第二章 非軍事行動之「災難救援」的角色與定位
第二節 國家安全與聯合災難救援的關係
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第二節 國家安全與聯合災難救援的關係
壹、國軍非戰爭行為之軍事行動 一、定義：
現行國軍聯合作戰要綱（草案）中對「國軍非軍事任務」一詞指出，係為「在 作戰行動外，廣泛運用軍事力量作為，使國軍於配合各類任務行動時，能在良好的 溝通環境下完成聯合任務。行動一般發生於國境或周邊利害區域，亦包含境內、外 支援的軍事行動。此行動係整合地面、海上、空中、特戰等部隊，與政府各部會、
非政府組織之間，以相互合作方式遂行各項行動。」37然國內重大天然災害風災、
水災、震災、疫病的威脅與急難救助等，國軍為確保國土整體安全、維護民眾生命 財產安全，原「預防戰爭」、「國土防衛」、「反恐制變」基本目標，並將「災害救援
」納為當前國防政策的施政方針。38 二、範圍與類型
(一)範圍：
國軍非戰爭軍事行動原則適用於自然環境所引起的災難，如地震、水災、土石流
、SARS…等；或人為疏失所造成的災難，如空難、船難、核化污染…等，需要動用軍 事力量與民間資源者均是。
(二)類型：
依現行國軍聯合作戰要綱（草案）律定，國軍非軍事行動概分為：反恐行動、
支援國內災害防治、海上攔截、保障海空航行自由、毒性化學物質災害、運輸維護、
聯合救援行動、政治作戰服務(心輔、公共事務、新聞、民事)等8項。
另依 97 年國防報告書中揭櫫，國軍現階段有關社會支援執行之「非軍事任務」
事項，計有災難救援、疫病防治、治安維護、環境保護、國土復育、河川疏濬、外 島排雷、軍民互動及騷暴亂防處（本項任務依法由警察機關主責，在警察機關無法
37國防大學陸軍指揮參謀學院，國軍聯合作戰要綱（草案），（台北：國防部印，，民國 96 年 12 月 25 日)，
頁 6-3-123。
38國防部「國防報告書」編纂委員會，中華民國九十七年國防報告書，(台北市：國防部編印，民國 97 年 5 月)，頁 92-93。
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獨立應處時或政府宣告戒嚴後，國軍得依法（令）介入處理，不列入本文敘述討論）
等 9 項（如圖 2-1），與上述準則相去不遠。39
圖 2-1 國軍執行非軍事性任務圖
資料來源：參照中華民國九十五、九十七年國防報告書 貳、國軍參與救災與國防政策之關係
政府施政需通盤全面考量國內外之情事而作一綜合判斷，國防政策屬於政府施政 之一環，也應理當如此。而隨著國家安全範疇的擴大，「國防」概念須有所調整，國 防事務不再侷限於純軍事性質，國軍應貼近民眾、為民服務，主動參與社會服務工作，
充分展現國防事務與人民息息相關。40再者，保國衛民係國軍之天職，國軍向來秉持 著「視救災如作戰」之信念，參與多次的救災，歷年來的各種災害發生，不乏見到國 軍參與之身影。而國軍傳統上各級長官亦將國軍參與救災視為重責大任，並將災害防 救納入部隊教育訓練與重大演訓任務中實施演練。隨著國家安全內涵的不斷擴大，傳 統國家安全已不單限於國土防衛之軍事安全，而更擴大於經濟、社會、政治與環境安 全的綜合性安全41，因此國防部特別將「強化災害防救」此一項目，列為我國防政策 之一環。而國軍最主要之任務即是貫徹執行國防政策，是以，參與救災亦成為國軍的 首要任務之一。為依據災害防救法及申請國軍支援災害處理辦法之規定，國軍支援救 災仍需以不影響國軍戰備、不破壞國軍指揮體系、不超過國軍支援能力範圍為前提，
39張瑞鈴，「從救災及反恐作為探討國軍非軍事行動支援能力」，國防大學軍事論文，2008 年 8 月 1 日。
40參閱 2009 年中華民國國防報告書，國防部網站：http://163.29.3.66/index_01.html， 2010 年3 月10 月。
41趙明義，當代國家安全法治之探討，黎明文化出版社，2005 年 6 月初版，頁 39。
治安維護 環境保護 國土復育 河川疏濬 外島排雷 軍民互動
疫病防治
災難救援 反恐制變 政治作戰服務
國軍執行非軍事性任務之範圍
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是此部分亦成為國軍救災之界限。42 參、國軍之救災政策
國軍基於保障國土安全與人民福祉的職責，不僅必須面對來自於外部的軍事威 脅，亦應擔負重大天然災害防救的使命。天然災害所造成的傷害，常常威脅及重創國 人的生命、家園和財產，為能有效肆應日後天然災害帶給國人的威脅，總統已公開宣 示將災害防救列為國軍中心任務之一，使國軍能因應「傳統及非傳統性的安全威脅」
與「平時天然或人為的複合式災害」發生時國土防衛及災害防救的需要。
一、國軍現行的救災政策：
(一)健全國軍災害防救體系
