ISSN 1726-9350 print / 1811-3109 online © 2006 by Taiwan Foundation for Democracy / Vol. 3, No. 3 / September 2006
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臺灣民眾為什麼討厭立法院？
盛杏湲、黃士豪
國立政治大學摘 要
本
文試圖解答何以臺灣民眾討厭立法院。我們以焦點團體座談會與抽樣 調查為研究方法，去探索影響臺灣民眾對立法院滿意度偏低的原因。研究發現 顯示有幾個因素與民眾對立法院評價偏低有關：民眾對國會的主觀期待與國會 實際表現之間有差距、國會本身程序上所表現出的衝突性與黨派性，民眾普遍 的對政府表現與民主政治實行的不滿，以及媒體的報導取材與方式。同時我們 也發現那些認同行政團隊政黨的民眾，以及對政治愈成熟老練的民眾，對立法 院的滿意度愈差。我們最後並對此現象造成的結果加以討論，認為民眾對立法 院的不滿若長期持續將對我國的民主政治造成不利的影響。關鍵詞：
立法院滿意度、立法院信任感、焦點團體、媒體與政治 盛杏湲 國立政治大學政治學系教授，主要研究領域為國會與立法行為、經驗政治理論與 方法。 黃士豪 國立政治大學政治學研究所碩士生，主要研究領域為立法行為、官僚政治。 （收件：2006/3/15，修正：2006/6/7，接受：2006/8/2）壹、前言
立法院在2004 年 8 月 23 日三讀通過憲法增修條文修正提案，其內容包 括立委席次減半為113 席、任期四年、單一選區與比例代表的混合制、廢除任 務型國大、憲法修正案改由公民複決，此修憲提案並於2005 年 6 月 7 日由第 一屆也是最後一屆的任務型國民大會複決通過，我國憲政制度因此又有了重大 的改革。這次的憲改攸關於立法委員席次減半、任期的調整以及選舉制度的改 變，這些變革將嚴重影響到立法委員的政治生涯，因此為何立法委員會同意通 過此一「自殘的」修憲提案著實令人玩味。在這一點上，媒體評論多半認為是 民眾對近年來立法院內的政黨衝突以及立法委員的行為產生反感，加以民進黨 前主席林義雄等人推動「國會減半」，在2004 年底第六屆立委選舉的壓力下， 各政黨及欲參選的立法委員為避免背負反改革的形象，幾乎都不敢有任何反對 意見。由此看來，使得這個修憲案能順利提出並且最後得以通過的最根本原因 在於臺灣民眾對於立法院的反感以及對於國會改革的期望。 事實上國會改革在我國自1980 年代以來的民主化過程當中，一直是相當 重要的議題。在立法院全面改選之前，充斥著不需改選，脫離選民控制的資深 立委，且多數立委消極被動，主要任務是扮演合法化行政院提案的橡皮圖章角 色，其代表性早為人詬病。在立法院全面改選之後，多數的立委從消極被動到 積極主動，在立法與決策的過程中逐漸發揮影響力。然而，即便如此，根據過 去的多項民意調查結果顯示，民眾對立法院與立法委員的表現既不滿意、也不 信任，當立法院在與總統、行政院等行政機關比較之下，民眾對於立法院的滿 意度與信賴度往往敬陪末座（陳義彥，1998；盛杏湲，2000b），更嚴重的是此 一不滿意愈到晚近有愈嚴重的趨勢。 那麼，一個有意義的研究問題就在於究竟是甚麼原因造成民眾對立法院 的評價偏低？本研究的主要目的乃試圖解答上述問題。以下我們將首先檢視其 它民主國家民眾對國會評價的狀況，並且歸納出一般民眾對於國會評價偏低的© 2006 by Taiwan Foundation for Democracy
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理由。其次就我國立法院國會改革前後的立法院狀況與民眾的立法院評價加以 觀察，接著我們以焦點團體座談會的結果去理解民眾對立法院滿意度偏低的原 因，同時再使用調查資料去探討是哪一類民眾對立法院的滿意度偏低。研究發 現顯示我國民眾之所以對立法院評價偏低，有幾個主要原因：民眾普遍的政治 信任感低落、民眾對國會的主觀期待與國會實際表現之間有差距，以及國會運 作上所產生的衝突與對立，此外，我們發現民眾習慣閱讀的報紙會對其立法院 評價有相當重要的影響，因此我們認為媒體對立法院報導的方式也對民眾的立 法院評價有關。此外，我們發現民眾對於立法院的評價深受其政黨認同的影 響，認同行政團隊的民眾對於立法院的不滿意較認同立法院多數黨的民眾來得 嚴重，同時，值得注意的是政治知識愈高、教育程度愈高、青壯年，也就是對 於政治愈成熟老練的民眾，對立法院的滿意度愈差。本文並在最後對此現象造 成的結果加以討論。貳、民主國家民眾對國會評價低落的現象與可能原因
國會在民主制度的設計裡，是代表民眾，從事立法與監督政府的代議機 制，國會使得歧異的利益與意見得以有被代表、辯論並獲解決的可能性，是政 府統治合法性的重要基礎。為了實現國會的代表功能，國會的議事程序有三項 特徵：衝突性、黨派性、可見性（Olson, 1994:7-9），由於國會充斥著各自代表 不同選區、團體的代表，為了要使各自不同的意見與利益充分的表達，然後經 由辯論的過程，去解決不同意見與利益之間的爭執與衝突，因此國會議事過程 必不可免的有些衝突與對立。同時，為了使得衝突的利益與意見得以適當的集 結，以使議事有秩序與效率，必須要有政黨作適當地集結利益與主導立法的角 色，因此議事過程中也會顯露出相當的黨派性。此外，為了讓被代表的人民瞭 解國會議員（與政黨）是否認真負責議事、是否代表選民自己的利益與意見， 國會的議事程序是公開的，以使選民評估國會議員（與政黨）的表現好壞，決定下次選舉的時候是不是要投他一票，還是將他淘汰下臺。 在西方民主政治建立初期，許多重要的民主機制是在國會與專制王權的拉 鋸中建立，因此國會在民主政治的建立上扮演無可取代的重要角色，而在許多 新興民主國家的民主化過程中，國會也往往扮演改革的推手，發揮推波助瀾或 臨門一腳的作用（廖達琪，2003），然而近年來在許多民主國家裡，卻普遍出 現了對國會信任感低落的情況（Dalton, 2004）。在許多學術與非學術論著中， 訴說著民主國家的民眾對政治感到懷疑，不信任政府與政治人物，而國會與國 會議員，更是在民眾最不信任的政府機關與政治人物當中拔得頭籌（Greider, 1992; Hibbing and Thesiss-Morse, 1995; Cooper, 1999; Hibbing and Smith, 2001）。 此一發展實在出乎當初民主理論家的預期，對於此一理應與民眾距離最近的代 議機構，多數民眾卻對之給予相當負面與不信任的評價。 根據美國的民意調查顯示，在大約1960 年代末期至 1970 年代中期，民眾 對國會的滿意度大幅下滑，平均大約僅有不到三成的民眾對國會滿意，此一趨 勢到了1970 年代末期與 1980 年代稍微好轉，大約有超過五成的民眾對國會滿 意，但此一趨勢在1992 年達到一個新的低點，大約僅有兩成的民眾對國會滿 意，此後微幅上揚，在1998 年 8 月國會對 Clinton 的醜聞事件的撻伐後得到難 得的過半數的民眾滿意，之後又逐漸下滑。平均說來，自1960 年代末期以來， 美國民眾對國會的滿意度大概在三成到四成，偶而會低到兩成或稍微高過五 成，但極高與極低的情況較為少見（Hibbing and Smith, 2001:46-48）。
甚且，美國民眾對於國會的不信任比其對國會的不滿意還來得更為嚴重， 美國民眾對國會信任的比例，也大約在1960 年代末期之後大幅下滑，到了 1970 年代中期的水門事件時達到一個新的低點，僅有大約一成多一點的民眾 對國會感到信任，此一比例甚至低於被水門事件醜聞纏身的總統，自此以後到 2000 年，民眾對國會的信任感大約都在一成至兩成之間，大多時候都低於總統 （僅有在Carter 總統時代民眾對國會的信任度高於總統，但高出的比例不大）， 且在所有的時間點皆低於聯邦最高法院。在2001 年九一一事件之後，民眾對
