CENTROAMÉRICA: LA CONCERTACIÓN
REGIONAL Y LA COOPERACIÓN EXTERNA
FRENTE A LA CRISIS EN LOS AÑOS OCHENTA
1980 年代中美洲危機下之區域協議與外部合作研究
Kuo-Shih Ho
何國世
Departament of Spanish Language and Literature
Providence University, Republic of China(Taiwan)
靜宜大學西班牙語文學系
Providence Forum: Language and Humanities Vol.VII, No.2 (July 2014), 227-267
Central America: Regional Agreement and External
Cooperation in the Face of Crisis in the 80s.
Kuo-Shih Ho
Abstract
Since the early 1980s, the Central American crisis has garnered international attention, and various international cooperation projects has formed over the years with the aim of bringing peace and strengthening regional economic and social development to the region since it’s been suffering from forced displace-ment, unemployment and economic crisis, direct results of violence and civil wars. Therefore, by ways of regular Summits of Heads of State and Governments, channels of conversations between regions were opened and analyses and find-ing of solutions to problems of economic and social developments were well underway, in the hopes of achieving peace and democracy. Summits of Heads of State and Governments can not only secure regional stability, peace and security, but also play a fundamental role in regional development and international co-operation. The present thesis studies the ways in which Central American coun-tries dealt with crisis in the 80s through international aid, cooperation and re-gional negotiation.
Keywords: international cooperation projects, regional agreement, Central
American crisis.
Kuo-Shih Ho, Doctor in History in the Complutense University of Madrid. He is currently Associate Professor at the Spanish Language and Literature, Providence University, Republic of China (Taiwan)
1980 年代中美洲危機下之外部合作與區域協議研究
何國世
摘要
從 1980 年代初期起，中美洲危機成為國際關注的焦點。因此出現許多國際合 作計畫，致力於尋找和平以及強化中美洲地區經濟與社會發展的方案。同時，中美 洲各國都遭受暴力以及內戰所造成的人民流離失守、失業以及嚴重的經濟危機。因 此，區域各國透過定期舉辦元首高峰會議，開啓區域間的對話，共同分析、尋找中 美洲最迫切的經濟及社會發展解決方案，以期獲得該地區的和平與民主。元首高峰 會議不只能確保中美洲地區的穩定、和平與安全，更是該地區未來整體發展與尋求 國際合作的基石。本論文將深入研究分析面對 80 年代危機，中美洲國家如何透過 國際援助、合作以及區域的協商，找尋解決之道。 關鍵字：國際合作計畫、區域協議、中美洲危機。 何國世，西班牙馬德里大學歷史學博士，現任靜宜大學西班牙語文學系專任副教授。Introducción
En la década de los setenta y a principios de los ochenta, los países
centroamerivcanos enfrentaron la crisis política, económica y social1, que
condujeron a un descenso en el comercio intrarregional y el estancamiento de la integración regional, ocasionando la ruptura de la convivencia pacífica de algunos países.
Más que falta de un cambio, las cusas fundamentales de la crisis, tuvo su origen en la desigualdad y el estado incompleto de los cambios sociales y económicos profundos que transformaron a Centroamérica durante las últimas décadas.
Por otra parte, la crisis de este periodo fue precipitada por dos factores que eran distintos, pero que se reforzaron mutuamente: la inacapacidad de las instituciones político-militares, ya sea para aceptar o adaptarse a los cambios sociales y económicos, y el impacto negativo de la recesión económica mundial.
La crisis centroamericana2 hizo que esta zona, desde los primeros años de la
década de los ochenta, se ubicara en primera plana en el debate internacional; lo que se tradujo, en el diseño y en la ejecución de programa de cooperación de
1 A fines de la década de los setenta y toda la década de los ochenta, las causas internas y externas de crisis fueron intensificando progresivamente su interacción. Mientras el colapso económico y la dureza de los regímenes políticos ofrecían incentivos crecientes a la subversión, los subversivos contribuían a aumentar la intensidad de la crisis económica, política y social como medio de expandir la violencia y tratar de tomar el poder. En distintos grados esta crisis se dio en todos los países de la región. Pero mucho más intensamente en Nicaragua y El Salvador. 2 La literatura sobre la crisis centroamericana es abundante. Véase, entre otros títulos: Edelberto
Torres-Rivas, "Ocho claves para comprender la crisis política en Centreoamérica" y, "La crisis centroamericana: ¿cuál crisis?", en Polémica, nº1 (septiembre-octubre 1981) y nº6 (diciembre de 1982), respectivamente, Costa Rica; Francisco Villagrán Kramer, "Notas sobre las crisis centroamericanas", en Polémica, nº12 Costa Rica, noviembre-diciembre de 1993; Hernán González, Centroamérica en crisis, Heredia, Costa Rica, 1992; Marta Elena Casaús Arzú y Rolando Castillo Quintana (coords.), Centroamérica. Balance de la década de los 80. Una perspectiva regional. CEDEAL, Madrid, 1993; Marta Elena Casaús Arzú y Teresa García Giráldez (coordinadoras), Centroamérica. Balance de la década de los 80. Perspectiva por países. CEDEAL, Madrid, 1994; CECADE-CIDE, Centroamérica: crisis y política internacional, Siglo XXI, México, 1985; Richard E. Feinberg, Central America: International Dimensions of the Crisis, New York: Holmes and Meier Publishers, 1982; Centro de Estudios Internacionales, Centroamérica en crisis, El Colegio de México, 1980: Gonzalo Facio, La confrontación Este-Oeste en la crisis centroamericana, San José, Editorial Libro Libre, 1985; Olga Pellicer y Richard Fagen, Centroamérica: futuro y opciones, Fondo de Cultura Popular, México, 1983; Francisco de Paula Gutiérrez, "América Central 1973-1984: una región en crisis", en Integración Latinoamericana, nº101, Buenos Aires, mayo de 1985.
origen multilateral, orientados a la búsqueda de la paz y el fortalecimiento del desarrollo económico y social de la región.
En este mismo período, los pueblos centroamericanos, sin excepción, se vieron progresivamente afectados por la violencia y el tratamiento de las guerras internas y por sus consecuencias, que generó un elevado número de refugiados y desplazados internos, ocasionando desempleo, desvertebración de la sociedad civil y crisis económicas; fundamentalmente, por el clima de inseguridad e incertidumbre creada en virtud de la inestabilidad política imperante en la región centroamericana.
