農村再生計畫對社區營造之影響─ 以美濃為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 政治大. 立農村再生計畫對社區營造之影響─以美濃為例 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：江明修博士研究生：楊壹鈞撰. 中華民國一百零五年一月 I.

(2) National Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. The Influence of Community 政治Development in Rural. 大. 立Rejuvenation Plan. ‧ 國. 學. - A Case Study of Meinong. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Dr. Ming-Xiu Jiang Graduate Student: I-Chun, Yang. January,2016. II.

(3) 謝誌終於到了能寫謝誌的時候，此時此刻回頭重看論文，還是感到有些惶恐跟不踏實，從休學、上班到重拾書本，原本只是單純想要跳脫辦公室，換個生活、學點東西，卻也就開始過著上班與研究所併行的忙碌生活，但直到現在，雖然不敢說畢業後在學術上有什麼長足的進步，但我依然很慶幸自己能夠選擇回來把學業完成，也很謝謝陪我度過這段研究所生活的每個人。謝謝江明修老師在忙碌生活中，仍給予我許多無論是學業或工作上的指點，老師對客家文化和社區營造領域的熟悉，都讓我受益匪淺；也謝謝蕭乃沂老師與陳定銘老師在口試時所提供的許多寶貴意見，每個建議都讓我有更具體的方向得. 政治大. 以繼續撰寫論文；謝謝國憲，雖然你的進度總是超越我太多，但我們相同的處境. 立. 與遭遇，能讓我肆無忌憚的大吐苦水；還要感謝雅茹跟俞安，在我初回研究所之. ‧ 國. 學. 際，能夠在班上看到熟悉的面孔，真的讓我安心許多。. 謝謝郁婷，能認識你是我回來念研究所最大的收穫，如果沒有你的督促，散. ‧. 漫如我一定是得等到修業年限屆滿前，才會沒日沒夜的匆促完成論文；謝謝威志. y. Nat. 在我論文計畫書審查和口試時的情義相挺，能夠在研究所重新跟你一起念書跟當. io. sit. 室友，讓我度過了原本預期會很苦悶的宿舍生活，還有幾次報告差點開天窗的危. n. al. er. 機；也謝謝羅伯在我剛回到台北時，陪我吃飯看電影打發了許多時間，雖然到政. i n U. v. 大後我們不常見面，但當我心煩意亂的時候，你還是願意聽我對生活瑣事的抱怨嚷嚷。. Ch. engchi. 最後，感謝爸媽對我念研究所的支持與關心，還有在論文過程中願意接受訪談的每個人，從我踏入田野、實際訪談的那一刻起，才真正意識到自己想寫的東西到底是什麼，也才驚訝的發現原來自己對從小成長的故鄉是如此的陌生，這篇論文重新看仍覺得有許多待加強與補足的地方，但我期許能以這本論文做為一個起點，在未來對於家鄉能有更多的關懷與貢獻。. 楊壹鈞 2016/2/21. III.

(4) 摘要 <農村再生條例>自 2011 年通過以來實行已逾 5 年，農村再生計畫作為整部法令強調「由下而上」政策精神的具體實現，一方面延續了社區營造的理念，另一方面卻也引起了社造工作者對條文內容的質疑；美濃地區從 1991 年反水庫運動以來，孕育出許多關懷鄉土的社團，並開啟了後續一系列政府稱為社區營造的工作，但由於在地社團間對於農再條例所持的立場各異，使農再計畫的執行在美濃地區社團間之攪動產生特殊影響。本文針對美濃地區參與農再計畫的社區發展協會、持反對意見的社團、居民以及主管機關進行深度訪談，透過資料分析，本研究發現農再計畫使美濃地區推. 政治大. 動社區營造工作的主導者，從當地社團轉向社區發展協會，龐大農再基金的挹注，. 立. 使社區發展協會獲得更多自主性，卻也間接加深了當地社團與社區發展協會間的. ‧ 國. 學. 潛在矛盾，此種矛盾不僅侷限了農再計畫在美濃推展的成效，也會破壞美濃社區組織間的信任關係。因此，有鑑於美濃越來越多社區將投入農再計畫，本文最後. ‧. 根據分析結果提出美濃地區未來推動農再計畫的幾點建議。. sit. y. Nat. io. n. al. er. 關鍵字：農村再生、社區營造、美濃地區、社區發展協會. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(5) Abstract Since Rural Rejuvenation Act has implemented over 5 years, it’s necessary to review the rural rejuvenation plan whether meets the spirit of “bottom-up” or not. In the one hand, rural rejuvenation plan try to keeps the spirit of community building, but in the other hand, many people questioned the plan is just a form. Meinong District is the typical rural community which full of bottom-up spirit, after Meinong Anti-dam movement. By in-depth interview aimed at community development associations which participated rural rejuvenation plan, NGOs which object the plan, resident and the authority. This research revealed that the rural. 政治大. rejuvenation plan has changed the leader of community building in Meinong. The. 立. rural rejuvenation fund leads the community development association to own more. ‧ 國. 學. autonomy, but also raise the conflict between the community development association and other NGOs. This situation not only restricts the development of rural. ‧. rejuvenation in Meinong, and also ruined the trust in community organizations. Consider more and more community in Meinong join the rural rejuvenation plan, this. y. Nat. n. al. er. io. future.. sit. study propose several suggestions for how to work rural rejuvenation plan in the. i n U. v. Key words: rural rejuvenation、community building、meinong district、community development association. Ch. engchi. V.

(6) 目錄表次................................................................................................................ VIII 圖次................................................................................................................... IX 第一章緒論 ....................................................................................................... 1 第一節研究背景.......................................................................................................... 1 第二節研究動機與目的.............................................................................................. 3 第三節研究問題.......................................................................................................... 6. 政治大. 第四節重要概念界定.................................................................................................. 7. 立. 第二章文獻回顧..............................................................................................11. ‧ 國. 學. 第一節農村再生計畫探析 ....................................................................................... 11. ‧. 第二節社區營造文獻檢閱 ....................................................................................... 21. sit. y. Nat. 第三章美濃社區營造的發展歷程 ................................................................ 25. n. al. er. io. 第一節反水庫運動.................................................................................................... 25. i n U. v. 第二節社區營造在美濃............................................................................................ 26. Ch. engchi. 第三節國家自然公園與里山倡議............................................................................ 29 第四節小結................................................................................................................ 32. 第四章研究設計............................................................................................. 34 第一節研究流程 ....................................................................................................... 34 第二節個案研究 ....................................................................................................... 35 第三節研究方法 ....................................................................................................... 35 第四節資料蒐集方法................................................................................................ 40 VI.

(7) 第五章農再計畫在美濃推動之探索與反思 ................................................ 42 第一節農再計畫在美濃推動的現況 ....................................................................... 42 第二節公共行動社團在農再計畫網絡的角色 ....................................................... 50 第三節美濃公共行動社團與社區發展協會之衝突 ............................................... 57 第四節推動困境與由下而上的實踐 ....................................................................... 62 第五節農再計畫的綜合檢視與討論 ....................................................................... 71. 第六章結論..................................................................................................... 77. 政治大第二節實務建議 ....................................................................................................... 79 立第一節研究發現 ....................................................................................................... 77. ‧ 國. 學. 第三節研究限制與後續研究建議 ........................................................................... 82. 參考文獻........................................................................................................... 83. ‧. 附錄－農村再生條例....................................................................................... 88. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(8) 表次表 1：農村再生計畫社區提案組織性質統計表........................................................ 9 表 2：農村再生計畫歷程表...................................................................................... 12 表 3：農村再生政策層次圖...................................................................................... 15 表 4：農村再生計畫歷程表...................................................................................... 24 表 5：資料蒐集方法表.............................................................................................. 40. 政治大表 7：中圳社區農再年度執行計畫項目.................................................................. 44 立表 6：獅山社區農再年度執行計畫項目.................................................................. 44. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(9) 圖次圖 1：美濃地理位置示意圖......................................................................................... 4 圖 2：《農村再生條例》架構圖................................................................................. 17 圖 3：社區組織於農再計畫中之定位...................................................................... 20 圖 4：美濃公共行動社團發展關係圖...................................................................... 33 圖 5：研究流程圖...................................................................................................... 34. 政治大圖 7：美濃農再計劃推動困境圖.............................................................................. 63 立圖 6：美濃農再計畫執行關係圖.............................................................................. 56. ‧. ‧ 國. 學. 圖 8：農村三體共構圖.............................................................................................. 76. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IX. i n U. v.

