農再計畫的綜合檢視與討論

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社區和地方上一個發展性，或許他們以為小部分而已，農的部分我們沒 有經營到是因為我們農會蠻強的，我們在地都知道，績效還不錯，所以 這個他做得好的部分，我們是不是把資源做其他部分，我們先把里上的 部分做一個經營，你路都那麼不好，里民的生命財產都在這個路上都走 到會跌倒，就是因為少了一個護欄。」(C5)

四、 小結

農再計畫在美濃的執行過程中，並沒有完整的呈現「由下而上」，從培根課 程需「湊滿上課人數」這件事情對於社區發展協會都已是困難時，則社區居民又 有多少意見能被彰顯，以本研究訪談的社區發展協會為例，會員人數多在百人以 下，但其所屬社區總居民人數多在幾百至千人，如果連課程培訓人數都要透過主 事者的「號召」決定，則社區居民對於農再計畫究竟是否知情都顯有疑慮。

多數農村再生計畫的倡議、發想都只集中在社區發展協會內，或者協會的理 事長或總幹事個人，最後只要湊足人數舉辦社區居民大會即可過關，整個農再計 畫可能只是協會幹部的個人意志，居民大會多淪為橡皮圖章的角色，形成另一種 程度上的「由上而下」，非但失去了「由下而上」的政策原意，相較政府過去由 上而下的推動社區發展而言，可能更顯得獨斷。

第五節 農再計畫的綜合檢視與討論

本節將藉由美濃執行農再計畫的經驗，及實務運作中所面臨的困境，檢視建 構妥協利害關係人的政策方案，降低利害關係人的議價成本，據此提供建議予主 管機關、其它地區與非營利組織者作為施政計畫上的參考：

一、 社區培力制度的缺乏

在訪談過程中，社區對於農再的正面態度多數圍繞在一個聲音，就是「農再 讓社區變得有能力了」，以前縣市政府沒辦法做、行政機關互推責任的問題，在 申請農再計畫後得以靠著自己的力量去執行：

「市政府沒有辦法做的，我們現在有辦法做了，像我們有做ㄧ件，市政 府 30 年都沒有辦法去完成，山坡地的維護，農再以後我就申請，現在

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已經做好了。」(C3)

「農田水利會現在哪還有錢，農水路要等他們修好不知道要等到什麼時 候了，現在農再以後我們自己來作就可以啦。」(C5)

「你說退輔會那邊自己本身維持就很難了，還是靠水利會整體的規畫之 下，能給我們這些農村在做一個調整，…你靠政治人物，他要看選票，

我們這邊選票這麼少，不可能把錢放集中在這裡，所以說農再對我們這 種偏遠小社區真的幫助很大，是不是？」(C8)

「（雇工購料）也可以照顧到社區年紀不是很老，又不是很小，很年輕 的一個工作，如果他有這個專長的話，他就可以做，對不對，你說政府 來發包，或是一些建設經費來做這條路的話，這條路的話大工頭包到工 程以後，交給小工頭，小工頭在找零工，妳看，一層都剝削掉，真正弄 在這個位置的就很少，是不是？你是不是想想看，農再很大的利處在這 裡，對地方對社區來講。」

但若進一步檢視社區的運作情形，實際上社區所提到的農水路、山坡地維護 等大型建設都是由水保局發包，社區居民並不會參與其中，對於社區能力的提升 有限。且從農再計畫的補助社區中可以發現，參與的社區都是固定幾個社區，對 沒有能力的社區來說，水保局並沒有花心力去執行，而是放任他，這樣只是放任 弱者恆弱、強者恆強，只是鞏固明星社區，失去社區培力的意義：

「因為你社區都沒有共識，我硬推你有什麼用，那兩千多個就是連上課 都不願上，連進入這個平台都不願意進來，我不能硬拉著你非得進來，

他不要的資源你跟他硬塞，培根就是一個平台，你連平台都不願意進來，

那要怎麼樣？你們自己都不願意自己討論公共設施，產業發展等，那我 要幫你什麼？你的左右鄰居都在發展了，你自己不願意，那我不能逼你 啊。」(G)

「社區農再透過的是一個平台，在參與學習的過程，居民農民誰參與，

我們都歡迎，我從來都不會限制誰去參加，你說理事長把持，那其他人 要上課，理事長可以叫他們不要來嗎？不會啊，培根的課就開在那裏，

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你要來聽，要來講，都可以的，所以我重頭到尾培根就是一個平台，當 然上課老師會加一些知識跟能力給他們，所以重頭到尾我都說農再他只 是是一個平台，歡迎大家都來發聲，一起討論，那個境界是由大家一起 拱出來的，而不是透過批判，我個人認為是這樣。」(G)

但在鄉村型社區中，許多社區都是因人口老化，社區沒有年輕人或足夠的志 工，才無法參與相關計畫，若主管單位把自己的角色定位在一個「平台」時，並 沒有積極的去培力這些社區，而是讓社區自己面對承擔，彷彿這是社區自食其果 的後果時，社區很難成長，如黃源協(2004)所說，：「由下而上並不是放任社區 自生自滅，而是應在社區能力不足時，透過外力協助其提升能力，這也才是社區 營造的意旨」：