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政府的信任感陡升，達到難得一見的43.4%（相對的對行政部門的信任感也提 升到51.5%），之後不久又回復到一成多的低信任度水準（Dalton, 2004:51）。 同時，Dalton 根據世界價值調查所顯示的結果估計，美國自 1981 到 2000 年間 民眾對國會的信任感以平均每年0.942% 下滑（Dalton, 2004:38）。也值得注意 的是，民主國家的一般民眾對國會的信任感滑落不只是美國獨有的現象，在諸 如英國、加拿大、法國、德國、愛爾蘭、日本、紐西蘭、挪威、瑞典、芬蘭、 澳洲等民主國家，也同樣發生程度不等的對國會信任感滑落的現象（Dalton, 2004:38）。 甚且，在1990 年代中期紐西蘭、義大利、委內瑞拉與日本之所以能夠成 功地修改國會議員的選舉制度，虯 其中的一個重要的動力就是民眾對國會的 表現不滿，因此歸責於選出國會議員的選舉制度（盛杏湲，2002）。紐西蘭自 1970 年代石油危機之後即為經濟危機所困擾，而政府無法有效解決經濟難題， 且國會議員在單一選區相對多數制之下，相當遵循黨紀，有時不惜背離選區選 民的要求，因此政府統治的正當性被人所質疑。民眾對於國會的信任自1975 年以來嚴重下滑，到1980 年時不到 10% 的民眾信任國會，到 1993 年甚至下滑 到僅剩4% 的民眾信任國會（Vowles, 1995:100-102）。 義大利在1993 年選制改革之前所採行的選舉制度是開放式政黨名單的比 例代表制，由於國會議員要爭取個人選票以致政黨高度分裂，致使內閣常常更 迭，政府腐化無能，無力處理國家發生的問題（Donovan, 1995:47-48），同時民 意調查顯示高達94% 的選民認為國會為黑手黨滲透，醜聞頻傳，喪失其統治正 當性（Donovan, 1995:52）。 而委內瑞拉的國會議員選舉制度在改革之前是政黨名單比例代表制，國 虯 紐西蘭、義大利、委內瑞拉於1993 年修改選舉制度，日本於 1994 年修改選舉制度。紐 西蘭原本的選舉制度是單一選區相對多數制，義大利是開放式名單的比例代表制，委內 瑞拉是政黨名單比例代表制，日本是複數選區單記不可讓渡投票制，這四個國家都修改 成為單一選區相對多數與政黨比例代表的混合制（但內容不盡相同）。會議員的選任受到政黨的嚴格控制，由於政黨名單係由黨領袖決定，因此黨領 袖能決定誰擔任候選人，以及候選人在政黨名單上的位置，所以候選人當選 與否完全視黨領袖的好惡而定，甚至於選民對候選人的名字也並不見得知道 （Kornblith and Levine, 1995:55），如此選民無法控制國會議員，也無法按照其 對選區的回應來獎懲國會議員，因此國會議員嚴重背離選民的控制（Kornblith and Levine, 1995:59）。
至於日本過去在複數選區單記不可讓渡投票制（single non-transferable vote under multi-member district system, SNTV-MMD）之下，國會議員本就有強烈 的動機去服務選區以建立個人選票，以提供特殊利益給選區以取得選區選民的 青睞，來換取政治獻金與選票的支持（Ramseyer and Rosenbluth, 1993）。同時 政黨為了避免同黨候選人同室操戈，以功能性/ 職業性來區隔同黨候選人的選 票，更促使國會議員與某個職業或團體產生特殊的連結，如此更易造成國會議 員以特殊利益來換取選票與政治獻金（Cox and Niou, 1994:230），因此日本政 壇上政治獻金醜聞頻傳，民眾對國會議員的評價低落。 由上述發現得知，許多國家的國會都無法獲得民眾的滿意與信任，根據相 關的研究發現，可以大概歸納出幾個原因。第一個原因與國會和國會議員的表 現有關，許多國家的國會議員往往只知道作秀宣傳、宣稱功勞、站在一個四平 八穩的立場、說好聽的話、投適當的票，但極少真正努力推動法案的過關，同 時圖利自己或各自選區以及特殊利益團體，犧牲國家整體與長遠的利益，美國 國會議員是典型的例子（Mayhew, 1974; Fiorina, 1980; Jacobson, 1992:201-26）。 而義大利、日本國會議員在尋求個人選票的同時，與財團、利益團體、甚至黑 社會勢力掛勾，因此貪污腐敗頻傳。至於紐西蘭、委內瑞拉卻相反的國會議員 為了獲得提名，討政黨的喜悅而背離民眾的控制，同時，在面對國家所發生的 重要問題與危機，國會議員不僅沒有動機去處理，因為處理國家重大問題的立 法往往曠日廢時又可能吃力不討好，同時國會議員也沒有能力去處理，因為 國家重大問題的處理需要對國家整體事務的熟稔，而長久習於選區服務或聽
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命於政黨的國會議員失去處理國家重大問題的能力（Mayhew, 1974; Jacobson, 1992）。 民眾對國會與國會議員評價低落的第二個原因與國會議事的運作有關， 國會作為代議機構，其議事程序是公開的，且表現出衝突性與黨派性，這雖然 是國會履行其功能所應該表現出的特徵（Olson, 1994:7-9），但是一般民眾卻 對不確定感到不安，不喜歡看到黨派之間的辯論、利益的競逐，也不喜歡見到 不同利益之間的妥協與議價（Hibbing and Thesis-Morse, 1995:84-105; Hibbing, 2002:228）。更加以媒體對於國會議事的報導取材與報導方式，傾向於報導醜聞 與衝突，將黨派競爭、利益競逐赤裸裸地呈現在民眾的面前，更讓民眾對國會 與國會議員失去信心。 第三個原因與民眾普遍的政治信任感下滑有關，對於政府的能力與政治人 物操守的不信任是當代民主國家相當普遍的現象，而國會議員又常是民眾最不 信任的政治人物。而對國會信任感與滿意度的低落既是整體政治信任感低落的 原因，也是結果（Hibbing and Thesis-Morse, 1995）。第四個原因與國家的整體表現有關，若民眾認為整體經濟情況較好，或 認為社會與政治的情況是發展的，傾向對國會給予較正面的評價；反之，若民 眾對於國家整體表現與前景不看好的時候，愈傾向對國會給予負面的評價， 且對於國會議員圖利自己與特殊利益團體的行徑愈加無法忍受（Loewenberg and Patterson, 1979:283-84; Ramseyer and Rosenbluth, 1993; Hibbing and Patterson, 1994）。 新興民主國家的國會除了必須面對上述的問題之外，更遭到比一般先進 民主國家更嚴峻的挑戰，一方面這些國家脫離威權統治，國會逐漸從行政權壟 斷政治決策的桎梏下獨立出來，更加自主與積極，亟欲在政治決策上發揮較大 的影響力，對於行政機關的提案，不再像過去一般僅作橡皮圖章，另一方面國 會議員面臨選票與選舉經費的壓力，也有強烈的動機透過自主的提案或修改行 政機關的提案來表現自我或圖利特殊利益，因此會與行政機關發生衝突。再加
上這些國家的政黨政治未趨健全，政黨未能扮演適當的組織立法與協調溝通的 角色，因此在國會議事運作上往往顯現嚴重的衝突與對立。偏偏這些國家在民 主轉型的過程中又會遭遇到政治、社會與經濟上的劇烈變化，以致於政府所要 面對的難題更多，而蹣跚起步的國會不見得有能力應付，更加以民眾在民主轉 型之後，對國會有更深的期待，但是卻在還未享受到國會議員彰顯民眾的意 見與權利之前，卻首先嚐到國會議事秩序混亂，國會議員為了滿足特殊利益而 更加的腐化與自利的苦果。也因此我們看到許多原本非民主國家，在民主政治 逐漸發展，國會也逐漸積極自主之後，國會卻常成為輿論撻伐的對象。譬如波 蘭在1981 年至 1985 年戒嚴統治下，國會獲得民眾相當的信任，在民主化之 後，國會扮演較過去更為積極的角色，然而卻得不到民眾像過去般的信任，同 樣的情況也發生在匈牙利等許多民主轉型的國家（Olson, 1994:127-28; Rasch, 1998:39-56）。此外，根據 1995 年對 11 個中東歐新興民主國家的研究顯示，這 些國家民眾對國會信任的比例，大約介於11% 到 30% 之間，平均約有 22% 的 民眾對其國會信任（Tos and Bibic, 1998:98）。這些新興民主國家所顯現的民眾 對國會的信任感不足與滿意度低落，也影響著民主的表現與阻礙其進一步的民 主深化。