(10) 第一章緒論本章將分別就本論文之研究背景、研究動機與目的及研究問題依序說明，末節則針對論文中相關的重要名詞概念予以界定。. 第一節研究背景農村的年輕人一個接一個出都市謀發展，許多夥房都空蕩蕩的只剩下老的看守，甚至有些人把老年的父母接出去看家看孩子，只有那些原本功課不好沒能完. 政治大. 成高學業的，或是不夠聰明伶俐的孩子反而能安心的待在家裡給父母溫暖。. 立. 鍾鐵民，《三伯公傳奇》. ‧ 國. 學. 2010 年立法院三讀通過「農村再生條例」(以下稱農再條例，詳附錄)，預計分 10 年編足 1,500 億的農村再生基金，以現有農村社區為中心，運用整體規劃. ‧. 建設的概念，解決「農村長期窒息性的發展瓶頸」，並促進全台 4,232 個農漁村. y. Nat. 的活化再生，建設富麗新農村。「再生」一詞隱含了我國農村正處於衰落破敗情. io. sit. 境的情境，從戰後以農業培植工業發展的政策方向，到 2002 年加入世界貿易組. n. al. er. 織(World Trade Organization, WTO)，農業政策轉向貿易主義下用市場經濟來決定. i n U. v. 農產業存亡的思維，在工業脈絡下，農業逐漸成為歷史性的名詞，被認定不屬於. Ch. engchi. 現代產業、務農是落伍的（蔡培慧，2010），農村面臨青年人口外流、產業外移、生活機能不足等困境，依據內政部資料所示，目前約有 69%的人口集中在台北市、新北市、桃園市、台中市、台南市及高雄市等 6 大都會區，且每年移居都會區的人口以 6 萬人速度成長 1。事實上，政府對於農村發展的關切，早在 1955 年國民政府推動「基礎民生建設」時即已開始，當時的計畫目的在達成農村經濟的繁榮和農村居民衣食住行育樂日常生活水準的提升，其後從 1970 年代到近期，政府也持續推行一連串的. 1. 參考內政部網站 http://www.moi.gov.tw/chi/chi_ipmoi_note/ipmoi_note_detail.aspx?sn=150 1.

(11) 「加強基層建設提高農民所得方案」、「改善農漁村環境實施計畫」及「農村新風貌計畫」等農村建設規劃方案，但由於都侷限在零星且局部性的短期投資，執行規劃上缺少永續性的考量，居民對於建設項目也缺乏參與管道，導致成效一直不大（藍逸之，2006），且過去的農村發展政策，多是政府「由上而下」以都市觀點看待農村發展，把農村視為一個整體，忽略了各自的文化歷史紋理，才造成今日各地農村遍佈花海與彩繪村的同質發展。農再條例的特別之處，在於該法案係我國首次將農村建設法制化，使農村建設有法律依歸，另一方面則是將「社區營造」的理念融入法案精神，強調由下而上、讓居民自主的精神，農委會前主委陳武雄更稱呼農再條例為「百年來首度真正讓農民當家作主的法案」2；然而，農再條例中所謂「由下而上」的參與管道，. 政治大. 在立法過程中曾引起激烈的辯論，部分長期在農村工作與社區營造專家學者認為，. 立. 農再條例只想花錢打造外表富麗堂皇的農村，卻忽略了農村社區在人口外流的情. ‧ 國. 學. 況下，是否具備足夠能力自主提案，以及當龐大的農村再生基金投入到農村時，是否反而可能更激化農村中深植且複雜的派系網絡，使社區內部趨於分裂。. ‧. 但無論如何，農再條例通過後，其政策標的涵蓋全國 4,232 個農漁村社區，. y. Nat. 且投入預算高達 1,500 億，遠較過去的相關政策計畫為多。本文所欲探討之「農. io. sit. 村再生計畫（以下簡稱農再計畫）」，係農再條例中「由下而上」精神運作的核心. n. al. er. 機制，依農再條例第 3 條規定，農再計畫是「由農村社區內之在地組織及團體，. i n U. v. 依據社區居民需要所提之農村永續發展及活化再生計畫」，並區分為「農村社區. Ch. engchi. 整體環境改善及公共設施建設」、「產業活化」、「文化保存與活用」及「生態保. 育」等四大區塊，目前全國計有 493 個社區提報農再計畫經核定通過，並已具體執行年度計畫，依農委會的規畫，預計至 2019 年將完成 2,100 個農村社區再生，可見未來在政府宣導及社區彼此的仿效下，將會有越來越多農村社區投入農再計畫的行列。. 2. 農再條例過關，農民當家作主(2010 年，8 月 3 日)。中央通訊社。2015 年 5 月 30 日，取自 http://www.cna.com.tw/news/firstnews/201007140043-1.aspx 2.

(12) 第二節研究動機與目的美濃是高雄市 38 個行政區之一，位於高雄東北隅（如圖 1），南方與屏東交界，共有人口 40,810 人，其中男 21,410，女生 19,400 人，人口組成上有 86.63% 是客家人 3，傳統上屬六堆地區的「右堆」地區，是行政院客家委員會公布全台 60 個「客家文化重點發展區」之一，也是高雄市新移民人口數最多的區域，合計有 1,162 人 4。除了是一個保有傳統文化的客家重點區域外，美濃也是高雄市重要的農業生產區，在 1960 至 1970 年代，美濃菸葉種植面積達 2,200 多公頃，占全台許可面積的五分之一，共有菸樓計 1,800 多棟，被譽為「菸葉王國」，但. 治政大 23% ，平均每 4 人就有人，比 1997 年少了近 7,000 人，其中老年人口比例更達立 1 人為年齡 65 歲以上，高齡化的情形是旗美九鄉鎮中最為嚴重者。在時代趨勢下，仍然無法抵抗農村衰退的情形，2015 年美濃總人口數為 41,029 5. 6. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 3. Ch. engchi. i n U. v. 本資料引述自客委會所做「99 年至 100 年全國客家人口基礎資料調查研究報告」，所依據之人. 口數為 99 年 12 月，當時美濃的人口數為 43,000 人。對客家人之定義係指「《客家基本法》「具有客家血緣或客家淵源，且自我認同為客家人者。」 4. 取自高雄市新移民人數統計表表，. http://cabu.kcg.gov.tw/Report/ReportTypeFile.aspx?id=68&menuid=183，最後檢閱日期 105 年 1 月。 5. 取自高雄市美濃區戶政事務所網站：. http://www.meinong-house.gov.tw/style/front001/bexfront.php?sid=bmdhsum&class=A 6. 包括旗山區、美濃區、杉林區、那瑪夏區、內門區、六龜區、茂林區、桃源區以及甲仙區。 3.

(13) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1：美濃地理位置示意圖資料來源：高雄市政府全球資訊網。本研究選擇美濃地區作為研究標的，除了美濃是台灣重要的農村外，更在於美濃自 1992 年「反水庫運動」以來，就發展出具有高度的社區意識的，從文建會的「社區總體營造」到林務局的「社區林業」等，都有參與其中。然而，對於農再條例，美濃主要的公共行動社團 7卻都採取嚴正的批判立場，包含美濃愛鄉. 7. 本研究後續會出現社區發展協會，因兩者皆屬非營利組織，為避免混淆，故將其定位為公共行動社團，相關內涵將於本章第 4 節予以說明。 4.

(14) 協進會、旗美社區大學、美濃田野學會等活躍於在地的團體，都曾參與反對農村再生政策的相關活動，例如旗美社區大學主任張正揚(2010)即認為農再條例將農村限縮在被動性的角色框架中，只能被動的接受資源，並將資源用在硬體上，而忽略了農村根本性的生計問題；時任美濃農村田野學會理事一職的鍾怡婷(2011) 亦指出對於農村究竟為什麼破敗而需要制訂法令讓它再生，這個問題始終不被政府認真、實質地討論。職此，由於公共行動社團對於農再條例抱持批判立場，農再計畫在美濃的執行，即都由各社區發展協會所主導；而非營利組織做為社區營造中，政府及社區之間的重要橋梁，當彼此對議題抱持不同信念的情況下，對於政策的執行會產生什麼影響，是為本研究動機之一。再者，美濃在農再計畫推行之前，社區營造的幕後推手主要都是由公共行動. 政治大. 社團（主要為美濃愛鄉協進會）所擔任，學術上的個案研究也都是圍繞在公共行. 立. 動社團的觀點或相關事件上（鍾怡婷，2003；洪馨蘭，2008；鍾明光，201；王. ‧ 國. 學. 南雁，2013；林書楷，2013），社區發展協會或是成立時間較晚，或是運作效能不彰，多是被動配合政府施政的角色；而作為繼社區總體營造之後規模最大的社. ‧. 區計畫（賴雨陽，2011），農再計畫不單使社區發展協會轉變成美濃社區營造舞台的要角，更掌握了龐大資金資源的分配，但也因此放大了原本社區發展協會與. Nat. sit. er. io. 議作為例 8：. y. 公共行動社團間理念不合的狀況，以 2015 年 9 月間曾在美濃發生的野溪護岸爭. n. al 「2015 年 9 月間，水保局台南分局應美濃龍肚里申請，針對該里一處 iv. n U 北坑湧泉進行野溪護岸的工程，由於當地居民反映每年夏季大雨時， engchi. Ch. 都會溪水溢漲，影響農路和農田設施，且周邊雜草竹林叢生，堵塞了水路，導致衛生不佳常出現老鼠和蛇，偷吃作物或跑進住宅，造成環境髒亂，因此當地里長向水保局爭取了 200 萬的農再經費進行野溪整治，由水保局人員對該溪下游進行水泥護岸工程，但在施工的同時，水保局不知道的是高雄市農業局也在當地進行生態調查，並已認定該. 8. 以下資料來源皆摘述自環境資訊中心〈水保局整治野溪剷竹林恐毀美濃僅存濱溪生態系〉及〈水保局釋善意美濃野溪護岸工程修正工法兼顧親水、生態〉，李育琴，2015。. 5.

