第三章 各國現行災害防救體系研析
第四節 各國軍隊災害防救功能成效之比較
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第四節 各國軍隊災害防救功能成效之比較
壹、外國軍隊投入災害救援分析：
近年來全球氣候劇變，大型天災不斷，災害防救已成為各國重要議題。由於軍隊 組織能力強、效率高、緊急應變能力足，世界各國政府與民間投入災害防救工作之餘，
都指派軍隊必要時需協助救災工作，因此將檢討各國軍隊投入災害救援的模式，以提 供我國參考。
比較美國、日本及中共等國，發現軍隊在災害救援中都擔任一定的角色，但各國 體制不同、現役部隊參與救災的時機也不同，將各國軍隊投入災害救援模式比較如 下：89
一、參與災害救援的角色定位：
許多國家雖然已經將災害救援列入軍隊的重要任務之一，各國現役部隊大多為 支援性的角色。對於派遣兵力投入災後救援仍有審核標準與原則，幾乎沒有「不待 命令隨時防救」的空白授權作法。
(一)日本：依據日本災害對策基本法第68-2 條規定，當地方災害處理需要協助時，由 都道府縣知事向自衛隊官員提出支援申請，若災情十分緊急時，自衛隊得主 動派遣，但需符合公共性、緊急性、非替代性三個原則，地方政府沒有其他 手段處理時才會出動救災。
(二)中共：依據軍隊參加搶險救災條例第4 條的規定，除非駐軍部隊發現緊急險情時 可立即實施救助外，一般情形下必須由國務院或是縣級以上地方人民政府向 中國人民解放軍總參謀部或當地同級軍事機關提出。
(三)美國：在地方及州政府資源用盡不足時才向總統申請聯邦資源或軍隊支援。美國 申請聯邦軍隊則需考量戰備、法律與政策面，並訂出六個準則：法律、政策、
致命(lethality)、風險、成本、適當(appropriateness)與戰備(readiness) 的評估考量。
89陳勁甫，研究與調查，研究計畫，我國國軍投入災害救援之研究，2010 年，頁 3-5。
ttp://www.tpgrc.org.tw/UserFiles/file/104-1.
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從以上的分析發現，各國現役部隊並不是救災的主體，除特珠緊急狀況外，通 常是當民政單位災害救援能力不足時，才向權責單位提出申請軍方支援災害救援工 作。但也有些特殊的安排，美國州國民兵在州長宣布州進入緊急狀態時，由隸屬州 長管轄的國民兵協助執行災害救援，進行人員搶救、物資運送、公共設施維護與災 後復原工作，而有些州甚至將州的緊急事件管理單位置於國民兵指揮部之下，直接 負責災害應變工作。因此美國軍事單位支援災害救援區分二個部分，第一為各州國 兵民，其次為聯邦軍隊。另在中共除了解放軍外還有武警部隊及民兵組織可投入應 急救援，但仍在相關法律授權、法規規範及國務院中央軍委會的命令下參與救災。
通常還是武警部隊優先投入，解放軍需在中央軍委會的命令下執行特殊任務。這些 例子發現，美國國民兵、中共武警部隊並不是國家第一線的國防力量，因此較能投 入較大的能量執行災害防救任務。
二、與地方政府應變中心彼此指揮權責：
(一)美國：美國十分重視部隊的指揮關係，聯邦軍隊通常由總統指派部隊指揮官負責 指揮，與地方僅是協調與合作的關係，並強調軍隊必須維持在國防部的指 揮體系下。
(二)日本：平成21 年（2009）4 月27 日舉辦都道府縣防災危機管理擔當部局長與防 衛省自衛隊意見交換會議，自衛隊以2008 年岩手、宮城縣地震災害救援為 例，提報受災市町村及自衛隊派遣救災部隊各自成立指揮部，由自衛隊派 遣聯絡官進駐市町村災害對策本部，負責協調聯絡及參與討論救災任務派 遣事宜，而在救災現場則由地方政府派遣官員負責整合警、消及自衛隊人 員共同救災。
(三)中共：中共比較特殊，解放軍、武警指揮官必須參加由地方人民政府組織的搶險 救災指揮機構，另依據軍隊搶險救災條例第7 條規定，軍隊必須在人民政 府統一的領導下進行，具體任務由搶險救災指揮機構賦予，部隊的搶險救 災行動由軍隊負責指揮。
從上述比較中發現，雖然中共比較特殊，但在救災過程中部隊指揮權仍在部隊 指揮官的手中，如此才能發揮軍隊組織的效能，不過為了達成整合各種資源共同救
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災的效果，各國也都律定由災害救援工作由民政單位賦予或指示，再由軍隊執行。
並且日本災害救援現場係由民政單位人員負責管制，方能共同發揮警察維持治安、
消防人員執行特種救援、軍方人力支援的統合效果。
三、專責的救災應變部隊：