參、我國民眾對立法院的評價：歷史的觀察
我國一般民眾對立法院的滿意度與信任感從民主化之前到之後，都表現 得相當低落。第一屆立法委員在1947 年與 1948 年選出，其後由於國民政府遷 臺，為解決未能全面改選的問題，以及維持對中國大陸統治權的合法性，乃藉 由大法官會議解釋，使得第一屆立法委員繼續行使其職權，不須面臨改選。然 而，議會定期選舉的目的本就在於責成國會議員做好認真負責的代議士角色， 一旦立法委員不須面臨選舉的壓力，自然脫離了民眾的控制，多半不勤於議 事，發言與提案都僅是點綴性質，最常做的事是擔任投票部隊的一員，合法化© 2006 by Taiwan Foundation for Democracy
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行政院的提案。同時，本省籍民眾有高達85% 的比例，卻僅佔 1% 的議席（Liao, 1990:65），而其它 99% 的立委卻無法與他們的選區選民接觸，本就無法履行其 代表的義務。簡單言之，失衡的立法院結構加上不改選的立法委員，1969 年以 前，立法院的代表性不足深受詬病。 1969 年舉辦第一屆立委的補選，並自 1972 年開始進行增額立委的定期選 舉。比較起資深立委，面臨改選的增額立委較勤於議事。然而，在1980 年中 期之前，增額立委仍然扮演較有限的立法角色，人數過少固然是原因之一，更 重要的是因為國民黨在立法院的掌控。不健全的立法院結構加上國民黨的掌 控，多數立委在決策過程中僅扮演消極的角色。然而此一情勢自1980 年代中 期以後因為逐漸增高的政黨競爭有所轉變，相當多數的立委從消極轉為積極， 在立法過程中參與踴躍，有時甚至引發肢體衝突（周良黛，1994:51；廖達琪， 1997）。 隨著立法院逐漸增加的政治影響力與頻頻發生的肢體衝突，立法院逐漸成 為媒體報導的焦點，而立委在SNTV 選制下潛在的強調個人選票的動機，導 致許多立委以較激烈的方式來凸顯自己，以致於一旦立法院發生衝突，許多立 委就抓住機會吸引媒體的注意，以激烈的言語問政，有時甚至演變成肢體的衝 突，因為他們知道在SNTV 選制之下，僅要獲得一小部份選民的選票即可當 選，因此寧可語出驚人或動作頻頻而得罪一部份選民，也不願意安靜得沒有選 民認識他。同時他們也知道，得到愈多媒體與民眾的注意，對他們的當選連任 愈有幫助。從而大多數立委一反過去的被動消極，積極的介入議事運作，在立 法與決策的管道上逐漸發揮影響力。根據統計，在1972 年選出的立委，平均 每一會期發言僅17.8 次，而 1992 年選出的立委，平均每一會期發言 71.4 次， 增加了三倍有餘（Sheng, 1996:17）。同時，在提案次數上，從 1986 年之前選出 的第一屆立委的一屆平均不到一個，到1992 年選出的第二屆立委平均 5.1 個， 更到2001 年選出的第五屆立委的平均 7.3 個之多（盛杏湲，2005b）。 然而，在立法委員積極介入國家決策的過程中，立法院的代表性仍被質疑，根據二十一世紀基金會自1991 年到 1996 年的六次民意調查顯示，大多數 民眾認為當立法委員在作決策考量時，「個人利益」與「黨派利益」往往是優 先考量，至於「民眾福祉」往往不太被重視（陳義彥，1998:146）。同時，對 於立法委員的諸多負面的報導與評價也不絕於媒體報導、街談巷議與學術論著 之中，這些負面評價，諸如：許多立委互相幫忙來滿足各自選區的特殊利益， 以致通過許多圖利特殊利益與財團的法案與政策，犧牲國家整體的利益（李俊 毅，1995；盛杏湲，2005a, 2005b）；許多立委有經營或投資事業，並非專職於 立法院（黃秀端，1998；蕭怡靖，2003:90）；此外，多數立委往往積極介入媒 體與選民高度關注的議題，為了追求可見度而遊走在不同的委員會之間，犧牲 了立法該有的專業性的培養（盛杏湲，2000a；黃秀端，2002）；立委力求表現 的現象也可從多數立委寧可漏夜排隊在可以作秀的「國事論壇」，而不願多花 時間在不易為民眾注意的法案上的審查得見一斑（黃秀端，2002:53）。 甚且，立委往往延宕影響民生至鉅，但需花費時間與資源來審議的法案， 以致民生法案平時乏人問津，但到屆期末了就許多法案一起通過，草草了事。 我們統計第三屆以來每一會期的最後一次院會的法案通過總數（如表一所示）， 結果發現第三屆平均每一會期的最後一次院會通過了10.7 個法案，第四屆平 均通過了24 個法案，第五屆則是平均通過 19.7 個法案；從比例上來看，第 三屆每一會期的最後一次院會通過的法案總數佔整個第三屆通過法案總數的 21.6%，第四屆則佔了 22.4%，第五屆佔的比例為 19.3%，顯見，立法院在每一 會期的最後一次院會總會來個「大清倉」，而在短短幾天內就通過了三年中通 過法案總數的五分之一，甚至有兩天內通過超過四十個法案的情況出現，立法 品質實在堪慮。也因此，當立委參與立法的量大幅提昇的同時，立法的品質並 不見得提昇，民眾的意見不見得獲得更多的重視，民眾的利益也不見得獲得更 好的保障。
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表一 立法院第三、四、五屆各會期最後一次院會通過法案數 第三屆 第四屆 第五屆 第一會期 7 27 18 第二會期 8 38 32 第三會期 7 1 26 第四會期 4 23 14 第五會期 12 11 13 第六會期 26 44 15 合 計 64 144 118 平 均 10.7 24.0 19.7 佔該屆通過法案總數比例（%） 21.6 22.4 19.3 資料來源：立法院國會圖書館（2005）。 從而，民眾對立法院的評價，即使是在國會改革之後，信賴度與滿意度 仍舊偏低。從表二來看，虰 在1992 年，大約 46% 的民眾對立法院表達不信任 的聲音，而相對上來說，對總統（府）或行政院等行政機關不信任的比例僅不 到3%，到了 2002 年、2003 年，民眾對總統與行政院不信任的比例比過去大幅 提升大約四成，而同時對立法院不信任的民眾比例也提高到六成五左右。很明 顯的，在這過去數年間，民眾對政府的信任感大幅滑落，但比較起總統與行政 院，民眾對立法院的信賴度還是最低的，僅有大約兩成左右的民眾表達對立法 院的信任，還不到不信任者的三分之一。 虰 此調查在1992 年 2 月由伊慶春主持，並由中央研究院中山人文社會科學研究所執行，母 體為臺灣地區具有中華民國國籍、設有戶籍，年齡在20 歲至 64 歲之間的居民，以三段 等機率抽樣方式成功訪問1,638 個樣本；在 2002 年由伊慶春、吳乃德、陳志柔、章英華、 瞿海源等人主持，由中央研究院社會學研究所執行，以臺灣地區（不含金、馬）18 歲以 上有電話之民眾為母體，以機率抽樣方式成功訪問1,209 個樣本；本研究採用的 2003 年 資料為該調查於當年12 月執行的社會意向調查，由瞿海源主持，並由中央研究院社會學 研究所執行，母體定義和抽樣方式與2002 年相同，成功訪問 1,203 個樣本。表二 民眾對各政府機關的信任程度 臺灣地區社會意向調查 1992 2002 2003 對總統的信任程度 信任 88.3（1,447） 39.4（477） 39.2（472） 不信任 2.6（43） 41.2（498） 41.8（503） 對行政院的信任程度 信任 67.9（1,112） 42.4（513） 41.9（503） 不信任 1.4（164） 38.5（465） 40.7（489） 對立法院的信任程度 信任 33.6（551） 18.0（218） 21.2（254） 不信任 46.0（753） 65.9（797） 64.2（772） 資料來源： 伊慶春（1992）；伊慶春、吳乃德、陳志柔、章英華、瞿海源（2002）；瞿海源（2003）。 說 明：1.