科技部補助專題研究計畫成果報告
期末報告
子計畫:氣候變遷下流域空間災害調適與風險溝通之研究-以高
屏溪流域家戶社區為例(I)
計 畫 類 別 ： 整合型計畫 計 畫 編 號 ： MOST 103-2625-M-004-001-執 行 期 間 ： 103年08月01日至104年07月31日 執 行 單 位 ： 國立政治大學地政學系 計 畫 主 持 人 ： 白仁德 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：劉人華 碩士班研究生-兼任助理人員：劉秉宜 博士班研究生-兼任助理人員：黃冠華 處 理 方 式 ： 1.公開資訊：本計畫可公開查詢 2.「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：否 3.「本報告」是否建議提供政府單位施政參考：否中 華 民 國 104 年 10 月 30 日
中 文 摘 要 ： 近年來由於全球環境變遷、氣候異常現象日益顯著，降雨型態改變 、極端集中，使得天然災害頻傳，而台灣水資源流域空間面對災害 來臨(例如颱風侵襲引發洪災或土石流)之風險也大幅提升並面臨嚴 重衝擊，如2009年的莫拉克颱風與2010年的凡那比颱風即造成重大 災情，而莫拉克風災的經驗發現，因政府與民眾風險溝通不良而造 成大規模損失。風險溝通是風險事件中常用於的交流途徑，可應用 於災難預警到緊急應變之處理過程，也可應用於日常風險教育、促 使應變行為改變及採取預防措施。然台灣目前災害風險溝通的知識 缺乏，以致政府單位於災前防災教育宣導、災害時之疏散避難之決 策指令、災後復原等作為，未能與居民建立有效之災害風險溝通機 制與具體之防救災行動。 此外，利害相關者參與流域治理與防洪計畫，已成為國際趨勢並推 行多年。利害相關者參與洪災管理，能使利害相關者共同分享需求 與個別團體目標，以利於更充分瞭解資訊與價值，及共創可達成之 社會目標。尤其是透過不同利害相關者的合作與協調，可降低流域 環境脆弱度與提升回復力，及強化利害相關者互動關係與減少衝突 。然而，我國對於位於流域之環境敏感地區的家戶與社區如何認知 颱風所產生的災害風險，或政府採用之災害溝通策略與當地居民進 行宣導是否有效，其溝通過程與災後重建行為與流域治理產生的影 響等類似研究目前仍為稀少。因此，本研究第一年回顧國內外相關 研究經驗與文獻，並進行高雄市大樹區、美濃區與屏東縣高樹鄉、 里港鄉村里長訪談，確立本研究之於面臨水災之風險溝通之範疇 ，建立災害風險溝通理論架構，歸納風險認知、風險溝通參與機制 ，以及民眾採取調適行動等各面向影響因素。研究發現，社區風險 溝通參與者主要有上級單位、里長、社區自主防災團隊、非營利組 織、企業組織以及社區家戶，而過去災害經驗、風險認知及風險溝 通參與機制等為家戶採取調適行為重要影響因素。 中 文 關 鍵 詞 ： 風險溝通、風險認知、調適行為
英 文 摘 要 ： Risk communication is usually used for risk events, it can be applied in the process of disaster warning to emergency response and also in daily risk education to promote the change of adaptation behaviors and to take precautions. However, because we lack for knowledge of risk
communication, the disaster education propagandas before disaster, evacuation decisions during disaster and recovery measures after disaster proposed by the government can’t establish effect disaster risk communication mechanisms with residents and stimulate specific disaster prevention and rescue actions.
Besides, stakeholders participating in watershed governance and flood prevention plan have become the international trends and been practiced for many years. The
participations of stakeholders in flood managements can help information and values to be more realized and create achievable social goals together. Moreover, we can reduce vulnerability, enhance resilience, reinforce interaction
between stakeholders and reduce conflicts through the cooperation between stakeholders. Nevertheless, in Taiwan there are few studies about how households and communities perceive flood disaster risks, the effectiveness of risk communication strategies or the process of risk
communications in environmental sensitive area of
watersheds. Therefore, this study collect literature and interview Village heads of Jiutang, Shejiao and Tai’an villages in Kaohsiung City and Jianxing and Zhonghe villages in Pingtung County. This study defined risk communication, establish the framework of disaster risk communication and generalized factors of taking adaptation behaviors. Though the interviews, this study found that the participants in community risk communication are higher authorities, village head, community disaster prevention organizations, nonprofit organizations, enterprise
organizations. On the other hand, disaster experiences, risk perception and the participatory mechanism of risk communication are crucial factors to take adaptation behaviors.
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫
■成果報告
□期中進度報告
氣候變遷下流域空間災害調適與風險溝通之
研究-以高屏溪流域家戶社區為例
計畫類別：□個別型計畫
整合型計畫
計畫編號：MOST 103-2625-M-004-001
執行期間：103
年 8 月 1 日至 104 年 7 月 31 日
執行機構及系所：
國立政治大學地政學系
計畫主持人：
白仁德 博士
計畫參與人員：
黃冠華 博士生、陳郁筠 碩士生
成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：□精簡報告
完整報告
本計畫除繳交成果報告外，另須繳交以下出國心得報告：
□赴國外出差或研習心得報告
□赴大陸地區出差或研習心得報告
□出席國際學術會議心得報告
□國際合作研究計畫國外研究報告
處理方式：
除列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢
□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢
氣候變遷下流域空間災害調適與風險溝通之研究-以高屏溪流域家
戶社區為例()
A Study of Disaster Adaptation and Risk Communication for Climate Change —Household and Community of Kaoping River Watershed as the Study
Area()
計畫編號：
MOST 103-2625-M-004-001
執行期限：103 年 8 月 1 日至 104 年 7 月 31 日
主持人：白仁德 國立政治大學地政學系
計畫參與人員：黃冠華 國立政治大學地政系博士班
陳郁筠 國立政治大學地政系碩士班
摘要
近年來由於全球環境變遷、氣候異常現象日益顯著，降雨型態改變、極 端集中，使得天然災害頻傳，而台灣水資源流域空間面對災害來臨(例如颱風 侵襲引發洪災或土石流)之風險也大幅提升並面臨嚴重衝擊，如 2009 年的莫 拉克颱風與 2010 年的凡那比颱風即造成重大災情，而莫拉克風災的經驗發現， 因政府與民眾風險溝通不良而造成大規模損失。風險溝通是風險事件中常用 於的交流途徑，可應用於災難預警到緊急應變之處理過程，也可應用於日常 風險教育、促使應變行為改變及採取預防措施。然台灣目前災害風險溝通的 知識缺乏，以致政府單位於災前防災教育宣導、災害時之疏散避難之決策指 令、災後復原等作為，未能與居民建立有效之災害風險溝通機制與具體之防 救災行動。 此外，利害相關者參與流域治理與防洪計畫，已成為國際趨勢並推行多 年。利害相關者參與洪災管理，能使利害相關者共同分享需求與個別團體目 標，以利於更充分瞭解資訊與價值，及共創可達成之社會目標。尤其是透過不 同利害相關者的合作與協調，可降低流域環境脆弱度與提升回復力，及強化 利害相關者互動關係與減少衝突。然而，我國對於位於流域之環境敏感地區 的家戶與社區如何認知颱風所產生的災害風險，或政府採用之災害溝通策略 與當地居民進行宣導是否有效，其溝通過程與災後重建行為與流域治理產生 的影響等類似研究目前仍為稀少。因此，本研究第一年回顧國內外相關研究 經驗與文獻，並進行高雄市大樹區、美濃區與屏東縣高樹鄉、里港鄉村里長訪 談，確立本研究之於面臨水災之風險溝通之範疇，建立災害風險溝通理論架 構，歸納風險認知、風險溝通參與機制，以及民眾採取調適行動等各面向影響 因素。研究發現，社區風險溝通參與者主要有上級單位、里長、社區自主防災 團隊、非營利組織、企業組織以及社區家戶，而過去災害經驗、風險認知及風 險溝通參與機制等為家戶採取調適行為重要影響因素。 關鍵詞：風險溝通、風險認知、調適行為Abstract
With the situation of global climate change, the phoneme of climatic anomaly is increasingly obvious. The rainfall patterns change to be centralized and make natural disasters occur frequently. In Taiwan, river watersheds also face higher risk of natural disasters and severe impacts, like Typhoon Morakot in 2009 and Typhoon Fanapi in 2010. From the experience of Typhoon Morakot in 2009, we learned that poor risk communication between the governments and the households and communities would lead to large scale loss. Risk communication is usually used for risk events, it can be applied in the process of disaster warning to emergency response and also in daily risk education to promote the change of adaptation behaviors and to take precautions. However, because we lack for knowledge of risk communication, the disaster education propagandas before disaster, evacuation decisions during disaster and recovery measures after disaster proposed by the government can’t establish effect disaster risk communication mechanisms with residents and stimulate specific disaster prevention and rescue actions.
