第四章 國軍支援「災害防救機制」之現況運作
第二節 國軍從事災害救援之限制
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第二節 國軍從事災害救援之限制
壹、我國與美、日軍隊從事災害救援之案例 一、921 大地震：
車籠埔斷層的地層錯動引起，震央在南投縣集集鎮，為芮氏規模達7.3的強烈 地震。除臺中和南投地區震度達6級外，整個臺灣本島都有3級以上的震度，引起的 山崩超過了70平方公里，造成4萬餘戶的房屋倒塌。災害傷亡方面，九二一地震一 共造成2,318 人死亡，8,722 人受傷，以及39 人失蹤。對我國經濟的影響，總計 有約7千人因地震而失業，整體經濟損失達2,920 億新臺幣（約92 億美元陞。依據 經建會的統計九二一地震亦造成當年度經濟成長率下降0.2%。另外，地震也造成水 庫及水利設施損毀、橋樑斷裂、鐵公路交通受阻，以及電力中斷等災情。其中，石 岡水壩的損毀造成大臺中地區95%的自來水無法正常供應，而受到高壓電塔倒塌的 影響，全臺有將近3成的用戶停電(295萬戶)地震發生後，因軍方有24小時的戰情機 制，雖然電力中斷仍可藉由無線電通信網指揮聯繫，國防部衡山指揮所於凌晨2時 30分對三軍部隊下達救災命令，清晨6 時「國軍救災指揮中心」成立，統一整合三 軍救災作業，並協調相關政府部門採取對應措施，陸軍總部隨即在南投、新社、松 山、新莊等4 個主要災區開設「救災前進指揮所」以及8 個「分區指揮所」，各軍 總部「作戰中心」負責指揮救災作業，救災初期投入救援兵力計136,973人。
由於地震後台中、南投地區道路交通多數中斷，為執行救災任務，空軍派出空 中搜救中隊；憲兵派員負責交通管制及協助治安維護；軍管部（現為後備司令部）
負責民間機具徵租作業；聯勤負責補給、保修、運輸、醫療作業；陸軍負責地面主 要救援任務及搶修道路、架通橋樑、搭建臨時住屋、開設供水站、架設應急通信網 路；軍醫衛勤部隊開設救護站及野戰醫院；經理勤務部隊負責口糧、衣物、日用品 的供應、管理與分配；化學部隊實施災區消毒防疫等，軍方以作戰行動之要求來指 揮部隊從事救災任務，因此能迅速的完成指定的任務。98
二、納莉颱風：
98國防鑑編印，國軍九二一震災救災紀實（桃園，陸軍總司令鑑，2000 年），頁 12-28。
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民國90年9月17日「納莉」颱風來襲，由於颱風停留時間過久及其特殊路徑，
使得台灣地區在短短二天內帶來一千公釐的雨量，造成北台灣嚴重水患並引發多處 土石流災害，並有近165萬戶停電、逾175萬戶停水，全國各地總淹水面積達498.993 平方公里，在人員傷亡部分，有94人死亡、10人失蹤、265人受傷，在文教設施方面 造成408所學校受到重創，損失近8億元，摧毀工業設備、捷運系統、商業中心以及 數萬戶民宅，工商損失約40億元，農林魚牧損失約42億元，損失慘重。
其中光是台北市就造成27人死亡、3人失蹤、房屋全倒6戶、半倒49戶、積水案 件384件；最嚴重者為建築物地下室淹水4,151棟，停電的戶數有621,500戶, 交通號 誌損壞高達計698處，並造成台北捷運的淡水線至新店線、行控中心、雙連站、台北 捷運公司中山站、台大醫院站、中正紀念堂站、古亭站等地淹水。
納莉颱風在9月17日凌晨登陸後，因為瞬間雨量過大導致台鐵台北站積水至月 台深，經中央災害應變中心指示後，國防部隨即調派抽水機及舟艇支援，9月18日時，
因雨量累積導致災情擴大，國防部為加速救災執行效率，於台北縣汐止青山國中開 設前進指揮所，並依據台北市之申請持續調集人員機具進入災區從事救援，納莉颱 風於9月19日解除陸上颱風警報，惟台北市災害應變中心因災情尚未解除仍然持續運 作，國防部於9月20日開始災區清理及消毒工作，於9月23日將災區復原工作移交台 北市。99
三、卡崔娜颶風（Katrina）
颶風卡崔娜是美國建鑲薩非爾─辛普森颶風強度等級尺度(Saffir-Simpson Scale)以來，4個襲擊美國本土的5級颶風(5級為最高級)。颶風首先於2005年8月29 日登陸美國路易斯安那州(Louisiana)，隨後襲擊阿拉巴馬州(Alabama)以及密西西 比州(Mississippi)。由於颶風沖毀了紐奧良市(New Orleans)的堤防，洪水淹沒超 過35萬平方公里的土地，面積相當於一個英國或近10個臺灣的大小，並造成嚴重的 災情。
截至2005年10月底，卡崔娜颶風已經造成超過1,200人死亡，疏散民眾達27萬3 千人，35萬人無家可歸。對美國總體經濟影響方面，卡崔娜颶風已經造成6萬8千人
99王銘福，我國派遣軍隊從事災害救援之執行現況與問題改善之研究，2007 年 1 月，頁 37。
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因而失業，預估損失金額達250億美元（約8,250億新臺幣陞。另一方面，根據美國 經濟分析局的統計資料，其經濟成長率由第三季的4.1%降到了第四季1.6%，顯示颶 風對美國經濟影響深遠。