「臺灣地區社會意向調查」在 1992 年的測量工具是「請問您對他們的信任程 度」，並將「非常信任」和「信任」加總為「信任」，「不信任」和「非常不信任」 加總為「不信任」。2002 年和 2003 年的測量工具皆是「請問您對下列機構團 體的表現信不信任」，並將「很信任」和「信任」加總為「信任」，「不信任」 和「很不信任」加總為「不信任」。 2. 表中數字為佔當年度樣本總數的百分比，括弧內數字為當年度回答信任或不信 任的樣本個數。 此外，從滿意度的角度來看，民眾對於立法院的議事效率普遍不滿，在 1990 年和 1992 年，分別只有 10.6% 和 12.5% 左右的受訪者對於立法院議事效 率表示滿意，有61% 和 74% 左右的受訪者表示不滿意。虲 至於民眾對於立法 院整體表現的評價，在1999 年的調查顯示，虳 當以0-10 的量表來測量民眾對 立法院整體表現的滿意程度，平均數僅有4.49，顯示民眾對於立法院的整體表 現的滿意程度連普通的水準都不到（劉義周，1999）。 虲 在此「滿意」的比例是由回答非常滿意和滿意的佔所有受訪者人數比例加總而成，「不滿 意」的比例是由回答非常不滿意和不滿意的佔所有受訪者人數比例加總而成（朱瑞玲、 章英華，1990；伊慶春，1992）。 虳 本調查由國立政治大學劉義周教授主持的國科會補助計畫「選區環境條件與選民行為： 1998 年立法委員選舉之科際整合研究」。
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在政黨輪替之後，民眾對於立法院的不滿意度更甚於前，在2004 年 7 月 對民眾調查研究中，虴 民眾對於立法院的整體評價，以0-10 的量表測量，更 下滑到3.76，而對立法委員表現的評價略高，也僅為 3.98（盛杏湲，2004）。 至於對於立法院的六種最常見的工作項目的滿意度也普遍偏低（如表三所示）， 其中民眾對「選區服務」的滿意度較高，大約4.45，對「制定法律與國家政策 來解決我們國家的問題」的滿意度最差，僅有3.93。另一方面，當比較民眾對 自己選區的立委的評價與對所有立法委員的評價時，可以發現民眾對於自己選 區立法委員的滿意度為4.87，較民眾對一般立委的評價（3.98）稍高，但高的 幅度也不是很大，不像美國民眾對自己的國會議員與整體的國會議員的評價差 距這麼凸顯（Davidson and Oleszek, 2002）。表三 民眾對立法委員與立法院表現的評價 民眾的評價 對一般立法委員六項工作的評價 選區服務 4.45 溝通政府與民眾意見 4.06 促進地方建設發展 4.23 制定法律政策來解決國家問題 3.93 監督行政機關 4.38 審查預算 4.23 對整體表現的評價 對自己選區立法委員整體表現的評價 4.87 對一般立法委員整體表現的評價 3.98 對立法院整體表現的評價 3.76 資料來源：盛杏湲（2004）。 說 明：民眾的各項評價皆為0-10 給分，表中數字為平均數。 虴 本調查由盛杏湲主持的國科會研究計畫「代表與代表制度」，由政大選舉研究中心執行，於 2004 年 7 月 23 日至 7 月 25 日，以臺灣地區（不含金、馬）20 歲以上人口為母體，進行抽 樣，先根據電話號碼簿進行系統隨機抽樣抽出電話號碼後，再以隨機方式修正最後兩碼與 四碼，以求接觸到未登錄電話的電話號碼用戶。電話接通後，再行戶中抽樣，隨機抽出受 訪者。有效樣本數為1,095 個，以 95% 的信賴度估計，最大可能的抽樣誤差為 2.96%。
綜合上述得知，我國民眾對立法院的信任感與滿意度無論在威權統治之前 與之後都相當低落，在這樣的背景之下，種種改革國會議事效率與議事品質的 討論甚囂塵上，1999 年初第三屆立委卸任之前通過國會改革五大法案，2002 年 初第四屆立委卸任前通過第二波的國會改革方案。虵 而2004 年 8 月 23 日第五 屆立委更通過有關立法院的修憲提案（如立委席次減半為113 席、任期四年、 選制改為單一選區與比例代表的混合制），並且最後由任務型國大複決通過。這 都是民眾對立法院長期不信任與不滿意之下的反應，而究竟在立法院的制度變 革之後會產生何種結果，尚有待後續觀察（廖達琪、黃志呈、謝承璋，2005）。
肆、我國民眾對立法院的認知與評價：焦點團體座談的發現
前述發現一般民眾對立法院相當不信任與不滿意，且愈到晚近，此一負 面評價有愈為嚴重的趨勢。那麼，究竟造成此一不信任與不滿意的原因何在？ 本節首先藉由一般民眾的焦點團體座談會的研究發現來說明究竟民眾是如何認 知立法院與立法委員，以及在民眾對立法院的「實際認知上」與其「理想上」 應扮演的角色之間的差距，來理解民眾對立法院負面評價的原因。本研究之所 以藉助焦點團體法，是期望透過座談會參與者彼此的討論與互動，得以相激相 盪出其對於立法院與立法委員的真實看法，藉此獲取在問卷調查的量化資料之 外，民眾以自己的語言建構的答案，以質化的資料補充純粹量化研究，以及調 查研究結構式問卷設計的不足。研究者雖然事先準備了座談會的大綱，但是座 談會的進行，主要仍就聽任座談會參與者之間的討論與互動，如此藉以補充研 究者事先在理論上或細節上的不足之處。焦點團體座談會作為一種質化研究方 法，雖然並不以參與者的代表性為主要考量，但是參與者的多元性與異質性可 以使研究者掌握較多元的意見，因此焦點團體的分組設計秉持組內同質性高、 虵 第一波與第二波改革方案的內容可參考黃秀端（2002）的論文。© 2006 by Taiwan Foundation for Democracy
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組間異質性高的原則，俾使每一場座談會（組內）參與者的同質性高，得以暢 所欲言，而跨不同場次座談會（組間）異質性高，俾便掌握多元的觀點與變 異。座談會的分組標準為居住地區與教育程度。從過去的研究發現，不同地區 的立法委員有不同的立法行為，尤其南部地區的立法委員較北部地區（臺北市 例外）的立委作更多的選區服務，而臺北市的立法委員不只在立法問政與選區 服務都相當突出，同時選民的政治態度與政治行為愈到晚近南北的歧異愈為明 顯，因此我們有必要分別探討不同地區的民眾對於代表的觀點。除此之外，民 眾的政治成熟度亦極可能影響他們怎麼去看待理想的代表與代表制度，因此也 以教育程度作為分組的標準。總共舉辦八場座談會，臺北市三場（高教育程 度、低教育程度、不分教育程度各一場）、臺北縣兩場（高教育程度、低教育 程度各一場）、高雄縣、高雄市與嘉義縣各一場，焦點座談會進行的時間點是 2004 年 2 月至 6 月，實際參與座談人數，每場人數最多 11 人，最少 5 人，總 共58 人（盛杏湲，2004, 2005a）。 一、民眾對立法委員的印象 當參與者被問到：「當您想到立法委員的時候，你首先會想到哪一個立法 委員？他有甚麼特質或事情最讓您印象深刻？」僅有極有少數參與者曾經因為 有些需求而與某些立委有親身接觸的經驗，如請立委關切自己或地方的需求， 或有某方面立法的需要，才會接觸到立法委員，對絕大多數的參與者而言，他 們對立委的瞭解非常有限，承認對立委的印象大都是從媒體得來，他們最有印 象的立法委員也都是常出現在媒體的立委，無論正負面印象都有。有參與者如 此表示： 「我覺得那麼多的立法委員，你沒有辦法從你現在問的部份，就可以講出 哪個立法委員是好的或是壞的，但是印象深刻的就是從媒體出來的那個部份， 我們去篩選。」（臺北市黃小姐）「我經常在家裡面看電視，那我想我看的可能比較電視裡面出現頻率比較 高的委員。」（臺北市李先生） 「我是覺得說常常上電視、上媒體還是那幾個……就是那幾個那個立法 委員，再怎麼看還是那幾個，阿你說兩百多個立法委員，說實在我根本都不曉 得，是他剛剛在講有兩百多個，我才知道，原來有兩百多個立法委員。」（臺 北縣凌先生） 整體而言，大多數參與者發現立法委員在立法院不是很認真立法，作秀的 心態非常濃厚，且常人身攻擊，政黨之間惡鬥，同時參與者普遍認為立委在立 法院的表現對整體社會有非常不好的示範作用，對於愛作秀、惡意攻擊他人的 立委，參與者幾乎都同聲撻伐。 「我是覺得說，因為現在媒體其實是蠻公開化的嘛喔，那有些就是說像立 法院有些，討論一些事情啊，有些，有時候會用暴力，摔麥克風啊，……那這 種電視播出來的話，都看了就是說，很亂，也許就是說，好像在搶媒體鏡頭啊 !」（臺北縣盛先生） 「不是在研究問題、去探討問題、去解決問題，卻是在那邊表演，表演我 去看電影就好了，我來看他幹什麼？所以我會覺得說，這種的不良示範啊，那 真正要做到事情的也沒有幾個啦！」（臺北縣凌先生） 二、民眾認為理想上與實際上立法委員的角色與工作 為了要理解民眾對立法院滿意度偏低的原因，我們首先必須取探索究竟民 眾心目中理想的立法委員應該扮演何種角色，然後再就立法委員的實際表現與 其理想圖像加以比較。我們直接詢問參與者：「您認為在理想上，立法委員的 主要工作或責任是甚麼？是什麼原因讓你這樣認為？」大多數參與者直接的反 應是制訂法律，也有參與者談到行政監督、預算審查，爭取人民權利、為民發
