國軍參與防災救難機制之研究—以八八水災及梅姬風災為例 - 政大學術集成
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(2) 摘要 台灣因所在地理位置特殊，長期以來一直遭受天然災害的威脅，我國自災害防救法頒佈 後，明文規定當中央及各級政府無法因應災害處理時可以申請軍隊支援。在幾次重大天然 災害中，國軍與政府及民間救難團隊已有豐富合作的經驗，自八八水災後國軍救災角色及 責任更為重要，馬總統在出席 99 年國軍重要幹部研習會指示： 「災害防救」是國軍中心任 務，國軍要超前部署、預置兵力，隨時防救，防災重於救災，離災優於救災。故在梅姬 颱 風期間，超前預置兵力更凸顯國軍救災的重要性。 國防部也於 2009 年國防報告書中提出周延防災整備的作法，國軍對於災害防救的角 色由「接受申請、支援」轉換為「主動、協調執行」。然國家建立軍隊的目的，主要還是. 政 治 大. 應付外在敵對勢力的威脅，建立堅實的國防武力，達成防衛固守、有效嚇阻的國防戰略。. 立. 國軍救災從以往應援改為中心任務，此一重大變革勢必對國軍未來的角色、功能及戰力有. ‧ 國. 學. 十分深遠的影響，因此國軍應如何投入災害救援，平衡戰備整備與救災工作，則必須對於 現階段軍隊參與災害救援的相關作法進行探討，重新思考與規劃並進行政策之可行性做分. ‧. 析。. y. Nat. io. sit. 本篇論文採用文獻回顧和分析歸納的方法，綜觀國軍歷經幾次天然災害救援經驗，以. n. al. er. 八八水災及梅姬風災救災案例探討國軍現行參與災害救援問題並針對下列問題做分析：第. Ch. i Un. v. 一，政府已明確將救災列為國軍中心任務，但對於民間救難團隊、政府機關救難機制主從、. engchi. 整合及角色定位與指揮權責模糊不清。第二，國軍救災法源依據仍顯不足尚待立法及救災 期間所需經費支出及來源問題。第三，天然災害發生時國軍投入救災執行效能仍有進步空 間主要因素在於救災專業人力及裝(設)備不足。第四，國軍面臨救災前夕與另一非軍事行 動時，兵力超前部屬必要性及孰輕孰重？或面對複合式災害時超前預置兵力是否可行？對 上述的種種問題，將影響未來面對重大災害時國軍參與救災工作，因此重新檢討我國軍隊 參與救災之適切性和可行性後，進一步對現行國軍參與災害防救之行動方案，提出檢討與 建議。. II.
(3) Abstract Taiwan has suffered in the threats of natural disasters for years, as its unique location. After the promulgation of Disaster Prevention and Response Act., a rule was written that military support can be applied for activation once the Government is no longer able to handle the disaster. Through some severe catastrophes, the military, the Government, as well as nongovernmental rescue teams, had gained profound experience in collaboration. Since the 88 Taiwan Flood, the importance of the military has increased. President Ma pointed out that “Prevent and rescue” is the main mission of the military – setting forces in advance, call-on relief duties, and emphasis on prevention instead of rescue. As a result, in the period of Maggie Typhoon, setting forces in advance had taken its advantage and importance. Department of Defense had issued a robust approach in its report in 2009. The report claims that the role of military in disasters is in a stage of transformation from “Accept appliance &. 政 治 大 construct substantial defense force and to protect the country from invaders and enemies. As the 立 main mission changed, it affects not only the role of the military, but also the function of the. support” to “Initiative & cooperative execution”. The classic aim of establish the army was to. ‧ 國. 學. army and the strength of force. The policy of the military participating in rescuing needs to be analyzed in the balance of military operations, the plausibility of plans, and further. ‧. improvements in the future.. y. Nat. This thesis employs research in studies and induction, using the 88 Taiwan Flood and. sit. Maggie Typhoon as examples to review the problems occurred when the military attending in. al. er. io. rescue. And the thesis will discuss and analyze the following issues: Firstly, the Government had. v. n. classified disaster relief as the main mission of the military, however, the position and the role of. Ch. i Un. the government and nongovernmental rescue teams are yet not clear enough. Secondly, the. engchi. source of Disaster Prevention and Response Act. is still insufficient; the source of finance supports during rescue is vague, either. Thirdly, the shortage of equipments and human resource can be the main direction for improvement. Lastly, when facing both the need of rescue and another non-military action, should the military set in advance with flexibility? Or can it be feasible when facing compound catastrophe? Questions listed above are the main issues discussed in the thesis. Reviews and suggestions will be put forward after further investigation on the plausibility of the military participating in rescue.. III.
(4) 目次 第一章 緒論................................................................. 1 第一節 研究動機及目的 ..................................................... 1 第二節 文獻探討 ........................................................... 5 第三節 研究方法及架構 ..................................................... 9 第四節 研究範圍與限制 .................................................... 12 第二章 非軍事行動之「災難救援」的角色與定位................................ 13 第一節 有關「災難救援」意涵之探討 ........................................ 13 第二節. 國家安全與聯合災難救援的關係 ..................................... 23. 第三節. 國軍「災難救援」的角色與定位 ..................................... 29. 第三章. 政 治 大. 各國現行災害防救體系研析........................................... 35. 立. 美、日災害防救體系分析 ........................................... 35. 第二節. 中共害防救體系分析 ............................................... 48. 第三節. 我國災害防救體系分析 ............................................. 52. 第四節. 各國軍隊災害防救功能成效之比較 ................................... 61. ‧ 國. ‧. y. Nat. io. sit. 國軍支援「災害防救機制」之現況運作................................. 70. er. 第四章. 學. 第一節. 第一節. 國軍支援災害救援時之法令依據 ..................................... 70. 第二節. 國軍從事災害救援之限制 ........................................... 81. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 第五章 國軍支援「災害防救」現行問題探討.................................... 90 第一節 國軍八八水災救災實例 .............................................. 94 第二節 國軍梅姬颱風救災實例 ............................................. 106 第三節 國軍支援「災害防救」現行問題評析 ................................. 115 第六章 結論............................................................... 120 參考書目.................................................................. 130. IV.
(5) 圖次. 圖 1-1 研究架構圖 .......................................................... 11 圖 2-1 國軍執行非軍事性任務圖 .............................................. 24 圖 3-1 日本內閣府防災擔當組織架構圖......................................... 43 圖 3-2 中共國家減災委員會辦公室組織結構圖................................... 49 圖 3-3 中國民政部國家減災中心組織結構圖..................................... 50 圖 3-4 我國災害防救行政體制架構圖........................................... 53 圖 3-5 災害應變作業中各編組運作關係圖....................................... 56 . 政 治 大. 圖 3-6 災害防救體系示意圖................................................... 58 . 立. 圖 3-7 國軍救災兵力派遣及協調關係系統圖..................................... 60 . ‧ 國. 學. 圖 4-1 我國 921 大地震與日本阪神大地震初期緊急支援兵力統計圖 ................ 86 . ‧. 圖 4-2 我國納莉颱風與美國卡崔娜颶風每日平均派遣兵力統計圖................... 86 . sit. y. Nat. 圖 5-1 台南縣 8 月 8 日至 12 日各鄉鎮最高雨量條狀圖............................ 95 . io. n. al. er. 圖 5-2 天候分析圖........................................................... 99 . v. 圖 5-3 天候與兵力派遣關係圖................................................ 100 . Ch. engchi. i Un. 圖 5-4 天候與空中兵力派遣對照圖............................................ 101 圖 5-5 梅姬颱風造成蘇澳淹水示意圖.......................................... 106 圖 5-6「梅姬颱風」宜蘭地區救災預置兵力責任區域圖 .......................... 110 . V.
(6) 表次. 表 3-1 日本災害對策基本法中災害應變對策之具體作為及其執行機關一覽表......... 41 表 3-2 自衛官在救災派遣活動的權限........................................... 47 表 3-3 世界主要國家救災機制現況一覽表....................................... 64 表 3-5 美日中及我國部隊於防災救災比較表..................................... 67 表 4-1 國防部進駐中央災害應變中心之時機對照表............................... 74 表 4-2 災害防救法施行前後申請軍隊支援流程差異表............................. 85 . 政 治 大. 表 4-3 軍隊從事災害救援之限制因素分析表..................................... 88 . 立. 表 5-1 天然災害統計表....................................................... 90 . ‧ 國. 學. 表 5-2 台南地區災損統計表................................................... 96 . ‧. 表 5-3 支援膠舟、機具投入救災數量與地區對照表.............................. 102 . sit. y. Nat. 表 5-4 救災人員、重型機具統計表............................................ 102 . n. al. er. io. 表 5-5 重型機具報到情形一覽表.............................................. 103 . i Un. v. 表 5-6 宜蘭地區水災災損統計表.............................................. 107 . Ch. engchi. 表 5-7「梅姬颱風」造成道路受損統計表 ...................................... 108 表 5-8 農林漁牧產物損失統計表.............................................. 109 表 5-9 支援救災兵力、機具統計表............................................ 111. VI.
(7) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.
