第三章 各國現行災害防救體系研析
第二節 中共害防救體系分析
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第二節 中共害防救體系分析
壹、中共災害防救體系之探析 一、中共之災害防救機制
根據中共近年來處理大型天災的經驗，當中共境內發生如汶川、玉樹大地震 時，第一被要求趕赴現場，瞭解狀況的是地方武警部隊，依據災害嚴重性的回報，
其次是由地方（縣市、省）動員民兵預備役，中央軍委則下達命令由所在地軍區動 員解放軍進行救災工作。故非戰爭軍事任務中的境內救災任務，依災情是由地方到 中央逐次動員可用部隊。
另外，中國設有國家減災委員會辦公室77 (其組織結構如下圖3-2所示)、全國 抗災救災綜合協調辦公室；其國家減災委員會成員52 人(含委員18 人及專家34 人)，各成員單位按各自的職責分工承擔相應任務。依據其國家自然災害救助應急 預案第3 條所規範，明定國家減災委員會為國家自然災害救助應急綜合協調機構，
負責研究制定國家減災工作的方針、政策和規劃，協調開展重大減災活動，指導地 方開展減災工作，推進減災國際交流與合作，組織、協調全國抗災救災工作。其主 要職掌為78：
(一)擬定救災工作和社會救濟的方針、政策、規章並負責監督實施。
(二)組織、協調救災工作。
(三)統一發佈災情。
(四)管理、分配中央救災款物並監督檢查使用情況。
(五)組織核查災情、慰問災民。
(六)組織和指導救災捐贈。
(七)承擔國內外對中央政府捐贈款物的接收和分配工作。
(八)建立和實施城鄉居民最低生活保障制度，擬定相關配套政策，組織和指導扶貧濟
77參閱中共國家減災委員會網址：
http://www.jianzai.gov.cn/portal/html/jz_organization/html/gjjzwyh.html.
78魏智群，「臺北市現行災防體系之研究-以地震災害為例」，國立中央大學碩士論文，2008 年 7 月。
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困等社會互助活動。
(九)擬定保障五保戶和特困戶等特殊困難群體社會救濟的方針、政策、規章並指導實 施，並指導各地社會救濟處、國家減災中心。
圖 3-2 中共國家減災委員會辦公室組織結構圖
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資料來源：http://sdep.cei.gov.cn/ncrc3s11.htm
上圖中國家減災中心負責有關災害監測預警、災情收集與處理、減災政策理論研究與諮 詢、減災技術開發、減災宣傳與專業培訓、減災國際交流合作組織，其組織結構圖如下圖 3-3 所示。79
圖 3-3 中國民政部國家減災中心組織結構圖
資料來源：中國國家網站民政部國家減災中心資訊技術部http://www.ndrcc.gov.cn 二、共軍救災機制
中共軍事力量是由解放軍、武警、預備役部隊建構出的野戰軍、地方軍及民兵 的「三結合」武裝力量體制（1957 年 6 月將民兵和預備役二合為一）。解放軍為正 規部隊組成，民兵及預備役則結合為中共的後備力量。根據中共《民兵工作條例》，
預備役部隊受解放軍及地方雙重領導。既區別於現役部隊，又不同於民兵組織，是 帄戰結合的一種形式，在戰爭初期為首批動員對象，也是應付突發事件，承擔急難 救險重任的突擊力量。80
根據中共近年來處理大型天災的經驗，當中共境內發生如汶川、玉樹大地震
79同註 78。
80當代中國軍制學的創立和發展，《中國社會科學報》，2010 年 10 月 25 日。
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時，第一被要求趕赴現場，瞭解狀況的是地方武警部隊，依據災害嚴重性的回報，
其次是由地方（縣市、省）動員民兵預備役，中央軍委則下達命令由所在地軍區動 員解放軍進行救災工作。故非戰爭軍事任務中的境內救災任務，依災情是由地方到 中央逐次動員可用部隊。
然而，在中共歷次的救災檢討中可發現，救災工作（抗震、洪、雪、旱）愈來 愈依賴帄日的準備與訓練，相關裝備機具也應先到位。因此，可略知中共動員地方 武警、民兵預備役的救災工作常是以人力取代必要技術、裝具，救災效能與專業救 災機構差距甚大。中共中央亦有探究是否成立專業救災部隊的聲音，惟目前所見的 檢討報告均朝向依據現有武警、民兵、解放軍序列，進行救災訓練（演練）以加強 所謂非傳統威脅及非戰爭性軍事任務。
從汶川到玉樹，動員預備役部隊依法有據，但災害規模、帄日訓練與獲得裝備，
限制了預備役部隊的動員能力。倘若如汶川般的災害規模、複雜地形與傷亡人數，
位於災區省市的預備役部隊根本無從動員，跨省動員則有待中央指令，而人員裝具 運輸、投入與執行搶救等，更有待考驗。因此，解放軍、武警、民兵預備役三者結 合的緊急應變，在突發的超大型災害的動員及搶救上已超越中共現今的基本能力（解 放軍自 2009 年起，將跨軍區部隊調動列為演訓重點）。而可預期的演訓任務，及抗 洪、旱、雪災，武警及民兵預備役得以發揮較佳的功能，解放軍的調度及支援也可 看出具體成效。因此，促使中共中央更加急迫地強調非戰爭軍事行動能力的提昇，
另外建立一支專業的全國應急救災部隊，是解放軍正在努力的重點。81
81李承禹，中共非戰爭軍事行動的具體概念與能力剖析，復興崗學報，2010 年 100 期。