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聲、為人民的代表、溝通民眾與政府官員，但數量上少得多，此外，也有極少 數參與者提到為國家提供一個理想的願景。基本上來說大多數民眾認為在理想 上，立法委員應該以立法院的工作，尤其是制訂法案為重。以下是許多參與者 的共同意見： 「立法委員的工作我認為還是在於議事方面，在法案的審議方面，這一方 面應該是比較注重比較好。」（高雄市陳先生） 「就我心目中的理想的立法委員啊，我覺得身為一個立法委員啊，他應該 就要想辦法為人民爭取我們應該有的權利，就是做他們自己該做的事，然後為 人民服務，為人民爭取人民的權益。」（臺北市吳小姐） 「立法院裡面的立法委員應該是監督行政院的一些法案，還有一些預算， 這是他應該盡責的。」（高雄市施先生） 同時，由於我國家入WTO 之後對農民產生很大的影響，因此農業縣的參 與者就提到立委應該扮演溝通選區民意與政府之間的角色，一方面申訴民怨， 另一方面為政府的政令加以解釋，以抒解民怨。 此外，參與者認為理想上的立法委員應該要重視人民的心聲，所以當參與 者被問到：「您覺得立法委員在執行職務時，應不應該遵循選民的意見？是什 麼原因讓你這樣認為？」只有極為少數的參與者指出立委應該有遠大的理想與 抱負，帶領國家社會往一個美好的願景前進，幾乎絕對多數的參與者都認為立 委應該遵循選民的意見。可是，在此同時，當被續問到：「那麼您的意思是立 法委員應該亦步亦趨跟著民意走嗎？」大多數的參與者又認為立委不是要跟著 民意亦步亦趨的走，比較傾向認為當立委被選出來了之後，就應該以「民眾的 利益」為考量，但是不要跟著「民眾的意見」亦步亦趨走。 然而就立委表現的實際面而言，相當多的參與者表達對立委實際表現的不 滿，尤其參與者對於一般小老百姓的心聲被忽略多所批評，並有參與者質疑立委其實無法瞭解選民的意見，因此推論到少數比較能接觸到立委的人，譬如財 團，較其他人對立委更具影響力。例如有參與者提到： 「大部分的立法委員怎麼知道選民的意見是什麼？他大概只有問他幾個財 主嘛，幾個金主嘛，他怎麼會問民眾的意見？沒有嘛。是誰幫他選上，他一定 會問他的意見嘛！」（臺北市林先生） 「但是找立委的話，如果沒對他有利益，他可能不幫你，有些可能也是為 了想讓他自己的曝光率增高啊，幫你開一下記者會啊，但是搞不好開完也不了 了之啊，所以可能就會自認倒楣吧。」（臺北市陳先生） 「今天立法院，所有的事情幾乎跟我們不相干，唯一相干的就是投票的時 候去投那一票，就這樣。」（臺北市張先生） 「你要找立法委員……，關係非常重要，你關係不好，你沒有什麼關係， 你要透過找關係來拉關係，……甚至於說當他要選立委的時候，你要樂捐 50 萬、100 萬，你有資助他、有捐助他，你是他的金主，你去找他，他才很樂意 幫你解決事情。……你要拜託這個委員，他會衡量說到底你有幾斤重？你在他 的心裡面有幾斤重？有幾兩重？」（臺北市林先生） 綜合而言，民眾理想中的立法委員是應該站在追求國家整體利益的立場， 表達全國人民的意見來制定法律、監督政府、審查預算，並且溝通民眾與政 府，然而實際上民眾往往感覺到立法委員僅在乎選民的選票，多數時候忽視了 人民的意見與利益，且往往圖利自己與財團，因而產生了不滿。 三、民眾對立法院內政黨運作與政黨競爭的看法 作為國會，立法院具有前文所提到的國會議事程序的特質，其中之一就是 黨派性，因此民眾如何看待立法委員與政黨之間的關係，以及立法院內政黨的 互動狀況，也會影響其對立法委員的評價。當參與者被問到：「您覺得立法委
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員在執行職務時，應不應該遵循政黨的指示？是什麼原因讓你這樣認為？」對 這個問題的答案較為兩極化，有一些參與者認為立委應該遵循政黨指示，主要 的理由如：因為責任政治相當程度是要建立在政黨政治之上；國家長期的政策 必須靠政黨來推動；民意有時較為短視近利，而政黨可能考慮得較為長遠；立 委若不遵循政黨的指示，容易綁架政黨以就選區較狹隘的利益。但是也有參與 者站在完全不同的立場，認為政黨利益會與民眾的利益相違背，當立委遵循政 黨指示的時候，往往會犧牲民眾的利益，因此傾向認為立委不應該遵循政黨的 指示。也有少數參與者認為應視情況而定，有些關於民生議題的，應該聽從選 民的意見，至於關乎國家整體的，未來發展方向的，則應該聽從政黨的意見。 有參與者指出： 「民生議題來講的話，如果我是立法委員，我也希望他這樣做，如果是民 生議題，應該多傾聽我們基層的聲音，因為也許這個選區需要，可是如果關係 未來國家政策的問題，未來國家走向、未來經濟發展的問題的話，我覺得就應 該把選區這個事情放在旁邊，應該跟著政黨政策來走的，我覺得這個比較有長 遠性。」（臺北縣王劉女士） 對於立法委員是否應該遵從政黨指示，參與者並沒有一致的共識，但是當 參與者被問到：「如果立法委員選民的意見與政黨的指示不一致，甚至相衝突 的時候，您認為立法委員最先應該考慮的是甚麼？是選民的意見？還是政黨的 指示？實際上呢？你認為大多數的立法委員是不是符合你所期望的？」絕對多 數的參與者認為應該遵循選民的意見，僅有極少數認為應該遵循政黨的意見。 在實際面上，多數參與者認為，大多數立委都很遵循政黨的指示，因為立委不 得不然，他們是靠政黨的支持當選的，而真正使參與者不滿的是藍綠陣營立委 的惡性競爭，常為了反對而反對、對抗而對抗，因此對之給予相當負面的評 價。有些參與者提到：「那是你政黨搞政治鬥爭，只有考慮到你政黨的利益；沒思考到你地方百 姓的利益、沒思考到你地方百姓的利益啦！」（高雄縣姚先生） 「你不要說黨意至上，都不聽老百姓的一些心聲，這樣是不對的啊！。」 （高雄市施先生） 「立法院的狀況：執政黨跟在野黨，議事的效率，可能會因為『一黨之 私』，議事效率非常地低落。」（高雄縣袁先生） 由此可見，民眾並非完全排斥政黨競爭或立法委員遵從政黨指示，而是厭 惡立法委員只顧著政黨之間的惡性競爭而忽略了人民的利益。 四、民眾對立法院與行政院互動的意見 當民眾去評價立法院時，究竟其與行政機關應該如何互動也扮演重要的一 環。當參與者被問到：「有些人認為立法院應該要扮演積極主動的角色制訂法 律與政策？有些人認為立法院只要儘量配合行政院的政策就可以？請問你的看 法比較接近哪一個？是什麼原因讓您這樣認為？」幾乎所有的參與者都一面倒 的認為立法院應該扮演積極主動的立法角色，同時應該扮演為民喉舌、看緊人 民荷包的角色，僅有極少數參與者認為立法院只要扮演較被動消極的角色就可 以。參與者這樣表達： 「我是覺得他們應該要積極立法，如果說他今天只是配合行政院的話，那 行政院乾脆找多一點人來執行就好了，為什麼還要需要一個立法院？那立法院 就乾脆廢掉啊，那為什麼需要立法院？」（臺北縣方小姐） 「立法院絕對是應該積極立法，為了全國人民的福祉，全國的那個法案， 它應該要積極立法嘛！」（高雄市陳先生） 但是，同時也有許多參與者指出立法院對行政院的提案杯葛，是不理性的