Besides, stakeholders participating in watershed governance and flood prevention plan have become the international trends and been practiced for many years. The participations of stakeholders in flood managements can help information and values to be more realized and create achievable social goals together. Moreover, we can reduce vulnerability, enhance resilience, reinforce interaction between stakeholders and reduce conflicts through the cooperation between stakeholders. Nevertheless, in Taiwan there are few studies about how households and communities perceive flood disaster risks, the effectiveness of risk communication strategies or the process of risk communications in environmental sensitive area of watersheds. Therefore, this study collect literature and interview Village heads of Jiutang, Shejiao and Tai’an villages in Kaohsiung City and Jianxing and Zhonghe villages in Pingtung County. This study defined risk communication, establish the framework of disaster risk communication and generalized factors of taking adaptation behaviors. Though the interviews, this study found that the participants in community risk communication are higher authorities, village head, community disaster prevention organizations, nonprofit organizations, enterprise organizations. On the other hand, disaster experiences, risk perception and the participatory mechanism of risk communication are crucial factors to take adaptation behaviors.
一、前言
(一)研究背景近年來由於全球環境變遷、氣候異常現象日益顯著，降雨型態改變、極 端集中，使得天然災害頻傳，環境脆弱地區（洪泛地區、坡地災害地區等）之 災害風險更是大為提升（Anderson, 2000; Linnerooth-Bayer and Amendola, 2000； 蕭代基，2002）。位於亞洲的台灣屬海島型國家，存有亞熱帶多颱風之氣候， 以及本身地文形勢險峻除峭、水文型態複雜分布、流域地區人為開發等特性， 水資源流域空間面對災害來臨(例如颱風侵襲引發洪災或土石流)之風險，如 2009 年的莫拉克颱風與 2010 年的凡那比颱風等重大災情，使社會正視氣候 變遷所帶來水資源運用、災害風險管理、國土保育與基礎設施等衝擊。然而， 災害風險的認知是風險管理的基礎（黃崇福，2005），災害風險認知（risk/hazard perception）主要是探究公眾如何透過感官獲取有關災害知識與訊息，以此作 為採取避難疏散、接受災害風險的態度或行動的判斷（程曉陶，2003）。 行政院經濟建設委員會依行政院國家科學委員會於 2011 年 11 月所發表 之「臺灣氣候變遷科學報告」之情境推估，於 2012 年制訂「國家氣候變遷調 適政策綱領」。針對氣候變遷下可能產生的八大領域衝擊領域提出調適策略， 其中「推動流域綜合治理」為總體調適策略重點之一。另一方面，2013 年 8 月康芮颱風造成中南部嚴重淹水災情，讓即將於 2013 年底執行完畢的「易淹 水地區水患治理計畫」成效備受關注。特別是已執行八年的治水計畫，似乎仍 無法降低災害的衝擊，顯示傳統工程治水的概念需要重新被檢視，取而代之 的流域綜合治理概念逐漸成為新興的水資源管理方向。行政院亦於 2013 年 11 月 14 日通過「流域綜合治理特別條例」草案，亦呼應前述氣候變遷與災害調 適策略，成為政府力推的災害風險管理政策。 許多文獻均強調「人」因素的重要性，居民對認知更是影響其回應災害 的關鍵（Basher, 2006；Renn et al., 1992；Twigg, 2002）。2009 年莫拉克風災的 發生，由於政府與民眾風險溝通不良，以及民眾對災害的認知或知覺不同，而 引發規勸疏散與強制撤村不易，進而造成大規模損失。風險溝通是風險事件 中常用於的交流途徑，可應用於災難預警到緊急應變之處理過程，也可應用 於日常風險教育、促使應變行為改變及採取預防措施（Covello VT,1991）。然 台灣目前災害風險溝通的知識缺乏，以致政府單位於災前防災教育宣導、災 害時之疏散避難之決策指令、災後復原等作為，未能與居民建立有效之災害 風險溝通機制與具體之防救災行動，往往形成道路或通訊中斷之防救災不易 進行的「災害孤島」。Renn（2005）研究也指出，在現代社會中傳播是高度異 質性的，與政府與單一公眾溝通可能會產生誤導，畢竟社會上存在著許多不 同的公眾，因此風險溝通也必須有效針對目標對象進行溝通。因此決策者須
藉由風險溝通(risk communication)，及系統性的納入民眾參與機制，增強民眾 與相關團體對氣候變遷與災害衝擊特性的認識，及協助家戶與相關組織進行 災害調適，才能順利推廣與執行流域治理與調適政策(國家災害防救科技中心， 2011)。 此外，利害相關者參與流域治理與防洪計畫，已成為國際趨勢並推行多 年。例如，WMO (2006)於《綜合性洪災管理之社會面向與利害關係者參與》 (Social Aspects and Stakeholder Involvement in Integrated Flood Management)中， 明確提及利害相關者參與洪災管理，能使利害相關者共同分享需求與個別團 體目標，以利於更充分瞭解資訊與價值，及共創可達成之社會目標。尤其是透 過不同利害相關者的合作與協調，可降低流域環境脆弱度（vulnerability）與 提升回復力（resilience），及強化利害相關者互動關係與減少衝突。然而，我 國對於位於流域之環境敏感地區的家戶與社區如何認知颱風所產生的災害風 險，或是政府採用之災害溝通策略與當地居民進行宣導是否有效，其溝通過 程與災後重建行為與流域治理產生的影響等類似研究目前仍為稀少。在氣候 變遷下災害愈趨劇烈的情勢下，若能藉由風險溝通的概念成功掌握敏感地區 居民的風險知覺、觀念，致使家戶或社區面對災後重建復原工作，能以由下而 上的「災害治理」概念與操作，能更有效提昇家戶或社區的回復力，減低災害 風險與及其造成的損失。故此，本研究以颱風致災情境下之風險溝通與風險 認知為核心，企圖瞭解高屏溪流域之敏感地區家戶與社區對於災害風險認知 與調適行為，以及探討家戶與社區對於災害風險溝通過程與災害調適行為之 相關性，以建構適合此地區家戶與社區的風險溝通模式，以確保風險溝通的 品質，增進溝通的效果，並依研究對象之屬性分類，提供政府或相關單位因應 颱洪災害，研擬有效家戶與社區之風險溝通模式以及流域治理調適策略的參 考。 (二)目的 政府應試圖讓民眾暸解，現今災害(水災、風災等)常受到人類無法預期之 天然因素(如強降雨、颱風)所影響，也與民眾本身的脆弱性有關，決策者必須 藉由風險溝通增強民眾對於危害的認識並協助他們進行調適。因此，本研究 欲探討高屏溪流域範圍於颱風災害風險情境下，以家戶與社區為主之風險溝 通方式，故高屏溪流域範圍內經歷八八風災之家戶與社區如何認知颱風災害 的風險，或是政府、當地居民等利害關係人於溝通過程中的網絡關係，產生的 調適行為為何等皆為研究課題，因此本研究構面表與概念圖(詳表 1 與圖 1)。 第一年度及第二年研究目的工作如下：
