國軍支援「災害防救」現行問題評析

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第三節 國軍支援「災害防救」現行問題評析

壹、國軍參與八八水災救災問題檢討：

八八水災是我國在災害防救法訂立以來，所遇受害範圍最大且最重之災害。整個 災害使得國軍在應變處理過程中面臨到前所未有的考驗。本次災害，國軍的動員人數 及物資，是歷年來最大的一次；然而，雖然國軍提供了相當多的人力與資源投入本次 的救災，卻仍飽受相關民意與輿論之批評，經歷過此八八水災慘痛的經驗卻不能忘，

防災專家也強調：「救災必須從災害中學習」，在國軍參與支援救災過程中仍有多處精 進作為亦針對問題作以下的分析：

一、支援程序複雜、延誤救災時機：

「災害發生初期，地方政府申請國軍兵力支援救災，程序冗長缺乏效率」、「橫 向災情通報及協調聯繫待加強」。顯見現行中央與地方協調聯繫體制不足，致使兵 力申請、派遣逐級呈報或轉達而延誤救災時機，例如要出動甲車還要國防部核准，

派兵支援要有公文，多少會耽誤救災時效¹²⁴。 二、災情資訊不足、阻礙即時救援：

各縣市蒐整災情時間冗長，國軍接獲災情訊息不足，國軍救援兵力無法即時投 入救災，國防部未落實各駐地之戰情回報，使得資訊整合上，不能提供決策者全面 掌握南部災情，造成情勢之誤判，此部分也導致整個災害救援無法全面整體的綜合 處理。莫拉克風災所造成的災害一開始不知災情慘重，導致動員救災緩慢；而在指 揮管制上，災害應變期間，在縱向的中央與地方機關間，指揮層級紊亂、指揮通訊 系統失靈；在橫向的各災害主管機關間，訊息未能有效溝通與整合，致災情查報及 通報不完全，無法全面掌握災情資訊，即時應變縱有命令下達卻未有效管制，造成 救災狀況混亂。

三、指揮主從不分、國軍定位模糊：

依據災害防救法第31 條，以及2001 年8 月27 日訂定「申請國軍支援災害處 理辦法」第2 條第3 項規定，國軍支援災害處理時，接受災害應變中心指揮官指揮

124同註 42，頁 198。

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(各級地方政府首長）的調度，但是從相關救災過程中發現問題，包括：國軍支援 救災時，救災部隊打散執行任務造成救災成效不彰及發生重大負合型災害時，地方 首長不熟習如何整合資源與軍方配合致使應變中心功能喪失或難以運作，而地方應 變中心卻希望國軍主持救災工作，與平時以救災權責單位為內政部消防署角色相互 矛盾，指揮主從定位不分，難以有效整合消防、國軍及民防團隊救災能量。

四、法源依據欠完善、救災角色未定：

國軍受《災防法》掣肘，難以採取主動角色。國軍只能扮演被動救援角色國軍 投入救災工作有其需求性與重要的功能呈現，但是礙於現行法令的限制，未來如果 再遭逢天然災害的降臨，國軍投入救災的正當性與合宜性仍有待商榷。將來如果國 軍要把救災工作當作戰備訓練任務，並且期望在災難發生的同時，即可動員投入災 後救助工作，則必須對於現階段軍隊投入救災救援的相關細則進行探討，重新思考 與規劃並進行政策之可行性分析。

五、救援訓練欠缺、人員缺乏專業知識：

國軍雖為救災有組織、有系統支援單位，人力雖多但與專業救難單位專業知識 部分實為懸殊，在實際救災能量有限，且僅能執行一般性搬運、挖掘工作，作業能 量低，相較於其他專業救難隊則顯的諸多不足。另針對實際參與救災官兵大部分人 員均無救災經驗，在救災過程中礙於機具訓練不足或專業知識欠當進而影響救災進 度。

六、救援能量未建立、救災裝備機具不足：

八八水災所造成損害區域甚廣，本次國軍參與之救災行動，是在災害防救法訂 立後迄今，國軍提供災害防救協助中規模最大之一次，動用協助之人數、機具與921 震災相較，均超出近一倍之多，但所支援的機具就南部地區僅由第四作戰區負責須 向其他作戰區協助派遣，雖以現有作戰、作戰支援之裝備，迅速投入救災，其後續 勤務支援或簡易醫療國軍都具備這些能量，就裝備上而言，尚有很大的強化空間。

然國軍以工兵、化學兵、航空特戰部隊等較具實質性救災功能部隊，如車輛、推土 機、怪手數量有限，仍須向民間動員支援救災以強化救援能量，另與專業救(搜)難 單位設備仍顯不足。

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七、情報系統未落實、無縱橫通聯機制

所謂情報通聯系統在政府防救災的過程，乃是能確保指揮命令下達與回饋的基 礎建設與準備。更是掌握災情回應民眾需求的重要管道與工具，但八八水災期間，

政府的情報通聯系統分別在「緊急通聯系統、防救災訓練與資源、無線電設備、道 路中斷問題、身家緊急安置」六個次構面表現有負民眾期待。儘管許多山區的通信 基礎設備因土石流的災害，或其他客觀天候條件而有失效、失聯的狀況。但以防災 基礎訓練來看，並未有效的執行與實施，例如不知如何使用衛星通訊設備；另外就 身家緊急安置為例，政府的效率遠不如民間自發性個人、團體或非營利組織。¹²⁵ 貳、國軍參與梅姬風災救援問題檢討：