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抗爭，同時對於立法院對行政官員的質詢過火，作秀的成分濃厚，給予相當負 面的評價，此外也有些參與者指出立法院權力太大，到了無限上綱的地步。譬 如有參與者提到： 「我覺得現在立法院裡面的所有的立法委員，太膨脹自己了……。然後他 有時候這個是……高高在上，根本就不把那些政府官員看在眼裡，藐視、污辱 他們，你看最近來講好了，……前幾天，行政院一大堆的官員站在那邊等他們 備詢，結果他們吵得一團糟，然後第二天啊，他們講說這些官員都藐視我們立 法院，都不來備詢……」（高雄市施先生） 「我總覺得我們的行政官員太軟弱，太軟弱了，造成那種……立法院囂 張，我一直是這樣認為，我覺得行政官員非常的委屈……我覺得我們的行政官 員應該要硬起來，因為很多不是針對事情，而是針對個人，在那種言語的不尊 重之外，挖苦、羞辱，簡直什麼方法都用盡了……」（高雄市劉女士） 在這一系列焦點團體座談會中，參與者對大部分的問題大多形成相當的共 識，比較大的歧異在於政黨的立法院主導與立委是否應該遵循政黨的主導。同 時，對立法院的認知幾乎相當一面倒的以負面評價居多，例如愛作秀、議事效 率差、疏於民生法案的審理、政黨惡性競爭、與財團掛勾、沒有為人民看緊荷 包、濫權等。而這些負面評價其實與一般媒體的報導有相當的近似性。顯見， 在大多數民眾無法親身接觸立委的情況下，媒體的報導焦點與報導方式對民眾 的立法院認知有相當關鍵的影響。 我國因為SNTV 選舉制度使然，立法委員為了建立個人選票，有極強的動 機去表現自我，常常以作秀或激烈的方式問政，其表現與民眾對立法委員積極 立法、監督政府、反映民意的期待不相符，根據我們前面的說明，民眾對於立 法院在六項立委主要工作的表現評價都偏低，在0-10 的量表上的平均分數都 大約在4 到 4.5 之間，而在制訂法律政策來解決國家重要問題上的表現甚至僅3.93，顯然，對於立法院在汲汲於表現自我的情況下，民眾對其滿意度是偏低 的。 此外，由於長期的藍綠陣營對國家定位與多項公共政策上的僵持與不確 定，以致於政黨之間常常淪為只問立場不問是非的惡性競爭，一有爭執即表現 激烈，往往互相指責對立陣營的不是，有時甚至總統與行政院長強烈痛批立法 院與在野黨立委的效率不彰，而國親在野黨立委也不客氣的對行政機關展開批 評與反擊，各自陣營為吸引選民的認同而引發的口角與爭執，將赤裸裸的利益 衝突、政黨競爭、權力爭逐表現在國會的殿堂上，透過電視臺的轉播與報紙的 報導，深深映入民眾的眼簾與內心，在在令民眾感到不安與不滿。 伍、哪些民眾討厭立法院：調查資料的發現 整體而論，民眾對立法院的滿意度偏低，但是，不同的個人對於立法院的 滿意度仍有差別，那麼，哪些民眾對立法院較其他人更不滿意呢？去解答這個 問題有利於去瞭解民眾不滿意立法院的原因。這一部份的分析主要是根據「臺 灣選舉與民主化調查研究（TEDS）」2001 及 2004 的調查資料（黃紀，2002； 黃秀端，2005）。依變數是受訪者對立法院的滿意度，其測量方式在 TEDS 2001 是：「請問您對立法院過去一年的整體表現，0 到 10 您要給他多少？」在 TEDS 2004 是「請問您對立法院過去三年的整體表現， 0 到 10 您要給它多少？」 TEDS 2001 的訪問時間是 2002 年年初，而 TEDS 2004 的資料蒐集時間在 2005 年初。測量時間題目以過去一年（TEDS 2001）與過去三年（TEDS 2004）作 為衡量立法院表現的時間點，也就是期望受訪者對立法院的評估聚焦於民進黨 掌握行政機關之後的立法院表現。 臺灣民眾對於立法院的滿意度，不管是TEDS 2001 或是 TEDS 2004 的訪 問結果都呈現相當低落的現象。在TEDS 2001 的訪問裡，所有受訪者的平均 分數為3.87，中位數是 4，第一和第三個四分位數各為 3 和 5，表示有一半的 受訪者給分在4 或以下，可見大多數的受訪者都不太滿意立法院的表現。在
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TEDS 2004 的訪問中，平均數為 3.62，中位數是 4，第一和第三個四分位數各 為2 和 5，從第一個四分位數看來，給予 2 以下評價的人數比例比起 2001 年更 多了，且平均數也較小，顯示民眾愈到晚近對立法院的滿意度愈差。 我們參考其它民主國家影響民眾國會滿意度的因素，再考量我國特有的政 治環境與民意氣候，預期影響民眾對立法院滿意度的因素可以歸納為五大類。 第一類是民眾對於立法院表現的評價：包括對立法院處理國家重大問題的能 力、對立法委員最重視工作項目的認知與評價，以及對於立法院議事運作上所 顯現的政黨競爭與立法行政之間的制衡的評價。本研究預期民眾如果愈是認為 立法院有能力處理國家所發生的重大問題，則對立法院有愈高的滿意度，由於 我們並沒有直接測量民眾對立法院處理國家重大問題能力的題目，因此我們是 用「民眾認為哪一個政府機關最能夠處理國家所發生的問題」，並且以虛擬變 數處理，如果民眾回答是立法院則給予1，其它機關則給予 0。同時，我們也 沒有對民眾對立法院理想與現實差距的直接測量，唯有就民眾所回答的實際上 立法委員最重視哪一項工作上，如果在六個提示選項「制訂法律」、「監督行政 機關」、「溝通政府與民眾的意見」、「審查預算」、「選區服務」、「促進地方建設 與發展」回答認為「都沒有」，或直接回答「個人利益」或「政黨利益」者， 則表示該受訪者對立法委員的工作表現不滿意，我們認為這種民眾愈可能對立 法院給予較低的評價。 同時，由於立法院目前的運作特色是政黨競爭激烈，有時甚至淪為不理性 的惡性競爭，虶 而政黨之間互相制衡、較勁的意味相當濃厚，因此，我們預期 如果民眾對健全的政黨政治愈有期待，愈有可能對立法院目前所顯現的藍綠陣 營政黨之間的惡性競爭感到不滿，因此將對立法院給予較低的評價。TEDS 的 調查裡並沒有直接測量民眾對政黨政治的概念與認知，只有在測量民主價值觀 的一系列題目裡，有一個題目：「一個國家如果有很多政黨，就會影響政治安 虶 立法院內政黨競爭激烈，有時甚至淪為不理性的競爭是相當多民眾的看法，甚至當研究 者去訪問立委時，許多立委也都很無奈地向研究者表達。定」。雖然這並不是測量民眾對政黨政治概念的極佳題目，但更勝於無。我們 認為如果對這個題目愈不表同意（在此項分數上愈高）的民眾，則愈可能對民 主政治中理性健全的政黨政治有較深的認識，我們認為這種人也愈可能對立法 院所顯現的敵對陣營政黨之間的惡性競爭感到不滿，因此將對立法院給予較 低的評價。此外，由於自2000 年政黨輪替之後，在分立政府的架構下，國民 黨失去行政權，積極在立法上尋求表現，對行政機關的提案與政策時時加以掣 肘，表現在立法議事上是政黨之間的對立衝突以及立法權與行政權相互制衡的 現象，也因此我們預期若對議會牽制行政機關抱持肯定正面的看法的民眾，對 立法院的評價會愈高。TEDS 的一個測量題目是：「政府如果時常受到議會的牽 制，就不可能有大作為了」，我們預期對這個題目愈不表同意（在此項分數上 愈高）的民眾，也就是愈認可立法院去制衡行政機關的理念的民眾，愈傾向對 立法院抱持較正面的看法。 影響立法院滿意度的第二類因素是民眾對政府的表現與實際政治的評估： 在前面我們對其它民主國家的文獻檢閱中發現民眾對於政治的信任感與對於實 際政治、社會與經濟狀況的評估會相當程度的影響其對國會的評價，認為政治 人物貪污腐化的、與財團利益團體掛勾的、脫離民意控制的民眾，傾向對國會 較負面的評價；同時對政治、社會與經濟的表現愈不看好時，也會對於國會有 較負面的評價。在本研究中我們放入了這些相關變數：「政府官員在乎一般民 眾的想法」、「政府重視民眾的福利」、「政府官員不浪費民眾的稅金」，以及「政 府官員都是清廉不貪污的」，雖然民眾在回答這些問卷題目時，並不完全以立 法委員為評量的標準，但我們認為當民眾在思考政府的表現與政治人物時，立 法機關與立法委員的表現也是相當重要的一環，我們認為當民眾對政府的表現 愈負面評價時，對於任何一個政府機關的表現都會傾向不滿意。同時，本研究 亦將民眾對民主政治實行的滿意度納入研究模型當中，我們認為當民眾對民主 政治的表現狀況愈不滿意時，也傾向對立法院的表現不滿意。我們將這些民眾 對政府表現的評價與對民主政治實行的評價變數置於模型中，以控制其對立法