(15) 溪是美濃少數還保有完整生態的地方，因此在高雄市農業局及美濃愛鄉協進會的抗議下，水保局緊急停工，但停工的舉措也引發當地里民的強烈不滿，認為愛鄉協進會及農業局的介入將使得好不容易進來的資金抽離，使工程停擺，現場也一度爆發衝突。後在水保局與當地里長、愛鄉協進會協調之下，水保局決定就既有已施工路段採行生態工法，後續護岸工程則在進行協調後思考如何進行。」而在這樣的情形下，農再計劃又是如何攪動社區組織間的互動，社區組織間矛盾的癥結為何，是為研究動機之二。另在實務上，參考立法院預算中心在 104 年度對農村再生基金提出之預算評. 治政大顯未達成立宗旨」、「近一半農漁村社區尚未參與人力培訓計畫，逾 200 個參與社立區未完成全部培訓課程，衍生不經濟支出逾 5 千萬元」等缺失，顯見農再條例. 估中，明列農再條例存有「整體預算執行率僅約 5 成，各項計畫執行成效亦欠佳，. 9. ‧ 國. 學. 自 2010 年推行至今，仍有許多執行面上的問題尚待克服，本研究希望藉由以美濃地區作為個案，藉由分析美濃推動農再計畫之經驗，探討農再計畫在社區執行. ‧. 中成功或失敗的原因為何，並透過訪談瞭解各方利害關係人間之互動與所持信念，. y. Nat. 建構妥協利害關係人的政策方案，降低利害關係人的議價成本，據此提供建議予. er. io. sit. 主管機關、其它地區與非營利組織者作為施政計畫上的參考。. a. n. iv 第三節研究問題 l C n hengchi U. 根據上述的研究動機與目的，本研究期望回答以下問題：一、農再計畫在美濃推動的成效為何？有面臨哪些困境與挑戰？實際運作過程中，是否合乎居民由下而上自主規劃的政策理念？二、從社區總體營造到農再計畫，美濃的公共行動社團為何會產生立場的轉變？對於當地農再計畫的執行網絡會產生什麼影響？. 9. 取自立法院全球資訊網網站：. http://www.ly.gov.tw/06_lyacc/search/accOutlineList.action?id=22437 6.

(16) 三、美濃公共行動社團與社區發展協會間的衝突點為何？. 第四節重要概念界定本研究焦點之一著重在於探討美濃社區發展協會與美濃愛鄉協進會、旗美社區大學等社區組織間推動農再計畫過程中之網絡關係，而因兩者在組織屬性上都歸類在「非營利組織」，為避免混淆，查有以「自發性組織」稱之者（盧春霖， 2004），也有以「事緣性社群」稱呼者（林明禎，2011），惟美濃地區社區組織多元，且考量美濃愛鄉協進會係因反美濃水庫運動而生，具有強烈的社會運動色彩，與楊弘任(2007)在《社區如何動起來？：黑珍珠之鄉的派系、在地師傅與社區總. 政治大愛鄉協進會等相對於社區發展協會研究對象的指稱。以下針對相關名詞與概念進立體營造》一書中所採「公共行動社團」一詞頗為契合，故選擇作為本文對為美濃. ‧ 國. 學. 行介紹：. 壹、公共行動社團. ‧. 楊弘任(2007)在針對屏東林邊鄉的社區營造研究中，提出社區中有「公共行. y. Nat. sit. 動社團」與「村落傳統組織」兩者，「公共行動社團」主要是延續著以往民主運. er. io. 動、社會運動及相關的結社風潮所形成的團體，其有兩個特點，第一是以「論述」. al. n. v i n Ch 所謂「公共性」是指領域上的公共性。Habermas 認為「公共領域」乃是「共同 engchi U. 為主的知識形式，透過「不斷提出理念來控訴對手，並訴求制度之改革」；第二，. 體」成員間，針對其生活領域中的公共事務，進行公共討論、公共學習和公共對. 話後的成果，Bellah 等人即明確地主張：「要建立一個公正、平等的社會，必須靠人民有理性地參與公共事務，以及不斷地提供建設性的意見」也就是說，社會是否公平合理的重要前提在於是否具有「公共性」，而「公共性」即為 Habermas 所指的「公共領域」（江明修、蔡金火、梅高文，1998：5-6）。社區發展協會與公共行動社團雖皆為非營利組織，然而後者在非營利組織公共行動的特質上高出許多，其所關切的並不是侷限在社區界線劃分下的利益，而是更能彰顯為公民表達集體利益需求與解決社區問題的管道特色，在公共服務上，取代或補充了政府的職能，其設立往往帶有崇高的組織使命，如環保、人權、教 7.

(17) 育等，是「公共性」的高度發揮；倘若非營利組織喪失其公共性，即喪失其存在的意義與價值（顧忠華，2000）。林明禎(2011)則以 Mancur Olson 的《集體行動邏輯》理論出發，認為相較於傳統將社區發展協會視為社區事務的單一窗口，由社區營造員組成的社群，除了得以跳脫社區發展協會內部的派系伺從困境，也可跳脫地域性社區的限制，從共同興趣或關心的議題角度出發，發展成事緣性的旨趣社群(interest group)，更可發揮社區營造的效果。. 貳、社區發展協會根據農再條例第 9 條規定，農再計畫應由農村社區內依法立案的單一組織或團體作為提案代表，而依水保局網頁資料所示，目前全台提報農再計畫並經核定. 政治大. 者共有 493 個社區，其中 442 個社區的組織代表為社區發展協會，剩餘的 51 個. 立. 分別為基金會或地方文史工作室如表 1，由此可見「社區發展協會」角色在農再. ‧ 國. 學. 計畫執行過程中的重要性。. 依《社區發展綱要》之規定，社區發展協會係指經鄉(鎮、市、區)社區發展. ‧. 主管機關劃定，依人民團體法設立、推動社區發展工作之組織與活動區域，其主. y. Nat. 要任務則係針對社區特性，居民的需要，配合政府社區發展指定工作項目、政府. io. sit. 年度推動項目，社區訂定社區發展計畫，編訂經費預算加以推動。依組織性質劃. n. al. er. 分，應屬於非營利組織，學術與實務上亦通常將社區發展協會視作為「社區型非. i n U. v. 營利組織(community-based organization)」，Milofsky(1987)認為社區型非營利組織. Ch. engchi. 有「大多是深耕地方或是擁有穩固的在地基礎」、「具有幫助社區解決當地問題的能力」以及「致力於讓民眾參與公共財的生產或提供」；Nicole P. Marwell(2004) 則認為「社區型非營利組織」與其它非營利組織相異之處在於「特殊的地域性」，其運作只在當地地理範圍中，這個特色可以與其他在多元地區運作及大範圍運動的組織做區別。王仕圖(2007)將社區發展協會歸納出四種特色：一、外在資源依賴程度高：一般而言，社區發展協會的財政資源來自於政府經費、自行募款及民間企業補助。其中，在台灣的社區發展協會普遍以政府經費為其主要來源。 8.