國軍為國家整體危機處理機制之重要一環，當國家生存遭逢威脅時，在中央 與地方指揮機制運作下，動員全國力量、統合所有人、物力資源效能，有效遂行 支援災害防救及軍事作戰任務。而「國軍聯合作戰指揮機制」之戰情體制運作，
可配合地方政府災害應變中心，嚴密掌握動、靜態危安因素，達成「預防危機、
掌握狀況、緊急應變、快速處理、避免擴大」要求，俾使國軍戰時可以有效指揮 軍事作戰；平時與災害防救體系結合，遂行緊急應變功能。
(二)整合跨部會作業機制
為能充分運用整體人力、物資等支援軍事作戰或災害防救，並發揮「機制整 合」、「軍民一體」、「政軍相容」之協同能力，國防部將持續強化全民防衛動 員機制運作，依需求先期完成行政區民、物力動員整備規劃，統籌作戰、救災（難）
資源，以適時支援災害防救與軍事作戰。並遵循政府「中央災害應變中心」指導，
配合各種災害應變機制運作，同步成立各級救災指揮中心，建立雙向聯繫管道，
主動支援各縣市政府實施災害（難）救援，以期在政府統一的指揮之下，投入軍 隊主力，使未來重大天然災害發生時，能掌握機先，迅速救援，降低人民災損，
儘速復原災區，確保國人生命財產安全。
(三)掌握災情，與製災害搶救兵力
掌握即時災情為部隊能否適切投入救災之關鍵因素，因此，各作戰區應主動
42賴政國，「國軍支援災害救援角色與定位」，全民核生化防護研討會論文集，2002 年。
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與地方政府及憲、警、銷等單位建立橫向聯絡管道，所屬單位亦應於災前散部署，
有效掌握災情狀況。同時，作戰區指揮官必須有效統合地區內三軍部隊，維持正 常應變指揮機制，集中最大可用兵力，應以工兵、化學、通信兵慣常支援連兵旅 之編組模式，強化救災執行能力。
(四)檢討現有裝備，統籌專業救災裝備
業管部門應針對災害類型，翔實檢討籌補及需之專業救災裝備，納入國軍各 級災害防救體系內統籌運用。同時各作戰區亦應完成緊急動員徵租用需求申請計 畫，使可達到「及時徵租、迅速投入」之動員目標。43
二、申請國軍救災之程序
依據災害防救法第 34 條第 4 項規定：「直轄市、縣 (市) 政府及中央災害防 救業務主管機關，無法因應災害處理時，得申請國軍支援，其辦法由內政部會同有 關部會定之」，另依「申請國軍支援災害處理辦法」第 2 條規定：「直轄市、縣（市）
政府及中央災害防救業務主管機關，無法因應災害處理時，得申請國軍支援。」由 此可知，對於申請國軍救災可分為由中央災害防救業務主管機關或地方直轄市、縣
（市）政府提出申請兩種方式：44
(一)由中央災害防救業務主管機關向國防部申請
依據災害防救法及申請國軍支援災害處理辦法之規定，由中央提出聲請時，
其申請主體限於災害防救業務主管機關始得請求國軍支援，是以其申請之要件需：
1、該業務主管機關提出申請時，其需符合災害防救法第 3 條第 1 項所規定之災害發 生時之相應負責業務主管機關，亦即須由災害防救法所訂之災害業務主管機關自 行提出申請，不可由其他機關代為申請之。如發生之災害屬災害防救法第 3 條第 6 款之其他災害，亦須由經法律規定或由中央災害防救會報指定之中央災害防救 業務主管機關來申請。
2、國軍支援救災之前提須該災害之中央災害業務主管機關無法因應災害處理。災害 防救法第 34 條第 4 項及申請國軍支援災害處理辦法第 2 條第 1 項均有規定，只
43參閱 2009 年中華民國國防報告書，國防部網站：http://163.29.3.66/index_01.html，到訪時間：2010 年 3 月。
44同註 42，頁 151-153。
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需以申請機關「無法因應災害處理時」，始得申請國軍支援。中央業務主管機關 處理災害時，因優先使用中央之消防、警政及海巡等機關來處理災害，此係為了 符合軍隊動用之輔助性原則，避免過度濫用軍隊。此規定有類似德國基本法第 35 條所規定之「職務協助」，該法第 2 項後段及規定「遇有天然災害或重大不幸事 件，一邦得請求他邦警力、其他行政機關、聯邦邊境防衛隊或軍隊人員或設備之 協助。」其中軍隊列為救災之最後依順位，立於協助之地位予以支援救災。45另 外依消防法之規定46，災害之搶救與緊急救護，本屬消防機關之任務執行範圍，
應優先派遣消防人員處理之，如捨其不用而逕自使用軍隊救災，應違反當初立法 者將此任務分由消防執行之目的。
3、國軍支援救災應不影響國軍戰備、不破壞國軍指揮體系、不超過國軍支援能力範 圍始可為之。
因為國軍此時之角色地位，屬於輔助性質，國軍之主要任務仍是以戰備為主，
不可以因救災而影響其戰備任務。況部分救災業務屬於高度專業性及知識性，非 有高度智識技能者，難以完成，如強求國軍進行救災任務，恐有事倍功半之憾。
不可以因救災而影響其戰備任務。況部分救災業務屬於高度專業性及知識性，非 有高度智識技能者，難以完成，如強求國軍進行救災任務，恐有事倍功半之憾。