第一年： (1) 探討氣候變遷、風險溝通、風險認知等相關研究，並確立本研究之 於面臨水災之風險情境，以定義本研究風險溝通之範疇，於該情境 下，建立災害風險溝通架構，其中易淹水地區環境脆弱度、社區組 織的風險認知、風險溝通參與機制，以及影響民眾採用的調適行動。 (2) 基於前項文獻回顧與架構建立，選擇高屏溪流域中受到淹水衝擊地 區，透過深度訪談瞭解水災社區災害風險認知、溝通方式，和調適 措施的影響。 第二年: (1) 基於上年度風險溝通架構，第二年持續針對高屏溪流域內之家戶與 社區進行實證研究，建構建構風險溝通模式。 (2) 針對高屏溪流域內之家戶與社區建置流域空間之風險溝通模式，驗 證高屏溪流域水災家戶與社區災害風險認知、溝通方式，和調適措 施的影響，提出家戶與社區為主之風險溝通策略，以及具流域治理 調適作為建議。 (3) 藉由分析結果，提出家戶與社區為主之風險溝通策略，以及具流域 治理調適作為建議，期對政府、家戶與社區達有效的環境風險溝通， 以便決定有效溝通訊息，選擇最有效的管道來傳送災害訊息。 本計畫將與其他計畫不同流域空間(基隆河與高屏溪流域)、不同利害關 係人(政府、NGOs 等團體、家戶社區)，以及進行不同流域間與有無受災經驗 等比較整合，以瞭解不同研究主題於風險溝通機制中的異同，以做為流域跨 域治理政策應用參考。 (三)範圍 (1) 風險溝通 風險溝通模式眾多，隨著時代演變，災害風險溝通的定義乃由上位者單 向傳遞訊息，漸演變為不同利害相關者互動、參與及價值交流過程。本研 究聚焦分析「經歷災害過程之家戶與社區的風險溝通模式」，掌握形成因素、 雙向溝通與互動過程，透過雙向提供的資訊鼓勵家戶與社區改變高風險、 危害流域環境之調適行為，並與政府組織有共識的基礎下，選擇最有效的 管道來傳送災害訊息。 (2) 調適行為 依據IPCC (2007)之定義，其將調適定義為一動態的過程：「系統面對氣 候變遷（含氣候變化與極端天氣事件），降低潛在損害、創造機會與處理其 影響的能力」。本研究將採取此定義，將家戶與社區之災害調適行為，廣義 界定為包含短期因應與中長期調適相關措施，將這些策略皆視為因應氣候
變遷與災害之調適策略與行為。 (3) 研究對象與空間範圍 本研究將選定莫拉克颱風高屏溪流域受災地區作為研究範圍(詳圖2)， 因其歷經若干颱風災情，尤其是莫拉克颱風對於居民生命及財產損失相較 其他區域來得嚴重，故本研究將篩選出實際經歷風災(淹水地區)的家戶與 社區(村、里)為研究對象，建構與界定家戶與社區溝通之網絡體系，再找出 關鍵利害相關者，以進行相關研究與資料蒐集。此外，本研究亦以家戶與 社區屬性等特性進行分類，進行災害調適與風險溝通方式等比較。 表 1 研究構面表 情境與目標 １. 風險溝通對象 ２. 風險溝通範疇 風險溝通工 具 推動成員 投入資源 調適行為 經歷八 八風災 的家戶 與社區 災害認 知調適 作為 水災 建立災 害風險 有效溝 通模式 流域空間之水 災潛勢範圍內 的家戶/社區 家戶/社區與 政府溝通管道 家戶/社區間 溝通網絡 災 害 預 警 制度 說 明 會 / 公聽會 淹 水 潛 勢 圖 居 民 或 社 區 資 訊 交 流活動 村里長 家戶代 表 社區組 織 家戶願 意付出 的費用 與人力 社區自 行籌措 的經費 與投入 人力 各村里 被分配 之年度 災害相 關預算 是否有 做風險 規劃 災前溝 通後所 做的準 備 災難來 臨採取 得行動 災後短 期重建 災後長 期復甦 與防洪 保水減 災策略 圖 1 研究架構圖
圖 2 研究範圍圖 資料來源：經濟部水利署
(四)研究方法
本研究之研究方法選擇與設計，如下說明。 (1) 文獻資料之回顧歸納：
透過國內、外關於風險溝通（risk communication）、災害認知(hazard recognition)、與調適 (adaptation)等相關文獻回顧評析與歸納，並建構 出風險溝通概念架構。 (2) 問卷調查： 本研究預計進行高屏溪流域範圍內（易淹水地區）之家戶與社區 對災害預警的認知與風險溝通過程調查。 (3) 統計分析： 在家戶與社區風險認知與溝通的調查階段，將針對蒐集的資料， 應用統計方法，包含迴歸分析、多變量分析、統計檢定等方法，協助瞭 解不同屬性之使用者認知傾向、異同，以及對其決策之影響因素。 (4) 社會網絡分析法： 應用社會網路分析來檢視成員之間(節點、連結)的關係，其節點 是網路裡的個人參與者，連結則是參與者之間的關係，本研究之分析家 戶、社區組織、政府機關等之間的社會關係。 (5) 比較歸納： 在本整合型計畫兩年期的各階段，都將就各子計畫的調查分析成 果將進行整合與歸納，並進行各子計畫間的比較分析（亦即針對不同流 域範圍與不同風險溝通對象之風險溝通與認知，進行比較性分析與歸 納）。此部分的分析結果，將與整合總計畫撰寫整體結論，並於此有效 的風險溝通模式下，提供政府或相關單位因應颱風災害風險下之 整體 流域治理計畫。 (6) 家戶與社區座談： 於問卷調查完畢後，經過比較歸納分析過程，初步研擬風險溝通 架構，爾後再透過家戶與社區座談方式進行建議內容之交流或修正，以 確認本研究所研擬溝通模式或內容的完整性與可行性。 (7) 空間分析方法： 透過 GIS 的應用，除可將災害地圖的評估結果，進行空間解析與 相關處理外，亦可結合統計分析，協助研究者進行流域環境的相關空間 比較分析。 (8) 深度訪談法 : 本研究將訪談受災經驗的家戶與社區，以利研擬風險溝通相關課 題與瞭解上、中、下游流域空間之家戶社區之調適作為。
(五)研究流程 本研究兩年之研究流程圖如圖3所示。 第一年：探討氣候變遷、風險溝通、風險認知等相關研究，並確立本研究之 於面臨水災之風險情境，以定義本研究風險溝通之範疇，於該情境 下，建立災害風險溝通架構，其中易淹水地區環境脆弱度、社區組 織的風險認知、風險溝通參與機制，以及影響民眾採用的調適行動。 基於前項文獻回顧與架構建立，選擇高屏溪流域中受到淹水衝擊地 區，透過訪談瞭解水災社區災害風險認知、溝通方式，和調適措施 的影響。 第二年：持續透過實地現況調查與訪談以取得家戶與社區災害認知、調適行 為與災害資訊溝通過程等資料，經分析後建置風險溝通模式，以瞭 解家戶與社區之風險溝通管道下產生的調適行為互動關係；再透過 專家訪談與討論，修正本研究之風險溝通模式，並與其他子計畫不 同流域空間(基隆河與高屏溪流域)、不同利害關係人(政府、NGOs 等團體、家戶社區)，等比較分析，以瞭解不同研究主題於風險溝 通機制中的影響，提出家戶與社區為主之本土風險溝通策略，以及 具流域治理調適作為建議。
二、相關理論文獻回顧
本研究之文獻回顧，包含風險溝通、災害治理、氣候變遷調適、高屏溪 流域災害概述四大部份敘述如下，依據歷年相關理論之探討來理解理論發展 之進程，以立基於理論為前提，進而延伸至確立本研究之風險溝通架構。 (一)風險溝通相關理論文獻 風險溝通是一門結合了風險管理及溝通理論兩大領域而形成之新興 研究領域，亦是在現代風險管理中核心而具關鍵性的工作。它與風險認知、 風險態度及風險管理方法運用，皆具有密切之關聯。因此，風險溝通不再 是單純的將科技知識由專家傳遞給一般大眾而是在傳遞的過程中要暸解、 傾聽民眾的興趣、價值及想法，以做為進一步調整行動方案之參考。美國 國立研究院(National Research Council )將風險溝通定義為「相關個人、團 體或機構，彼此交換資訊與意見之互動過程，以共同決定如何預防或管理 風險」(袁國寧，2007)。一般認為，風險溝通目的有三(Kasperson and Stallen, 1991)：