Por lo tanto, a principios de los años ochenta, la Comunidad Internacional manifestó su preocupación sobre la crisis política y económica de Centroamérica e hizo esfuerzo con el fin de buscar las soluciones a través de la cooperación política y económica. En consecuencia, los países y organismos internacionales e instituciones específicas han encontrado las propuestas de cooperación y de apoyo al desarrollo de Centroamérica, tanto en el campo político, como económico.
Por otra parte, los países centroamericanos iniciaron su propio proceso de diálogo regional a fin de alcanzar la paz y la democracia. Además, quedó institucionalizada la Cumbre Presidencial (Esquipulas) como una instancia necesaria y conveniente para analizar y encontrar soluciones conjuntas a los problemas más urgentes relacionados con el desarrollo económico y social del área.
Esquipulas representó no sólo una garantía de estabilidad, paz y seguridad en la región, sino la base para un desarrollo integrado para el futuro del istmo centroamericano, intensificándose la cooperación internacional en apoyo a estos esfuerzos regionales.
1. La concertación regional
El proceso de estas reuniones lo dividimos en las siguientes etapas: los antecedentes; la primera fase de Esquipulas que culminó con la Reunión de Montelimar; y, la segunda fase que se inicia en la Cumbre de Antigua (junio de 1990) hasta la Reunión de Guatemala (octubre de 1993).
1.1. Los antecedentes
A partir de 19793, cuando la crisis político-militar alcanzó dimensiones
regionales e internacionales en Centroamérica, aparecieron, a la vez, iniciativas alternativas a favor de la pacificación.
Las iniciativas para resolver este conflicto tenían actores tradicionales (como Estados Unidos), nuevos participantes (como Contadora, países caribeños y europeos), ideologías internacionales y fuerzas políticas de diversa índole.
De las iniciativas desarrolladas con anterioridad a Esquipulas, podían señalarse principalmente: el Grupo de Nassau (julio de 1981), la Comunidad Democrática Centroamericana (enero de 1982), las Propuestas nicaragüenses en COPPAL (febrero 1982), el Foro pro Paz y Democracia (octubre de 1982), las Propuestas del FDR-FMLN, las Iniciativas del Gobierno salvadoreño y Contadora4.
Las tentativas de pacificación se desarrollaron a partir de 1980 con la participación de los países circundantes, en especial de Panamá y México, así como Costa Rica. Casi todos los esfuerzos de este año se dirigían a detener la guerra en El Salvador, mediante una negociación entre dos partes virtualmente empatadas5.
En mayo de 1981, el Presidente panameño Torrijos presentó nuevamente un plan regional de diez puntos, pero la Administración Reagan no aceptó la propuesta.
Posteriormente, el 28 de agosto de 1981, apareció la declaración franco-mexicana para recuperar la negociación en los términos de 1980, pero la contraofensiva diplomática norteamericana la derrotó.
Paralelamente, se desarrollaban iniciativas de cooperación económica para paliar la crisis centroamericana. Asimismo, en julio de 1981, Canadá, México y
3 En julio de este año triunfó la revolución sandinista en Nicaragua. También en este mismo año estalló la guerra civil en El Salvador.
4 Una descripción de estos procesos puede verse en Francisco Rojas Aravena y Luis Guillermo Solís, ¿Súbditos o aliados? La política exterior de Estados Unidos en Centroamérica. Editorial Porvenir-FLACSO, San José, Costa Rica, 1988.
5 Los textos de éste y de las siguientes partes de los antecedentes, han sido tomados de la obra de Enrique Gomáriz (ed.): Balance de una esperanza: EsquipulasⅡ un año después. San José: FLACSO, 1988, pp.37-40.
Venezuela se reunieron en la Isla de Nassau, con el fin de diseñar un plan de apoyo económico a la región, pero la iniciativa ni fructificó.
De mediados de 1981 a finales de 1982, Estados Unidos buscó generar iniciativas de concertación regional para lograr el aislamiento de Nicaragua. Asimismo, a fines de 1981, Estados Unidos reunió a Costa Rica, Honduras y El Salvador con un plan de seguridad militar excluyendo a Nicaragua. En esta reunión surgió la iniciativa denominada “Comunidad Democrática Centroamericana”, que sólo duró unos meses.
El febrero de 1982, el Presidente mexicano, López Portillo, presentó el “Plan de Paz”, que podría considerarse como un lejano antecedente mexicano de Contadora. Este plan proponía el diálogo entre Estados Unidos y Cuba, una solución negociada para El Salvador y un pacto de no agresión entre Nicaragua y Estados Unidos, así como, entre Nicaragua y los países centroamericanos circundantes. Esta iniciativa unilateral perdería fuerza al acabarse el mandato de López Portillo, resurgiendo con carácter multilateral en Contadora, un año más tarde, con la nueva Administración de Miguel de la Madrid.
El proceso de Contadora y el Grupo de Apoyo era un paso de transcendencia histórica en la pacificación de Centroamérica.
Por otra parte, desde 1986, los cambios presidenciales centroamericanos6, el
impacto de la mediación de Contadora, los fracasos militares de la “contra”, la condena a la política de los Estados Unidos en la Corte Internacional de Justicia y la insistencia de la Casa Blanca en mantener una política con énfasis en el aspecto militar, fueron cambiando la percepción de los países centroamericanos sobre la solución de la crisis (Rojas Aravena, 1989:211).
Asimismo, a partir de mayo de 1986 -EsquipulasⅠ- los mismos actores involucrados en el conflictos centroamericano iniciaron un nuevo proceso de paz.
1.2. La primera fase de las Cumbres Presidenciales
La primera fase de las Cumbres Presidenciales comprende el período entre mayo de 1986 (EsquipulasⅠ) y abril de 1990 (Reunión de Montelimar). En esta
6 En el primer semester de 1986 asumieron tres nuevos presidentes: Vinicio Cerezo, 14 de enero, en Guatemala; José Azcona, 27 de enero, en Honduras, y Oscar Arias, 8 de mayo, en Costa Rica.
fase se realizaron siete cumbres presidenciales más de carácter político que económico.
1.2.1. El procedimiento de EsquipulasⅠ
En la primera Cumbre Presidencial Centroamericana, efectuada en la Villa
de Esquipulas7, los presidentes suscribieron la “Declaración de Esquipulas” en la
cual, entre otras cosas, se comprometían a suscribir el Acta de Contadora, institucionalizar estas reuniones y acordar la creación de un Parlamento Centroamericano (PARLACEN).