(8) 第一章 緒論 . 第一節 研究動機及目的 壹、研究動機： 隨著時代的演進與科技的進步，現代人的生活可謂衣食無缺，相較於過往的生活 型態與模式，重視便利性與實用性的現今社會已非過去可以比擬，過去需要靠人類的 雙腳或馬匹花相當長的時間才能到達的目的地，現在的交通工具已是一日不只數千. 政 治 大. 里，過去的木造、磚造房屋到現今的鋼筋混凝土以及建築結構分析，不論在食、衣、. 立. 住、行、育、樂任何一個項目上人類都克服了萬難創造了科技奇蹟。但古往今來，僅. ‧ 國. 學. 有一樣東西是到目前為止人類的科學力量仍然無法征服的，那就是大自然的力量，不. ‧. 論是颱風、地震、颶風、火山爆發、龍捲風、海嘯、雪崩或是土石流，在這些自然力 量的面前，人類的科學文明實在如全宇宙前的小小地球這般微不足道。當然，人文與. y. Nat. io. sit. 科技的進步對於大自然產生的天然災害亦產生不同的應變方式，過去可能一個六級地. n. al. er. 震或是一般的強度颱風就會造成極大的災害，僅能順應它的發生及無法承受天災的席. Ch. i Un. v. 捲，如今現在這些災害對我們的生活環境所造成的傷害還在能夠承受及局部防範的範. engchi. 圍內，但我們僅僅只能夠承受，並非已然克服，治標不治本並不能夠解決問題。更遑 論由於科技的進步與發展，連帶著劇烈地消耗地球上的自然資源，如今災害人禍的規 模亦非過去可以比擬，面對大自然的嚴厲反撲，而身陷在這無情力量中的渺小人類究 竟該如何自保？如何避免？將應審慎思考。 如同上述，既然我們的科技仍然無法克服，那麼難道面對這一切我們僅能坐以待 斃？然並非如此，既然不能與之抗衡，那麼最重要的就是將傷害和破壞減少到最低。 古有明訓：事前防患未然，事後亡羊補牢。以現在的科技，除了突發性的天災如地震、 土石流等等之外（地震已可以事前預測，但目前偵測到地震與實際發生地震之間的緩 衝時間仍不足以發布警報），大部分的天災都已可以事先預知，而且透過現在如電視、. 1.
(9) 廣播或網路等的多媒體進行宣導，幾乎都能夠迅速的通知危險地區的居民及早做好預 防措施。但事後的亡羊補牢的部份，在目前仍然處在有很大進步空間的階段。 近年來各國均莫不傾全力維護其國土安全，顯示出國家安全威脅不僅來自傳統外 部的軍事威脅，並且包括了來自內部天然與人為的安全威脅。其中以天然災害所帶來 之威脅是我國現階段急需且迫切面臨的非軍事傳統威脅，對於如何提升政府整體災難 救援、緊急事故、重大危機事件預防與應變效能，乃為政府及社會大眾所企盼。面對 這些天然災害的破壞，國軍雖秉持「保國衛民」職責，協助災難救援，但現階段國防 政策仍以「預防戰爭、國土防衛、反恐制變」為基本目標；如何在強化全民防衛理念 上，兼顧「國防安全」和「危機應變」考量，國軍如何配合政府建構完整之災害應變. 政 治 大 總力，適時支援，須應深入探討。 立. 機制及厚植救援能量，繼於在國家面對重大緊急事變時，能迅速動員並轉換全民防衛. ‧ 國. 學. 然在幾次重大天然災害中，國軍與民間政府及救難團隊已有豐富合作的經驗，然. 自八八水災後國軍救災角色及責任更為重要，馬總統在出席 99 年國軍重要幹部研習. ‧. 會指示：「災害防救」是國軍中心任務，國軍要超前部署、預置兵力，隨時防救，防. y. sit. io. er. 災的重要性。. Nat. 災重於救災，離災優於。故在梅姬風災及梅姬颱風期間，超前預置兵力更凸顯國軍救. 綜觀國軍歷經幾次天然災害救災經驗，對於社會觀感雖受正面肯定，但也顯現出. n. al. Ch. i Un. v. 下列幾點問題產生：第一，政府已明確將救災列為國軍中心任務，但對於民間救難團. engchi. 隊、政府機關救難機制主從、整合及角色定位與指揮權責模糊不清。第二，國軍救災 法源依據仍顯不足尚待立法及救災期間所需經費支出及來源問題。第三，天然災害發 生時國軍投入救災執行效能仍有進步空間主要因素在於救災專業人力及裝(設)備不 足。第四，國軍面臨救災前夕與另一非軍事行動時，兵力超前部屬必要性及孰輕孰重？ 對上述的種種問題，乃為個人研究本課題之動機。 貳、研究目的： 國軍以戰訓為本務工作，訓練並非以救災為主軸，若冒然將兵員投入救災工作， 而沒有經過事前討論、訓練、指揮以及整合，勢必會產生一些如救災不得要領、採取 不當行動、指揮體系混亂…等拖慢救災進度的阻礙與麻煩。然而災害防救任務乃屬一 2.
(10) 般行政任務，除非法律有特別規定，否則軍隊不宜亦不得介入一般內政事務，因此我 們在派遣軍隊從事救災任務的同時，需先思考國軍執行救災任務其法源依據，以及是 否主動投入救災工作等相關問題，以期在發生災害的第一時間，災民能夠即時得到救 助，並降低災害所帶來的損傷。據此，國軍如何配合政府各部會，整合建構完整之處 理應變機制、平時如何蓄積國軍整體救援能量、繼於在國家面對重大緊急事變時，如 何迅速動員並轉換全民防衛總力，適時支援，乃為個人研究本課題之目的。 此外，與各地方政府機關以及民間救災團體的配合更是整體救災進度迅速確實與 否的重要關鍵，面對如此多的不確定因素該如何克服？是將救災專業訓練新增入所有 國軍新兵訓練課程？是建立訓練一專責救災之單位？究竟如何方能使國軍在救災體. 政 治 大 納，達到下列四項目的俾供決策單位參考： 立. 系中發揮最大的力量和效率？有鑑於上述的種種問題，期望能藉由本計劃之探討與歸. ‧ 國. 學. 一、如何建立完善國軍災害防救機制？. 以颱風、地震、豪雨、土石流等四項台灣主要天災為主軸，深入分析探討目前相對. ‧. 應的國軍救災應變機制，並提出對國軍救災效率有正面幫助的建議及改進方式。. sit. y. Nat. 二、如何整合資源強化軍民支援協定？. io. er. 了解目前政府單位的災害防救機制，並針對目前各縣市所擁有的資源進行分析，探 討各縣市進行救災時所欠缺之各項人、物力資源，供國軍事前準備配置之參考，減. n. al. Ch. i Un. v. 少不必要的時間、空間、運輸及資源浪費，以利國軍在最短的時間以最有效的人力 及資源投入災區。. engchi. 三、如何健全應變指揮運作機制？ 深入探討目前的國軍防衛動員體系以及政府救災應變機制之法制關係與運作方式， 確立指揮體系，確保溝通管道的暢通，減少如指揮、調度等人為疏失在救災動員機 制上產生的缺失。 四、發覺窒礙如何強化厚植救災能量： 以台灣近期發生之天災以及國軍的救援行動為案例，針對各救災行動過程中的缺失 及影響進行整理及評估，並提出解決與改進之方案。 五、藉各國救難機制比較探究效仿措施為何？ 3.
(11) 藉由先進國家及我鄰近國家間之救難機制比較，檢視我國災害救援各階段執行作為 有無可效仿或精進之處，另針對各國實際執行救災害救援部分軍隊參與角色及功 能，來觀看我國軍隊救災地位與立場，並探究各國軍隊救災之差異性，俾利提供我 國軍隊未來執行救災方針之參考。 本篇論文預計將根據實際案例之數據分析探討出合適之各項修改方案，提供中央 政府機關以及各縣市單位作為政策參考，並期望透過內容所提之建議，能減少各項天 災在台灣造成的各項損失，確保國民的生命財產安全。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i Un. v.
(12) 第二節 文獻探討 壹、文獻回顧： 為探討本文採文獻回顧與比較分析法，故參考了書刊、論文、期刊、政府報告及報 章雜誌等相關資料探究我國救難機制中國軍參與救災之範疇，並藉各種研究了解實際救 災成效，故彙集專家學者之研究，加以分析、整理其研究及建議，作為本研究之參考， 有關文獻回顧摘要如後： 一、張中勇在「現行災害防救體系結合民防與全民防衛動員機制之相關研究」中探討，有. 政 治 大 及「全民戰力綜合協調會報」自今（92）年開始，在實際運作上已初步整合在一起（三 立 關地方政府與國軍關係，各縣市在「災害防救會報」與「全民防衛動員準備會報」以. ‧ 國. 學. 合一）開會，惟尚待更精緻的制度設計；另針對國軍救災有一定的標準與程序，一般 政府機關可以執行的工作應由政府機關自行處理，不應動輒請求國軍支援。並強調依. ‧. 據災防法第29 條第1 項及第34 條第4 項之規定，協調或申請國軍執行或救災工作，. sit. y. Nat. 並非與全動體系相結合之實踐。因此各級政府要求國軍參與救災工作，均需依據「申. io. er. 請國軍支援災害處理辦法」申請，並符合「不影響國軍戰備」 、 「不破壞國軍指揮體系」 、. al. 「不超過國軍支援能力範圍」等「三不原則」，故而，未來於災害救助工作中，地方. n. iv n C 政府之全動體系平時即應與同級之災害防救或緊急事故應變體系充分協調與相互結 hengchi U. 合，發揮統合功效，能夠運用公私人力與資源，自主處理與因應各項災害和緊急事故， 不能過度依賴國軍之協助。1 二、許文章在「兩岸災害就應變體系及運作之比較」碩士論文中對我國與中國軍隊參與救 災之比較，說明中國在「軍隊參加搶救險救災條例」中明顯規定諸如：賦予軍隊搶險 救災任務，對媒體實施救災行動報導管制，部隊救災行動由軍隊負責指揮，人民政府 對救災部隊提供生活、醫療和衛生等保障，將搶救列為正規軍事訓練日程和考是大 綱，明定公部門和機構隊執行搶險救災任務的部隊提供優先規定；而我國在參與救災. 1. 張中勇， 「現行災害防救體系結合民防與全民防衛動員機制之相關研究」，行政院災害防救委員會委託研究 報告，2003 年 12 月。 5.