(18) 二、動員過程仰賴社會資本結構：社會資本乃指人力資本，社區營造的過程需要相當的人力參與，因而社會的連結甚為重要。社區發展協會在政府與地方之間扮演一個跨部門聯結的重要角色，所以其網路脈絡必須涵蓋一定的範圍。三、社區菁英領導模式：不論是社區參與亦或社區營造，皆必須依靠在地的某些菁英領導才有可能促發整體社區再造的行動力。所謂的菁英不一定要具備高知識水準，但不可或缺的是領袖的魅力，通常社區發展協會多具有領袖魅力的菁英，不僅可以促使社區居民主動進行參與，更能有效推動社區營造工程。. 治政大成果時，其所凝聚的社區意識，透過擴散性的乘數作用會進一步形成更多立的社區參與，連結更多的資源網路及人際關係的發展。. 四、影響社區居民之認同形成資源網絡：當社區發展協會推動社區營造至一段. ‧ 國. 學. ‧. 表 1：農村再生計畫社區提案組織性質統計表縣市別農村再生計畫社區提案代表經核定社區數 1 基隆市社區發展協會 1 個 1 台北市社區發展協會 1 個 14 新北市社區發展協會 12 個非營利組織 2 個 16 桃園市社區發展協會 9 個非營利組織 7 個 22 新竹縣社區發展協會 18 個非營利組織 4 個 25 宜蘭縣社區發展協會 22 個非營利組織 3 個 67 苗栗縣社區發展協會 59 個非營利組織 8 個 46 台中市社區發展協會 43 個非營利組織 3 個 40 南投縣社區發展協會 38 個非營利組織 2 個 47 彰化縣社區發展協會 46 個非營利組織 1 個 74 雲林縣社區發展協會 49 個非營利組織 5 個. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(19) 嘉義縣台南市. 41 67. 高雄市. 39. 屏東縣. 49. 澎湖縣台東縣. 3 39. 花蓮縣. 34. 總數. 493. 社區發展協會 41 個社區發展協會 62 個非營利組織 5 個社區發展協會 37 個非營利組織 2 個社區發展協會 46 個非營利組織 3 個社區發展協會 3 個社區發展協會 39 個社區發展協會 21 個非營利組織 13 個社區發展協會 442 個非營利組織 51 個. 註：新竹市、連江縣與金門縣尚無提出農村再生計畫之社區，故未列出。資料來源：本研究自行參考水土保持局「農村再生歷程網」資訊後彙整（最後瀏覽日期：2015 年 12 月 28 日）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(20) 第二章文獻回顧本章將分為兩個部分論述：首先針對農再條例的立法歷程、農再計畫的現行運作到未來政策發展走向，依循時序脈絡對農再計畫做完整的檢視；接著，將焦點著重在農再計畫一再強調的「由下而上」精神，從臺灣社區營造政策的發展，探討所謂「由下而上」的實質意涵為何？並分析農再計畫在我國社區政策的推動歷程中的定位及特殊性。. 第一節農村再生計畫探析. 立. 壹、農村再生條例之緣起. 政治大. ‧ 國. 學. 「農村再生」的口號見於 2007 年 11 月的總統大選時期，當時國民黨總統候選人馬英九宣布「愛台 12 建設」之競選政見，其中「農村再生」即是作為對於. ‧. 民進黨政府所提「農村改建條例草案 10」的回應，以爭取農民選票。林岩(2011). sit. y. Nat. 對兩個黨團先後所提「農村改建條例草案」與「農村再生條例草案」兩者做了詳盡的分析，認為「民進黨運用農村改建政策，以獲取落後的農村地區選票的支持，. io. n. al. er. 因而推出了台灣第一部農村建設專法的立法工作；後來國民黨也為了選舉之需，. i n U. v. 沿用同樣的思維模式，跟著推出農村再生政策」，兩者皆是選舉競爭下產生的農. Ch. engchi. 村發展政策，沾有明顯的政黨色彩，且政策思維皆是改善農村的硬體建設為主，可見是兩黨為鞏固地方派系支持的法案。隨著國民黨勝選，行政院於 2008 年撤回原「農村改建條例草案」，重推「農村再生條例草案」，並在 2009 年 12 月 2 日核定通過「愛台 12 建設總體計畫」，將「農村再生」列為 12 項優先建設項目；然而，在民進黨團於立法院經濟委員會將原 1,500 億的農村再生基金刻意加碼到 2,000 億，引起民意對農再條例極大關注，關切批判農再條例草案的包括了學界、社區營造界、社區大學及各地的文. 10. 民進黨政府在 2007 年選前開始推出一周一利多，農村改建條例草案設置農村基金 1500 億， 11.

(21) 史工作室以及非營利組織工作者，組成「台灣農村陣線」，形塑反對農再方的主要論述，並在網路以「不要說再見──守護臺灣農村」宣言號召連署，訴求立法院退回農村再生條例草案，重新開放民間參與決策，認為農再草案若是通過，將後患無窮，於此，雙方皆動員各自人馬針對農再條例互相攻防，其中立法院召開了 2 次公聽會、農委會召開 11 場公聽說明會及 500 餘場的小型說明會，馬英九總統更於兩度下南部溝通，並夜邀當時因應共同反對農再條例而集結的「台灣農村陣線」入總統府溝通，最後農再條例的通過，也是因民進黨退席而通，遲至 99 年 8 月農再條例才公布施行。表 2：農村再生計畫歷程表時間事件 2007.5.20 張俊雄上任行政院長，固定每週三發表一項利多，推出了「一周一主軸」 2007.6.13 行政院提「農村改建條例草案」 2008.3.7 國民黨團擬具農村再生條例草案，交由經濟委員會審查，兩條例併案審查 2008.7.8 立法院撤回農村改建條例 2008.11.7 行政院提出農村再生條例方案 2008.5.20 馬英九上任 2008/10/24 行政院提「農村再生草案」 2008/12/28 農再條例一讀通過 2008/12/27~ 臺灣農村陣線的成員在各地辦理了十五場地方的「農村再生條 2009/5 例討論會 2009/3/26 舉辦第一次公聽會 2009/4/23 舉辦第二次公聽會 2009/5/25 朝野黨團協商第 1.2 章 2009/8/8 莫拉克風災 2010/5/4 加開臨時會議，審查 ECFA 的相關規定，「農再條例」成為附帶審查的優先法案 2010/7/16 完成三讀 2010/8/4 公布農再條例資料來源：本研究繪製. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 經整理相關文獻，對於農再的批判主要可分為「農業層面」與「執行層面」，在農業層面上，無論是民進黨的農村改建或是國民黨所提出的農村再生，都預設了農村是處在衰退破敗的情境中，而農村問題也不僅侷限於農村的場域，而是與「農民」、「農業」問題息息相關，有其複雜的脈絡，因此當農再條例在農村上投入 1500 億時，無形中勢必擠壓其他部分的預算，但農業政策是全面性的，僅投 12.

(22) 注在農村並無法根治農村。況且，農業問題有其歷史的脈絡與複雜性，且依農再條例規畫，需投入十年時間，主管機關自要對農業問題有非常程度的熟悉，農再的主管單位為農委會，但農村再生計畫則交由水土保持局，而檢視水保局的業務，多是水土保持及農村建設相關，對於農村文化的推展、田野調查，是否具備足夠的經驗與能力應對，如同「醫院面對重病垂死病人，組成的醫療團隊是由皮膚整型外科擔任主治操刀，注定是整型再整型」（廖本全，2009）李承嘉(2012)則認為農村再生政策的矛盾可分為「農再條例本身」，以及「農村再生的效果」兩個層面來談，農再條例本身對於「農村」的界定並不明確，易使得適用範圍模糊不清，但卻界定了「農村社區」，以戶數及人數作為門檻的規定，可能排除了一些具有特殊景觀、耕作方式的村落，且可能利用所謂的「整體. 政治大. 發展需要」，任意擴大農村開發。且農村再生似乎以硬體建涉及產業補助為主要. 立. 手段，其結果可能造成更多的閒置空間，(參考愛爾蘭)。效果上，有扶植對象誤. ‧ 國. 學. 差(強者恆強、弱者恆落)、對農地利用的衝擊，國家資本的流入很容易造成農村仕紳化，產生景觀的改變、土地價格高漲、人際網絡的疏離及農業生產環境的破. ‧. 壞。. sit. y. Nat. 貳、農再計畫作為農村再生的核心. io. er. 依農村再生條例規定，在十年內編足 1,500 億元。農再基金的用途分別為：. al. n. v i n Ch 產業活化、文化保存與活用及生態保育等支出。 engchi U. 一、辦理農村再生計畫之整體環境改善、公共設施建設、個別宅院整建、. 二、辦理農村活化再生之政策方針、農村再生總體計畫、年度農村再生執行計畫或農村再生發展區計畫擬訂、審核之業務支出。三、補助具有歷史文化價值建築物或能與鄰近環境景觀融合之特色建築物及其空間之維護或修繕。四、具有保存價值之農村文物、文化資產及產業文化所需保存、推廣、應用及宣傳等支出。五、辦理農村調查及分析、農村基礎生產條件及個別農村生活機能之改善、 13.