A través de esta Declaración –suscrito el 25 de mayo de 1986, en Esquipulas- los gobiernos centroamericanos comprendieron que les correspondía a ellos la posibilidad política de solucionar sus propios problemas, dando por iniciada una nueva negociación y un nuevo procedimiento –las Cumbres Presidenciales- para alcanzar la paz, la democracia y el desarrollo en la región.
Esta Declaración fue el marco referencial y básico de las posteriores cumbres que llevarían a la Declaración de EsquipulasⅡconsiderada el procedimiento más idóneo para establecer la paz firme y duradera en Centroamérica (Guatemala, 7 de agosto de 1987).
A raíz de EsquipulasⅠ, los presidentes centroamericanos manifestaron su voluntad de revisar actualizar y dinamizar los procesos de integración económica y social del área, para el óptimo aprovechamiento del potencial de desarrollo en beneficio de sus pueblos y para enfrentar mejor las serias
dificultades de la crisis que les aquejaba8. Aunque, a partir de dicha reunión, se
volvió a plantear en Centroamérica la importancia de la integración “la Declaración de Esquipulas Ⅰ fue -nuevamente- una expresión de principio”(Aguilera, 1989:207).
Despúes de la Cumbre Presidencial de EsquipulasⅠ, las gestiones en torno
7 “La ciudad de Esquipulas, departamento de Chiquimula, en el oriente de Guatemala. El hecho de escoger Esquipulas como lugar de encuentro fue debido a su especial ubicación, situado en un departamento limítrofe con Honduras y El Salvador. Constituye una zona geográfica y ecológica que fue en los tiempos remotos lugar común y de confluencia de las otras naciones”. En M.E. Casaús Arzú y Rolando Castillo Quintana, El proceso de integración y pacificación regional centroamericana: la Cumbre de EsquipulasⅡ, Edición CEDEAL, Madrid, 1989, p.19. 8 Declaración de Esquipulas, numeral 5, Guatemala, 25 de mayo de 1986.
a la paz se complicaron9 a tal extremo que se llegó a plantear la interrogante de
si esos “principios” podrían plasmarse en políticas que condujeran a la paz. Bajo esta complicada situación y con la toma de posesión de Oscar Arias como Presidente costarricense, se empezó a elaborar el “Plan Arias”, una propuesta que en buena parte partía de la experiencia de Contadora y buscaba superar los obstáculos que ese Organo había confrontado. De esta manera, en la
reunión del 15 de febrero de 1987, los cuatro presidentes centroamericanos10
suscribieron el documento “Una hora para la paz”.
Según Aguilera (1989:209), tres fueron las ideas centrales de la proposición: el cronograma, la simultaneidad y la simertría.
Por el primero, se postuló un señalamiento de plazos para el cumplimiento de acuerdos de corta duración; con ello, Arias buscaba evitar los largos tiempos muertos que fueron debilitando a Contadora, al imprimir una lógica de velocidad que no daba tiempo a la formación de nudos de oposición.
Por el segundo, se pidió que los actores se comprometieran a un cumplimiento simultáneo de los compromisos que se adquirieran, lo que a su vez, decía que el conflicto era responsabilidad compartida de todos los actores.
La tercera idea se basada en la aceptación mutua de la legitimidad de todos los gobiernos de la región, lo que constituía un rompimiento con la negación del régimen revolucionario nicaragüense y a su vez, comprometía a éste a aceptar la legalidad de sus gobiernos vecinos.
El período que va desde la presentación del Plan Arias (15 de febrero de 1987) hasta la firma del documento revisado (7 de agosto de 1987), como señaló
9 Sobre las gestiones en torno a la paz después de la primera Cumbre Presidencial Centroamericana pueden verse Vegard Bye, La paz prohibida: el laberinto centroamericano en la década de los ochenta. Capítulo XVI: Ida y vuelta a Esquipulas. Editorial DEI, San José, Costa Rica, 1991.
10 - En esta reunion se excluyó al Presidente nicaragüense Daniel Ortega. Véase Gabriel Aguilera. Balance de Esquipulas, un debate, FLACSO/Fundación Friedrich Ebert, Guatemala, 1989, p.210.
Gomáriz (1988:54), está determinado por tres elementos fundamentales: 1) un crecimiento impresionante del perfil de la acción diplomática y política de los distintos países centroamericanos; 2) una autolimitación del volumen de acciones de Contadora y Apoyo; y, 3) los intentos de la Administración norteamericana –afectada por problemas internos e impactada por el escándalo Irangate– por establecer una política de Estado hacia Centroamérica.
1.2.2. El procedimiento de EsquipulasⅡ
Los cinco presidentes centroamericanos se reunieron el día 7 de agosto de
1987, en la Ciudad de Guatemala y suscribieron el documento “Procedimiento para establecer la paz firme y duradera en Centroamérica”, basado en el Plan
Arias. Esta reunión fue conocida como “EsquipulasⅡ”11.
Desde el punto de vista conceptual tres fueron los principios rectores del proceso: paz-democracia-desarrollo. Tres fueron los conceptos operativos: cronograma, simetría y simultaneidad (Rojas Aravena, 1991:14). Por otra parte, Rojas Aravena(1991:7) indica que en cuanto al cronograma de compromisos, se estableció un marco temporal específico para alcanzar las metas propuestas. Asimismo, el acuerdo no distinguió entre países, todos debían cumplir con los compromisos correspondientes en el marco simétrico. Finalmente, el
11 Sobre el proceso de EsquipulasⅡ existen abundantes bibliografías, entre ellos, se destacan: Enrique Gomáriz (ed.), Balance de una esperanza. Esquipulas Ⅱ , un año después. FLACSO/CSUCA/UNIPAZ, Costa Rica,1988; IRELA, EsquipulasⅡ: un balance, Dossier nº12, Madrid, febrero de 1988; Francisco Rojas Aravena, “El proceso de EsquipulasⅡ. El desarrollo conceptual y los mecanismo operativos”, en Síntesis, nº7, Madrid, 1989, “EsquipulasⅡ: el desafío de la paz”, en Relaciones Internacionales, nº26, Heredia, Costa Rica, primer trimestre de 1989 y, “EsquipulasⅡ: cuatro años de negociación por la paz”, en Relaciones Internacionales, nº36, Heredia, Costa Rica, tercer trimestre de 1991; Guido Fernández, El desafío de la paz en Centroamérica, San José, 1989; Andrés Opazzo Bernales y Rodrigo Fernández, EsquipulasⅡ. Una tarea pendiente, Editorial Universitaria Centroamericana, San José, 1990; M.E. Casaús Arzú y Rolando Castillo Quintana, El proceso de integración y pacificación regional: la Cumbre de EsquipulasⅡ, Edición CEDEAL, 1989; Víctor Hugo Tinoco, Conflicto y paz, el proceso negociador centroamericano, CRIES/Mestiza, 1988; Oscar Álvarez, “El proceso de Esquipulas y el conflicto centroamericano”, en Relaciones Internacionales, nº26, Heredia, Costa Rica, primer trimestre de 1989; Lucrecia Lozano, “El impacto de los acuerdos de EsquipulasⅡ en la estrategia de la Guerra de Baja Intensidad en Centroamérica”, en Relaciones Internacionales, nº27, Heredia, Costa Rica, segundo trimestre de 1989; Cristina Eguizapal (ed.), América Latina y la crisis centroamericana: en busca de una solución regional, Grupo Editorial Latinoamericano, Buenos Aires, 1988; Gabriel Aguilera (ed.), Balance de Esquipulas, un debate, FLACSO/Fundación Friedrich Ebert, Guatemala, 1989.