美國軍方的動員，包括動員美國8個州的國民兵共計50,000人，以及2,200名現 役軍人。美國軍方亦派出數千名海岸防衛隊(United States Coast Guard)隊員，4 艘海軍軍艦，1艘醫療船，搜救直升機，水下救援鑑隊，以及五一七特別反應鑑隊 等，參與救援的任務。
9月2日，美軍展開了全面性的救災任務，其中包括了救援、醫療、後勤與撤離 災民等多個層面。首先，美軍出動海岸防衛隊與救難艦執行海上和水底下的救援作 業，並派遣數十架海鷗直升機與黑鷹直升機從事空中搜救行動。此外，美軍亦自加 州派出擁有因應水災專業技術的8個救難團隊至路易斯安那州，參與救災任務。醫 療方面，美軍派遣醫療船艦安慰號(Comfort)與陸軍的流動醫院到災區，提供醫療 服務。另外美軍亦出動因應恐怖攻擊而成鑲的特殊醫療小組，照護卡崔娜颶風的災 民。後勤方面，美軍出動五一七特別反應鑑隊修復各地機場，讓外界物資可以順利 抵達災區，國民兵與水陸兩棲車隊亦陸續運送救災物資到墨西哥灣區，提供災民糧 食、飲水與醫療物資。
自9月4日起，美軍開始撤離災區災民。除了原有的國民兵兵力外，美軍還出動 7,000名正規鑑隊兵力到災區協助災民撤離，其中包括3,000名來自82空降師的精銳 士兵。100
四、阪神大地震
日本關西地區以神戶市為中心點的周圍地域於1995年1月17日凌晨5時46分（格 林威治時間20時46分），遭受芮氏規模7.2級的強烈地震侵襲，神戶市內至少140 多處起火，燃燒面積高達10萬平方公尺；日本鐵道山陽新幹線在兵庫縣的八個橋墩 均告折斷，私鐵阪急、阪神的神戶線同樣嚴重受害；世界聞名的神戶港約有170個 碼頭破損，僅餘五處可供使用；高速公路柔腸寸斷，水、電、瓦斯全部停止，死亡 人數5,329人，失蹤不明者2人，負傷者26801人，房屋倒塌103,538棟，死亡中包括
100盧建強，政府災害救援與軍隊動員─美國卡崔娜颶風與我國九二ㄧ地震救災之比較，國防雜誌，第二十一 卷第三期。
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華人43人（以上數字為日本警察廳1995年2月14日發佈），最初日本政府稱之為「兵 庫縣南部地震」，其後又於2月13日之閣議決定定名為「阪神、淡路大震災」。被 害程度據民間第一勤業銀行的綜合研究與調查結果，推測損失高達10兆日圓，為第 二次大戰後五十年以來規模最大的地震，僅次於1923年9月1日發生的「關東大地 震」，當年東京全部房屋48萬3千戶，其中有30萬9千戶被燒燬，死亡人數高達78,660 人。
有關神戶地震，日本村山首相是17日早晨7時才得到秘書的報告，反映稍微遲 鈍。當時由於阪神通信網斷絕，災情未能全盤掌握，上午10時召開的例行內閣會議 也未就阪神地震災害提出討論，僅派平時負責災害的國土廳長小澤赴神戶觀察。雖 然兵庫縣知事（縣長）依據自衛隊法38條「重大災害，自治體首長可要請駐地自衛 隊協助救災」提出要請，但是至下午為止祇有少數到達。後來傷亡人數逐漸增加，
18日村山首相感到勢態嚴重立即通知大藏、厚生、文部等有關內閣成員召開「地震 對策會議」，為了搜索救助生死不明者動員自衛隊13,000人及警察27,000人；為求 急速滅火則由消防廳要求全國13縣調派141台消防車及消防隊員700名，東京都加派 8架消防專用直昇機等緊急趕赴災區，另為確保食物、飲用水、毛毯等物資可順利 送達災區，因此由陸、海、空自衛隊負責運輸救援災民。101
貳、災害防救法施行前後動用軍隊從事災害救援作業流程之差異
由於921 地震發生時，「災害防救法」尚未立法通過，國家搜救協調中心亦尚未 成立，在救災架構尚不完備的狀況下，救災初期幾乎是以國防部的指揮調度為主，在 後期救災執行上，方由軍方、受災地方縣、市政府與政府相關部會協調後來執行，且 災後重建階段之執行係依據總統所發布之「緊急命令」。在「災害防救法」施行後，
不論在指揮體系及救災階段適用法令上都有了很大的不同，以納莉風災為例，是由中 央災害應變中心統一指揮調度災害應變事宜，軍隊支援救災是依照中央災害應變中心 指揮官之指導及受災地區之申請來派遣，而災後復原工作則是回歸由縣市政府來主 導。
另外災害防救法施行前後，軍隊派遣之流程亦有所不同，如921 震災是由縣市政
101楊作洲，阪神大地震時日本災害對策之探討，
http://lis.ly.gov.tw/npl/hot/sdi/earthquake/periodical/young.htm
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府向國軍救災中心反映後，由該中心統一下令各前進指揮所派兵支援，或是前進指揮 所評估救災部隊有兵力不足現象時，主動回報派兵增援；而納莉風災則是由受災縣市 循地區團管區申請或向中央災害應變中心反應需求後，由國防部派遣軍隊支援，兩者 之派遣單位、派遣流程及申請流程均有顯著的不同，差異比較表如下表。102
表 4-2 災害防救法施行前後申請軍隊支援流程差異表
表 4-2 災害防救法施行前後申請軍隊支援流程差異表