(13) 事務上，並未如中國對解放軍搶險救災上有詳盡的規範與保障，相形之下，中國解放 軍在執行搶險救災任務較有保障，且較受重視與尊重。其中針對兩者救災作法規定做 法規地位階層、申請方式、救災機具與費用、媒體救災行動報導管制、支援兵力派遣 與任務賦予、救災指揮、獎勵與傷亡撫慰、官兵照顧與軍隊酬勞、教育訓練及任務支 援等項目實施比較分析。2 三、施邦築在「我國防災體系之檢討與建議」提到，對當時之防救災體系有諸多批評，並 提出我國防救災體系之架構主要承襲日本災防體系，對於整個架構與計畫之構想堪稱 周延與完整，但是近年來經歷多次之考驗，卻發現沒有發揮像日本防救災體系的效率 及功能，主要原因包括防災體系尚未完全建、防災通訊網尚未建立、其中地方防災會. 政 治 大 擔任召集人或指揮官，但地方首長對於防災體系運作認知與專業知識不足、危機意識 立 報以鄉(鎮、市)未發揮預期功能。地方層級之防災會報與災害應變中心均由地方首長. ‧ 國. 學. 不夠，致使作業流程流於形式，且未能依據地方特性實際擬定適合該地區之防災計畫 而親自督導、指揮、統籌，因此災難來臨時，應變能力薄弱，甚至對於如何整合救災. ‧. 資源及不知如何救災等因素，致使防救災體系之運作無法落實。3. sit. y. Nat. 四、梁杏娟在「我國緊急應變體系整建之研究—以九二一地震為例」中論述，我國從頒行. io. er. 「災害防救方案」以來所建立的防救災體系，不斷出現瑕疵，例如：就防災業務而言， 中央與地方政府在各項防災事項之執行，有流於形式之虞，一遇災害來臨，不能得心. n. al. Ch. i Un. v. 應手依據防災計畫之指引行事；加以平時防災宣導不落實，相關業務人員掉以輕心，. engchi. 民眾危機意識不足，更容易使得災害效應擴大。就救災方面而言，整體救災能力仍出 現強中央、弱地方之情況；災難發生，地方政府首當其衝，卻沒有充足的救援人力、 設備、經費，連較精良的通訊設備都普遍缺乏，地方缺「錢」與「權」，經常於面對 災難時束手無策。而中央「錢」與「權」均在握，卻都無法及時提出正確方案應急， 充當地方政府的後援。專家學者在歷次災難後，均不遺餘力提出建言，例如：建立一 個專司災害防救的機構、強化地方政府的救災能力、落實防災宣導、防災演習等；但 防救災工作一直未加以改善且提升為決策的重要議題，致使防救災體系建立以來相同 的缺失一再重演，甚至愈演愈烈，直至九二一大地震發生，整個緊急應變體系形同癱 2 3. 許文章，「兩岸救災機制應變體系及運作之比較」，世新大學行政管理學系碩士論文，2006 年 7 月。 施邦築，「我國防災體系之檢討與建議」，第二屆全國防災學術研討會，1998 年 5 月。 6.
(14) 瘓，無法發揮救災功能。4 五、賀忠文，「國軍參與災害防救之研究─危機管理理論之研究」中敘述台灣近年危機不 斷，災難頻仍，儘管政府部門投入可觀人力、物力、財力從事災害防救，仍屢因救援 不得要領、處置不當，甚至束手無策，而備受指責。每年的天災人禍徒使人民生命與 財產損失難以計數，政府部門如何有效管理各型危機與緊急災變，業已成為急迫且必 須正視的課題。故以「危機管理理論」與「安全概念」探討對國家危機管理與全民國 防概念及全民國防與國軍災害防救之間關係，並藉由921大地震、阿瑪斯貨輪漏油污 染事件、支援SARS「嚴重急性呼吸道症候群」疫情醫療救援等實際案例中分析國軍支 援救災從應變、處理至復原階段能力評估及動員效能，並從實務探討國軍支援救災中. 政 治 大 六、林昇德，在「我國緊急災難管理機制建立之研究」中論述我國現代化救援裝備與物資 立 還是有其存在的問題。5. ‧ 國. 學. 準備嚴重不足，以及流於紙上談兵而未能予以落實的應變計畫，使得政府未能於第一 時間內充分掌握各地災情，以致整個救援行動呈現遲鈍與混亂的情形。而我國的決策. ‧. 運作過程，依據災害防救法規定，分為中央－直轄市、縣（市）－鄉（鎮、市），而. sit. y. Nat. 鄉(鎮、市)等基層地區是否有足夠的人力與救災器材，發揮基層防救的功能，有待商. io. er. 榷，因此作者提出應強化地方政府的決策自主性之構想，未來的「緊急災難管理體 系」，宜摒棄以往由中央政府主導掌控的老大心態，賦予地方政府更大的決策自主空. n. al. Ch. i Un. v. 6. 間，而地方政府也必須有身處於救災最前線的認知與擔當。. engchi. 七、梁景聰，於「救災組織體系之研究—以九二一大地震南投縣政府為例」中論述指揮官 在救災行動中扮演成敗的角色，而鄉(鎮、市)層級地震災害應變中心係由鄉﹙鎮、市﹚ 長擔任總指揮官，由於民選地方首長任期關係，當九二一大地震發生後，部分鄉﹙鎮、 市﹚長未能有效統籌指揮、協調相關單位，採取適當應變措施，也未能迅速蒐集災情 綜合研判，未能作出正確的決策，卻對發放物資上有所著墨；導致未能及時請求上級 支援，使得中央或縣府災害應變中心無法掌握災情。因此必須先行做到下列幾點：第 4. 梁杏娟，「我國緊急應變體系整建之研究－以九二一地震為例」，國立暨南國際大學公共行政與政策研究 所碩士論文，2001年6月 5 賀文忠， 「國軍參與災害防救之研究─危機管理理論之研究」 ，國立中山大學政治學研究所碩士在職專班碩 士論文，2004 年 6 月。 6 林昇德， 「我國緊急災難管理機制建立之研究」 ，國立政治大學公共行政研究所碩士論文，2000 年 9 月。 7.
(15) 一、 蒐集各區域災情，掌握狀況。第二、 平時召開防災會報時，要依據轄區特性訂 定適合於該鄉(鎮、市)的地區災害防救計畫。第三、平時更應與轄區各不相隸屬的救 災組織體系取得聯繫，並辦理訓練、演習，當災變發生時，可立即動員發揮功能。7 八、黃英於從「洛杉磯大地震談我國防災救災體」中論述美國無論是聯邦、州或地方政府， 都有處理緊急事件的組織與標準作業程序，且都有受過專業訓練的人員，因此遭逢災 變時，能迅速應變及處理。在交通與電訊的搶修，水電與瓦斯的修復，災民的安置及 建物之檢查等，均能有效處理，使得整個災區情況，立即受到監控，秩序迅速恢復， 而使災害的影響降至最低。結論並提出我國從中央至地方均應有適當之組織負責災變 管理、執行災變計畫、擔負災難防救教育與訓練工作及常備的先進救難設備、設施，. 政 治 大. 8. 並強化災變時動員與指揮作業，方能對抗突發之災變。 貳、分析：. 立. ‧ 國. 學. 綜整上述文獻回顧，以上作者之論述多為對於我國中央、地方政府災害救難機制 之間關係做探討，惟對於國軍在災害救難機制中所扮演之角色及地位僅做概略性之敘. ‧. 述，但從各論述中提到實務執行災害救援時所存在之問題，如中央與地方救災機制之. sit. y. Nat. 整合，災害資訊平台為建立、救援資源、設備、經費及專業知識及人員訓練都普遍缺. io. er. 乏等種種因素，提供研究本篇論文之靈感，然上述文獻所探討之實務距今已歷經多 時，而現今國軍經歷八八水災後的現在，於災害防救中的角色及地位將藉由我國救災. n. al. Ch. i Un. v. 機制地方與中央政府關係中再進一步探討國軍參與災害救援功能及立場，再者檢視我. engchi. 國軍隊參與救災能量及動員效率可否滿足社會所期待；另法源災害防救法之修訂從 2002 年至 2010 年共修訂了四次，國軍參與救災相關法源可否支撐所為中心任務之一， 故以本篇在此項做進一步之探討。 . 7. 梁景聰， 「救災組織體系之研究－以九二一大地震南投縣政府為例」，東海大學公共事務碩士在職專班碩士 論文， 2001 年 6 月。 8 黃英，從洛杉磯大地震談我國防災救災體系，研考雙月刊，第 18 卷第 4 期，1994 年。 8.