(23) 規劃及建設等支出。六、推動休閒農業及農村旅遊相關支出。七、辦理農村社區之規劃、建設、領導、永續經營等人力培育及農村活化再生宣導等支出。八、管理及總務支出。九、其他有關農村活化再生業務支出。為顯現農村再生基金執行全貌，將原由單位預算、特別預算內符合農村再生基金用途之各項計畫改由基金編列，以利衡量農村整體執行效益。但其中應特別. 政治大生建設及發展計畫」，並非全數投入農村建設，以本文所選定之美濃地區為例，立目前參與農再計畫的皆為社區發展協會，但美濃農會在 100 年時仍有接受水保局說明的是，農村再生基金主要用於「農村再生規劃及人力培育計畫」與「農村再. ‧ 國. 學. 台南分局補助辦理「白玉蘿蔔季」、農糧署補助辦理「103 年有機米產銷經營輔導計畫」、「103 年度蔬菜現代化施設備計畫」及「104 年小地主大佃農農地媒合. ‧. 及監督管理勘查經費暨農地改善補貼」、「104 年南區有機農業生產設備輔導計畫」. sit. y. Nat. 等，. er. io. 也包含了農地重劃、小地主大佃農計畫及老農退休機制等項目，相對而言，. al. v i n Ch 保局)提出的「農村再生中程計畫」中，可知該農村再生計畫係指以「全台灣現 engchi U 有的農村社區為為核心」，透過產業活化、在地人才培育等方式，「打造讓都市人 n. 農村再生計畫是該政策下的環節之一，從行政院農委會水土保持局(以下簡稱水. 流連忘返的富麗新農村」。本研究所欲探討者為「農村再生計畫」，並無涉及農村再生政策中其餘的計畫項目，而農村再生計畫之實施是以農再條例作為法律依歸，也可說農再條例是農村再生計畫的法制體現。愛台 12 建設總體計畫中，對於農村再生產生的，因此農村再生並非僅指農村再生計畫，但農村再生計畫為農村再生政策中的重點項目。. 14.

(24) 表 3：農村再生政策層次圖推動農村再生計畫，「由下而上」強化共同參與，「計畫導向」促進活化利用，「軟硬兼施」引導整體發展，促進農愛台 12 項總體建設村永續發展及農村活化再生，改善基礎生產條件，維護農村生態及文化，提升生活品質，加值發展休閒農業及農村旅遊，建設富麗新農村 (一) 建構「農村再生條例」法治體系及推動體制農村再生中程計畫 (二) 推動農村再生計畫，建設富麗新農村 (98~101 年) (三) 加強農村交流及體驗，培育活力、自信及尊嚴的農村居民 (四) 建設優質農業環境，促進農產業多元活化為促進農村永續發展及農村活化再生，改善基礎生產條《農村再生條例》件，維護農村生態及文化，提升生活品質，建設富麗新農村，特制定本條例。 (一) 提升農村人口質量農村再生政策方針 (二) 創造農村就業機會 (三) 提高農村居民所得 (四) 改善農村整體環境本計畫規劃推動期程至 120 年度止，預計可達到： (一) 推動全國 4,200 個農村活化再生 (二) 創造就業機會 28 萬個 (三) 帶動年度農業及農村休閒旅遊達 2,600 萬次以上農村再生整體發展 (四) 農業產業結構轉型與質量提升累計達 173,025 計畫公頃 (五) 吸引青年留農或返農，促進農村社區人口成長 (六) 提升農村社區居民所得 (七) 對農村整體環境感到滿意之社區數佔總社區數之 80% 資料來源：本研究繪製. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 參、農再計畫之內涵. Ch. engchi. i n U. v. 農村地區發展有不同的策略，其中 Amin & Thirft(1995)提出的農村地區發展的「第三條路」近來引發許多討論 (引自 Murdoch, 2000)。此所謂「第三條路」指的是「內生發展」與「外生發展」的連結，「農村再生中程計畫」明確敘明了農村再生係兼採「由上而下引導農村各項農村社區建設」以及「由下而上推動整合性建設」兩種模式，理念上與所謂農村發展的「第三條路」類似，因此農再條例基本上係結合了「由上而下」與「由下而上」兩部分的運作機制如圖 3，以下分別說明：. 15.

(25) (一) 由上而下之機制： 1. 主管機關農委會先行擬訂「農村再生方針」，做為農村再生運作的運作依據，並依此指導農村再生總體計畫及農村再生計畫的訂定；縣市政府配合制定總體性之計畫，該農村再生總體計畫之重點，則以農村社區發展為考量，期與總體之國土計畫接軌。 2. 農村社區提出農村再生計畫後，應將該農村再生計畫報直轄市或縣（市）主管機關核定，縣市主管機關核定後，再訂定年度農村再生執行計畫，並向農委會申請補助。 3. 直轄市或縣（市）主管機關就實施農村再生計畫之地區，得依土地使. 政治大. 用性質與農村再生計畫，擬訂農村再生發展區計畫，進行分區規劃及. 立. 配置公共設施。. ‧ 國. 學. (二) 由下而上之機制：. 1. 社區居民在提出農村再生計畫應先接受「農村再生培根課程」，該課. ‧. 程分為四個階段，依序為「關懷班」、「進階班」、「核心班」與「再生. io. er. 研提屬於社區自身的農村再生計畫。. sit. y. Nat. 班」，共有 92 小時，主要目的在於透過專業講師，訓練社區在地人力，. al. v i n Ch 合當地居民之意見，共同對農村社區建設提出構想，並協調由單一社 engchi U 區組織，提交農村再生計畫。 n. 2. 農村再生計畫的提出，係由農村社區在地組織及團體以自主精神，整. 16.

(26) 由. 農村再生政策方針. 上. 行政院農委會指( 導. 下. ). 農村再生發展區計畫. 陳( 報. ) 農村再生總體計畫. 直轄市或縣市政府. 而. 農村再生整體發展計畫暨第一期 (101-104 年度)實施計畫. 農村再生培根課程. 農村社區. 資料來源：本研究繪製. 農村再生計畫. 由下而上. (訂定年度農村再生執行計畫). 政治大圖 2：《農村再生條例》架構圖立. ‧ 國. 學. 從上述的分析可知，農再條例雖強調社區由下而上的參與，但仍然有ㄧ定比例是由上而下的輔導，雖然農村再生的政策涵蓋非常多計畫，但其中最能體現「因. ‧. 應整體農村發展需要，運用整合性規劃概念，以現有農村社區為中心，強化由下. sit. y. Nat. 而上共同參與，進行農村整體再生活化，並強調共同規劃及建設農村產業、自然. io. er. 生態與生活環境，注重保存與維護農村文化及農村景觀的綠美化」者，即屬由社區提出的「農村再生計畫」，. al. n. v i n Ch 「農村再生計畫」的運作是整部農村再生中相當重要的環節，不僅代表社區 engchi U. 主動提案，也是政府計畫落實的重要管道。農村再生計畫完整的執行過成主要可分為「農村再生培根計畫」的訓練、「農村再生計畫的提出」以及「年度執行農村再生計畫的提出」，此一過程並非絕對必然，依農委會網站資料，目前完成培根計畫四階段者計有 840 個社區，提報農村再生計畫者有 621 個社區，但具體執行年度農再計畫者只有 493 個社區，顯見對於社區來說，受訓完就提出計畫並非絕對的過程，以下即分別就「農村再生培根計畫」及「農村再生計畫」兩者，詳予說明：一、農村再生培根計畫. 17.

(27) 農再條例第 30 條第 4 項規定：「農村社區在地組織及團體依第九條擬訂農村再生計畫前，應先接受農村再生培根計畫之訓練。」農村再生培根計畫分成「關懷班」、「進階班」、「核心班」、「再生班」四個階段，目的是為了農村人才培育，四個班除了主要的目的在於「讓社區居民重新認識社區」，目前台灣的多數農村，年輕人口大量外流，留在農村的多為老年人口，因此就算是住在社區的居民，也並不一定了解社區，年輕人口久久回家一次，或者習慣於每日的生活路徑，或者不方便行走，所以要讓農村居民重新認識社區，是培根計畫很重要的目的。根據課程共分四階段，每個階段有其特色與階段性的目標，分別如下： (一) 第一階段「關懷班」：. 治政大即看別人想自己，讓農村居民知道什麼是農村再生、什麼是培根，並透過國內、立國外案例分享，一同分析、瞭解更多農村特色文化與發展經歷。此階段實際上課人數 30 人以上(含)，計 6 小時正式課程，為「識寶」階段，. ‧ 國. 學. 此階段亦為「政策宣導、理念溝通」階段，建立農村居民初步農村營造與農村再生之概念、社區參與啟動、初步理念溝通。. ‧. (二) 第二階段「進階班」：. sit. y. Nat. 此階段實際上課人數 25 人以上(含)，含 18 小時正式課程加上 8 小時觀摩. io. n. al. er. 研習課程，計 26 小時；為「抓寶」階段，即認識自己；課程重點是讓社區認識. i n U. v. 自己、瞭解自己，一起找出自己的優、缺點，透過分析工具（如：SWOT－優勢、. Ch. engchi. 劣勢、機會、威脅之分析），腦力激盪、共同檢討。. 此階段亦為「認識社區、發掘問題」階段，發掘在地議題，了解自己居住社區之資源及在地特色，認識農村營造相關操作策略及方法，並學習其他社區經驗。 (三) 第三階段「核心班」：此階段實際上課人數 20 人以上(含)，含 24 小時正式課程加上操作雇工購料或活化活動實作課程 12 小時，計 36 小時；為「展寶」階段，即付諸行動；經過前二階段訓練課程，社區對自己深入瞭解，並找出優、劣勢予以分析後，透 18.

