第二章 非軍事行動之「災難救援」的角色與定位
第三節 國軍「災難救援」的角色與定位
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第三節 國軍「災難救援」的角色與定位
災害防救法已明確規範各級災害防救會報之權限，並規範各層級災害防救相關事項的 督導及考核。當災害發生時，各級災害防救會報召集人，依其會報核定之「災害防救計畫」，
預判其危害程度來成立「災害應變中心」，並協調統籌所轄區域內之災害應變相關事宜。
雖國軍部隊依據災害防救基本計畫及業務計畫中所訂之規範，接受中央災害防救會報的指 揮，動員參與救災任務，惟此時之角色，仍屬被動接受指揮之角色。然而，國防部雖非屬 中央災害防救會報的必然成員，但是因為軍隊擁有高機動且為數眾多的人力及專業之部 隊，因此國防部在災害救援的執行工作上扮演了舉足輕重的角色；另外由於各直轄市、縣
（市）政府已將「災害防救會報」、「全民防衛動員業務會報」及「戰力綜合協調會報」
合併為三合一會報，因此地方政府防、救災需求亦可藉此會報提出47；當「中央災害應變 中心」，認有重大災害發生或有發生之虞且符合開設之時機規定時，國防部即需派員進駐，
以協助處理各項緊急應變事宜，並依據中央主管機關或受災地區後備指揮部之申請，派遣 兵力支援。另外，在國家搜救指揮中心部分，該中心接獲申請後，並確認符合標準時，可 協調國軍聯絡官支援民間急難事件，即是在國防部的督導下，派遣兵力展開救援行動。國 軍支援災害處理之前提，是必需在不影響國軍戰備、不破壞國軍指揮體系、不超過國軍支 援能力範圍下，方可接受指揮調度而派遣，其所處地位仍屬被動接受指揮調度。以下區分 各情形，就國軍所擔任之角色來說明：48
壹、中央災害防救會報
中央災害防救會報係依災害防救法第 6 條規定而成立，國防部長雖為該會報之委 員，惟國軍仍處於提供協助支援，接受指揮之角色，配合其他部會或受災縣市政府從 事災害之處理。
貳、地方災害防救會報
直轄市、縣市政府災害防救會報依照災害防救法第 9 條成立，軍事機關代表為兼 任之委員。通常國軍在直轄市、縣（市）會報（金門馬祖除外）之代表，係由各縣市
47同註 22，頁 13。
48同註 42，頁 121-124。
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之後備指揮部指派聯絡人員擔任之，直轄市另增派作戰分區連絡員，結合國軍之戰情 中心，預為人、物力申請規劃，俟實況發生時循系統向作戰區反映並申請國軍支援，
作戰區將視全般實際需求，與整體支援能量，再做最後任務之調配。49而鄉（鎮、市）
災害防救會報由地方政府主導，編組模式概與中央、縣（市）災害防救會雷同，當狀 況發生或有發生之虞時，災害防救會報召集人視災害規模成立應變中心，並執行各項 應變措施，當無法因應災害處理而需國軍支援時，因「災害防救法」規定申請國軍支 援救災層級為縣（市）政府以上，故僅可由縣 (市) 政府主動協助其申請，或依其請 求，協助申請國軍支援。
參、中央災害應變中心
中央災害應變中心亦屬任務編組形式，國防部屬「支援調度組」及「醫療衛生組」
之成員50，當中央災害應變中心成立時，國防部派駐之人員即接受中央災害應變中心 指揮官之指揮、協調及整合，其任務如下：
一、督導國軍支援重大災害搶救等事項。
二、提供國軍戰情系統蒐集之災情資料事項。
三、督導軍事單位災情蒐整、救援及通報等事項。
四、督導憲兵單位協助執行災區治安維護事項。
肆、地方災害應變中心
災害防救法第 12 條規定，直轄市、縣（市）遇有災害發生或有災害發生之虞時 即成立災害應變中心，此中心為臨時編組型態，軍方在各縣市災害應變中心成立後，
即指派各縣市地區後備指揮部聯絡官攜帶通信裝備至相對應縣市政府與歷次經驗可 能會發生災變之鄉鎮及偏遠山區，主動建立聯絡管道，以爭取預警時間，加速處置作 為。鄉（鎮、市）災害應變中心其成立與編組型態與縣（市）災害應變中心雷同，當 災害發生或有發生之虞且無法因應處理災情時，則逐級向縣（市）政府請求支援，需 申請國軍支援時亦同。
伍、國家搜救指揮中心
49同註 22，頁 18。
50參閱中央災害應變中心作業要點第 13 點(五)及(十)之內容。http://moex.com.tw/pdf/pe0229310113.