(1) 啟蒙：使人意識到日常生活之中無所不在的風險，並了解有關風險的基 本概念認知、評估、態度與管理的知識，以及風險事故發生後的可能結 果。 (2) 提升能力：提升民眾預防風險和事故發生時的處置能力。 (3) 解決爭端：對可能帶來風險的設施或已經被污染的地區的處理方式，必 須徵詢附近居民甚至全體國民的意見。民眾的意見紛歧，有關的政府機 構、工商團體、專家學者也有各自的立場和看法，彼此之間可能抵觸。 風險溝通的目的就是要解決爭端，達成共識。 社會系統的溝通（或心理系統的意識）會有風險意識，因而會對是 否引入某些事物以化約其與環境之間的複雜性落差作出風險評估，盧曼 稱此為「風險溝通」，風險溝通不是以「無選擇即無風險」的模式在運作， 而是以「選擇本身內含風險與危險之分」的模式在運作。這是盧曼的社會 系統理論對於風險評估模式的獨到之處之一(黃鉦堤，2006)。 紀登思(Giddens, 1990)則以專家統治的弔詭性切入現代性與風險的 關係等理論。使得社會學與風險管理學進入了一個以風險社會為主軸的 嶄新研究領域。它描述的已不在是一個以簡單現代化為基礎，由勞動、資 本、階級及理性化之整合架構來探討單純財富分配之社會發展理論。而是 在「風險社會」架構下以文化社會學的角度結合風險管理學，分析當代社 會制度、秩序、心理、生態之危機，並藉由風險溝通、評估來建立具有集 體意識的風險認知與態度，進一步選擇適當的風險管理方法來解決各項 現代社會風險的理論。
現代社會風險管理模式，其重點在於風險認知(risk perception)與風險 溝通(risk communication)的聯繫，風險認知包括風險認識(risk identification) 與風險評估(risk evaluation)等層面，並以認知風險(perceived risk)作為其最 終的評價，而風險溝通則是扮演連繫與修正風險認知的核心角色，繼之而 形成一致的風險態度，並選擇保險的風險管理方法，最後據以訂出其行為 準則，以為遵循(袁國寧，2007)。 根據 Vaughan(1995)風險管理程式加以修正而形成現代風險管理之 程式包括在風險理性驅動下，確立現代社會風險管理之動機，其次藉由風 險溝通是一種雙向溝通。包括專家與專家以外單位之溝通，來針對風險之 評估有一致之評價進而建立具有集體意識之風險認知與態度，最後選定 最佳的風險管理方法來處理風險，並據以建立風險管理行為之規範，最後 再做績效評估與檢討，其流程如下圖 4： 圖 4 現代社會風險管理程式圖 資料來源:Vaughan(1995) 基於風險社會中現代社會風險之可變性、外部性、與可測度困難， 加諸風險分配的不平等，促使風險溝通在風險管理程式中扮演了極具關 鍵而核心的角色，特別是針對風險評估與其評價之風險認知的確立，皆具 有整合之作用與功能(袁國寧，2007)。傳統風險管理與現代社會風險管理 程式之比較如表
表 5 傳統風險與現代社會風險管理程式比較表 資料來源:袁國寧(2007) 有關風險溝通的模式，在考量雙向溝通與避免預設式的強迫接受之 缺失下，基本上，將溝通過程分為「溝通者」、「溝通資訊」、「溝通管道」、 「參與溝通者」等四個層次，是一個大致完整且普遍被接受的架構 (Schramm, 1955)。如下圖 5： 圖 5 風險溝通架構圖 資料來源:袁國寧(2007)
「溝通者」通常是「可能風險源」的負責機構及其工作人員，他們 是溝通的發起人。「溝通資訊」是溝通者要傳達或與「參與溝通者」互相 討論的有關風險的資訊。「溝通管道」則是溝通資訊傳播的方式、路徑， 可能是廣播、報紙或公聽會、訪談……等。「參與溝通者」包括所有溝通 者所欲傳達資訊的對象，通常是可能暴露在該風險源之中的民眾。 1. 溝通者： 溝通者是風險溝通的發起人，一般是政府機構或是廠商代表事業 經營者或防救災等的風險管理者，在西方先進國家，法律明文規定若要 進行相關建設，例如山坡地利用開發遊憩設施，不論是政府或民間機構 都有義務要和附近的社區民眾等進行建設前的溝通，尤其是環保評估、 區域安全等，取得民眾同意才能建設。而興建之後也有義務要時時提供 民眾相關風險源的管理情況及資訊。尤其在災害發生時，更要迅速主 動、坦白地提供資訊給民眾並做出適當處置(Hadden, 1989)。 「信任」正是風險溝通發生實際功效的開始。它是指溝通者和參 與溝通者的互相信賴(Covello, 1987)。而爭取信任之主要影響因素包括： 風險管理的能力;溝通要及早開始且長期持續;溝通者要信任參與溝通 者;溝通必須採「雙向互動」的模式與「彼此學習」的態度;溝通者最好 是當地人等。 2. 溝通資訊 溝通資訊包括：可能風險的性質、基本知識、事故發生的可能機 率、時機、地點、癥兆、過程、預防及事故發生時的因應之道、在緊急 或受傷時可以向那些機構求助、可以獲得什麼樣的援助、以及如何找尋 更多相關資訊(Hadden, 1989；Covello, 1987)。一個完善而有效率的溝通 資訊必須要符合下列條件： (1) 儘可能蒐集所有可能有關的資料，以提供給參與溝通者。 (2) 對包含不確定性的資訊，要有耐心地向參與溝通者解釋，以使之了 解科學與技術也是有能力限制的，不要試圖迴避。 (3) 選擇資訊必須是為了因應不同的對象(利益團體、宗教、性別……)的 特性，使之易懂、易應用，不可純粹為了說服而過濾資料。 (4) 儘量針對參與溝通者個別關切的問題來編選資料，不要用過分抽象 的數據，同時也要教參與溝通者如何詮釋數據。 (5) 有關風險事務的經濟因素要適當呈現出來，例如國家預算的增加、 對整體經濟盛衰的影響，但是不可用以威脅參與溝通者。 (6) 說明全盤的利害得失，使人們了解可能的獲利，以及對可能發生的
風險有心理準備，並尊重參與溝通者的選擇。 (7) 儘量把專業知識用一般人的語言表達出來，使參與溝通者易於理解 應用。 3. 溝通管道 不論溝通資訊有多麼充足，如果沒有迅速、正確、暢通的溝通管 道，溝通雙方必定無法完成良性的互動。溝通管道可分為普通的與特殊 的適應地區性的溝通管道(Null, 1991)： (1) 普通溝通管道 a. 寄送到參與溝通者家中，或是放在公共場所任人取閱的傳單或小冊 子。 b. 大眾傳播媒體對溝通資訊的傳播與討論。 c. 大小型、正式或非正式的討論會、說明會、公聽會、社區里民大會、 社區互助組織會議等。 d. 溝通者與參與溝通者之間，面對面的或透過電話的直接訪談。 e. 由溝通者、參與溝通者、專家、及其他有關人士共同組成「聯合委 員會」，參與一切有關風險評估、溝通、管理的事務，並作為溝通雙 方的仲介。 f. 建立諮詢專線電話及部門。 (2) 特殊溝通管道 這一類管道是屬於地區特有的資訊傳播方式，無法一一列舉，可 能是教堂集會、廟會、或某一好客家庭的日常非正式聊天會。這一類 溝通管道對風險溝通的影響，可能比溝通者試圖建立的新的溝通管道 還大。 4. 參與溝通者 參與溝通者包括一切溝通者欲進行溝通的對象。他們在風險溝通的 過程中，大部分是處於比較被動的地位，但是某些較積極的個人或團體 也可能主動進行溝通與資訊查詢，甚至對負責風險管理的機構進行監 督，例如各國有關環境保護與救災防災的民間社團。在某些情況下， 「可能風險源」附近的民眾也會集結在一起，主動要求相關單位進行風 險溝通。 傳播媒體是風險溝通中最主要採用的方法之一，基本上根據 Merrill 的主張傳播媒體的行為規範：是在「存在主義的基礎下，崇尚新聞自由，