(28) 過實作課程(如雇工購料或 DIY)；讓社區真正「動」起來，聯手完成第一個共識成果。此階段亦為「凝聚共識、社區自主」階段，深化在地議題操作，凝聚社區願景，同時擬定相關行動方案，強化農村營造實務操作能力，培養關注並處理社區公共事務能力，強化計畫書寫作及提案能力。 (四) 第四階段「再生班」：最後階段為「再生班」，實際上課人數 20 人以上(含)，含 12 小時正式課程及操作雇工購料或活化活動實作課程 12 小時，計 24 小時；為「享寶」階段，即永續農村；經過一連串的課程引導，社區居民開始對地方事務產生興趣和熱忱，. 政治大夢想與未來－「農村再生計畫」。立. 加上僱工購料或 DIY 的實務操作，最後階段，就是找到共同願景，寫出自己的. ‧ 國. 學. 此階段也就是「社區願景、永續發展」階段，經過前三個階段的課程、專業講師與培訓團隊輔導，檢討並修正社區發展各項相關計畫，建立與專業者或團隊. ‧. 間密切互動關係及對話能力，滾動式的討論農村再生計畫草案內容，具備召開社區會議之能力。. sit. y. Nat. io. er. 二、農村再生計劃. al. v i n 精神的最主要體現，規範在第C9 h 條至第 15 條，從農再條例中的規定可知，無論 engchi U 是農村再生培根計畫或是農村再生計畫的提出，社區組織都是位社區與政府雙方 n. 農村再生計畫是《農村再生條例》中的重點執行項目，也是條例中由下而上. 之間的橋梁(如圖 4)，具有關鍵性的功能，所稱在地組織及團體，指當地基層農會、區漁會、公益社團法人、財團法人及其他依法立案非營利之團體。前項公益社團法人、財團法人及其他依法立案非營利之團體，其會址應設於農村社區範圍內達半年以上。但李柏諭(2014)在研究農村再生的試辦區 11後發現，雖然農再條例提供了一. 11. 農委會在 2008 年選定 14 個農村進行試辦，分別為宜蘭縣大進社區；新竹縣南埔社區；苗栗縣象山社區、外獅潭社區及雙潭社區；台中市馬力埔社區；彰化縣平和社區；嘉義縣光榮社區； 19.

(29) 個凝聚社區共同體的場域，然而在農村政策長期缺乏民眾參與經驗的環境下，社區組織如何提出符合在地居民認同的治理框架仍是難題。政. 府. 核定農再計畫，並訂定年度農村再生執行計畫後，給予補助. 互推單一社區組織代表，向主管機關提出農再計畫依法立案之在地組織及團體依據社區居民需求，共同討論擬定農再計畫. 具體執行. 社. 區. 居. 民. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 圖 3：社區組織於農再計畫中之定位. ‧. 資料來源：本研究繪製。. y. Nat. 針對農村再生計畫中社區居民的參與機制，康靜華(2013)在分析後認為會有. sit. 「過度依賴外來者而無法獨立」與「地方有力參與者宰制導致冷漠」兩個問題。. n. al. er. io. 首先農村再生培根計畫是政府透過委外團隊辦理，陪同社區進行規劃，因此若培. i n U. v. 訓過程中仍無法建立未來執行的人力資源，或者地方上缺乏智識人士，都可能在. Ch. engchi. 外來團隊離開後無以為繼；再者，即是單一社區組織作為代表的問題，如該單一組織過於強勢，容易引起社區其餘居民的冷漠，則無助於農村再生的執行，或者農村社區中有不同團體所持意見相左，則無法有效溝通，就可能產生阻力。劉健哲(2001)在實地檢測及評估台中市 6 個推動進行農村再生之社區後，也發現目前的機制會有「人才培育及教育宣導不足」、「居民參與時間有限」等問題，尤其培根計畫是由各個獨立的課程所組成，居民只要參與時數達到要求就能達到下一個階段的訓練課程，課程雖具多樣性，卻普遍缺乏綜合性、整體性農村發展. 台南市無米樂社區、汴頭社區；花蓮縣馬太鞍社區、大和社區；台東縣永安社區、萬安社區； 20.

(30) 之概念，使居民即使在課程結束後，仍對農村再生之目標與整體概念瞭解不深，缺乏永續發展的觀念，會使參與的社區以短期規劃為主，抱著做多少算多少的消極心態，在政府補助方案結束後，農村再生即無以推動（呂寶華，2013）。綜合上述，可發現農村再生的過程如缺乏中介性的社區組織，很容易造成農村再生計畫無以為繼，莊翰華與賴秋華(2011)再參考日本與德國農村再生的政策後，亦指出若僅靠公部門的經費補助，並無法支撐全台農村的發展，如何藉由非政府組織或非營利組織來帶動農村的永續發展，顯然是很重要的課題。. 第二節社區營造文獻檢閱壹、臺灣社區營造的發展. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 陳其南(2014:211-219)在社造推動滿 20 周年之際，認為台灣的社造計劃，一開始就較為強調社區原來所欠缺的參與性問題，由於過去台灣戒嚴時代的影響，. ‧. 民眾對於周遭的環境並不習慣表達所想，但從 1970 年代開始，經歷了一連串如鹿港反杜邦等社會運動後，面對人民日益升高的訴求，傳統的社區政策儼然無法. y. Nat. sit. 解決快速都市化下所產生的空虛、鄉村地區面臨發展落後的困境等，1987 年解. er. io. 嚴後，台灣社會力在威嚴解放後得到蓬勃發展，面對如此的情勢，前總統李登輝. al. n. v i n Ch 接著在同年的 10 月 22 日，文建會前主委申學庸在國民黨中常會報告時提出「社 engchi U. 先生在 1993 年 5 月 20 日、就職三周年的記者會上提出「生命共同體」的論述，. 區共同體」的概念回應。. 陳其南在 1994 年上任文建會主委，並提出「社區總體營造」政策，原意是希望藉由文化工作入手，從文化藝術的角度切入社區，凝聚社區意識、改善社區生活環境，是民眾自己結合各界的力量提升自己生活素質的全民運動（文建會， 1999）。陳其南以「由下而上、居民參與、社區自主」為原則，其最重要的目的在於「造人」的運動，透過民眾的參與，培養居民的對於社區的意識，強調社區自主與民眾參與的精神，「社區總體營造」在民間發酵，政策上提出了「充實鄉鎮展演計畫」、「輔導美化地方傳統文化建築空間計畫」及「輔導縣市主體展示館之設立及文物館藏充實計畫」與「社區文化發展計畫」等四項核心計畫，其中社 21.

(31) 區文化發展計畫以宣導與人才培育為目的，開始了社造的居民參與及意識凝聚之先（施國榮，2002）。然而，我國社區政策並非自社區總體營造才開始注意，台灣正式以「社區發展」之名稱，由政府推動各項工作，可溯及 1969 年經外交部及經合會得聯合國發展方案(UNDP)之協助，派社區發展顧問來台協助社區發展研究及訓練工作，政府也將原有之「基礎民生建設工作」及「國民義務勞動工作」合併改稱為「社區發展工作」，由社政單位展開(徐震，1982)，隨著時代的變遷與進步，社區發展已經從過去聯合國協助落後的發展中國家脫貧的政策之一，轉變成為先進國家重要的社會政策工具(徐震，2007；吳明儒，2009)。. 治政大展的概念才風行於世，指出社區發展「可以說是一種經由社區人民積極參加與充立分發揮其創造力量，以促進社區的經濟、社會進步情況的過程。社區發展為求增 1955 年聯合國社會事務局出版之「社會進步經由社區發展」一書，社區發. ‧ 國. 學. 進人民福利，必須運用以下缺一不可的兩種力量：第一是社區人民有合作、自治與採用新生活方法的機會與潛能。第二是經由世界合作與各國政府社團的技術與. ‧. 經濟援助以完成之。」社區發展的概念引入台灣後，由於我國當時尚處於戒嚴階. y. Nat. 段，不允許人民自力組成團體，因此都是由政府指定區域成立理事會，執行政府. io. sit. 的政策，而我國早期的社區發展，有認為可視為 1955 到 1957 年間，由農村復興. n. al. er. 委員會所推動的「基礎民生建設計畫」，其目的在改善面對工業快速發展，相較. i n U. v. 下顯得生活品質破落衰退的農村，此階段屬於試辦性質，其目的事實上是要尋找. Ch. engchi. 台灣農村計畫性變遷的模式(李易駿，2011)。. 黃源協、蕭文高及劉素貞(2009) 在檢閱社區發展相關文獻定義後指出，社區發展可視為一個過程，同時也是一個目的；以過程而言，他要透過理性的規劃、行動和評估，並採取集體的行動，以挑戰壓迫和不平等；作為一種目的，他是要促進社會的變遷和社會正義，以提升社區的生活品質。兩者的區別在於「社區發展」是最終目標，目的在改善或提升居民的生活品質，則「社區營造」是過程及策略，目的在促進社區發展（黃源協，2004），若從這點來看，農再條例第 1 條所述的立法意旨：「為促進農村永續發展及農村活化再生，改善基礎生產條件，維護農村生態及文化，提升生活品質，建設富麗新農村。」其實就帶著濃厚的社 22.