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國家搜救指揮中心，係屬一任務編組型式，國防部亦派員進駐擔任 24 小時輪值 之協調官，負責協調國防部聯合作戰指揮中心派遣三軍搜救單位協助救援。
另依「災害防救基本計畫」下各編之災害緊急應變章之規定，國軍之支援任務原則上
51，以「相關部會或各級或地方政府依災情判斷，無法因應災害處理，需申請國軍支 援時，應依中央災害應變中心指揮官之指示或依『申請國軍支援災害處理辦法』之規 範，申請國軍支援災害搶救作業。」52、「國防部應依中央災害應變中心指示或中央 災害防救業務主管機關、受災地方政府之申請，依『申請國軍支援災害處理辦法』規 範，指派國軍支援實施緊急運送」53 及「國軍應編組緊急醫療救護人員，依申請派遣 協助救護工作」54。再來，從內政部、經濟部、交通部、農業委員會、交通部、原子 能委員會、衛生署及環境保護署依災害防救法第 19 條第 2 項規定，報請中央災害防 救會報核定實施之各災害防救業務計畫內容來看，其多是請求國軍提供支援協助之內 容。顯見國軍在整個災害防救體系上，係屬於提供支援協助的單位，而非災害防救之 權責機關。
另有衍生一問題，即是國軍接受申請後出動支援救災，此時，國軍於救災現場之 角色地位，是否屬被動接受調派之角色地位，亦或是可主動行動。因軍隊有其自有之 指揮體系，如強要其接受指揮調度，恐生指揮權限上之衝突；惟救災專業又非屬軍隊 專長，如放任國軍自行為之，又恐有事倍功半之或肇生危險之可能。現行法規對現場 指揮權限歸屬未見規範55，應屬疏漏。
綜觀我國災害防救體系，係採三級制56之防災應變體系來訂立及規劃相關災害處 理機制，且為明確各級政府之防災責任，並採以各級政府之首長為各級災害應變中心
51行政院訂頒之災害防救基本計畫，第五編之災害緊急應變章，第二節緊急應變體制中第五點規定：「國軍於 獲知大規模海難時得主動協助搜索救助，事後再行補全相關程序。」惟此計畫是否可作為國軍主動提供協 助之法源似有疑義，有無違反軍隊使用之被動性原則(詳後述)。
52參閱行政院訂頒之「災害防救基本計畫」總則編以下之各編之「災害緊急應變」章，第三節「緊急應變體 制」第五點。
53同前註 40，第二編以下各章之「緊急運送」乙節。
54同前註 40，第二編以下各章之「醫療救護」乙節。
55災害防救法中規範災害應變中心指揮官負責協調國軍乙節，應僅止於國軍出動前的申請協調，此處所指為 救災現場之指揮。
56即中央災害防救會報及直轄市、縣 (市) 災害防救會報與鄉 (鎮、市)災害防救會報等三級。
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之首長之三合一防災體制57，使其就災害之應變處理能全盤掌握及控制；惟就整個實 際運作上來看，我國對於災害防救業務之推行係採中央集權或偏向中央集權之防災運 作模式58，其特點在於整體規劃由上而下較容易控制與統一，惟災害之可怕常因其出 於突然或超乎預期，致常使地方公共團體反應不及，連帶影響中央指揮速度及反應來 不及隨之應變59。而且，就災害防救體系之資源運用來看，本應賦予第一線之鄉鎮市 地方自治團體調用或協調相關資源之權限，惟實際層面上，鄉鎮市地方自治團體與直 轄市、縣 (市)自治團體或中央相較，相關運用資源實屬稀少60，連帶著鄉鎮市災害防 救會報與災害應變中心之功能，也因此無法發揮，甚至直轄市縣市災害防救會報與災 害應變中心之功效亦未如預期，僅能賴中央災害防救會報與災害應變中心之運作。
其次在執行層面問題，一方面，災害防救之實務運作，多是由內政部消防署所負 責，常產生層級較低之單位或人員，指揮層級較高之單位或人員，且在災害處理之現 場，往往多以消防人員為主，輔以警察、民間救難團體，除少數人員受過相關災害救 援之訓練且有合作默契外，其他單位若非缺乏災害防救之訓諫，就是在指揮運作上欠 缺合作默契；61另一部分，因災害應變中心指揮官亦地方首長，因其多是非專業之政 務官員，在整個災害應變處理層次，較無法為專業之判斷。62再來，關於國軍協助救 災部分，因國軍在整個災害防救體系的規劃上，被設定為輔助救災之之立場，軍隊之 動員派遣救災需經一定之申請之程序，再加上動員軍隊有其先天之限制，使其無法有 自主派遣之情形，致使國軍常被詬病反應時間太久，或難以調動。再來，關於災害應 變中心指揮官協調指揮國軍之部分，因國軍之指揮動用，有其內部之指揮體系，然災 害應變中心指揮官綜理全部災害應變處理事宜，其負整個災害防救之成敗之責，亦應
57林素鳳、陳景發，「我國與日本災害應變法治之比較研究」，警大法學論文集第 13 期，2007 年，頁 54。
58同註 57，頁 34。
59如莫拉克風災地方與中央對災害認知不一，造成疏散不及而，水淹屏東與台東，參閱 NOWNEWS：
http://www.nownews.com/2009/08/08/301-2489178.htm，到訪時間：2010 年 3 月 16 日。
60如災害防救法規範第 31 條賦予各級政府成立災害應變中心後，指揮官有指揮、督導、協調國軍、消防、
60如災害防救法規範第 31 條賦予各級政府成立災害應變中心後，指揮官有指揮、督導、協調國軍、消防、