cumplimiento de los compromisos debía ser simultáneo en el conjunto de la región.
Sin embargo, el proceso iniciado con la firma del Procedimiento de Guatemala (1987), tuvo tres etapas diferenciadas, en las cuales se podía
encontrar ritmos distintos en el avance del cumplimiento de los compromisos12.
Asimismo, señala Rojas Aravena(1991:14), en la reunión de Alajuela, Costa Rica, comenzó un proceso de focalización en el caso nicaragüense. Este culminó en la reunión de El Salvador y se efectivizó en la reunión de Tela, Honduras. A partir de Tela, el tema se desplazó crecientemente a El Salvador y el concepto de simultaneidad, también pasó por un período en donde lo que se introdujo fue la condicionalidad en el cumplimiento.
Por otra parte, este Acuerdo no mostraba su capacidad de sobreponerse a algunos de los problemas y limitaciones fundamentales. Entre ellos: los Acuerdos de Esquipulas fueron arreglos entre gobiernos que unilateralmente se declararon la paz sin tomar en cuenta a los grupos insurgentes; no se estableció una escala o sistema de sanciones para castigar a quienes incumplieran los Acuerdos, ni se definió una autoridad con capacidad de coacción o castigo, encargada de aplicar las sanciones correspondientes; no se eliminaron los problemas causados por la cuestión de la simultaneidad; no se reguló ni limitó el fenómeno de la militarización, los ejércitos sobrevivieron intactos y hasta mantuvieron su derecho de crecer; finalmente, el Acuerdo no cuestionó la presencia de asesores norteamericanos en El Salvador y de asesores cubanos en Nicaragua (Álvarez,1989:28-32 y IRELA, 1988:7-9).
A pesar de todo, si se hace un análisis más amplio y si se examina el proceso de paz en su totalidad, el balance de EsquipulasⅡ es algo más positivo.
Aguilera(1989:40) indica que el Acuerdo del Procedimiento despertó un apoyo transnacional como pacas veces se ha visto para un instrumento internacional centroamericano y además, despertó un elevado grado de expectativa al interior de las sociedades centroamericanas.
Asimismo, Gomáriz(1989:34-35) señala: 1) Tiene por primera vez desde el estallido de la crisis a finales de los 70 la firma de un compromiso conjunto entre
12 Sobre el tema puede verse Francisco Rojas Aravena, EsquipulasⅡ: el desafío de la paz, VII Congreso Centroamericano de Sociología, Guatemala, octubre de 1988.
los cinco países con dificiles relaciones hasta ese momento, que no habían conseguido firmar nada en torno a Contadora; 2) Se constituye organismo específicos para la solución de la crisis dentro de la región, tanto a escala regional como a nivel nacional; 3) Se produce una serie de encuentros para negociar las hostilidades y se logra establecer de hecho por prórrogas sucesivas unilaterales, bilaterales, etc; 4) Se produce en Estados Unidos una derrota política de la opción de apoyo a irregulares que se había establecido como línea, sobre las que caminaba la estrategia del doble carril; y, finalmente, se ha ratificado en varios tribunales de la región el Tratado de Constitución del Parlamento Centroamericano y el proceso ha probado su inevitabilidad cuando se trata de ofrecer soluciones diplomáticas a la crisis centroamericana.
Por otra parte, Álvarez (1989:28) indica que EsquipulasⅡ significa: 1) Mostrar voluntad de autonomía respecto a las superpotencias en general y respecto a Estados Unidos en particular; 2) Dar un voto de esperanza en las soluciones negociadas del conflicto centroamericano; 3) Tomar en manos centroamericanas la negociación del conflicto desplazando “relativamente” a la Administración Reagan y al mismo Grupo de Contadora; y, 4) Avanzar hacia la reactivación del comercio y de las relaciones económicas en la región.
Finalmente, Padilla (1989:126-127) concluye que: 1) EsquipulasⅡ paró, prácticamente, la guerra en Nicaragua, obligando a Honduras a reconocer la existencia de la contra en su territorio; asimismo, el compromiso presidencial conjunto es un hecho que inicia un proceso de intensas relaciones diplomáticas sin precedentes en Centroamérica; 2) EsquipulasⅡ permitió el crecimiento del perfil regional en la escena internacional. Centroamérica se hace importante, y los países europeos sobre todo, ven con respeto que los cinco países han decidido a actuar en congruencia con su soberanía e independencia política, en ejercicio del derecho de libre determinación consagrado por las normas del derecho internacional.
En suma, no se puede negar que la firma del Acuerdo de EsquipulasⅡ demostró la voluntad de paz de la región y tuvo las mejores posibilidades para acabar con la crisis centroamericana.
La Cumbre Presidencial Cenrtoamericana, realizada el 15 y 16 de enero de 1988, en Alajuela, Costa Rica, tuvo como objetivo evaluar el desarrollo del Procedimiento y tomar las medidas que correspondiera.