(32) 區發展意味，為了生活品質，農村社區的居民應和政府一起努力建設社區，並透過由下而上的社區營造方式，亦即陳其南(1995)對社區總體營造工作本質的敘述 ─「造人」。社區營造是為了在趨於冷漠與疏離的鄰里中恢復或重建「社區感」，從而進行的一連串持續的過程：無論是社區巡守或環保志工、拜訪耆老、挖掘社區文史特色、進行供餐、空間改造及面對鄰避設施等，都可能是提升社區感的社會工程。當居住在同一地理範圍內的居民，能持續以集體的行動來處理共同面對的社區議題，居民與居民及社區環境間建立起謹蜜的社會聯繫時，此一過程即稱為社區營造。對於學術界而言，社區在治理的行動層面上扮演著主要實踐之角色，已逐漸轉移了「不是政府，就是市場」為治理典範的各種理論概念，成功地在結構制約. 政治大. 與個人決策間走出了「第三條路」（the third way）（李柏諭，2010：41-42）。. 立. 貳、社區總體營造與農村再生計畫之差異. ‧ 國. 學. 本研究焦點為農再計畫，農再計畫既是以社區營造理念，則其與過去的社區. ‧. 營造政策有何差別，由於社區營造的相關政策眾多，因此以「社區總體營造政策」. y. sit. io. er. 一、範圍不同. Nat. 作為代表，並以「文化部社區總體營造獎助須知」做為比較，分析兩者相異之處：. al. n. v i n C 或社福的，包括「社區影像」、「社區學習」 h e n g、 hi U c「社區刊物」等都涵蓋在社區總體營. 社區總體營造所處理之面向要比農村再生還要寬廣，比方說文化的、空間的. 造，基本上都可以發展出相關的計畫，然後得到支持，對比農再計畫則較有侷限性，僅有「整體環境改善及公共設施建設」、「產業活化」、「文化保存與活用」、「生態保育」等四大類，然而對農村要「再生」，則如社區大學性質培養農村社區意識、培立的機構，即無法從中獲取資源。二、門檻不同社區總體營造獎補助的對象為「立（備）案之民間團體（不含職業團體、政治團體、寺廟）」，但農再條例中為行政作業之便，明文規定必須是「社區中依法立案之單一組織為代表」，並要通過培根課程的人數門檻，無形中把政策方向導 23.

(33) 引到社區發展協會，並把議題侷限在單一社區內，而缺乏全盤思考；則對於關心社區特定議題的公共行動社團而言，由於其追求的立亦並非屬於單一社區，自然較難取得申請農再計劃之資格。三、預算多寡農再基金預計 10 年編列 1,500 億，雖其用途並非專供農再計劃使用，但農再計畫得以發包之工程金額可高達幾百萬甚至幾千萬，對比社區總體營造，補助高出許多，容易使得社區過於依賴經費補助，且缺乏思考花錢的必要性及細致程度，且在經費有限的情況下，要推展計畫須與其他組織合作，結合資源，無法單打獨鬥，但農再的金額相對其他計畫都來的高，負責推動的社區組織憑藉資金即. 政治大. 可推動，也減少了社區生命共同體的形塑。. y. ‧ 國. n. er. io. al. ‧. Nat. 2.輔導美化地方傳 1996-1999 統文化建築空間計畫. 後續發展 91 年度擴大經費推動一鄉鎮一生活文化館，92 年度更名為「地方文化館」 3 億 3 千 2 於 90 年度與文建會的「美化公百 60 萬元共環境計畫」合併為「社區環境改造計畫」，91 年度與「地方文化產業之發展與振興計畫」、「社區文化再造計畫」，統整為「輔導直轄市及縣市政府推動社區總體營造計畫」（簡稱三合一計畫） 7 億 1 千 8 同計畫 1 百 50 萬元. 學. 1.充實鄉鎮展演設 1995-2001 施計畫. 執行經費 9 億元. sit. 立. 表 4：農村再生計畫歷程表計畫名稱執行年度. Ch. 3.輔導縣市主題展 1996-2001 示館之設立及文物館藏充實計畫 4.社區文化活動發 1996-2001 展計畫資料來源：本研究繪製. engchi. 6 億元. 24. i n U. v. 更名為「社區文化再造計畫」， 91 年度後同計畫 2.

(34) 第三章美濃社區營造的發展歷程本研究以美濃地區作為研究個案，在了解農再計畫對當地影響之前，應先介紹美濃在農再計畫前的社區營造發展歷程；本研究先就美濃地區的地理、人口及文化、產業做一簡介，再以 2000 年 5 月陳水扁宣布緩建美濃水庫，以及 2012 年 4 月開始美濃愛鄉協進會倡議國家自然公園兩個事件作為分水嶺，詳細介紹三個時期的美濃社區營造歷程：. 第一節反水庫運動. 政治大 1992 年，前經濟部「水資源統一規畫委員會」提出興建美濃水庫的政策，立目的是為了解決高雄、台南及屏東等地區長遠的用水需求，同年 12 月 10 日，當. ‧ 國. 學. 年的美濃鎮公所（2010 年改制為高雄市美濃區）舉辦第一次美濃水庫公聽會，但由於程序不公開，並非公正，有黑箱的嫌疑，引起居民一致的反對聲浪。對於. ‧. 美濃興建水庫，引發很多當地居民的擔心，成員鍾秀梅、鍾永豐和李允斐是當時. sit. y. Nat. 運動的中堅，三人共同組成「第七小組工作室」，聯合地方政府、社團、學者和環保人士等等，邀請水資源會舉辦「美濃水庫公聽會」，結合在地農民、返鄉青. io. n. al. er. 年、藝術家、教師、各黨派政治人物或民間團體等等，遠赴台北抗議，並於 1994. i n U. v. 年正式立案成立「美濃愛鄉協進會」，何明修(2002)即認為美濃反水庫運動的草. Ch. engchi. 根動員早於政治人物，是由知識分子獨立發現，地方自組由下而上方式的運動，主導權由知識分子所掌握，獨立於派系政治之外，是訴求能夠成功的關鍵因素。反水庫運動的具體目標雖是阻止美濃水庫的興建，但當時採取的策略是將反對的目標放在所有不當的水庫興建政策，最終在於對台灣水資源運用的檢討， 1996 之後，在地社團以水資源的議題重新結合其他活動，台南七股的反濱南運動、屏東的反瑪家水庫，反水庫運動以農村、客家、生態做為訴求，利用生態保育的理念，透過社區營造的方式，愛鄉協進會擴張了反美濃水庫的論述，經鍾怡婷(2003)彙整相關論述後，主要可分為：一、生命財產受到威脅：由於當地地質疏鬆的特性，不宜建蓋水壩，而且台灣 25.

(35) 位於地震斷層帶，建築水壩恐怕會有崩壞的危機，並且水壩壓頂，會造成當地居民的心理壓力。二、客家文化的毀滅：美濃本來就是台灣客家文化聚落的重地，有從日據時代發展出獨有的文化，從菸場、農村聚落和紙傘等，都是相當珍貴的文化傳統，水庫的建築會讓這些寶貴的文化資產，遭到破壞。三、自然生態遭到破壞：美濃的黃蝶翠谷和熱帶母樹林生態，都是世界獨特的自然資源，也對台灣生態平衡、多樣性和物種寶庫，提供資源和扮演重要的角色。四、南台灣水源問題癥結：南台灣水資源的問題的根源是河川汙染和水質，而. 政治大. 非水量不足，而水庫的建蓋，也並非解決問題的根本之道。. 立. 五、國家政治經濟體制：水壩的建造和人類工業化有相當大的關係，無限制的. ‧ 國. 學. 工業化造成水質不佳和缺水問題，而在提起興建水庫的議程中，當時公共政策決策封閉，有黑箱作業不公開之疑慮，並非公正、公開的參與。. ‧. 美濃反水庫運動從 1992 年開始，引起了第一場關於水庫興建與否的爭辯，. sit. y. Nat. 反水庫運動到 1999 年是一個關鍵點，1999 年 5 月進行預算的表決，當時水庫興建的預算是有通過，但適逢 2000 年總統大選，競選人陳水扁承諾若選上將於. io. n. al. er. 任內不會蓋美濃水庫，在 2000 年陳水扁當選後，美濃反水庫運動的壓力大幅降低，也讓美濃反水庫運動暫時劃下句點。. Ch. engchi. i n U. v. 第二節社區營造在美濃文建會所推行的社區總體營造政策始於 1993 年，美濃則在 1997 年時始首次辦理文建會社區總體營造相關作業，承接「高雄縣美濃鎮永安路聚落歷史空間與生活環境美化營造規畫案」，正式納入社區總體營造的實驗地之一，在該計畫中，愛鄉協進會透過居民訪談、社區座談會、社區讀書會、學童老街導覽、提燈籠遊街、夥房搖滾演唱會等方式，促使居民重新正視自己的生活環境及文化資產、搜尋居民的歷史記憶、激發居民對美化空間及未來可能發展之想像、凝聚居民對聚 26.