各國大致依據部隊駐地，分區劃定部隊支援救災的責任區，依據收集各國資 料，包括美國國民兵、日本自衛隊、中共當地駐軍作法雷同。但是否成立專責救災 應變部隊，各國的態度卻不一致，其中日本是以方面區為單位，全國五個方面區建 立應急部隊，24 小時待命人數約2700 人、車輛410 輛、直升機27 架。美國亦無專 為救災的專責部隊。
四、軍隊災害救援的內容與範圍：
(一)參考美國路易斯安那州緊急行動計畫，州國民兵在16 個應變支援工作小組負責執 行陸空運輸、通訊、流域及土石清除、提供人員及機具、提供避難場所、醫療支 援、廢棄物清除、協助恢復基礎設施。
(二)依據日本自衛隊提報資料，自衛隊支援災害救援工作有9 項，包括1.災害情報收 集；2.受災人員的搜索與救助；3.物資運輸及傷患空中後送；4.緊急醫療；5.災 民生活支援（包括飲水、食物的供給及提供沐浴設施）；6.水域救援；7.災害復 原；8.消防支援；9.其他特殊災害救援。
(三)中共軍隊參加搶險救災條例規定，軍隊的主要任務為：解救、轉移或者疏散受困人 員；保護重要目標安全；搶救、運送重要物資；參加道路（橋梁、隧道）搶修、
海上搜救、核生化救援、疫情控制、醫療救護等專業搶險；排除或者控制其他危 重險情、災情，必要時，協助地方政府開展災後重建等工作。
比較各國軍隊災害救援內容大同小異，都以人命搶救為第一。
五、軍隊災害救援平常的整備與訓練：
(一)美國各州共同簽署緊急支援管理協定EMAC，當災害發生時各州可以相互支援，於 平時協力進行演習。
(二)日本自衛隊除與地方政府定期演練外，同時編寫防衛省防災業務計畫。
(三)中共軍隊搶險救災條例規定，平時軍隊應掌握區域內可能發生災害地點，與地方
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經上表分析各國救災體制運作成效概況如下：90 一、美國：
美國聯邦緊急管理局，總部職員 2700 餘人，24 小時備戰體制，全國有十個分 支機構，可動員近四千名臨時工作人員，在洛杉磯及舊金山大地震時該管理廳於 15 分鐘後將災情報告總統，並於 1 小時候到達災區救災，可有效降低大量傷亡人數。
有關美國對於重大災難緊急處理，可以消防隊最先投入，但能量有限，其各州政府 數量最龐大的就是國民兵，其管轄權屬州政府（負責編列國民兵訓練經費），除國 家重大事件例如：911 事件及波灣戰爭，才會交出國民兵指揮權，卡崔那颶風時布 希總統對於州政府國民兵管轄權，未能當機立斷，主為州政府並未留意到要具體放 棄國民兵指揮權，另一方面布希政府對於要接管屬於民主黨主政州，感到為難，致 4 萬多國民兵無法在風災初期參與救災（延遲將近 4 日）。一般災害都是州政府在 處理，除非是溢出州政府能力，聯邦政府才會接手處理。
二、日本：
日本對於地震震災處理有經驗且法律完整，但在阪神大地震，當時中央政府執 政的是社會黨，其相關閣員不擅用自衛隊，致初期政府資訊多來自電視，平日負責 災害處理之國土廳，無權又無人，次日首相召開「地震對策會議」後，才有大量軍 警投入救災；另消防廳本「自力救災」政策，未能考慮到急救人命為第一優先考量，
又以醫師資格及動物檢疫，多方拖延外國救難組織，達三日之久，喪失災民搶救先 機，嚴重影響救災成效。
日本國土交通省負責災害處理、防衛省負責自衛隊、總務省下轄消防廳在阪神 大地震時，給人成效欠佳印象其主因是，執政的社會黨行政效率不佳，是戰後日本 民主政治發展的結果，實行地方自治地方政府權益逐漸膨脹，中央無能力指揮地方 政府相對的結果；但是日本人民對於地震的態度，是以將地震視為生活的一部份，
每個家庭通常會準備一個應變包，裡面有三日份飲水、食物、及簡單急救藥品，故 面對地震來臨時居民均能沈著應變，守法忍耐與守望相助的精神深得世人敬佩，經 的起災後重建的挑戰。（2007 年防衛廳升格為省、國土廳升格為國土交通省）日本
90戴有財，由重大天然災害談強化地面部隊救災能量之研究，國防部軍事資料庫，2009 年。
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每年地震數千次之多，3 級以上地震每天平均 4 次，「災害對策基本法」是地震基 本性法律，另還有專門對付地震的法律如地震防災對策特別措施法、大規模地震對 策特別措施法、地震保險法、建築物抗震改造促進法、災害救助法、受災者生活再 建支援法、災害撫卹金支付法、還有針對地震相關建築法規，完善法律體系和制度 有利日本對付震災。
三、中國四川汶川大地震中共動員救災迅速，中共政權體制，係以黨領政、以黨領軍，
中國共產黨黨主席兼任中國國家主席及中央軍委會主席，因此黨的決策形成後，可 由國務院及中央軍委會軍委快速推動執行救災工作，所以中央政府權力極大，地方
中國共產黨黨主席兼任中國國家主席及中央軍委會主席，因此黨的決策形成後，可 由國務院及中央軍委會軍委快速推動執行救災工作，所以中央政府權力極大，地方