(16) 第三節 研究方法及架構. 壹、研究方法： 本篇論文研究內容以文獻分析法來探討；而文獻分析法則是一種蒐集資料的技 術，它強調對官方與非官方文件的蒐集與整理，係把文獻中的資料歸類，以便符號的 運用來探討運用者的行動，因為語言文字不僅賦予每個字眼其表面的意義，而且往往 給予他深奧的涵義9，並以歷史研究法及歸納法對於文章內容從事進一步的分析、比 對。在獲得文獻資料後，最重要事進行內容分析，以辨別真偽推敲來提供研究主題可 運用的材料。本文乃就蒐集相關文章、書籍、期刊、論文、報章雜誌、網路資訊等文. 政 治 大. 獻資料加以整理、分析、歸納與國軍實際救災實例相互印證，期以了解，以供我在未. 立. 來於國軍防災救難機制更臻完善及提供相關單位作為參考。. ‧ 國. 學. 貳、研究架構：. 本論文共區分五個章節，第一章：為說明研究動機與目的、研究範圍與限制及研. ‧. 究方法與架構等因素。第二章：闡述國軍非軍事行動支援災難救援扮演角色及與地方. Nat. sit. y. 政府救難機關及團隊關係，並闡述執行救災任務權責主從及定位。第三章蒐集美、日. n. al. er. io. 及近期大陸四川大地震等災難事件，從中檢驗、觀察軍隊支援救災之美國、日本、中. i Un. v. 共做比較分析災害防救體系之差異性。第四章綜整國軍支援災害救援時之相關法令依. Ch. engchi. 據，並敘述現行國軍在非軍事任務兼顧「國防安全」和「危機應變」考量，積極配合 各部會整合、建構完整之應變處理機制，於平時蓄積救災能量，面對災害、緊急事變 時，能迅速支援運作；另從救難機制說明國軍遂行災害救援限制因素。第五章乃藉八 八水災及梅姬風災實例檢視我國近年來國軍部隊支援救災情況及過程，探討國軍救災 所遇到的瓶頸及問題，藉以瞭解國軍在執行非軍事任務能力方面(災害救援)，需進一 步強化與精進之處。於第六章歸納、整理、分析、比較相關救災、機制與作為等問題， 並提出建議以釐清國軍救災模糊地帶，確實發揮國軍救災能力與其效能，另擇其適合 我國政策與國情者，建構國軍整體救災能量，供相關部門參考，以提升國軍非軍事支 援能力，確保人民生命財產安全。 9. 呂亞力，政治理論與研究方法，(台北：三民書局，1989 年)，頁 134。 9.
(17) 本論文強調應以不同災難類型以及不同地域為分別，而不能一概而論。在不同的 災難中，需要的專業人才、機具儀器、救援裝備…等皆有極大的不同，如在地震時， 多數災區需要的是挖土機怪手砂石車等挖掘搬運機具，以及探測石塊瓦片下狀況專用 的儀器設備，但在水患時，需要的卻是橡皮艇及直升機等救援及撤離機具，在不同的 情況下不能夠使用相同的標準以及程序，如法因時制宜，救援機制亦同，建立相對應 之災難防救機制方為上策。不同的地域，更是有著極大的差異，人口密度、政府資源、 地形地貌、建物類型、開發形式、交通狀況…等，都應作為救災資源配置上的參考， 在分秒必爭的救災行動中，每浪費一秒鐘在配置及調度上，就少一分救援成功的機 會，因此本論文更強調應以縣市為單位，統整相關資訊，方能使國軍以最短的時間完. 政 治 大 因此本論文區分兩階段來分析探討目前國軍的救災應變機制及了解目前政府單 立. 成最高效率的救難防災工作。. ‧ 國. 學. 位的災害防救機制，再結合一、二階段之結論，探討目前國軍以及政府的救災應變機 制之法制關係與運作方式，提出更具防救災效率之改進方案，研究架構如後：. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i Un. v.
(18) 圖 1-1 研究架構圖. 國軍參與防災救難機制之研究-以八八水災及梅姬風災為例 第一階段. 第二階段. 分析探討目前國軍的救災應變 機制，並提出對國軍救災效率有 正面幫助的建議。. 了解目前政府單位的災害防救 機制，並針對目前各縣市所擁有 的資源進行分析。. 1. 相關文獻之收集、閱讀、歸納及整理. 1. 相關文獻之收集、閱讀、歸納及整理 治 政 2. 民間救難團體之救災經驗分析 2. 統整各縣市之災害防救機制 大 3. 影響救災效率的主要因素之探討 3. 分析整理各縣市較欠缺之救災資源 立 4. 各縣市國軍兵員投入救災的人力評估. 5. 設定國軍防災救難能力之合理目標. 5. 各縣市國軍相互支援之動員程序探討. 6. 初步歸納統整出最合適之防災救難. 6. 依天災類別及縣市別規劃防災配置及. ‧. ‧ 國. 學. 4. 國軍目前之救災能力評估. 機制及訓練方案. 動員程序. er. io. sit. y. Nat. 結合一、二階段之結論，探討目前. n. a國軍以及政府的救災應變機制之法 iv l C n 制關係與運作方式。 hengchi U. 1. 了解目前國軍及政府的救災應變機制之法制關係與運作 方式 2. 確立救災之指揮體系以及溝通管道 3. 以台灣近期發生之天災以及國軍的救援行動為案例，針對 過程中的缺失及影響進行整理 4. 目前國軍與政府配合救災之缺失探討 5. 提出更具防救災效率之改進方案 6. 建立一套完整的救災動員機制以及專業的訓練程序. 11.
(19) 第四節 研究範圍與限制. 壹、研究範圍： 一、國家整體救災機制是以全民防衛動員體系、災害防救體系、民防體系、三大部分 所涵蓋支撐，惟民防體系不列本文研究範圍。 二、全民防衛動員體系包含行政動員與軍事動員兩大部分，本研究僅著重探討軍事動 員（軍隊動員）部分如何支援災害防救機制。 三、就國軍救災實例，針對國軍災害救援機制之現況，檢討找出現存問題，並針對現 存問題，提出國軍支援災害防救機制運作之精進作為。 貳、研究限制：. 立. 政 治 大. 一、本文研究所涉，涵蓋中央屬各部會層級之協調聯繫，資料蒐集極為不易，僅能從. ‧ 國. 學. 包括網路資源、各類期刊或政府委託研究報告，以及國防部檢討報告等資料獲得 並加以探討分析，受限資料來源，全貌難見全般與客觀。. ‧. 二、基於現行三合一會報（全民防衛動員準備、戰力綜合會報、災防會報）等召集人. Nat. sit. y. 均為行政或縣市首長，秘書單位均為後備司令部(指揮部)或消防單位擔任；不僅. n. al. i Un. 未來尚須藉由更多災害防救事實，加以驗證。. Ch. engchi. er. io. 組織成員重疊且同質性高（一套人馬，三塊招牌） ，歷年相關檢討客觀條件有限，. v. 三、學者王玉民教授指出：許多採用歷史研究法的論文中常有偏重「歷史陳述與報導」 的弊病，而沒有「歷史演變的因果分析與辯證」。故本文在採用歷史研究途徑的同 時，應儘可能避免上述錯誤的認知。10 四、文件分析法，是「任何以有系統、客觀的方法確認文件資訊的特性，作為推論的基 礎」鑑此，屬非支援研究假設之素材易被研究者剔除，是為其盲點與限制。. 10 11. 11. 陳偉華，軍事研究方法論， （龍潭：國防大學編印，92 年 7 月），頁 143-152。 Chava Frankfort-Nachmias ＆ David Nachmias 原著，潘明宏、陳志偉譯，社會科學研究方法－RESEARCH METHODS IN THE SOCIAL SCIENCES（臺北：韋伯文化事業出版社，2001 年 10 月第 5 版），頁 90-101。 12.