(36) 落之認同情感，並籌設永安聚落解說系統，具體完成永安聚落解說導覽手冊，以及 17 處聚落歷史景點的景觀解說牌（廖桂敏，2003）。在反水庫運動至社區總體營造之期間，美濃的公共行動社團並非缺席社區營造的工作，而是以自主的方式發展社區運動，例如 1994 年時愛鄉協進會受美濃在地長期經營社區報業的月光山雜誌之邀，歷時兩年餘共同編撰美濃鎮誌，委請同為客家籍、長期關注美濃農業社會的中研院民族所所長徐正光教授擔綱指導，率領美濃學者數十人通力合作，於 1997 年正式出版，「具體地展現出美濃人對美濃這個社區的感情絕不是停留在口號層次上，而是有具體內容的」（趙剛，1997）。 1995 年時，創辦黃蝶祭，除了 2003 年因 SARS 停辦一次，至今已舉辦 20. 治政大。黃蝶祭以蝴蝶作為象徵，會協同其它社區組織、地方居民及學生志工等自力舉辦立對黃蝶翠谷表逹因建水庫計劃而受到傷害，向自然萬物表逹歉意，同時發展關於屆，定期在每年七月定期舉行，是台灣第一個客家生態人文祭典，皆由愛鄉協進. ‧ 國. 學. 美濃黃蝶祭志工的培訓，強調「自然即學校、社區即教室」的精神，透過黃蝶祭志工的培訓，和實際親身的實踐，希望美濃的年輕人及外地遊客能夠更認識美濃. ‧. 的地方特色和文化。1998 年愛鄉協進會則受中華民國社區營造學會邀請為十個. y. Nat. 種籽村之一 12，與美濃八色鳥協會承接台灣省政府文化處「大家來寫村史：民眾. io. sit. 參與式社區史種仔村建立計畫」（社區營造學會與台灣省政府文化處共同推動），. n. al. er. 在非營利組織及當地文史工作者同心協力下，歷時一年編纂完成「龍肚庄誌」。. Ch. i n U. v. 嗣 2000 年美濃水庫宣布停建後，公共行動社團重心轉到處理區域性的農村. engchi. 發展議題，鍾理和文教基金會於 2001 年承接高雄縣社區大學的業務，以農村型社區大學作為號召，建立一所立於農村、服務農村的學習基地─「旗美社區大學」。 2003 年，南洋台灣姊妹會在美濃成立，延續反水庫時期「外籍新娘識字班」的社會關懷，持續投注社區新移民的服務領域。此外，月光山雜誌、美濃博士學人協會等亦開始設置專職人員。2005 年，美濃愛鄉文教基金會透過客委會的協助，開始進行美濃「文化造鎮」的規劃案，希望透過實質的規劃動作，進行區域發展. 12. 大家來寫村史是結合地方歷史書寫與社區總體營造兩種概念的計畫，參與的尚有花蓮港鳥踏. 石仔魚村、南投縣日月村、埔里愛蘭台地、台中東海村、苗栗縣獅潭村、新竹縣梅后蔓、新竹縣六家庄、新北市石碇、中和安邦新村等共 10 個種籽村。 27.

(37) 構想的整合與行動，提出具體的發展策略與方法。然而，「在水庫議題暫緩後，有些人認為愛鄉應持續關心水資源議題，有些人應投注心力於農業發展，由於彼此理念不合，幾個年輕人離開愛鄉於美濃菸葉輔導站設立辦公室，2009 年另行成立美濃農村田野學會。這時期的分家是痛苦、衝突的，削弱愛鄉組織力量」（林瑞梅，2012），2005 到 2009 年間，愛鄉組織幾近解體，工作人員流失，只有一人擔任工作人員，維持最低運作。羅桂美(2008) 在 2004 年時進入美濃，針對農業與農村深入瞭解了美濃社區營造的經驗，根據其分析結果，當反美濃水庫運動暫緩後，「愛鄉協進會繼續承接文化造鎮、水圳規劃等會實際觸碰到地方工程利益的政府規劃案時，社區內部的既得利益結構與權力矛盾等問題，就無法再用族群認同來模糊掩飾」，顯見美濃的社區營造歷程，. 政治大. 在反水庫運動後，轉型成另一種形態。2007 年時任愛鄉協進會總幹事的溫仲良. 立. 為了協會向政府承接的「下庄水圳親水景觀設計規劃案」，撰文批判縣政府官員. ‧ 國. 學. 放任工程包商不按圖施工，結果造成工程施作品質粗糙爛作，讓當初負責向社區居民溝通遊說讓政府工程進入的協會工作人員，處於「啞巴吃黃蓮」又「無顏面. ‧. 對水圳沿線鄉親」的窘境：. y. Nat. 對於美濃的公共環境改善計畫來說，相較於其他被視為冷漠而沒有生氣. sit. 的鄉鎮，美濃鎮幾乎是政府單位執行政策最便利的地方。因為美濃有活絡的. er. io. 公共活動，有願景、有想像、有創意，有願意付出的社團撰寫提案計畫；有. n. al 受人敬重的仕紳向中央爭取經費；有理念十足的專業者委身相助；有認同度 iv. n U 高的旅外鄉親和中央官員撥款支持 i 只要政府單位可以做好行政「該 e n。g基本上 c h，. Ch. 做」的作業（採購、招標、監工），美濃地方所擁有的條件幾乎就可自立完成公共環境的改造。在美濃公共環境改造計畫的過程，簡單來講，便是地方提出願景、社團撰寫計畫書、有志之士勞累奔走、遊說政府經費支持；然後執行是中央政府撥款、地方政府發包、營造商競標施工；而這一切過程的結果是：政府賺政績、包商賺錢、而當地居民最後下場是承擔粗劣施工被毀壞的生活環境！當初提案協助的社團，則是承擔工程失敗罵名的黑鍋。為什麼？！地方社團的角色銜接社區與政府之間資訊落差的知識服務；因此提案之初，地方社團或 28.

(38) 有志之士基於前瞻視野，提出地方發展願景，需要經過與地方居民溝通的過程，然後形成共識才具備向政府提出計畫的條件。可是一旦最後執行的工程結果揭曉─ 下場一塌糊塗的時候！那麼當初向社區遊說工程願景的社團或有志之士便成為此工程背書之人，承擔低劣施工品質的後果而接受民眾的罵名。此時的政府官員當然只是在辦公室裡踢皮球有之、推託有之、搪塞有之以及飽食有之。美濃「文化造鎮」的運動最後無疾而終，2009 年溫仲良也因理念不合，離開愛鄉協進會，另成立「美濃農村田野學會」，開始與農會積極合作，成功地推動了「美濃彩繪大地」、「白玉蘿蔔季」、「橙蜜番茄」等農業活動；愛鄉協進會則直到 2010 年由過去培育的回鄉青年擔任總幹事，並招募工作人員後，始恢復正常組織運作。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第三節國家自然公園與里山倡議 13. ‧. 1990 年代初期的反水庫運動，引發地方組織及在地社群發展出以「反水庫」為訴求的社區自主運動，同時試圖以保存農村文化地景與自然生態為觀點，提出. y. Nat. sit. 黃蝶翠谷生態公園之概念，作為替代水庫的發展構想；2002 年起，美濃地方公. er. io. 共行動社團開始引介社區林業的計畫，試圖藉由與林務單位的伙伴關係建構，鋪. al. n. v i n Ch 的示範社區，社區林業計劃在山林保育的前提下，促使社區與公部門逐漸凝聚共 engchi U. 陳黃蝶翠谷的保育框架，並於 2004 年成為台灣首個自主進入社區林業第二階段. 同管理的構想，更增進了地方公眾參與的意識。. 然而，2007 年屏東林管處計畫在雙溪熱帶母樹林區內修築木棧道以供民眾活動使用，但卻未事先充分告知在地居民，加上工程施作方式可能影響園區珍貴樹種的疑慮。在地公共行動社團如美濃愛鄉協進會、旗美社區大學及鍾理和文教基金會…等，於是在林管處所召開的說明會中群起要求停工、重新檢討規劃內容。此事件除了產生公部門與在地公共行動社團的糾紛外，也造成在地居民與在地公. 13. 本節主要整理自曾參與黃蝶翠谷「公眾參與式地理資訊系統」之成員：連美智(2008)、鍾明光 (2010)及林書楷(2013)等三人之論述。 29.