與心理契約的關係（ Grimsey & Lewis， 2004； Trafford & Proctor， 2006；轉引自曾冠球， 2011： 29），在某種程度上，這是必須經由微觀層次「跨域管理者」居間穿梭、扮演成功的 - 33 -.

(43) 角色方能加以實踐，尤其是就公部門方面而言。故在此背景系絡下，藉由所謂「個體能動者理論」（ the theories of individual agency ）之建議，使公部門組織及管理者個人能勝任新的治理模式要求（ J o y n e r ， 2007；轉引自曾冠球， 2011： 29）。而為什麼里幹事在地方治理網絡中，此「跨域管理者」的角色是重要的，曾冠球 (2011： 39-43)認為在於其五項關鍵能力要素，包含 1.協力領導 (跨域協調者如何運用管理策略，有效激勵成員朝向協力目標邁進 )、2 . 心智管理與創新 ( 該採取一種不同於以往的管理心智. 政治大. 模式 )、 3 . 關係經營 ( 人際關係為基礎的非正式權力，可能遠比正式權. 立. 力更為重要 )、4 . 衝突管理 ( 多元社會下衝突應該被視為協力的正常部. ‧ 國. 學. 分 )及 5.契約管理 (協力夥伴關係世界裡，儘管心理契約很重要，但並不代表法律契約可以忽略，兩者理應一體兩面的關係 )，意即里幹事. ‧. 至少得同時面對區公所、里長、社區成員，或其他潛在非官方代表. sit. y. Nat. 等多元利害關係人，在協力夥伴關係推動過程中，卻必須大力仰賴. n. al. er. io. 信任建立、溝通、遊說、協商與談判等方式處理協力事務，遑論有. i n U. v. 時還涉及到動員與整合資源、策略管理，以及強化集體行動等公共. Ch. engchi. 領導力來實現，這也是影響協力成效的關鍵。. 里幹事應辦的工作五花八門 ( 將於下段介紹 )，實務上有些積極、活躍的里幹事不僅會完成份內要求的工作，甚至會主動積極尋求社會資源來完成在公部門資源不足時無法達成的工作，像是一些民眾的社會福利申請案因資格、條件不符合要求被退件時，里幹事主動協助該民眾申請民間社會的資源來幫助其渡過生活的困境，這並非他份內應辦事項，是其角色外的工作，此等就符合上述所談的「跨域協調者」的角色特徵。綜上所述，里幹事扮演的角色非常多元，主要原因是在於其工 - 34 -.