藉由客觀、理性、專業的精神從事正確而真實的新聞報導，正面影響大 眾視聽以履行新聞媒體之社會責任」。而真正做到「記者的自由就是所 有人的自由；記者的意志就是所有人的意志；記者的選擇就是所有人的 選擇；他所見到的世界就是全世界」之境界(周金福，2003)。 其次，傳播媒體對風險資訊的報導對大眾造成之影響是相當複雜的， 它除了受到新聞報導中有關災害風險資訊內容之影響外，且須考慮參 與溝通者的廣大讀者或聽者之因素。基本上依賴傳播媒體作為風險溝 通之管道，有其先天之限制，亦即其並非為一完整的雙向溝通管道，雖 然它可藉由溝通的機制來平衡報導正負面的風險資訊與彙整分析溝通 者及參與溝通者雙方之意見，但大部分的報導還是由傳播媒體經由完 整的詮釋過程後再傳達至大眾手中，對風險溝通雙方而言只是一種局 部的資訊意見交換，況且缺乏立即答問、澄清、辨別之時效性。同時， 新聞工作者在這極短的時間內其所詮釋彙整的內容是否客觀、理性與 真實也是值得商榷的(袁國寧，2007)。 綜觀前述，傳播媒體在風險溝通中，欲扮演好一良性的資訊傳遞 者角色，而溝通者要善用傳播媒體進行風險溝通，勢需由下列各方面著 手(袁國寧，2007)： (1) 加強傳播媒體職業道德的規範；建立一套以新聞自由為基礎，著重 新聞自主，積極投入、理性選擇、主動辨識、自我忠誠之採訪、編 輯、報導的行動準則。 (2) 新聞媒體要與相關單位與科技機構等風險資訊來源管道建立良好之 關係及互動模式。 (3) 加強新聞從業人員相關風險科技之專業訓練，並組織相關記者學會， 以彼此交換專業心得，提升新聞詮釋，篩選與報導的素質。 (4) 溝通者要藉由科技風險知識的專業建立媒體公關，在信任與真實的 基礎下，與傳播媒體合作，共同扮演資訊傳遞與風險溝通的優質角 色。 (5) 溝通者要與傳播媒體搭配建立一套符合溝通理性的發言人制度，它 代表資訊傳播的真實性、正確性、客觀性與平衡性。 (6) 溝通者進行風險溝通時，不僅要使用傳播媒體作為工具，而且要防 止其弊端發生。同時也要考慮採用傳播媒體以外的溝通工具作為風 險溝通的管道。 另外，盧曼指出，風險溝通的風險評估不是採單純的「風險∕安全」 模式，而是採「風險∕危險」（Risiko / Gefahr）模式。溝通中不僅感知 風險（其是指往後發生的傷害有可能是因溝通本身所引起），而且也感
知危險（其是指往後發生的傷害有可能是因溝通之外的環境所引起）。 舉例而言，甲（一個心理系統）在考慮是否在公共場合中抽煙，按照「風 險∕危險」的模式而言，此時甲不僅感知風險，例如抽煙可能危害其本 身健康；甲同時也感知危險，例如有人因此會吸進二手煙（Luhmann, 1990: 139；Hiller, 1994:110；魯貴顯譯，1998：226-227）。 社會系統對於風險評估的運作過程具有多重偶變性。風險溝通之中 存有事物意義、社會意義與時間意義之多回合的相生相剋，因此其中的 任何一個事物意義、社會意義與時間意義的被確定都具有多重偶變性， 而且風險溝通本身是具有「組織化了的複雜性」(黃鉦堤，2006)。 社會系統知道溝通一定伴隨風險，不可能達到無風險而處於完全 （或說最高的）安全之情境。因此，風險溝通其實就是要盡量地降低可 能傷害的發生，這是一種將最高級的可能傷害轉化為比較級的可能傷 害之處理態度（魯貴顯譯，1998：236）。 在相關研究方面，吳宜蓁(2004)從「危機溝通」的角度，評析政府 在 SARS 蔓延期間的溝通作為，並點出其中的缺失之處，包括危機應 變中心疊床架屋、指揮不力；中央與地方意見不一、屢生衝突；媒體溝 通不良、對外窗口不一；危機前未能宣導正確防疫知識，導致民眾過度 恐慌等。在檢視現階段政府的防疫宣導與危機預防策略時，發現宣導策 略已能針對上一波疫情的溝通缺失有所改進，且加強了媒體溝通與政 府防疫形象建立的工作。最後提出如下建議：一、政府應從過去的傷害 經驗中學習，做好新風險概念的宣導溝通工作；二、完善的危機應變計 畫必須時常演練，並且隨情勢及外界反應進行彈性修訂，方不致流於紙 上談兵；三、宣導是強調單向溝通，溝通的本質就是雙向對話，建議政 府應有更明確的行為指引，使民眾願意將屬於外在強制的 SARS 防疫 概念，內化成個人的自發行為。 謝曉非等(2005)採用問卷調查的方法，通過探討信任和社會心理支 持兩個主要因素的效應，分析“以受衆為中心的風險溝通”方式在 SARS 危機中的表徵。結果發現，SARS 期間民衆通過大衆管道、專門 管道和人際管道獲得資訊，並以風險資訊的“焦點漸進知覺模式”知 覺資訊；民衆對政府和專傢俱備基本的信任；我國民衆的社會心理支持 體系可區分為情感型和權威型，兩種類型對個體有不同的意義。通過整 合上述特徵，可形成有效的“以受衆為中心的風險溝通”方式。 林宜平、張武修(2006)簡介世界衛生組織倡議的預警架構，及其有 關行動電話風險管理及溝通之建議，並應用比一架構分析台灣行動電 話的使用現狀，供國內政策單位進行健康風險管理及溝通之參考。世界
衛生組織電磁波計畫於 2004 年依據預警原則，針對電磁波之風險管理， 進行問題脈絡、風險分析、選項、決策、行動、及評估等六階段之分析 及建議；本文參考此一架構，分析台灣行動電話的使用現況，並提出風 險管理及溝通之政策建議。 黃鉦堤(2006)曾以台灣地區的身分辨識問題對社會系統的干擾為 例，以二階觀察的立場來探討社會系統中的法律系統與政治系統對於 引入全民指紋建檔以解決身分辨識問題的風險溝通。 吳宜蓁(2007)從檢視 2003 年台灣 SARS 疫情的媒體溝通機制與報 導失誤問題，建構一套未來發生重大疫情的媒體溝通標準作業流程 (SOP)，作為政府與媒體皆可遵循的疫情新聞處理準則。面對疫情危機， 政府宜立即建立緊急應變機制及發言人機制；媒體應確實遵守三層次 之採訪準則；對於錯誤報導，政府應直接與記者及其主管連繫要求立即 更正。 袁國寧(2007)以台灣的天然災害風險為例，包括颱風、洪水等在不 同的風險分類下，就其相應的風險管理模式做比較分析。故以社會風險 與風險社會中之現代社會風險作為分析的開端，進而探討由傳統的風 險管理模式，走向現代社會風險之管理模式，其中涉及風險管理的動 機，分別包括經濟理性與風險理性；風險認識、風險認知、風險評估、 風險態度等其與風險溝通的連繫；風險管理方法的選擇，主要係指颱 風、洪水保險方案；決策的執行最後引申出現代社會風險管理行為的規 範，藉以建立在災害事件中個人、社會、政府與媒體之行為準則。 梁哲等(2008)之研究指出，任何突發公共安全事件一定會影響到公 眾的心理，而公眾的心理行為反過來又會對事件的發展演變產生巨大 的影響。在危機發生時期，相關政府部門尤其需要瞭解突發事件中的公 眾心理，並通過科學地發佈風險資訊來減輕和化解社會心理壓力，同時 引導公眾正確地認知風險。從風險溝通的角度入手，以問題形式報告了 心理學界在風險認知及行為決策方面所積累的研究，希望這些研究成 果能夠為突發公共安全事件應急方案的制定提供心理學方面的理論依 據。 綜上文獻回顧，Burger 和 Gochfeld 表示態度、行為、暴露和危害 構成風險的要素，其中信任度、對風險反感、對環境關心的事、文化習 慣及個體行為便是風險管理的項目；這也是風險溝通需納入考量的因 素。為了整合這些個體間的差異而衍生出風險溝通，風險溝通是扮演聯 繫與修正風險認知的核心角色，繼之而形成一致的風險態度，並選擇以 降低風險衝擊的管理方法，以訂出風險管理行為下之準則，因此，本研