Los puntos clave de la Declaración de Alajuela, eran entre otros: 1) Tomar nota del informe de CIVS y dejar constancia de las reservas que sobre el mismo señalaban algunos presidentes; 2) Cumplir los compromisos que debían realizarse en forma inmediata; 3) Decidir que la Comisión Ejecutiva sería la encargada de la verificación del proceso de pacificación; y, 4) Reiterar su
compromiso y voluntad de cumplimiento13.
Según Rojas Aravena(1989:18-19), desde el punto de vista estructural el proceso no fue liquidado, continuaba abierto, pero al mismo tiempo quedaba, en la práctica, supeditado a la resolución del Congreso de Estados Unidos sobre la ayuda a la “contra”. Desde el punto de vista operativa, esta Cumbre Presidencial significó: sacar a Contadora de la escena, al eliminar a la CIVS; no fijar nuevos plazos ni una agenda específica para conducir o evaluar el proceso; redefinir el concepto de simultaneidad, que no significaba reciprocidad regional; y, por último, la refocalización en Nicaragua.
Después de la Cumbre de Alajuela, el proceso de paz se estancó tanto en lo nacional como en lo regional. Sin embargo, la voluntad de paz regional fue
reafirmada en la reunión del 30 de noviembre de 1988, en la Ciudad de México14.
En dicha reunión se acordó solicitar la colaboración de la Naciones Unidas, de Alemania, Canadá, España, y del Secretario General de la OEA.
1.2.4. De la Cumbre de Costa del Sol a Tela
Con motivo de la asunción al poder de Carlos Andrés Pérez, en Caracas, se desarrolló una pre-cumbre, o cumbre anticipada, en la cual, se reafirmó la voluntad negociadora de Centroamérica y el apoyo latinoamericano al proceso.
En la Cumbre Presidencial de Costa del Sol (El Salvador), realizada los días 13 y 14 de febrero de 1989, se hizo la Declaración de Costa del Sol. Con esta
13 Más informaciones, véase: Rojas Aravena. “EsquipulasⅡ: el desafío de la paz”, en Relaciones Internacionales, nº26, Heredia, Costa Rica, primer trimestre de 1989, p.18.
14 En Ciudad de México se desarrolló una pre-cumbre, con motivo de la asunción al poder de Carlos Salinas de Gortari.
Declaración, se reactivó el proceso y se establecieron nuevas metas en el marco de la redefinición que operó a lo largo de los 18 meses desde la firma de EsquipulasⅡ.
El avance de esta Declaración se produjo por medio de concesiones unilaterales de Nicaragua y Honduras. Los compromisos sobre los que existiría una acción inmediata, se referían particularmente a dos puntos: la democratización en Nicaragua y el no uso del territorio hondureño para agredir a otros Estados(Rojas Aravena:1989:220 ).
En la mismo Declaración, el Presidente nicaragüense Daniel Ortega se comprometió a realizar elecciones libres en Nicaragua, el libre funcionamiento de los medios de comunicación y la desmovilización, repatriación y reubicación voluntaria de los contras procedentes de Honduras.
Los días 5 a 7 de agosto de 1989, los presidentes centroamericanos se reunieron en el Puerto de Tela, Honduras. En esta oportunidad, asistió por primera vez Alfredo Cristiani Burkard, que recién había sido elegido Presidente de El Salvador. Finalmente, los presidentes del Istmo hicieron la Declaración de Tela.
A través de esta Declaración, se reforzó los márgenes de autonomía regionales y permitieron que cada uno de los Estados del área tuvieran satisfechos sus intereses fundamentales.
Asimismo, Rojas Aravena(1990:18) señala que los acuerdos presidenciales no sólo reafirmaban la voluntad regional de resolver los problemas nacionales y regionales, sino que al tratar el tema de la desmovilización de los grupos subversivos buscaban desmantelar uno de los mayores focos de conflicto del área. Con ello, desmantelaron y cerraron el camino de una de las principales vías de acción de Estados Unidos en Centroamérica.
1.2.5. Las Cumbres de San Isidro de Coronado y de Montelimar
Los presidentes centroamericanos, se reunieron por sexta vez, los días 10, 11 y 12 de diciembre de 1989, en San Isidro de Coronado, Costa Riva.
En esta reunión, se insistió en un acuerdo bilateral de arreglo extrajudicial, para resolver el asunto Honduras-Nicaragua, cuyo debate estaba pendiente en la Corte Internacional de Justicia de la Haya. Además, se solicitó las iniciativas de
diálogo en El Salvador; se pidió que los fondos destinados a la resistencia nicaragüense se entregaran a la Comisión Internacional de Apoyo y Verificación (CIAV); se acordó apoyar a la Comisión de la Naciones Unidas para la vigilancia fronteriza en Centroamérica (ONUCA) para evitar el suministro de armas a la contra y al FMLN; así como, otros puntos relacionados con la paz regional. Cabe
señalar que, en estos acuerdos no se trató el problema económico15.
Posteriormente, los presidentes centroamericanos se reunieron en Montelimar, Nicaragua, los días 2 y 3 de abril de 1990. Esta vez asistió como Presidente hondureño, Rafael Leonardo Callejas, que sustituyó a José Azcona Hoyo.
En esta reunión, se manifestó la satisfacción por el proceso electoral nicaragüense, que había ganado la Unión Nacional Opositora (UNO), con Violeta de Chamorro como Presidenta y se esperaba que la crisis política de este país se solucionara para hablar de nuevo sobre la integración regional.
En esta misma Declaración, los gobiernos de los países de la región acordaron que, una vez superados los obstáculos a la paz, era necesario enfrentar con decisión el desafío económico. También, decidieron que en la próxima Cumbre se debería analizar: 1) La reestructuración, fortalecimiento y reactivación de la integración económica regional; 2) La evolución hacia un sistema productivo integrado a nivel de la región; 3) El replanteamiento de la problemática de la deuda externa; y, 4) Una mejor distribución de los costos sociales del necesario ajuste de las economías. De otra parte, acordaron apoyar los programas nacionales de ajuste económico necesario para enfrentar la grave situación económica y social del área, de cuya solución dependía la estabilidad de los países de la región; en este sentido, hizo un llamamiento a la Comunidad Internacional para que reforzara, consolidara y ampliara el apoyo económico hacia la región16.
1.3. La segunda fase de las Cumbres Presidenciales
Al comenzar la década de los noventa, los gobiernos centroamericanos hicieron esfuerzos con el fin de hacer prevalecer un ambiente armónico regional
15 Ver la Declaración de San Isidro de Coronado, Costa Rica, 12 de diciembre de 1989. 16 Véase Punto 10 de la Declaración de Montelimar, Nicaragua, 3 de abril de 1990.
para efectuar la integración del Istmo.