(20) 第二章 非軍事行動之「災難救援」的角色與定位 . 第一節 有關「災難救援」意涵之探討 壹、災害(難)之概述 臺灣地區位於亞熱帶氣候區，及處於環太平洋地震帶上，也位於歐亞大陸板塊與 菲律賓板塊的邊緣，常遭受地震、颱風之侵害與威脅，有幾年更因地球溫室效應之影 響，造成超豪大雨及土石流等災害；近幾十年來之工商進步，人口大量向都市集中， 各種人為災害也日益增多。災害是每個人生活不可避免的一部分，不論是自然發生或. 政 治 大. 人為的造成，每天都可能發生災害；而重大的災害不但造成財物上的損失，更有可能. 立. 讓民眾喪失寶貴的生命。每當災害發生時，如何運用我國軍參與災害防救體系，給予. ‧ 國. 學. 人民及時之援助，是本文所欲探討之問題，惟在這之前我們首先需要界定的是災害及 災害防救的定義，以確認災害防救之內容範圍及法源依據為何。. ‧. 一、災害之定義：. y. Nat. sit. 由於本文以下所要探討的是國軍參與救災的行為，此種救災行為其內容及性質. n. al. er. io. 究屬為何，是否為軍隊所應執行之任務及動用型態，何種災害軍隊必須參與，何種. i Un. v. 不必，均是此處必需先界定之前提。惟參照我國相關法令，其內容多僅就軍隊參與. Ch. engchi. 救災之行為及使用程序為規範12，並未提及軍隊動用參與救災之範圍及內容為何， 考量軍隊動用有其特殊性，須遵守前述之相關原則，避免肇生軍隊濫用之情形，是 本文需先就此災害作一明確定義。就災害這名詞而言，自然科學與法律等社會科學 所採取之定義並非全然相同。自然科學上謂：「災害係外力使自然與人類活動間諸 種關係受到損害。作為其地域、時代所具有的固有的社會矛盾的表徵，係各種發生 要因、被害要因、擴大要因等的綜合作用的結果，呈現了極端多樣且複雜的現象。」. 12. 如國防法僅於第 5 章以下就全民防衛僅提及： 「行政院為落實全民國防，保護人民生命、財產之安全，平 時防災救護，戰時有效支援軍事任務……」 、全民防衛動員準備法第 6 條提及： 「…，統籌策劃全國人力、 物力、財力及科技等動員能量，以備平時支援災害防救，戰時支援軍事作戰，及兼顧民生需求。或如國防 部宣示之國防政策： 「…國防部亦已將「救災」納入國軍正常任務，強化「國軍救災機制」與整體編裝……。」 參閱國防部網站，ttp://www.mnd.gov.tw/Publish.aspx?cnid=23&p=38，到訪日 2010 年 3 月 3 日。 13.
(21) 另有謂：「人在對於環境的急遽變化無法對應的情形下所發生生活之破壞。」13更 有謂：「指任何會造成生命或財產的損失的事件。」14可見有關災害之定義，實非 統一，而要求用語精確之自然科學已如此多義，解釋人類活動行為之社會科學亦復 如是；法律為社會科學之一環，為避免適用解釋上發生疑義，其用語有使用上精確 之必要，故我國災害防救法有將災害一詞明文定義，依災害防救法第 2 條規定：本 法專用名詞，定義如下：(災害：指下列災難所造成之禍害) (一)風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害。 (二)火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上交 通事故、森林火災、毒性化學物質災害等災害。. 政 治 大. 另災害防救法施行細則第 2 條第 1 款第 2 目所定火災以外之各類災害，其定義如. 立. 下：. ‧ 國. 壓周圍之空氣或與容器壁摩擦，造成災害者。. 學. (一)爆炸：指壓力急速產生，並釋放至周圍壓力較低之環境，或因氣體急速膨脹，擠. ‧. (二)公用氣體與油料管線災害：指公用氣體燃料事業或石油業之管線，因事故發生，. sit. y. Nat. 造成安全危害或環境污染者。. io. er. (三)輸電線路災害：指輸電之線路或設備受損，無法正常供輸電力，造成災害者。 (四)礦災：指地下礦場、露天礦場、石油天然氣礦場（含海上探勘、生產作業）等各. al. n. iv n C 類礦場及礦業權持續中之廢棄礦坑或砂石場，發生落磐、埋沒、土石崩塌、一氧 hengchi U 化碳中毒或窒息、瓦斯或煤塵爆炸、氣體突出、石油或天然氣洩漏、噴井、搬運 事故、機電事故、炸藥事故、水災、火災等，造成人員生命及財產損害者。. (五)空難：指航空器運作中所發生之事故，造成人員傷亡、失蹤或財物損失，或航空 器遭受損害或失蹤者。 (六)海難：指船舶發生故障、沉沒、擱淺、碰撞、失火、爆炸或其他有關船舶、貨載、 船員或旅客之非常事故者。. 13. 陳世偉， 「災害防救法制之研究－以日本法為借鏡」，國立臺北大學法律學系研究所碩士論文，2002 年， 頁 7。 14 行政院農業委員會水土保持局土石流防災資訊網： http://246.swcb.gov.tw/School/school-whatisdisasters.asp，到訪時間 2010 年 2 月 21 日。 14.
(22) (七)陸上交通事故：指鐵路、公路及大眾捷運等運輸系統，發生行車事故，或因天然、 人為等因素，造成設施損害，致影響行車安全或導致交通陷於停者。 (八)森林火災：指火災發生於國有、公有或私有林地，造成林木損害或影響森林生態 系組成及運作者。 (九)毒性化學物質災害：指因毒性化學物質事故，造成安全危害或環染者。 由以上條文可知，其規範內容除涵蓋因自然力所發生之災害如風災、水災、土石 流等外，亦包含人為災害如火災、爆炸等，其主要的考量點應在於我國實際上較常發 生或發生時可能造成重大損害之天然或人為事變。其次，災害防救法第 1 條第 2 項有 明文規定：「災害之防救，本法未規定者，適用其他法律之規定。」可見本法之規範. 政 治 大 行政院提報之草案時，即認為行政部門必須健全災害防救體制，強化我國災害防救體 立 地位為一特別法規，加上，本法立法當時適逢九二一大地之震慘痛經驗，立法院審議. ‧ 國. 學. 質，應將本法地位界定為特別法，其規定內容應優先於其他法規之適用。15觀諸上述 我國對於災害所為之定義，可以發現「災害」之共通要素：第一、發生相當程度之損. ‧. 害；第二、損害之發生係偶發或突發性的，且甚多皆十分急遽，因此亟須具體的對策；. sit. y. Nat. 第三、損害之原因超出受害人個人之意思及能力，同時許多是以與自然現象有關之型. io. er. 態發生的；第四：關於損害發生之原因應負責任之人不存在或不明；第五：有關損害 之預防、擴大之防止、事後之救助有多數關係機關。16. n. al. 二、災害之類型：. Ch. engchi. i Un. v. 17. 一般而言，災害的類型從災害風險管理角度上來看，可區分為下列二種：. (一)天然災害：凡自然界所發生的異常現象，一但危害到人類生命財產或經濟活動時， 便形成天然災害。天然災害的發生，有著時間與空間上的差異。有的在瞬間突發， 受災面積由幾百平方公尺至數百平方公里不等，如地震、山崩、火山爆發；有些 則具移動性，牽涉的時間較常，範圍較為廣闊，如颱風、洪水、森林大火及病蟲 害；更有些災害持續時間十分長久，由數週至數年不等，受災面積無法估計，如 旱災、瘟疫等。. 15. 張建興，災害防救法規與實務，鼎茂圖書出版股份有限公司，2007 年 3 月 2 版，頁 261。 同註 13，頁 7。 17 趙鋼，災難事故危機管理，研考報導，1998 年 7 月，第 43 卷，頁 52。 16. 15.
(23) (二)意外災害：指因人為的疏失所導致之災害。如空難事件、工業災害、工廠事故等。 學者 Barry Turner「社會-科技理論」(socio-technical)指出人類及其組織的探 討製造了大部分的災害。藉由「社會—科技」的角度研究災害明智，發現社會組 織及科技發展的互動造成許多災害。惟在法律層面上，因我國災害防救法第二條 已將災害定義明確界定，亦即「風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等 天然災害。火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、空難、海難與陸 上交通事故、森林火災、毒性化學物質災害等災害。」依此，災害之類型可概分 為： (一)因自然力所發生之天然災害：即泛指因地理、天候等自然因素直接或間接造成的. 政 治 大 害是指災害發生地的環境背景，例如山崩、土石流等；而誘因型的天然災害則是 立 危害。而天然災害依其特性，可以區分為基因型及誘因型二類。基因型的天然災. ‧ 國. 學. 指誘發這些背景成災的因子，例如地震、海嘯、洪水、龍捲風、暴風雪、火山爆 發、颱風或颶風等18。災害防救法第 2 條第 1 款第 1 目所指之「風災、水災、震災、. ‧. 旱災、寒害、土石流災害等天然災害」。然其中依現在科學技術之能力又可再分. sit. y. Nat. 為人力所得預測與不可預測者：19. io. er. 1、風災、水災、旱災、寒害、土石流災害係起因於台灣地區遭受颱風、豪雨、乾 旱、低溫或土石流所生。台灣地處溫帶與熱帶型交接之副熱帶季風氣候，每年. al. n. iv n C 逢 7 至 10 月夏秋之際，颱風所挾帶而來之強風和豪雨往往發生風災、水災； hengchi U 另外台灣地層多屬幼年期不穩定之地質，早年土地開發多不注意水土保持，而. 有濫墾濫伐之情形，造成土壤無法涵養水分，進而引發土石流災害等；而每年 11 月至翌年 5 月，則因降雨短少亦發生乾旱。颱風、豪雨、乾旱、低溫或土石 流依目前科技之水準固然無法百分百精準的預測發生時間及其強度，但一般性 的預測已無問題。已目前颱風路徑預測或土石流之偵測，均可利用科學儀器作 一初步判斷。 2、震災係因地震所造成之災害。台灣地處太平洋板塊、菲律賓板塊與歐亞大陸板. 18. 吳杰穎、邵珮君、林文苑、柯于璋、洪鴻智、陳天健、陳亮全、黃智彥、詹士樑、薩支平，災害管理學辭 典，五南圖書出版有限公司，2007 年 1 月 1 日 1 版 1 刷，頁 9。 19 同註 13，頁 9。 16.