究主要探討高屏溪流域地區經歷颱風災害之家戶與社區，因應災害的 風險溝通相關管道等互動過程， 掌握災害相關溝通資訊與影響因素， 如防災地圖、疏散避難計畫、土石流或淹水警戒區及教育訓練，作為家 戶與社區針之決策調適行為與認知之判斷依據。 (二)災害治理相關理論文獻 根據行政院經建會都市及住宅發展處（1990）之定義，所謂「都市災害」 是指隨著技術的現代化、都市空間被高度的利用，且人口或設施集中之都市 化地區發生多樣化的災害之現象。而災害的發生與社會有密切的關係，因為 都市社會的變化常將災害的質與量改變，在不知不覺中將危險累積，一旦發 生災變，災害產生連鎖反應，且由於人的集中，都市及建築的建造方式不妥適 或使用不當，使災害迅速擴大及蔓延。 而根據行政院經建會都市及住宅發展處（1990）對於都市災害的特徵闡述， 歸納以下三點 : (1) 都市因人口及設施發展高密度化、垂直化，單純的災害發生後經常誘發多 樣型態與不同程度的損害。 都市由於多數人居住，建築物分佈密集，因此一旦發生災害，受損之建築 物以及公共設施(如維生管線、瓦斯管、電纜)容易成為新的災害誘因，促使單 一災害發生演變成為大面積、大範圍涉及層面眾多的複合型都市災害型態。 (2) 都市地區災害重視度應依地區區位環境及條件差異而有不同對策。 都市內發生的災害類型種類複雜，依地區的區位環境及條件差異應受重 視順序以及所應獲得分配的社會資源也應當有所不同，有些地區是地震最受 重視(如位於斷層帶附近或是地震頻繁區)，有些則是水災較被重視(如低窪地 區)，而都市發展則針對地區區位特性必須不同的因應對策(如土地使用劃設禁 限建地區)，藉以減少災害發生所造成的損害。 (3) 都市或聚落地區相較於發展密度較低的地區更容易發生災害。 隨著時代的演進，大量人口聚集而成都市或聚落，為因應大量的生活需求， 不得不大規模改造環境，藉由人為手段改變自然的地景、地物、地貌，卻也因 此造成河川或天然環境遭受破壞，也增加周邊地區災害發生的潛在機率及危 害程度。 許偉岳(2004)曾整合應用 GPS/GIS 科技，完成集水區內 77 件治山防砂工 程 GPS 定位與現況調查及各項地理資訊圖層之建立。最後整合各項成果，利
用 Visual Basic 6.0、Avenue 及 ArcObject 程式語言，建立系統前端使用者介面 及系統後端支援資料庫，完成曾文水庫集水區治山防災工程管理資料庫系統， 俾期能提供集水區內各類工程構造物相關影像、文字、數據、GIS 與多媒體等 資訊之查詢展示功能，並期經由此資訊化管理模式，能更有效控管集水區內 各項防災工程之現況。 趙家民、吳仁明(2004)之研究指出，土砂災害治理調查，有助於瞭解調查 區內可能發生土砂災害的地點、規模與分佈情形；而治理規劃係利用工程方 法來防止上述地點發生災害的手段。本文運用地理資訊系統分析土砂災害之 環境現況、發生原因、地點與規模等主要因子項目並進行調查，結合理論分 析、航照判釋、現地調查等方法，達到建立災害活動性與影響性資料，依此可 作為工程治理規劃之輕重緩急依據，及未來防災與應變實務提供具體規劃藍 圖。本文以日月潭國家風景區為例，說明上述方法有助於環境管理與工程治 理規劃，以達保障居民與遊客生命財產安全之目的。 災害管理是涉及多部門的運籌帷幄，包含規劃、計畫實施、預警、緊急應 變、救助等措施，以減少或降低天然災害或人為災害對於社會所造成的影響 及衝擊。災害管理對應災害發生時序，可分成災前的減災、整備，災時的應 變，以及災後的復原四階段(彭光輝、林峰田，2006)。 (1)減災（Mitigation）： 通常發生在非災害時期，其主要目的在研究災害發生的現況及評估可能 的改善策略，期望透過有效的處置步驟，消除或減輕災害之影響或發生的機 會，並持續性的降低災害中之潛在損失。 (2)整備（Preparedness）： 主要工作為在現行環境、體制、資源狀況下，規劃面臨災害時可採行的相 關處置作為，整備須達到減災未包括或未能阻止之災害發生範圍。此階段相 關主管機關應擬定各類災害應變計畫，包含緊急行動中職責之建立，以及儲 備支援救災行動的資源，以應緊急需要，並使災害損失減至最小。轄區必須指 定幕僚準備設施、裝備和其他資源以完成救災任務；幕僚必須接受訓練，設施 與裝備需定期維護。
(3)應變（Response）： 係隨著災害緊急事件發生後，快速而有效的掌握即時資訊、傳遞重要警訊、 因應實際災害情況有效調派救助人力與資源。其重點工作包含：即時性災害 相關資訊蒐集與傳遞、災害預警、人員疏散通報、災情通報、救災人力及資源 派遣及救災資源管理等。 (4)復原（Recovery）： 發生在實際災害過後，有效的復建受災地區，使其能在最短的時間內恢復 原有的運作機能，復原工作將持續至所有都市機能回復至正常或最佳狀況。 初期時，係將各項設施之重要功能回復至最低營運標準，其復原重點為維生 管線系統（Lifeline Systems），包括電力、通訊、自來水、污水系統、運輸等 系統，提供居民基本食物、衣物、避難之需求，並維持災區治安；而正式復原 則於災害發生後持續數年，俟各種設施回復正常或改善水準。因此，復原行動 為重建公共建設，讓社會與經濟恢復正常運作之長期政策。 李潔、週應恆(2007)為了應對水災對我國種植業生產的破壞，國家每年要 投入大量資金用於防災減災工作，在對 1980 年以來我國種植業生產、自然災 害和水利建設的統計資料進行描述性分析的基礎上，通過建立模型，定量分 析了 26 年來我國救災工作和各種防災水利建設對種植業增長所起的作用，為 我國進一步制定科學有效的國家防災減災政策提供參考。 王修貴等(2008)之研究指出，水災害治理標準是在一定的自然、社會經濟 和歷史條件下的產物，並隨著社會經濟條件的變化而變化；同時，在一定的社 會經濟條件下具有暫時性和階段性。水災害治理標準發生作用的大小受人類 活動幹預程度的影響。水災害治理標準具有可測性，通過對水災害治理標準 影響因素的統計或預測，可以有效地把握其發展變化趨勢。認識並遵循水災 害治理標準的規律，對於正確制定水災害治理標準，最大限度地發揮其作用 具有積極意義。 洪維彬(2008)以南投縣各鄉（鎮、市）層級災害防救體系為研究個案，並 以新制度理論的觀點來探討災害防救管理之組織面及功能面，藉由文獻分析 法、案例分析法及深度訪談，加以檢討、整理及歸納，探討目前南投縣各鄉 （鎮、市）地方政府災害防救管理體系的問題與需改進之處，並針對研究中所 發現之問題，提出建議供中央及地方政府在災害防救處理機制之參考。 張燕菁、胡春宏、張治昊(2009)引黃灌區泥沙災害具有時空分佈的不均勻 性、漸變性、多樣性、危害嚴重性及治理難度大等特點。灌區泥沙災害水準由 灌區泥沙淤積量及分佈、清淤泥沙處理量、灌區堆沙場地狀況、自然氣候條件 以及灌區內人口密度等因素決定。提出了實施灌區水沙優化調度、改造管道
以提高管道輸沙能力、實施灌區泥沙資源的優化配置、植樹造林改善灌區生 態環境等泥沙災害治理措施。 (三)氣候變遷調適相關理論文獻 (1)氣候變遷的意義 1997 年 12 月 1 日至 10 日聯合國氣候變化綱要公約第三次締約國大會 於日本京都舉行，共有 159 個締約國、250 個非政府組織及媒體參加，總人 數逾一萬人。會中通過執行具有法律效力的議定書，以管制溫室氣體的排放， 又稱「京都議定書」（Kyoto Protocol）。京都議定書的通過與正式生效，堪稱 因應氣候變化的重要里程碑。該議定書之所以受到國際社會的重視，在於溫 室氣體的排放是全球氣候變遷的主要成因(馮正民等，2007)。 童慶斌(2006)提及 CO2 濃度約從工業革命前之 280ppm 增加到目前的 370ppm；根據 SRES（Special Report on Emissions Scenarios）預設情境考慮世 界未來經濟社會發展設置之進行 35 個情境模擬，從 1990 年至 2100 年，溫 度可能上升 1.4℃~5.8℃，而因人類活動造成之全球暖化平均每 10 年約上升 0.1℃～0.2℃。溫室效應的加強可能造成全球氣候變遷，進而改變各區域的溫 度及降雨，氣候改變最直接的影響包括水文、水資源、農業生產與農業需水 量、公共衛生及生態環境等。 對全球環境變遷而言，土地使用改變對環境所造成的衝擊是最直接且最 明顯的（Lambin et al., 2001），Our Common Future（WCED，1987）一書中， 探討第三世界及開發中國家之都市所存在之環境問題與危機，並推估 21 世紀 世界將有 50％以上的人口居住於都市地區，顯示都市在全球環境變遷中所扮 演角色愈顯重要。所以才有永續都市觀念的提出，建議由地方層級配合全球 性永續發展行動計畫，以因應全球性環境變遷問題（Roseland, 1997）。 近年來全球環境變遷、氣候異常現象，使得台灣天然災害頻率增加、強度 增強。由於台灣山坡地地質脆弱，坡度陡峭，河川湍急短促，加上颱風、豪雨 頻繁，屢屢釀成土石流失、崩塌及土石流等天然災害，再加上台灣約有 73% 的人口是居住在有三種以上災害可能衝擊之地區。地震與颱洪災害是台灣最 常面對的。特別是在 921 地震後土石鬆軟，颱風帶來得豪雨使得坡地區土石 流頻傳或低窪地區淹水。 (2)氣候變遷對國土空間的影響 馮正民等(2007)之研究指出，氣候變遷議題牽涉層面極廣，不僅談到政治、 經濟、文化、科技、生態、環保等單一領域，舉凡國家發展、國土空間規劃、