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院滿意度的影響。 第三類因素是民眾的政黨認同：由於政黨之間的衝突與對決，一旦行政與 立法之間產生爭議，往往互相指責對立陣營的不是，有時甚至總統與行政院長 強烈痛批立法院與在野黨立委審法案的效率不彰，而國親在野黨立委也不客氣 的對行政機關展開批評與反擊，各自陣營為吸引各自選民的認同而引發的口角 與爭執，自然對立院的滿意度產生影響。而認同執政團隊的民眾，較可能接受 執政團隊的說詞，對立法院不滿；而支持在野黨陣營的民眾，較可能接受在野 陣營的說詞，給予立法院較多的包容與體諒，因此相對而言，對立法院的滿意 度較高。 第四類變數是民眾的媒體接觸情況與政治資訊多寡：包括民眾接觸的是 哪一家報紙新聞、媒體新聞的注意程度以及政治知識高低。從前面焦點團體的 結果得知，一般民眾對立法院的資訊大多是來自於新聞媒體的報導，由於一般 人不會坐鎮在立法院實際觀察立法院所發生的大大小小的事務，而是經由大眾 傳播媒體的報導，因此媒體對報導事件的選擇，以及報導的方式都相當能影響 民眾對立法院的觀感。過去的研究發現指出國內的幾家主要媒體在報導政治新 聞時並非完全中立，例如在陳義彥、陳世敏對1989 年選舉時的報紙新聞所進 行的分析中，《聯合報》對於國民黨候選人正向評價的報導比例多於對民進黨 候選人正向評價的報導比例，在負向評價報導的比例上，則是民進黨多於國民 黨，而且比例相差懸殊，而《中國時報》雖然對兩黨正負向報導的比例上無明 顯差異，但對兩黨候選人報導的次數差異上則是與《聯合報》一樣，都是呈現 對國民黨候選人報導多於民進黨的情況（陳義彥、陳世敏，1990:80-90）。相類 似的研究還有針對1998 年臺北市長選舉時媒體新聞的分析，其中，《聯合報》 的報導對於國民黨籍候選人黃大洲較有利，對民進黨籍候選人陳水扁則較為不 利，而《自由時報》對於新黨趙少康負面報導較多，《中國時報》則較為中立（李 婉婷，1997）；羅文輝、黃葳威（2001:9-12）針對 2000 年總統選舉時報紙新聞 的研究中顯示《聯合報》的報導對於宋楚瑜、張昭雄這一組候選人的有利程度高於其他報紙，而對於陳水扁、呂秀蓮這組候選人的有利程度也低於《中國時 報》和《自由時報》，但《自由時報》的報導則是對宋楚瑜、張昭雄較為不利， 對於國民黨籍、民進黨籍候選人則較為有利。由上述研究發現，一般而言，《聯 合報》較為偏藍，對民進黨的報導較不利，《中國時報》則較中間偏藍；而反 之，《自由時報》較偏泛綠，對新黨、親民黨的報導則較不友善。以上這些研 究雖然並非針對立法院的報導，但是媒體對於政治消息作選擇性的報導則可獲 得相當佐證，因此我們推論媒體在報導與立法院有關的消息時極可能會選擇性 的報導，或對同一事件傾向對某一政黨較為同情或貶抑的報導，都可能因此影 響民眾對立法院的觀感。因此，我們預期閱讀《自由時報》的民眾，將愈可能 對於由泛藍掌握立法院多數的評價偏低；反之，閱讀《聯合報》、《中國時報》 的民眾，則愈可能對於立法院的評價較高。另外，《蘋果日報》在2003 年才開 始在臺灣發行，迅速擁有廣大的讀者群，雖然對於《蘋果日報》是否具有政黨 偏向仍缺乏相關研究，但是立法院時時上演的政黨惡鬥與立委的肢體衝突，也 成為擅於以圖片報導取勝的《蘋果日報》極佳的取材標的，也因此本研究預期 閱讀該報的讀者對於立法院的評價會偏低。 同時，我們在模型中也放入了媒體注意程度與政治知識多寡，前面焦點 團體的研究發現，民眾對於立法院的訊息，相當多都是來自於媒體的報導，而 由於媒體總是對醜聞與衝突性的消息報導較多，反而是對立委兢兢業業認真審 議法案的報導較少，也因此，我們預期民眾的媒體注意程度愈高，政治知識愈 多，則對於立委的種種提供特殊利益的行徑、立院政黨之間的口水戰、表決 戰、以及議事衝突有更深的認識，因此其厭惡感也愈深。 第五類變數是民眾的基本社會背景：包括教育程度與年齡。教育程度的 高低一方面反映了個人對資訊的蒐集與消化吸收的能力，而在另一方面教育程 度也反映了個人的社會經濟地位，由於我們在模型中已經控制了媒體新聞的注 意程度與政治知識，因此模型中納入教育程度變數主要是想要估計出教育程度 所反映的社會經濟地位對於立法院滿意度的影響。教育程度愈高的人，通常社
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會經濟地位愈高，因此破壞既存的社會秩序與政治穩定，對於社會經濟地位愈 高的人威脅愈大，因此，教育程度愈高的人會愈傾向維持穩定的社會秩序。同 時，教育程度愈高的人對於民主政治的理想與議會制度的表現有更高的期待， 因此當看到立法院的亂象時容易產生會更多的厭惡，這些都使得教育程度愈高 的人，對立法院的滿意度愈低。 除此之外，我們也將年齡考慮在模型之中以檢驗其對立法院滿意度的影 響。根據Easton 與 Dennis（1969）的研究，在政治社會化的過程當中，國會是 一般人在極年幼時就有的印象，而在接受這個國會的印象時，比較就制度的規 範面去理解，感受到國會是代表人民的代議機體，以及國會的立法與決策對個 人生活有相當深的影響。隨著個人年紀漸漸成長，社會經驗更豐富了之後，對 於國會的實際表現有更深的體會，如果國會的表現不如國會原始的制度設計目 標，則個人年紀愈長，社會與政治歷練愈深，對國會運作認識愈多，失望的可 能性愈大。也因此，我們預期年紀愈長，對立法院的滿意度愈低。 綜合上述的討論，接著我們將影響民眾對於立法院滿意度的因素以多元迴 歸分析加以檢定，以探討當控制了其它自變數的情況下，每一個自變數對於民 眾立法院滿意度的影響。本研究所有的變數測量與處理方式見於附錄一。在此 特別需要說明的是我們在作模型估計時，將依變數與所有的自變數皆轉化成為 0 到 1 的尺度，如此一來，所有的自變數每一單位的變動都是從最小值到最大 值的變動，也就是全距的變動，以方便比較各自變數對於立法院滿意度的影響 力大小。同時由於TEDS 2001 與 TEDS 2004 所涵蓋的問卷題目並不全然一致， 因此某些變數可能只出現在其中一個年度裡，這也是讀者解讀估計值時必須注 意的，研究結果見於表四。 從表四得知，雖然兩個年度的所含括的自變數不完全一致，但各自變數 對依變數的估計值大多呈現穩定且合乎理論的預期。在民眾對於立法院的各項 表現對於其立法院滿意度影響上，民眾若認為立法院是最能夠解決國家重大問 題的機關，則在其它條件控制在不變的情況下，其立法院滿意度就多0.041，而當民眾認為立法委員愈重視個人與黨派私利，則在其他條件控制在不變的情 況下，其立法院滿意度下降0.118。注意立法院滿意度已化為 0-1 的尺度，因 此0.118 的變動是相當大的變動。此外，在 TEDS 2004 顯現，民眾對政黨政治 有較高的期待，則對立法院的滿意度較差，至於民眾若對議會制衡行政機關抱 持愈正面看法，顯現對立法院的滿意度愈高，皆相當符合理論的預期，TEDS 2001 雖在此二變數未達顯著水準，但方向符合理論預期。顯然，在 TEDS 2004 民眾對於政黨政治與議會制衡的看法對於立法院滿意度的影響似乎更大，可能 是愈到晚近藍綠惡鬥愈為嚴重，互相較勁掣肘的情況也更為凸顯，因此民眾的 感受也更深，因此展現出其對於立法院滿意度的影響也愈大。 同時，在兩個年度都顯現出民眾對於政府的表現與民主政治實行的評估是 決定民眾立法院滿意度的重要變數，民眾若認為政府重視民眾福利、認為政府 官員不浪費老百姓繳納的稅金、認為政府官員是清廉不貪污的，或是對民主政 治的實行感到滿意的，都傾向對立法院有較高的評價。至於政府官員在乎民眾 的想法這個變數上，雖然在TEDS 2001 顯現與立法院滿意度有正方向的關係， 與理論預期相符，但是在TEDS 2004 並未達顯著水準。 在政黨認同的影響方面，認同臺灣團結聯盟的，都顯示出高於其他政黨 認同者的對立法院的不滿意，認同國民黨的，都顯示出較高的對立法院的滿 意度，而認同民進黨的民眾都顯現較差的立法院滿意度，此都顯現出相當穩 定的影響。至於親民黨的認同者在2001 與 2004 顯出較大的差異。在 TEDS 2001，當時親民黨的認同者對立法院的滿意度與中立者並沒有太大的不同；但 在TEDS 2004，則顯現出比中立者高出 0.065 的滿意度，甚至比國民黨認同者 都還要高的立法院滿意度，顯示在TEDS 2004，民眾已經相當熟悉於泛藍與泛 綠的政治運作，而親民黨的認同者也認知到泛藍為立法院的多數聯盟，因此對 立法院的滿意度較高。 在民眾常閱讀的報紙對立法院滿意度的影響方面，閱讀《自由時報》、《蘋 果日報》者呈現對立法院的滿意度較低，符合我們的預期，倒是閱讀《中國時