(24) 塊之交會地帶，受板塊擠壓作用影響，大小地震頻繁，每年有感地震平均多達 700 次以上20。然而地震之發生並無一定之前兆，係屬一突然發生之現象，依目 前科學技術尚無法精準預測地震將於何時、何地以及何種強度來襲。尤其地震 來襲的地域不明，更成為震災防救上的一大盲點。另外，地震損害數字之鉅大， 主要原因之一是地震的震源非常接近地表，加上近年來人口聚集都市造成人口 密度增高，房屋建築標準如不高，便造成一旦發生地震，就形成相當大之災害。 (二)人為發生之災害：即災害防救法第 2 條第 1 款第 2 目之「重大火災、爆炸、公用 氣體與油料管線、輸電線路災害、空難、海難與陸上交通事故、毒性化學物質災 害等災害。」近來因社會與經濟的發展造成人口的集中化，因此火災造成的損害. 政 治 大 模的設置，因此原油漏出、瓦斯爆炸等型態的災害亦不斷增加。而隨著科技的進 立 日益重大。另外，石油與瓦斯天然氣等需求量的大增，使石化相關原料設施大規. ‧ 國. 學. 步，車輛、飛機與船隻的航行與載運能力大幅提升，使得人們運用的機率大增， 造成的結果是，空難、海難及相關交通事故傷亡數字更加慘重，這在在都成為現. ‧. 代急需對應之災害課題。. sit. y. Nat. 然而災害不論由於自然力或人為所引發，二者亦非全無關係。典型的人為災害. io. er. 如火災甚多皆與發生時之氣象條件有關；大規模交通事故亦甚少與當時氣象條件無 關。此外如大地震之際，人口、產業集中的都市因住宅的密集及危險物的堆積，甚. al. n. iv n C 有可能同時發生多起大規模的火災，而造成極大的損害。 hengchi U. 三、災害之特性：. 災害可能來源，可以區分為有預警及無預警，現今科技預警裝備，偵測準確度仍無 法有效偵測，災害一旦產生其預警時間短、危機範圍廣且衍生出來的相關併發性或 連慣性危害還難以預測，因此災害可能因種中不同因素而造成的結果有下列機種特 性：21 (一)區域性(空間性)： 災害的發生或災情的嚴重程度，常因區域(空間)不同而有所差異。 20. 吳瑞賢、林松青、蘇文瑞、洪明瑞、廖緯璿、廖偉信、張哲豪、韋家振編著，天然災害防治導論，全華圖 書股份有限公司，2008 年 10 月，二版一刷，頁 1-3。 21 同註 17 頁 52-53。行政院農業委員會水土保持局土石流防災資訊網： http://246.swcb.gov.tw/School/school-whatisdisasters-3.asp，到訪時間 2010 年 2 月 21 日。 17.
(25) (二)時間性： 災情的狀況或嚴重程度亦受時間的左右。如同一規模的地震發生在下班尖峰時刻 與深夜，災情便有所差別。 (三)連鎖性： 一個區域發生災害可能造成其他區域連鎖反應，甚至由點擴大為線、面的大規模 災害。這種連鎖性的反應在現代交通等網路系統發達的社會，越容易凸顯出來。 例如高速公路或捷運、高鐵等因地震或洪水造成路基崩塌、路線斷裂，其所引起 的災情絕非侷限於受災地點的通行問題，而可能影響整體運輸，更可能衍生為經 濟問題或社會問題。. 政 治 大 災害的發生並非突發性的，絕大多數是長年累積的因素所形成的。雖然如地震、 立. (四)累積性：. ‧ 國. 學. 颱風或豪雨等災害都是突然來襲，令人措手不及，但若平時能夠有所防範，加強 抗震或防洪的措施，即使突遭侵襲，其受害程度將可大幅減輕。. ‧. (五)複雜性：. sit. y. Nat. 相同規模之災害可能由於種種人為因素之差異，導致不同損害程度，其所帶來的. io. er. 損失可能是多元且牽涉範圍甚廣，大規模的震災或水災即易顯現。例如震災不僅 會造成第一次房屋的倒塌，也會引發接踵而來的火災而造成更多人傷亡，甚至會. n. al. Ch. i Un. v. 因人畜死亡而引發傳染病的發生；或因公共建設之崩塌或道路之阻斷而導致商業. engchi. 活動的停頓，繼而演變成長期經濟蕭條的社會災害。 (六)複合性： 災害具備了上述五個特性，亦即說明了災害經常不是單一出現的，以致於災情可 能為複合性的災害。 貳、災害防救之意涵： 國際上對災害防救之作為區分為 4 個階段，依照其邏輯順序分別為減災 （mitigation） 、整備（preparedness） 、應變（response）及復原（recovery） 。22而 我國災害防救法第二條第二款亦謂：「災害防救：指災害之預防、災害發生時之應變 22. 王銘福， 「我國派遣軍隊從事災害救援之執行現況與問題改善之研究」 ，2008 年 1 月，國立中央大學土木工 程研究所碩士論文，頁 5。 18.
(26) 措施及災後復原重建。」而其中預防之部分，分別規範在該法 22 條及 23 條，並包含 減災及整備層面。是以本文配合災害防救法之規定，將災害防救之內容分為災害預 防、災害應變以及災害之復原重建。以下即就各項之內容分述之。 一、災害預防： 災害防救工作以預防為先。欲消弭災害於無形，必須事前加強相關預防之工 作，以減少災害發生或防止災害擴大。我國參照美國對於災害處置的各階段作法， 將災害預防分為「減災」與「整備」二個階段，以災害發生或有發生之虞的時間點 為救災的基準點，有關長期性的災害預防事項為「減災」階段；災前加強準備工作， 為隨時因應災害的發生，有關積極性與機動性的工作為「整備」階段。23. 政 治 大 畫的整備、災害防救組織的整備、災害防救訓練的充實、相關設施及設備的整備與 立. 而災害預防之重點在於災害發生前能夠加以防範，因此災害防救體制或災害防救計. ‧ 國. 學. 物資器材的儲備，以及改善災害應變時之障礙成為此階段主要的任務。另需注意的 是，本階段既要求在災害發生前需以長期宏觀的角度來規劃災害的事前防範策略，. ‧. 因此綜合性的降低風險與準備計畫，實屬必要。此一階段可謂災害防救能否達成任. sit. y. Nat. 務最重要的一部分。事實上，預防勝於治療，因此近年來的重點逐漸轉移至減災工. io. er. 作上，因為減災才是最根本且長期性的災害管理措施。. 我國就災害預防部分，於災害防救法中訂有明文，其中並區分為各級政府的減. n. al. Ch. i Un. v. 24 災事項及各級政府與相關公共事業的整備事項。 如減災部分，規劃由各級政府依. engchi. 職權於平時實施相關減災事項、訂定災害防救計畫、編列相關經費、實施災害防救 教育及訓練、蒐集相關氣象、地質、水文資料及建立災害防誘資訊網絡等25，而整 備部分，則規劃由各級政府與相關公共事業於平時實施。實施內容如災害防救組織 之整備、災害防救訓練演習、相關設備之建置維護及強化或其他妨礙災害應變措施 之改善等26。並明定各級政府及相關公共事業應置專職人員，以執行前述之各項災 害預防工作。27另外，同法 24 條規定，如災害發生或有發生之虞而造成民眾生命安. 23. 同註 17，頁 314-315。 吳瑞賢等人合編著，天然災害防治導論，(全華科技 出版，2006 年 11 月 28 日)，頁 7-52。 25 參閱災害防救法第 22 條。 26 參閱災害防救法第 23 條。 27 參閱災害防救法第 26 條 24. 19.