產業結構、人口遷移、土地使用、資訊流通、運輸物流等領域，均受到氣候變 遷的影響。過去研究多著重於自然環境、生態、動植物、氣候、水資源之研究， 對於國土規劃面之空間發展（土地使用）等研究則付之闕如。 全球氣候變遷所造成的衝擊，影響農、林、漁、牧、水資源、海岸管理及 社會經濟等各層面，在這幾年中已成為環境科學及大氣科學研究的重要課題。 而過去幾十年來，台灣經濟越趨繁榮，生態環境也遭到史無前例的破壞，整體 的脆弱度也變大。在各式各樣的衝擊之下，台灣是否變得更脆弱，是吾人必須 嚴肅面對的問題(柳中明等，2008)。 環境變遷造成都市土地空間結構的使用產生巨大的影響：大規模的公共 設施需求與小型緊密都市的抗衡、能源使用模式改變、全球食品安全與都市 擴張的影響…等等。當自然與農業生態系統轉變為都市使用時，在地球生態 系統下是具有潛在的隱涵影響的，但許多當地與區域性的個案研究中，都市 化的全球比率與範圍，是難以被證明的。大多數現有的研究都集中在溫帶地 區，但未來都市的擴張多在熱帶與亞熱帶地區，所以未來熱帶與亞熱帶地區 的研究是極度被需要重視的(馮正民等，2007)。 「環境變遷」與「土地使用」的關係交相影響，而具互動關係。政府在擬 定土地使用政策與制度時，不僅需記取過去實施的成敗經驗，檢視時空變遷 的發展歷程與現況，同時應配合國家施政目標與未來發展狀況，研擬可長可 久且可彈性應用的土地使用管理制度與決策，方能使台灣的國土利用得到有 效合理且永續的發展(呂宗盈，2003)。 而氣候變遷的空間影響模型，一般是以地區(local)的評估為主，因此，如 果要加總成區域甚而是全球的範疇則有相當的困難度，很明顯的，因為由地 方、匯集至以洲際為主的區域 (region)，而至全球的範圍，評估氣候變遷在不 同空間範圍的影響，除了氣候變遷本身的條件之外，尚且受到未來社會、經濟 及技術條件的影響(吳珮瑛，2008b)。 由於氣候變遷造成降雨強度增強、降雨頻率的不穩定，因此在未來極可能 洪災與旱災的現象會更加嚴重，此外降雨量增多亦會提升土石流等災害強度， 因此減低災害發生的影響是未來面對重要課題。 環境變遷與土地使用兩者間互動關係廣泛而複雜，進行整合性規劃是許 多都市規劃者的共同期待。最近全球環境與氣候已經產生明顯而結構性的變 遷，如易經繫辭下傳所說 :「窮則變，變則通，通則久」，當環境已經改變時， 因應之研究與策略也應跟著改變。 馮正民等(2007)透過專家問卷與親自訪談等方式，彙整並分析出全球氣候 變遷對臺灣所造成的現象、衝擊與議題，並繪製成氣候變遷因果關係圖(圖 6)，
其中氣候變遷對臺灣所造成的現象包括海平面上升、降雨改變、氣溫上升與 臭氧層破壞，而氣候變遷將對臺灣帶來海岸退縮、生態系統改變、農林漁牧衝 擊、水供給問題、土砂災害、洪旱災害、疫病傳染與能源使用改變等衝擊，伴 隨而來的則是海岸保育、生態系統保育、糧食安全維護、水資源管理、土壤保 護、天然災害防制、公共衛生防制與能源管理等議題。 圖 6 氣候變遷對國土空間規劃之影響與策略圖 資料來源:馮正民等(2007)，「全球化與氣候變遷下國土規劃之研究」，台北： 行政院國家科學委員會。 (3) 調適的意義與目的
聯 合 國 氣 候 變 化 綱 要 公 約 （ UNFCCC, United Nations Framework Convention on Climate Change）中界定了兩種減輕氣候變遷衝擊的方法，一是 減緩（mitigation），二是調適（adaptation）。UNFCCC 的會員國大會認為各國
在進行調適時需要一個規劃準則，因此，聯合國發展規劃署與全球環境基金 （United Nations Development Programme-Global Environment Facility）提出了 氣候變遷調適策略綱領（Adaptation Policy Frameworks for Climate Change, APF） （Burton et al., 2004）。 聯合國氣候變化綱要公約摘要中，首先定義了調適，調適是一種個人、社 區和國家在尋求妥善處理氣候變遷與其變異之影響的過程。此調適過程並非 全新的，因為在人類的歷史中，人類不斷地在調適新的情況，包括長期的氣候 變化。然而，APF 的特色是要協助國家將氣候變遷的調適，納入更廣的國家 發展政策制定與執行過程中(郭彥廉，2008)。 2007 年 12 月舉行的 COP13 公約第 13 次締約國會議，通過所謂的「峇裡 島路線圖」（Bali Roadmap），確立了「減緩」（mitigation）與「調適」（adaptation）
同等重要的氣候變遷因應策略。面對全球暖化不應該只談「減碳」，因為全球 氣候變化正在發生，「減碳」緩不濟急，由於全球暖化的加劇，調適策略成為 因應氣候變遷的重點，特別是發展中國家和小島國家，已成為氣候變化的主 要受害者-氣候難民，如何減緩氣候對經濟與社會的衝擊，將是一項艱钜的挑 戰。在各方談判的過程中，調適和技術轉移的資金扮演了極為關鍵的角色。 目前面對氣候變遷衝擊，各國之因應作法主要集中在兩個面向，包括減緩 （mitigation）與調適（adaptation），而在減緩與調適的策略構想上，近年來的 重要方向之一，即透過空間規劃為主要工具，亦即透過空間規劃的途徑，提供 影響土地使用的機制，及達成更整體性與策略性的發展，以因應氣候變遷的 威脅。在 2006 年發表的史登報告中，即強調空間規劃在促進氣候變遷調適及 調適因應，必須整合到各層級的空間計劃內的重要性(柳中明、蕭代基，2009)。 調適和減緩不同的地方在於，減緩目前只是針對幾個特定的部門(例如： 能源部門)發展新的溫室氣體減量技術，而調適則是橫跨整個社會經濟部門(包 含了水資源、公共衛生及公共建設)，並以目前現有的調適策略作全面性的調 整；此外策略決策者在訂定調適策略之前需考慮調適資金調度的問題。 國際上對於氣候變遷的調適(Adaptation)策略，在科學與政策辯論上，已有 越來越多的關注，並且將它視為與減緩是一種互補的策略(McCarthy et al., 2001)。 調適的目的可以分為預防性(anticipatory)及反應性(reactive)策略兩大類， 預防性調適策略的目的是為了預防氣候變遷造成災變發生所採取的策略；而 反應性調適策略的目的則是降低氣候變遷造成災變之後的傷害所採取的策略。 總而言之，各國應加強合作，利用脆弱度評估、風險管理等方式，將調適 行動納入政策與計畫中。雖然全球氣候變遷會對自然系統或人為系統帶來衝
擊，但是適當的因應與調適可以降低衝擊，只要具有效調適管理（adaptive management）能力，即可將系統脆弱度（vulnerability）降至最低，即使顯著 氣候變遷也不必然帶來巨大的衝擊。
(4) 氣候變遷調適策略綱領步驟
氣候變遷調適策略綱領（Adaptation Policy Frameworks for Climate Change, APF）可以分為以下 5 個步驟（圖 7）：界定與設計調適專案、評估脆弱度的 現況、評估未來的氣候風險、形成調適策略、持續調適程序，此 5 個步驟都 需要有利害相關人的參與，以及評估與增強調適能力等程序。 圖 7 氣候變遷調適策略綱領步驟與程序 資料來源：Burton et al. (2004) 設計調適專案建議的方法包括： a.天災導向法：分析特定氣候風險的可 能衝擊，需要評估現在與未來的氣候風險； b.脆弱度導向法：評估哪些脆弱 度會被未來氣候災害影響，以及其發生的可能性；c.調適能力導向法：分析調 適的障礙及如何跨越障礙；d.政策導向法：調查現有或已提出的政策在改變暴 露量（exposure）或敏感度（sensitivity）方面的效果，此法需要瞭解社經脆弱 度及發展社經情境。以上幾個政策是互補而非互斥的。選擇方法的同時也代 表了不同資料、模擬及調適策略的需求。