Prueba de ello es que la mayoría de los países centroamericanos emprendieron procesos de reconciliación y diálogo nacional y emitieron leyes de amnistía e indulto que posibilitaron la liberación de miles de prisioneros
políticos, como es el caso de El Salvador17. En Nicaragua, la guerra concluyó
definitivamente y la resistencia nicaragüense se desmovilizó y desarmó. En Guatemala, con la mediación de la Comisión Nacional de Reconciliación, se inició un proceso de diálogo entre las fuerzas políticas y sociales y la Unidad Revolucionaria Nacionalista Guatemalteca (URNG).
En términos generales, puede afirmarse que la búsqueda de soluciones políticas a los conflictos, mediante el diálogo y la concertación, se impuso sobre la vía violenta e irracional. Además, la realización de procesos electorales libres, que concluyeron en comicios generales directos y secretos, dieron origen a gobiernos legítimos, contribuyendo al fortalecimiento del sistema democrático de la región18.
Adicionalmente a lo anterior, la institucionalización de las Cumbres Presidenciales en Centroamérica como guía para la resolución de los conflictos, la elección de los gobiernos democráticos en la región, la victoria electoral de Violeta Chamorro (en febrero de 1990), la desmovilización progresiva de la “contra” y el fin de la Gurra Fría, fueron algunos elementos que quizá hicieron desaparecer la guerra de Centroamérica, como la conocimos en el período de 1980-1990(Jauberth Rojas y otros, 1991:130).
Fue con este espíritu que se inició la segunda fase de Esquipulas, con la celebración de la Reunión de Presidentes de Centroamérica, en Antigua, Guatemala, del 15 al 17 de junio de 1990.
A diferencia de la etapa anterior, todos los gobiernos poseían la misma legalidad democrática. El acuerdo generó un reconocimiento de licitud
17 El gobierno y guerrilla llegaron a un acuerdo para poner fin al conflicto armado en El Salvador, firmado en acto solemne en el Castillo de Chapultepec, en la capital mexicana, el 16 de enero de 1992.
18 Declaración de la Organización Demócrata Cristina de América, com motivo del Tercer Aniversario de la suscripción del Acuerdo de Paz de EsquipulasⅡ. Citado por INCEP, “Centroamérica: el reto del desarrollo y la integración”, en Panorama Centroamericano: Temas y Documentos de Debate, nº29, Guatemala, septiembre-octubre de 1990, pp.5-6.
gubernamental intercentroamericana que no había existido con anterioridad. Este reconocimiento aseguraba que los pilares fundamentales no serían cuestionados por los Estados vecinos(Rojas Aravena,1991:15).
Debe recordarse además que, a partir de Antigua, Guatemala, todas las reuniones presidenciales han incluido en su agenda asuntos económicos, a saber: el restablecimiento del libre comercio; la convergencia hacia un nuevo arancel centroamericano de importaciones; la adopción de un Plan de Acción para la Agricultura Centroamericana, etc. Asimismo, se acordó, entre otras cosas, un calendario de reuniones y la designación del país a quién le correspondería la secretaría cada seis meses19.
1.3.1. La Cumbre de Antigua
El nuevo impulso de la integración centroamericana tiene su origen en la Cumbre de los Presidentes Centroamericanos, celebrada en Antigua, Guatemala, del 15 a 17 de junio de 1990. Esta vez se incorporaron nuevos gestores de la política regional, Violeta Barrios de Chamorro por Nicaragua y Rafael Angel Calderón por Costa Rica. Asistiendo Guillermo Endara de Panamá, como observador.
En esta reunión se emitió la Declaración de Antigua y se aprobó el Plan de Acción Económica para Centroamérica (PAECA), centrándose los esfuerzos en las materias de integración y desarrollo económico y en la agenda de seguridad. En este último punto se alcanzaron importantes acuerdos destinados a establecer un inventario para luego avanzar hacia un desarme que contemplara un balance de paz.
En la Declaración, los presidentes acordaron “impulsar el desarrollo sostenido de Centroamérica mediante una estrategia conjunta hacia afuera, estableciendo mecanismos de consulta y coordinación para fortalecer la
participación de las economías centroamericanas en el comercio internacional”20,
y “reestructurar, fortalecer y reactivar el proceso de integraicón, así como, los organismos regionales centroamericanos; adecuando o rediseñando su marco
19 Más informaciones, véase el numeral 35 de la Declaración de Puntarenas. Costa Rica, 17 de diciembre de 1990.
jurídico e institucional para imprimirles renovado dinamismo y facilitar su readaptación a la nueva orientación de apertura externa y modernización productiva que emprendan los países centroamericanos, aspirando a la
consolidación de la Comunidad Económica del Istmo Centroamericano”21.
Entre otros puntos de esta Declaración, se destacaba: la privatización de empresas estatales, la coordinación regional de los programas de ajuste estructural, la armonización de políticas en sectores claves de la economía y el impulso de mecanismos de apoyo individual y regional a las acciones que emprendieran las naciones centroamericanas en la renegociación de sus respectivas deudas externas.
En esta oportunidad, los presidentes también adoptaron el Plan de Acción Económica para Centroamérica (PAECA), que marcó el inicio del proceso de renovación y reestructuración del sistema de integración y cooperación económica y política. El PAECA, entre otras cosas, comprende:
1. Un nuevo marco jurídico y operativo para la integración regional.
2. Hacer efectivos los compromisos de financiamiento entre la Comunidad Europea y Centroamérica en el sentido de establecer un Sistema Regional de Pagos (SRP).
3. La coordinación regional para la promoción del comercio exterior. 4. La participación activa de los sectores sociales.
5. Una política de inversión industrial.
6. La democratización económica de las empresas del Estado. 7. La coordinación de una política agrícola.
8. Una política regional en ciencia y tecnología.
9. La coordinación de programas de ajuste económico. 10. Programas de compensación social al ajuste económico.
11. Un foro de consulta sobre la deuda externa y cooperación financiera internacionl.
En consecuencia, se creó la Comisión Económica y Financiera como
organismo de coordinación y seguimiento del Plan de Acción, que estaba integrada por los gabinetes económicos de los países del Istmo.