(27) 全有所顧慮時，各級政府乃至於鄉、鎮、市、區公所，應事先通知居民或遊客依預 擬的避難路線疏散，並妥為安置，並對於災害或妨礙救災之設備或物件，於災害應 變必要範圍內，勸告或強制除去有擴大，並得作適當處置。再來，有鑒於以往災害 防救訓練及演習期間，常有居民不在的危機(即居民不熱衷參與)，因此，災害防救 法第 25 條亦課予各機關、公共事業所屬人員、居民及其他公、私立學校、團體、 公司、廠場有共同參與或協助災害防救訓練及演習之義務，希望能透過提高全民災 害防救觀念，達到自救人救之境界。28 二、災害應變： 災害應變是指在災害剛發生及發生不久時，防禦災害發生而施行應急的救助以. 政 治 大 供緊急的救助設備與協助，以迅速降低災害衝擊，減少二度傷害 。而災害應變指 立 防止災害擴大的行政行為。此時主要的任務在於如何整合救災資源與人力、如何提 29. ‧ 國. 學. 揮中心之建立與運作、受災狀況之資訊回報與評估，以及救難資源之獲得與分配運. 用，為此刻重要問題。另外如何使災區內受災居民於最短時間內獲得相關資訊、救. ‧. 援、醫療服務及治安的維護並能向鄰近地區求援也是必須的考量之問題。. y. Nat. 災害發生時的因應措施，除依事先擬定之災害應變計畫外，對於災害發生時的應變. er. io. sit. 作業，依照急迫性可分為災害緊急通報與災害應變中心兩個應變時期：30 (一)災害緊急通報時期：災害緊急通報於應變小組成立前進行，係為爭取救災時效，. n. al. Ch. i Un. v. 於災害發生時或有發生之可能時，於第一時間進行各級政府災害權責單位複式多 元通報。. engchi. (二)災害應變中心時期:災害應變中心時期始於災害應變中心成立，主要任務為動員救 災人力並啟動緊急醫療救護系統，於第一時間搶救人民生命及財產，並迅速疏散、 收容與撤離災民。災害發生時，緊急處分要明確、果斷且迅速，除必須要掌握災 情及時採取因應措施外，適度的處分及強制作為係屬必要，以減少災害發生與防 止災害再擴大。. 28. 同註 24，頁 7-54。 Petak William J. ed. 1985. “Emergency Management：A Challenge for Public Administration,＂Public Administration Review 45, special issue, January. p.3.，轉引自丘昌泰，災難管理學，元照出版社， 2000 年 11 月初版 1 刷，20 頁。 30 同註 14。 29. 20.
(28) 因此，我國災害防救法於其第五章部分，將各級政府及相關公共事業實施災害 應變措施之工作項目、災害應變中心之成立、各相關單位之協調、指揮及運作、各 單位救災資源之統合、編組及訓練等作詳細規範實施。另外，為避免災情之擴大或 減少災害，該法並賦予災害應變中心指揮官於災害應變範圍內採取必要之處分或強 制措施。如徵調特定人或徵用特定物協助救災，劃定、限定、指定一定區域。31 再者，為使能確實掌握災情，制災於機先，並落實全民災害防救觀念，本法並 規定民眾有通報災情之義務，並要求受理通報單位或各級政府及公共事業應迅速採 取必要措施或處置。然而，在第一線處理災害的單位往往是地方政府，地方資源通 常無法充分因應救災需求，必要時仍需其他地方政府、上級機關或國軍的支援，是. 政 治 大. 本法於此亦規範相關請求協助或主動支援之程序。我國軍常在此階段之任務上，扮. 立. 演一定之角色。. ‧ 國. 學. 三、項災害復原重建：. 災後復原重建係指災害發生後進行重建與修復的行動，使災區回復到平常的. sit. y. Nat. 次傷害。32. ‧. 態，本階段的重點目標在提供受災者適當妥切的支持系統與策略，以免遭受到第二. io. er. 復原重建行動是配合減災行動，使災害後恢復至（甚至更好）災害前的措施， 為一項重建公共建設、讓社會與經濟恢復正常運作之政策，可分為短期與長期政. al. n. iv n C 策。短期復原重點為維生管線 systems)之恢復，括電力、通訊、自來 h e(lifeline ngchi U 水、污水系統、運輸等系統，以提供居民基本食物、衣物、避難之需求，並維持災 區的治安；長期則須恢復經濟活動、重建社會公共設施與居民生活。33 此時的災後復原重建工作，責任大抵落在政府身上，而相關公共事業，因其原 設立之目的，伴有社會公益之色彩，是災害防救法將各級地方政府及相關公共事業 列為應負責重建工作之角色。各級政府應依該法所列事項實施災後復原重建事項， 而公共事業則依其災害防救業務計畫處理之。另為因應民間團體及企業自發性之協 助，為使政府援引有據，該法於亦明文規定各級政府可鼓勵民間團體及企業參與協. 31. 參閱災害防救法第 27 至 31 條。 同註 29，20 頁。 33 同註 14。 32. 21.
(29) 助。34 另外，為執行災後復原重建，各級政府得自各機關調派人員組成重建推動委員 會，推動災後復原重建工作，並於相關任務全部完成後再解散。35災害重建復原的 階段，須因應災害所造成具體受災狀況的不同，而為不同的處置。亦即大規模災害 如 921 震災之處理與受災程度較輕微之災害，國家當然應有不同之對應措施。是以， 政府如遇大規模災害時，其災後的重建不應只限於災民生活環境的復舊，而更應考 量整體該處社會系統之復原，因災民所受損失不僅止於生命、身體及財產，其賴以 生存的環境與社會系統亦受到破壞，其所受創的不僅有物質上，更有心理精神上之 傷害，如未給予災民參與重建的機制，或提供居民去規劃自己想要的環境的機會，. 政 治 大. 恐會對災民形成二度傷害36。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 34. i Un. v. 參閱災害防救法第 36 條。http://www.tnf.gov.tw/html/law3_1.htm。 如 921 重建委員會於 89 年 6 月 1 日成立，經 6 年的運作，於 95 年 2 月 4 日正式劃下休止符，相關延 續性重建工作，由有關部會持續辦理。行政院另成立 921 震災社區重建更新基金清理小組，處理部會重建 工作之會整事務。 36 如莫拉克風災災民--小林村居民，因新建之大愛村不符其之需求，使得入住意願大打折扣。醒報新聞網 2010 年 2 月 12 日 http://news.msn.com.tw/news1596473.aspx，到訪時間 2010 年 2 月 23 日。 35. 22.
(30) 第二節. 國家安全與聯合災難救援的關係. 壹、國軍非戰爭行為之軍事行動 一、定義： 現行國軍聯合作戰要綱（草案）中對「國軍非軍事任務」一詞指出，係為「在 作戰行動外，廣泛運用軍事力量作為，使國軍於配合各類任務行動時，能在良好的 溝通環境下完成聯合任務。行動一般發生於國境或周邊利害區域，亦包含境內、外 支援的軍事行動。此行動係整合地面、海上、空中、特戰等部隊，與政府各部會、 非政府組織之間，以相互合作方式遂行各項行動。」37然國內重大天然災害風災、. 政 治 大. 水災、震災、疫病的威脅與急難救助等，國軍為確保國土整體安全、維護民眾生命. 立. 財產安全，原「預防戰爭」 、 「國土防衛」 、 「反恐制變」基本目標，並將「災害救援. ‧. (一)範圍：. ‧ 國. 二、範圍與類型. 學. 」納為當前國防政策的施政方針。38. Nat. sit. y. 國軍非戰爭軍事行動原則適用於自然環境所引起的災難，如地震、水災、土石流. n. al. er. io. 、SARS…等；或人為疏失所造成的災難，如空難、船難、核化污染…等，需要動用軍 事力量與民間資源者均是。 (二)類型：. Ch. engchi. i Un. v. 依現行國軍聯合作戰要綱（草案）律定，國軍非軍事行動概分為：反恐行動、 支援國內災害防治、海上攔截、保障海空航行自由、毒性化學物質災害、運輸維護、 聯合救援行動、政治作戰服務(心輔、公共事務、新聞、民事)等8項。 另依 97 年國防報告書中揭櫫，國軍現階段有關社會支援執行之「非軍事任務」 事項，計有災難救援、疫病防治、治安維護、環境保護、國土復育、河川疏濬、外 島排雷、軍民互動及騷暴亂防處（本項任務依法由警察機關主責，在警察機關無法. 37. 國防大學陸軍指揮參謀學院，國軍聯合作戰要綱（草案）， （台北：國防部印，，民國 96 年 12 月 25 日)， 頁 6-3-123。 38 國防部「國防報告書」編纂委員會，中華民國九十七年國防報告書，(台北市：國防部編印，民國 97 年 5 月)，頁 92-93。 23.
(31) 獨立應處時或政府宣告戒嚴後，國軍得依法（令）介入處理，不列入本文敘述討論） 等 9 項（如圖 2-1），與上述準則相去不遠。39 圖 2-1 國軍執行非軍事性任務圖 國軍執行非軍事性任務之範圍. 政治作戰服務. 反恐制變. 軍民互動. 外島排雷. 河川疏濬. 國土復育. 環境保護. 治安維護. 疫病防治. 災難救援. 政 治 大 資料來源：參照中華民國九十五、九十七年國防報告書 立. ‧ 國. 學. 貳、國軍參與救災與國防政策之關係. 政府施政需通盤全面考量國內外之情事而作一綜合判斷，國防政策屬於政府施政. ‧. 之一環，也應理當如此。而隨著國家安全範疇的擴大，「國防」概念須有所調整，國. sit. y. Nat. 防事務不再侷限於純軍事性質，國軍應貼近民眾、為民服務，主動參與社會服務工作，. n. al. er. io. 充分展現國防事務與人民息息相關。40再者，保國衛民係國軍之天職，國軍向來秉持. v. 著「視救災如作戰」之信念，參與多次的救災，歷年來的各種災害發生，不乏見到國. Ch. engchi. i Un. 軍參與之身影。而國軍傳統上各級長官亦將國軍參與救災視為重責大任，並將災害防 救納入部隊教育訓練與重大演訓任務中實施演練。隨著國家安全內涵的不斷擴大，傳 統國家安全已不單限於國土防衛之軍事安全，而更擴大於經濟、社會、政治與環境安 全的綜合性安全41，因此國防部特別將「強化災害防救」此一項目，列為我國防政策 之一環。而國軍最主要之任務即是貫徹執行國防政策，是以，參與救災亦成為國軍的 首要任務之一。為依據災害防救法及申請國軍支援災害處理辦法之規定，國軍支援救 災仍需以不影響國軍戰備、不破壞國軍指揮體系、不超過國軍支援能力範圍為前提， 39. 張瑞鈴， 「從救災及反恐作為探討國軍非軍事行動支援能力」 ，國防大學軍事論文，2008 年 8 月 1 日。. 40. 參閱 2009 年中華民國國防報告書，國防部網站：http://163.29.3.66/index_01.html， 2010 年3 月10. 月。 41. 趙明義，當代國家安全法治之探討，黎明文化出版社，2005 年 6 月初版，頁 39。 24.