雖然全球環境變遷會對自然系統與人為系統帶來衝擊，但是適當的調適 與因應可降低衝擊，只要加強有效的調適管理能力，即可將系統脆弱度降至 最低，除了增強自我調適之外，更重要的是建立計畫調適能力以強化處理能 力。為避免氣候變遷衝擊環境永續性推動，未來當務之急在建立系統性之脆 弱度量化評估方法，以建立因應衝擊與調適策略。 (5) 調適性規劃（adaptive planning） 楊重信、華昌宜(2009)之研究指出，調適性規劃是指「在都會地區透過空 間規劃、環境工程等相關專業部門之整合，改革傳統土地利用模式，針對未來 的氣候變遷進行調適，並減緩其發生。」例如：滯洪設施之規劃配置可減少水 災之發生機率；大眾運輸導向之土地規劃利用(TOD)則可減少溫室氣體之排放 量。 歐洲各國如英國與荷蘭，均積極研擬空間規劃性質的因應策略，例如透過 空間規劃提高都市的緊密發展，提高公共運輸以及降低私人運具的使用，進 而降低 CO2 的排放；又如透過緩衝區的設置，可以減緩洪水的衝擊，亦可保 護水資源以及維持生物多樣性與地景，更可對經濟旅遊與觀光提供新的機會 (柳中明、蕭代基，2009)。 調適策略之建構目的在於協助政府與組織，妥善調適激烈氣候所帶來的 衝擊，並可長期協助氣候風險管理。1995 年聯合國於京都議定書第一次締約 國大會中，建立調適架構工作的三個階段：第一階段，短程目標主要是定義出 高脆弱性國家或地區，以協助草擬所需之因應調適策略；第二階段為施行調 適政策前的準備工作，其中主要工作為調適能力之建置；第三階段為調適策 略之施行，以實際作為因應氣候變遷的衝擊；後兩個階段的施行則屬於中長 期目標(周揚震、申永順、顧洋，2008)。如下圖 8 所示。 圖 8 聯合國氣候變化綱要公約 資料來源：周揚震、申永順、顧洋(2008) 近年來國際上因應氣候變遷的調適也實行了許多措施，其主要的國家或 地區如下（柳中明、華昌宜、游保杉，2008）：
- 歐盟：2007 年綠皮書（Green Paper）。在歐盟層級上，採取一個綜合的、協 調的方式來處理氣候變遷調適問題。 - 加拿大：加拿大環境部於 2007 年 12 月 10 日宣布加拿大的「氣候變遷調適 行動」（2008-2011）。 - 澳洲：澳洲政府宣佈將以五年時間（2007-2012 年），投入在氣候變遷調適行 動上，建構「國家型調適行動架構」，並成立「氣候變遷調適中心」。 - 荷蘭：荷蘭政府在 2006 年 3 月首次提出國家氣候變遷調適計畫（Nationaal Programma Adaptatie, Ruimte enKlimaat，ARK）。
- 英 國 ： 2006 年 建 立 年 建 立 氣 候 變 遷 計 畫 （ 2006 UK ClimateChange Programme），2007 年通過氣候變遷法（ClimateChange Bill）。
- 中國：中國「國家發展與改革委員會」在 2007 年 6 月公布「中國應對氣候 變化國家方案」。
- 印度：印度首相在 2008 年 6 月 30 日公布印度的「氣候變遷國家行動計畫」 （National Action Plan on ClimateChange），並成立「氣候變遷諮詢委員會」 （AdvisoryCouncil on Climate Change），來執行並監督此國家計畫的實行。 - 非洲國家、小島國家：向 UNFCCC 提出國家調適行動綱要1（NAPA），以及 先進國家提供資金與技術援助（Adaptation Fund，調適基金）。 簡言之，土地利用方式必須針對正在發生中的氣候變遷課題做回應，不應 只是傳統上的分區劃設，並且必須配合組織分工而進行調整、空間規劃與環 境工程要進行專業整合、研擬整合性的都市發展策略、具生態回復性的都市 空間模式，以因應未來多變的氣候變遷環境。 (6) 調適策略評估的方法 聯合國氣候變遷綱要公約的「氣候變遷：發展中國家的衝擊、脆弱度與調 適」報告(UNFCCC, 2007)中，針對發展中國家的氣候變遷衝擊調適策略分為 五大領域，分別為：水資源(Water Resource)、農業與糧食安全(Agriculture and Food Security)、人類健康(Human Health)、陸域生態系(Terrestrial Ecosystem)、 海岸地區與海洋生態系(Coast Zone and Marine Ecosystem)。
而在「政府間氣候變遷委員會」第四次評估報告(IPCC-AR4, 2007)的「氣 候變遷：衝擊、調適與脆弱度-決策者摘要」報告中指出，依部門別，規劃性 的 調 適 策 略 可 分 為 水 (Water) 、 農 業 (Agriculture) 、 基 礎 建 設 / 住 屋
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第七屆締約國大會（the 7th Conference of the Parties, COP7）中，低度開發國家被認為 沒有足夠的能力來調適氣候變遷所帶來的衝擊，於是建立了幫助低度開發國家的計畫：國家調 適行動計畫（national adaption programmes of action, NAPAs）
(Infrastructure/Settlement)、人類健康(Human Health)、旅遊(Tourism)、運輸 (Transport)、能源(Energy)等七大類。 氣候變遷對國家的衝擊評估與調適方案，需要量化或質化的方法決定採 行的優先順序，目前國際間採用的方法有多準則評估、成本效益分析等方法 (林育慈，2009)，這些方法如何應用、操作，優缺點分析，如何應用於國內各 部門選擇調適方案將是重要的。 由於調適策略因時因地因產業不同而異，要實行每一個調適行動都需要 進行當地衝擊研究、脆弱度分析，利用當地可行技術與方法，或是從國際爭取 相關資金、技術轉移等，才能執行。氣候變遷調適的方法可以有幾種尺度，包 括地方性(local level)、產業性(sectoral level)、全國性(national level)以及區域性 (regional and sub-regional level)。如在發展中國家中衝擊最嚴重的地區都是那 些居住在受氣候變遷衝擊最嚴重的地方，所以需要地方性的調適策略。 蕭代基(2008)蒐集英國、荷蘭、歐盟與聯合國之調適政策與其建構方法， 呈現重要的國際研究趨勢與新思考方向等內容，並完成台灣氣候變遷調適政 策建構程序之技術手冊，技術手冊亦羅列建構調適政策所應包含之各種內容 與研究工具，例如情境模擬（經濟、社會、土地使用、交通、能源）、風險分 析、成本效益分析、環境影響分析等。 石榮豐等(2009)以 2006 年荷蘭空間規劃因應氣候變遷之國家調適策略 （National Strategy on Adapting Spatial Planning to Climate Change，簡稱 ARK） 中所採用的多準則分析法(Multi-Criteria Analysis)為參考範本，將台灣所面臨 可能的各種氣候變遷衝擊之因應策略做一系統性的規劃與初步評估與研究， 期能為台灣的氣候變遷調適策略規劃，研擬出一個未來優先可行的重要策略 與措施方向。 顧嘉安、鄒克萬(2009)透過縣市層級因應洪災之土地使用調適策略，嘗試 建構探討都市發展與洪災風險之動態關連模擬架構，利用以馬可夫鍊為基礎 之細胞自動機模式，並結合空間多準則評估法，藉以深入了解在氣候變遷可 能造成高洪災風險地區增加的不同情形下，都市土地使用之調適策略如何因 應，而基於土地使用調適策略下之未來都市發展型態，又如何改變了洪災的 可能風險。建立之空間動態模擬架構，與減災調適策略之模擬成果，期能做為 有關當局在未來防洪規劃上之參考依據。