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報》、《聯合報》者並沒有達到統計上的顯著水準，表示閱讀此二報者與閱讀 「其它類」報紙者（在估計模型中未放入模型中的虛擬變數）對立法院的評價 沒有差別，此與我們原先的預期不十分符合，或許是因為閱讀該二報者同時也 是對於立法院的表現較為瞭解的民眾，而對立法院的瞭解愈多的民眾對立法院 的評價愈低，因此中和了原本該二報讀者對國民黨較為友善的立場，當然更深 入的答案值得後續更多的探索。至於在媒體新聞注意程度對於立法院滿意度的 影響方面，TEDS 2001 與 TEDS 2004 所呈現的結果有些不同，在 TEDS 2001 大致上呈現民眾對媒體新聞注意程度的高低與立法院滿意度沒有甚麼關連性； 至於在TEDS 2004 所呈現的情況則相當值得玩味，高度與低度媒體注意者，都 比中度媒體注意者對立法院的滿意度來得低，對於非常關注媒體選舉新聞的， 對立法院的滿意度偏低，這符合我們理論的預期，但是那些不太注意、一點也 不注意、或根本不看媒體新聞的，對於立法院的滿意度也偏低，與我們的預期 不太符合。我們認為這其中的原因可能有兩個：第一，對媒體新聞完全不關注 的民眾可能是對政治本來就冷漠、沒有興趣的人，他們可能對政治與政治人物 抱持較為懷疑的態度，這種人本就傾向對立法院的評價偏低；第二，某些人可 能因為媒體報導所傳達出來的政治混亂、政黨競爭，對政治感到失望，因此刻 意不去關注媒體新聞，這種人也有可能對立法院評價偏低。 除此之外，政治知識對立法院滿意度顯現相當大而且穩定的影響，在兩 個年度都顯現出民眾的政治知識愈高，對立法院的滿意度愈低，在控制其它條 件不變的狀況下，政治知識對立法院滿意度的影響是-0.131 或 -0.126，此一發 現相當符合我們的預期，政治知識愈高，則對於立委的種種提供特殊利益的行 徑、立院政黨之間的口水戰、表決戰、以及議事衝突有更深的認識，因此其厭 惡感也愈深。同時，教育程度對立法院滿意度的影響一如我們的預期，教育程 度愈高者，對於立法院的不滿意度愈深，尤其值得注意的是過去的文獻發現教 育程度愈高者往往具有較高的民主價值觀與公民責任感，通常也會介入政治較 多，而這些人卻對立法院有較深的不滿意，那麼，是否此一對立法院的不滿意轉而對我國的民主政治發展有負面的影響，值得後續研究的注意。 在年齡的影響方面，兩個年度的年齡變數與立法院滿意度的關連性都呈現 相當一致的狀況，從表四可以發現在60 歲以下的民眾，年齡愈長則對立法院 的滿意度愈低，符合我們前面預期如果國會的表現不如國會原始的制度設計目 標，則個人年紀愈長，社會與政治歷練愈深，對國會運作認識愈多，失望的可 能性愈大。至於60 歲以上的民眾，對立法院的不滿意度有緩解的狀況，對於 此一發現，我們認為可能的解釋是：60 歲以上的民眾，大多逐漸從職場上退 休，對社會與政治的關注與涉入程度降低，是經歷去政治化（depoliticization） 的人生階段，也因此對立法院的關注程度降低，當被問到立法院的滿意度時， 無反應（不知道、拒答等）的比例較高，或者雖然提供了答案，但是僅提供一 個普通或中間的分數（5），一旦這樣的民眾比例偏高，就可能影響這一年齡層 的平均分數，在整體民眾的立法院平均滿意度不到4 的情況下，可能有相對偏 高的狀況。也因此，60 歲以上的民眾，對立法院的不滿意度有緩解的狀況。 綜合前面的分析，我們可以發現，TEDS 2001 與 TEDS 2004 的模型大致呈 現穩定的狀況，而兩個年度比較大的差別在於：在TEDS 2004 民眾對於政黨政 治與議會制衡的看法對於立法院滿意度的影響似乎更大，且藍綠政黨認同差異 對於立法院評價表現得更形歧異（尤其是臺灣團結聯盟與親民黨認同者對立法 院的評價差異愈大），同時，對媒體注意程度的差異對立法院評價的影響更形 凸顯，此外，高中專科教育程度者對於立法院的滿意程度逐漸與低教育程度者 有差異，而與大學以上教育程度者較為接近。此在在顯示，歷經2000 年的政 黨輪替到2004 年後，愈到晚近藍綠之間的競爭愈為嚴重，立法院與行政機關 互相較勁掣肘的情況也更為凸顯，因此民眾的感受也更深，所以展現出其對於 立法院滿意度的影響也愈大。
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表四 臺灣民眾對立法院滿意度的迴歸分析 TEDS 2001 TEDS 2004 B（SE） B（SE） 立法院是最能夠處理國家重大問題的機關 .041（.016）** 立法委員重視黨派私利 -.118（.024）*** 對政黨政治的看法 -.042（.029） -.073（.028）* 對議會制衡行政機關的看法 .057（.029） .089（.032）** 政府在乎民眾的想法 .092（.028）** -.019（.029） 政府重視民眾的福利 .006（.035） .140（.037）*** 政府不浪費民眾的稅金 .081（.038）* .073（.040） $ 政府官員都是清廉不貪污的 .066（.038） $ 對民主政治實行的滿意度 .108（.030）*** .078（.030）** 政黨認同（中立或其他=0） 國民黨 .055（.019）** .042（.017）* 民進黨 -.026（.015）* -.029（.017） $ 親民黨 -.001（.018） .065（.025）** 臺灣團結聯盟 -.093（.057）* -.107（.042）* 平常閱讀的報紙（其他=0） 中國時報 -.020（.016） .001（.020） 聯合報 .010（.017） .002（.019） 自由時報 -.052（.017）** -.036（.018）* 蘋果日報 -.036（.021） $ 媒體注意程度（中注意程度=0） 高注意程度 .004（.015） -.036（.016）* 低注意程度 -.015（.016） -.037（.015）* 政治知識 -.131（.030）** -.126（.030）***續表四 TEDS 2001 TEDS 2004 B（SE） B（SE） 教育程度（國中以下=0） 大學以上 -.046（-.018）* -.062（.021）** 高中專科 -.002（.016） -.034（.017） $ 年齡（20 到 29 歲 =0） 30 到 39 歲 -.039（.016）* -.047（.018）** 40 到 49 歲 -.056（.018）** -.067（.020）*** 50 到 59 歲 -.061（.023）** -.098（.022）*** 60 歲以上 -.022（.026） -.026（.049） $ 常數項 .352（.040）*** .373（.040）*** 分析個案數 1133 799 R 2 .116 .220 Ajusted R 2 .098 .194 資料來源：黃紀（2002）；黃秀端（2005）。 說 明：1. 應變數與所有自變數都化為 0-1 尺度。 2. 表中 B 值為估計值，括弧內數字為標準誤。 3. ***：p <.001，**：p <.01，*：p <.05，$：p <.1。