(32) 是此部分亦成為國軍救災之界限。42 參、國軍之救災政策 國軍基於保障國土安全與人民福祉的職責，不僅必須面對來自於外部的軍事威 脅，亦應擔負重大天然災害防救的使命。天然災害所造成的傷害，常常威脅及重創國 人的生命、家園和財產，為能有效肆應日後天然災害帶給國人的威脅，總統已公開宣 示將災害防救列為國軍中心任務之一，使國軍能因應「傳統及非傳統性的安全威脅」 與「平時天然或人為的複合式災害」發生時國土防衛及災害防救的需要。 一、國軍現行的救災政策： (一)健全國軍災害防救體系. 政 治 大 與地方指揮機制運作下，動員全國力量、統合所有人、物力資源效能，有效遂行 立 國軍為國家整體危機處理機制之重要一環，當國家生存遭逢威脅時，在中央. ‧ 國. 學. 支援災害防救及軍事作戰任務。而「國軍聯合作戰指揮機制」之戰情體制運作， 可配合地方政府災害應變中心，嚴密掌握動、靜態危安因素，達成「預防危機、. ‧. 掌握狀況、緊急應變、快速處理、避免擴大」要求，俾使國軍戰時可以有效指揮. sit. y. Nat. 軍事作戰；平時與災害防救體系結合，遂行緊急應變功能。. io. er. (二)整合跨部會作業機制. 為能充分運用整體人力、物資等支援軍事作戰或災害防救，並發揮「機制整. n. al. Ch. i Un. v. 合」、「軍民一體」、「政軍相容」之協同能力，國防部將持續強化全民防衛動. engchi. 員機制運作，依需求先期完成行政區民、物力動員整備規劃，統籌作戰、救災（難） 資源，以適時支援災害防救與軍事作戰。並遵循政府「中央災害應變中心」指導， 配合各種災害應變機制運作，同步成立各級救災指揮中心，建立雙向聯繫管道， 主動支援各縣市政府實施災害（難）救援，以期在政府統一的指揮之下，投入軍 隊主力，使未來重大天然災害發生時，能掌握機先，迅速救援，降低人民災損， 儘速復原災區，確保國人生命財產安全。 (三)掌握災情，與製災害搶救兵力 掌握即時災情為部隊能否適切投入救災之關鍵因素，因此，各作戰區應主動. 42. 賴政國， 「國軍支援災害救援角色與定位」，全民核生化防護研討會論文集，2002 年。 25.
(33) 與地方政府及憲、警、銷等單位建立橫向聯絡管道，所屬單位亦應於災前散部署， 有效掌握災情狀況。同時，作戰區指揮官必須有效統合地區內三軍部隊，維持正 常應變指揮機制，集中最大可用兵力，應以工兵、化學、通信兵慣常支援連兵旅 之編組模式，強化救災執行能力。 (四)檢討現有裝備，統籌專業救災裝備 業管部門應針對災害類型，翔實檢討籌補及需之專業救災裝備，納入國軍各 級災害防救體系內統籌運用。同時各作戰區亦應完成緊急動員徵租用需求申請計 43. 畫，使可達到「及時徵租、迅速投入」之動員目標。 二、申請國軍救災之程序. 政 治 大 救業務主管機關，無法因應災害處理時，得申請國軍支援，其辦法由內政部會同有 立. 依據災害防救法第 34 條第 4 項規定：「直轄市、縣 (市) 政府及中央災害防. ‧ 國. 學. 關部會定之」，另依「申請國軍支援災害處理辦法」第 2 條規定：「直轄市、縣（市） 政府及中央災害防救業務主管機關，無法因應災害處理時，得申請國軍支援。」由. ‧. 此可知，對於申請國軍救災可分為由中央災害防救業務主管機關或地方直轄市、縣. sit. y. Nat. （市）政府提出申請兩種方式：44. io. er. (一)由中央災害防救業務主管機關向國防部申請. 依據災害防救法及申請國軍支援災害處理辦法之規定，由中央提出聲請時，. n. al. Ch. i Un. v. 其申請主體限於災害防救業務主管機關始得請求國軍支援，是以其申請之要件需：. engchi. 1、該業務主管機關提出申請時，其需符合災害防救法第 3 條第 1 項所規定之災害發 生時之相應負責業務主管機關，亦即須由災害防救法所訂之災害業務主管機關自 行提出申請，不可由其他機關代為申請之。如發生之災害屬災害防救法第 3 條第 6 款之其他災害，亦須由經法律規定或由中央災害防救會報指定之中央災害防救 業務主管機關來申請。 2、國軍支援救災之前提須該災害之中央災害業務主管機關無法因應災害處理。災害 防救法第 34 條第 4 項及申請國軍支援災害處理辦法第 2 條第 1 項均有規定，只. 43. 參閱 2009 年中華民國國防報告書，國防部網站：http://163.29.3.66/index_01.html，到訪時間：2010 年 3 月。 44 同註 42，頁 151-153。 26.
(34) 需以申請機關「無法因應災害處理時」，始得申請國軍支援。中央業務主管機關 處理災害時，因優先使用中央之消防、警政及海巡等機關來處理災害，此係為了 符合軍隊動用之輔助性原則，避免過度濫用軍隊。此規定有類似德國基本法第 35 條所規定之「職務協助」，該法第 2 項後段及規定「遇有天然災害或重大不幸事 件，一邦得請求他邦警力、其他行政機關、聯邦邊境防衛隊或軍隊人員或設備之 協助。」其中軍隊列為救災之最後依順位，立於協助之地位予以支援救災。45另 46 外依消防法之規定 ，災害之搶救與緊急救護，本屬消防機關之任務執行範圍，. 應優先派遣消防人員處理之，如捨其不用而逕自使用軍隊救災，應違反當初立法 者將此任務分由消防執行之目的。. 政 治 大. 3、國軍支援救災應不影響國軍戰備、不破壞國軍指揮體系、不超過國軍支援能力範 圍始可為之。. 立. ‧ 國. 學. 因為國軍此時之角色地位，屬於輔助性質，國軍之主要任務仍是以戰備為主， 不可以因救災而影響其戰備任務。況部分救災業務屬於高度專業性及知識性，非. ‧. 有高度智識技能者，難以完成，如強求國軍進行救災任務，恐有事倍功半之憾。. sit. y. Nat. 當整個災害防救之主導係由中央災害業務主管機關依災害防救法第 3 條第 2 項所. io. er. 授與之權限，來處理災害之應變時尚屬妥當；但有疑問的是，如中央災害業務主 管機關依同法 13 條規定開設中央災害應變中心，並由中央災害防救會報指定指揮. n. al. Ch. i Un. v. 官後，該中心依同法 28 條即負有指揮災害防救任務之權限及任務，此時申請國軍. engchi. 支援如仍依同法 34 條及申請辦法之規定，而由業務主管機關為申請，似有不妥， 建議可增修賦予中央災害應變中心此一申請權限。惟在此之前，此部分宜解釋為 業務主管機關因中央災害應驗中心成立而移轉其指揮權予該中心，當然即可由該 中心向國防部提出支援之申請。 (二)由各直轄市、縣(市)政府向所在地之後備指揮部申請 依據災害防救法及申請國軍支援災害處理辦法之規定，由直轄市、縣（市） 政府提出聲請時，其申請之要件原則上同前項二、三點規定，惟須注意的是，直 轄市、縣（市）政府提出申請時，係向該地區之後備指揮部為之，但此仍無法立 45 46. 范聖孟，「比較我國與德國軍隊動用之法律基礎－以災害救助為中心」，頁 97-98。 參閱消防法第 25 條規定。http://www.firebook.tw/lawfiles/a01. 27.
(35) 即動用國軍救災，因依國軍內部之指揮體系而言，其係層層節制，是此仍須經由 後備指揮部層轉至該地作戰區後，經該作戰區之司令同意後調動派遣。雖此係可 符合文人領軍，且符合軍隊內部行政監督，惟對於救災要求迅速之特性而言，應 有改善空間。另外，不論是經由中央業務主管機關或是由各地之直轄市、縣（市） 政府提出申請，其原則上要先以書面為之，例外緊急時得以電話、傳真或其他方 式先行聯繫對口之國防部或各地區之後備指揮部。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 28. i Un. v.
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