Es necesario señalar que, en dicha reunión, los mandatarios centroamericanos afirmaron que el éxito de este nuevo esfuerzo regional dependería en gran parte de la respuesta que se obtuviera de la comunidad financiera internacional. Por lo tanto, hacían un llamamiento al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y al Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), para que participaran activamente en el financiamiento de proyectos que coadyuvaran a los objetivos de desarrollo económico y social del Istmo.
1.3.2. De la Cumbre de Puntarenas a Tegucigalpa
Los cinco presidentes centroamericanos –así como, el Presidente de Panamá que participó como observador invitado– reunidos en Puntarenas, Costa Rica, del 15 al 17 de diciembre de 1990, suscribieron la “Declaración de Puntarenas”, en la que revisaron el problema de la paz y de la seguridad, la crisis económico-financiera y otras cuestiones sociales y culturales de la región.
Al conocer los avances realizados en el cumplimiento del PAECA, los presidentes deciden continuar impulsando el establecimiento de la nueva integración centroamericana con el propósito de fortalecer la región como un bloque económico e insertarla exitosamente en la economía mundial, mediante la
adopción de acciones como las siguientes22:
1) La liberalización del comercio regional y extrarregional.
2) La ejecución de una política regional sobre precios y abastecimiento de productos agropecuarios con el fin de garantizar la seguridad alimentaria de Centroamérica.
3) El apoyo al desarrollo de los sectores productivos mediante programas de modernización y reconversión.
4) La elaboración de propuestas específicas que conduzcan a solucionar el grave problema de la deuda que enfrentan los países.
22
5) La acción regional conducente a eliminar los obstáculos discriminatorios que sufren las exportaciones centroamericanas en otros países.
De otra parte, en el numeral 32 de la Declaración de Puntarenas, los presidentes agregaron otros temas al PAECA, tales como turismo, desarrollo regional de pesca, circulación de bienes culturales en la región, fomento del sector productivo, etc.
Los mandatarios también expresaron la imperiosa necesidad de incorporar las fuerzas irregulares a los procesos políticos y de erradicar la violencia. Así como, reiteraron su decisión de lograr la reconciliación de las sociedades centroamericanas divididas23.
Durante la siguiente Reunión Presidencial, los seis presidentes de la región se reunieron en San Salvador en julio de 1991, con el objeto de analizar la situación prevaleciente en el área y definir el mecanismo institucional adecuado para alcanzar efectivamente la integración centroamericana en lo político, económico, social y cultural.
Entre los acuerdos más importantes se destacaban:
1) La aceptación de la decisión del Gobierno de Panamá de incorporarse plenamente al proceso de integración centroamericana;
2) La suscripción del Acuerdo Multilateral Transitorio de Libre Comercio entre el Gobierno de Honduras y los Gobiernos de Guatemala, El
Salvador, Nicaragua y Cosra Rica24, que normalizaba la participación de
Honduras en el esquema jurídico del programa de integración económica centroamericana y que establecía la zona de libre comercio irrestricto, a fin de garantizar una adecuada inserción de Centroamérica en la economía internacional.
3) La adopción del Plan de Acción para la Agricultura Centroamericana (PAC) que tiene como propósito incentivar la producción agropecuaria, consolidar el comercio intrarregional de productos agropecuarios,
23
. Véase el prefacio de la Declaración de Puntarenas, Costa Rica, 17 de diciembre de 1990.
24
garantizar la seguridad alimentaria e incrementar y diversificar las exportaciones.
4) La creación del Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica, el Consejo Centroamericano de Vivienda y Asentamientos Humanos y el establecimiento de la Comisión Regional de Asuntos Sociales.
Posteriormente en la Cumbre Presidencial realizada en Tegucigalpa, los días 12 y 13 de diciembre de 1991, los seis presidentes del istmo centroamericano abordaron la problemárica socioeconómica de la región y adoptaron varios acuerdos dirigidos a darle solución, en el marco del fortalecimiento del proceso integracionista en todos sus niveles. Resultó destacada la participación, por primera vez en una cumbre de mandatarios centroamericanos, del Primer Ministro de Belice, en calidad de observador.
El logro más importante de esta reunión fue la firma del Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), mediante el cual, se readecúa el marco jurídico de esta Organización a la nueva realidad y necesidades actuales, estableciendo el “Sistema de la Integración Centroamericana (SICA)”
1.3.3. De la Cumbre Managua a Guatemala
Los seis presidentes de la región centroamericana, se reunieron los días 4 y 5 de junio de 1992, en Managua, con la presencia del Primer Ministro de Belice como observador invitado.
En dicha reunión se reafirmó el funcionamiento de los Gabinetes Económicos, reconociendo la importante función que desarrollan como instancia regional responsable de preparar, ejecutar y coordinar los acuerdos y compromisos de carácter económico de los presidentes centroamericanos, aprobándose también la Agenda de Managua.
En la siguiente reunión, realizada en Panamá en diciembre de 1992, los seis presidentes de la región, con la presencia del Primer Ministro de Belice y el Vicepresidente de la República Dominicana en calidad de observadores, decidieron dedicar esta Cumbre al sector agropecuario, conscientes de que el
desarrollo agrícola, la paz y la democracia están indisolublemente unidos25.
Entre los acuerdos más importantes, sobresalieron:
1) La conveniencia de poner en funcionamiento el SICA a partir del primero de febrero de 1993.
2) La conclusión de las negociaciones y la suscirpción en esta fecha del Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia.
3) La adopción del “Compromiso Agropecuario de Panamá”, con el fin de desarrollar un sector agrícola moderno con capacidad para competir internacionalmente dentro de un esquema de apertura comercial.
4) La instrucción a los Gabinetes Económicos para que elaboren una propuesta dirigida a establecer un “Fondo Regional para la Modernización y Reconversión del Sector Agropecuario”, a fin de propiciar las condiciones que permitan al pequeño y mediano productor agropecuario una integración vertical de su producción, minimizando los efectos negativos de la apertura económica regional a fin de facilitarles su reconversión productiva.
Posteriormente, los seis mandatarios de la región, con la presencia del Vicepresidente de la República Dominicana en calidad de observador, se reunieron los días 27, 28 y 29 de octubre de 1993, en la Ciudad de Guatemala.
En esta Cumbre, los gobernantes firmaron el Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana ( Protocolo de Guatemala), que constituía un avance en el proceso de fortalecimiento de las relaciones de cooperación e integración entre las seis naciones del Istmo.