「你看他們後來為什麼推不下去，他們理事長 70 幾歲了，每天一個人 中午在那邊拔草，沒有人要參與，就當然沒辦法上下去（培根課程）阿。」

(C2)

「對看門道的人，你要去看到底有多少社區，有多大的程度，他真的是 因為這個計畫從無到有，去變好的，還是你只是其實去給他錦上添花？」

(N1)

「綠美化已經很少再碰了，提不是問題，重點是日後維護的問題，他現 在最少社區要幫忙維護兩年，都發局會來看，他們會先通知要來看。之 前水保局做完以後也有雇工購料，還是一樣做綠美化的部分，25 萬社 區自己做，我們當時有點做得太大，後面維護的有點辛苦，慢慢的就不 會想碰了，其實認真說起來社區環境應該是里長要維護，社區應該是輔 助性質，不然領薪水的沒事，沒領薪水的有事。」(C1)

李承嘉(2012：309-310)認為透過競爭型的計畫，實質資本及社會資本條件高 的社區，很容易獲得補助，但如此一來，反而最需要幫助的資本及社會資本條件 低的社區，沒辦法受到幫助。吳明儒回顧過去社區評鑑所累積的成果，亦顯示不 易在現行的評鑑制度獲得肯定或協助的社區，反而是經濟資源較為匱乏的社區，

其居民人力資本與社會網絡亦可能十分限制，「就施政的平衡原則考慮，這些社 區宜視為未來的重點輔導社區」。

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「我必須談一件事情，我說社區發展協會不是產業單位，所以我常常跟 ＮＰＯ講說，好，你說年輕人不會回來，那我告訴你，我請教你一件事 情，年輕人可不可以來參與農再？可以，阿你為什麼不鼓勵他們來參與 農再？他說他們要種田，沒有辦法，可是年輕人要拿公共的資源，你不 參與討論我要怎麼給你資源」(G)

二、 應建立社區組織溝通平台

農再條例第 9 條第 2 項規定：「前項農村再生計畫核定前，對前項社區組織 代表有異議或同一農村社區範圍提出二個以上農村再生計畫者，直轄市、縣（市）

主管機關應協助整合或由該農村社區居民以多數決方式定之。」但對於農在計畫 通過後，社區每年所提出來的年度執行計劃，即直接上陳行政單位進行審查，並 沒有以公開方式供人閱覽得知：

「我們社區很早就立案了，不過以前都沒有做社區營造這塊，這兩年才 開始有參與美濃、市政府的活動，是因為政府的資源越來越少了，人數 也越來少，如果沒有人動起來的話，以後的資源很難達到。」(C8)

「我倒想問他們說，農村再生推了這麼多年，他們為什麼不參與，我認 為每個人都應該發言，我去問都會區對農村再生的概念，他也會講一對 農村在想法，可是你認為有實務嗎？我不是反對他們…我們會希望你來 參與意見，就是說我們絕對希望你來參與意見，你的意見來參與，跟居 民來融合，因為這些居民的認知跟這些ＮＰＯ的認知會有落差，阿講一 句難聽，不管是在知識水準，在歷經上的想法都會不一樣，因為在政策 執行上，每個人都有既定的立場，每個人都有這個既定的立場就很難去 打破，你有沒有想過，各退一步。」(G)

「農村再生條例從總統府下做這個政策宣傳的時候，最常被使用的字應 該是由下而上，但我覺得很好笑的是，他們一方面獎由下而上，可是另 外一方面他對由下而上的遊戲規則，他定的非常嚴謹。…我很快就覺得 這個由下而上就是喊個口號，耍個嘴皮子，他一點都沒有誠意。」(N1) 但對於居民或公共行動社團來說，農再計劃只是社區進入政策執行的入場卷，

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實際重要的是後續各年度社區所提出的年度執行計劃，現階段的交流溝通管道明 顯示不夠的。

「你辦了活動，但你這個活動到底辦得好不好，有沒有提升什麼事情，

我們應該檢驗的是這個部分，不是說你去仿效社區營造的手法，都有開 說明會什麼的，不是程序走完了就是叫社區營造，不是這樣子。」(N1) 因此主管機關首先應思考如何在年度執行計劃開始前，透過公開的閱覽方式 讓社區知情，並主動創造一個讓雙方可以對話的空間，在施工前先達成共識，不 僅可以減少因衝突的工程延宕，二來也可以兼顧雙方利益。

三、 思考以社區作為提案單位之適切性

農再計劃現階段操作上有 9 成都是由社區發展協會操作，主要原因，第一是 農再條例第 9 條明文規定：「農村社區內之在地組織及團體應依據社區居民需求，

農再計劃現階段操作上有 9 成都是由社區發展協會操作，主要原因，第一是 農再條例第 9 條明文規定：「農村社區內之在地組織及團體應依據社區居民需求，