亙救災全程，檢討本次救災任務執行情形，發掘下列問題：

一、災情通報系統平台未統一：

目前的問題在於，通報系統多元化，例如，目前國軍、警政、消防、民防各有 其通訊與通報系統，相互間的資訊不一定會流通。加以通報的災情資訊是否正確，

仍得有人進行查證，否則難以善用防救災資源，就無法及時通報即刻救援，例如白 雲寺遭土石流掩埋女尼在「最後一秒」才發出求救訊息的悲劇發生。

二、國軍與地方指揮應變角色模糊：

國軍歷經八八水災後，飽受外界批評，質疑救災數度緩慢，故於梅姬颱風確遵 馬總統「超前部署、預置兵力、隨時防救」的指導原則，置重點於花東、宜蘭、台 南、高雄及屏東等地區,完成救災兵力調整之整備工作。然鑒於地方應變機制未熟 稔，遇到重大災害時地部隊指揮官與地方防災主管協調體系未充分運用，致使應變 指揮仍由國軍來主導，就以梅姬風災宜蘭地區淹水為例，國軍預劃兵力到達受災地 區，因受災範圍廣，於救災初期各鄉(鎮)均向宜蘭縣政府申請國軍或消防救災兵 力，導致救災資源未經整合，救災兵力過於分散，難突顯救災成效，俟作戰區統一 調整救災資源，優先受災嚴重地區第一時間投入救災並將周邊三軍地面作系統分 配，才有效支援各地區災害需求。由此看出國軍雖依災防法可主動投入救災，但仍 須受地方政府統一指揮調度，就實際執行上屬被動角色又模糊不清。

125陳秋政、梁筑雅，八八水災之跨部門治理網絡與問題分析-以六龜災區為例，行政民主與都會永續治理學 術研討會，2009 年。

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三、救災機具、裝備及物資不足：

經檢討國軍任務以作戰為主而非救災任務，面對此次災害，暴露部隊機具有 限，派遣救災部隊，僅能使用圓鍬、十字鎬及臉盆救災，缺乏各式機具，有效實施 災害搶救任務，同時部隊缺乏雨鞋、睡袋、氣墊床等救災個人用品，南下救災時尚 需實施調借，耗費時間，難以持續救災任務。另亦無法立即獲得物資補充導致救災 任務困難；國軍沐浴及膳食設施不足，部隊於第一時間投入災區救災時，膳食無法 立即供應，亦無法實施更衣沐浴，同時帳篷無法滿足需求，造成國軍露宿野地情形 發生。

另宜蘭地區淹水時救災任務初期以蘭陽指揮部負責但就轄內救災能量仍顯不 足，需由第三作戰區統籌規劃調用相關機具如水陸兩用車(AAV-7)、挖(推)土機等 大型機具，否則以蘭陽指揮部編裝架構以旅級單位實施救災，雖有人力但救災初期 無法突顯救災功能，僅適合災後復原階段。

四、缺乏救災訓練、難見救援成效：

部隊長期投入戰演訓工作，對於災害救援缺乏專業訓練，如投入有危害人員災 區時，易造成傷亡風險情事，且部隊平時執行救災任務訓練時數極少，且對救援工 作缺乏專業訓練與觀念，無法對救災有效貢獻。

五、應變處置計畫未臻周延：

各部隊對災害防救作法及疏遷作為未臻完備，救援計畫仍有待商確與訂定，使 天災產生時，部隊無法適從；平時亦未依地區環境特性，參考最大容許降雨量數 據，有效使用擋水牆、抽水機或實施疏遷作業程序之應變作為。

六、應變中心編組人力不足：

防颱暨災害應變中心有關兵力掌握及人員聯絡，均由綜合戰情官擔任，除須負 責掌握颱風動態及對上、對下聯絡外，尚須完成地區災害蒐整，致形成忙、慌、亂 情形發生，無法有效兼顧上情下達、災情管制及部隊動態，易造成遺漏而致災情掌 握未能確實。

七、國軍支應救災經費來源及支應問題：

國防部經常在國家發生重大災情時，投入國軍來救災。國軍救災相關法令母法

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為災害防救法，基本上救災經費之負擔架構已確立，法律明文申請國軍救災主體為 地方政府，則應由地方政府負擔；國軍主動救災亦必須經過中央災防業管單位之核 定，經費應由災防業管單位負擔。然自八八水災以來，許多救災經費由國防部自行 援引「相關經費」吸收，或有與訓練相關任務直接由國防部以平時訓練經費支應，

為災害防救法，基本上救災經費之負擔架構已確立，法律明文申請國軍救災主體為 地方政府，則應由地方政府負擔；國軍主動救災亦必須經過中央災防業管單位之核 定，經費應由災防業管單位負擔。然自八八水災以來，許多救災經費由國防部自行 援引「相關經費」吸收，或有與訓練相關任務直接由國防部以平時訓練經費支應，