También se decidió promover el establecimiento de un Foro Centroamericano de Inversión Social Contra la Pobreza –dentro del Banco Centroamericano de Integración Económica- que coadyuvara a la cohesión social y al mejoramiento de las condiciones y de la calidad de vida, mediante el financiamiento de proyectos al desarrollo de Centroamérica.
Los presidentes centroamericanos solicitaron al Goberno de los Estados
Unidos, “ampliar los beneficios a los productos centroamericanos hacia ese mercado, dentro del marco de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe, para
mantener los niveles de competitividad de los productos de exportación”26; y,
expresaron su voluntad de iniciar negociaciones con el propósito de adherirse al Tratado de Libre Comercio de Norte (NAFTA).
Al mismo tiempo, los mandatarios rechazaron las amenazas de Washington de retirar a los países de la región del Sistema General de Preferencias (SGP) y de los beneficios de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe, por supuestas violaciones a los derechos laborales27.
1.4. Algunas consideraciones sobre las Cumbres Presidenciales
Centroamericanas
Según Guerra-Borges(1992:125), las declaraciones presidenciales, en las que se puntualizan los acuerdos y los lineamientos de acción, aparecen sobrecargadas de asuntos y decisiones, lo que induce una actitud escéptica sobre su preparación adecuada y la voluntad realmente existente para cumplirlos.
Además, el mismo autor indicó que la frecuencia de las reuniones (cada seis meses) y la sobredosis de resoluciones y de incumplimientos a que ésta daba lugar, podía causar descrédito y frustración (Guerra-Borges, 1992:125).
A pesar de lo anterior, la importancia de estas reuniones radicaba en que al más alto nivel político, los países centroamericanos iniciaron un proceso propio de diálogo regional, a fin de alcanzar la paz y la democracia.
Además, quedó institucionalizada dicha reunión como una instancia necesaria y conveniente para analizar y encontrar soluciones conjuntas a los problemas más urgentes relacionados con el desarrollo político, económico y social del área. Asimismo, la propuesta del Parlamento Centroamericano buscaba establecer un espacio permanente de diálogo político.
De otra parte, todas las declaraciones presidenciales que manifestaron la voluntad política de los gobiernos –nunca antes vista en la historia de la integración- ha traído como resultado la configuración de la nueva agenda de la integración económica regional(Rodas, 1995:192).
26 Ver “Declaración de Guatemala”, Guatemala, 29 de octubre de 1993. 27 Ver “Declaración de Guatemala”, Guatemala, 29 de octubre de 1993..
Es más, a partir de estas reuniones se intensificó la cooperación internacional para Centroamérica, en apoyo a estos esfuerzos regionales.
Asimismo, a diferencia de las anteriores Cumbres, la de Antigua se caracterizó por una intensa participación de los diversos organismos regionales políticos y técnicos, especializados en economía y desarrollo.
Por otra parte, es importante señalar que la Declaración de Antigua constituyó un punto de partida de las acciones de reestructuración en el decenio de 1990.
Teniendo como base esta Reunión, las subsiguientes han servido para avanzar en la ejecución de las decisiones tomadas, así como, para fortalecer el marco institucional del proceso de integración.
No obstante, según Guerra-Borges(1992:121), en dicha Declaración no alcanzó a definirse el camino, porque no tenían muy preciso si adecuaban o rediseñaban su marco jurídico e institucional, revelando falta de claridad de los gobiernos acerca de lo que correspondía hacer.
Por otra parte, Guerra-Borges(1992:121) indicó que “si la crisis de integración era orgánica, lo procedente era redefinir el esquema para adecuarlo a las nuevas circunstancias, justificándose la adecuación del marco jurídico solamente en caso de que la crisis fuera circunstancial”.
2. Iniciativas de cooperación externa
Antes de 1987 la Comunidad Internacional había manifestado, en diversas formas, su preocupación por la crisis política y económica de Centroamérica, involucrándose en la búsqueda de soluciones a través de la cooperación política y económica.
En la Declaración de EsquipulasⅡ(1987), los mandatarios de los cinco países de la región, para hacer realidad la paz y el desarrollo en el área, solicitaron la cooperación de la Comunidad Internacional; la misma que debería ser
gestionada conjuntamente por todos los gobiernos28.
En consecuencia, diversas han sido las propuestas de cooperación y de
28 Más informaciones, véase: el punto 9 de la Declaración de EsquipulasⅡ, Guatemala, 7 de agosto de 1987.
apoyo al desarrollo de Centroamérica por parte de países y organismos internacionales e instituciones específicas, tanto en el campo político, como económico.
Cabe señalar que Estados Unidos ha tenido una gran injerencia en Centroamérica en materia de cooperación técnica y financiera, sea bilateral o a través de las organizaciones internacionales.
2.1. La Iniciativa de la Cuenca del Caribe
La Iniciativa de la Cuenca del Caribe29 (ICC), tiene su origen en la Ley de
Recuperación Económica de la Cuenca del Caribe de 1983, enmendada en 1990 por la Ley de Aduanas y Comercio que incluyó la Ley de Expansión de la Recuperación Económica de la Cuenca del Caribe (ICC-Ⅱ) y ampliada por los Decretos Presidenciales nº6343 y 6455 del 28- Ⅸ -91 y del 17-VII-92, respectivamente( Rodas Melgar y Palacios, 1995:243)
El programa establecido tiene como objetivo general de promover el desarrollo económico de los países del Caribe y de Centroamérica. Su objetivo específico o principal es promover la expansión de la inversión extranjera y doméstica en los sectores no tradicionales apoyando así la diversificación de las economías y la expansión de las expostaciones de los países beneficiados.
Por otra parte, esta Iniciativa consistía en un programa de desarrollo que combinaba medidas comerciales, fiscales y de asistencia, con el propósito de recuperar la economía de los países de la Cuenca. El mecanismo más impotantes de dicha Iniciativa lo constituía el libre comercio en una sola vía.
La Iniciativa de la Cuenca del Caribe era un programa que se refería a casi cuatro mil productos provenientes del área (con excepción de Nicaragua, Cuba y
29 Sobre el tema de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe, puede verse: María Eugenia Gallardo. La Iniciativa para la Cuenca del Caribe: su impacto en Centroamérica. Editorial FLACSO, San José, 1988; Alfredo Guerra-Borges. Introducción a la economía de la Cuenca del Caribe, UNAM, 1985; Ennio Rodríguez y otros, Análisis de las oportunidades de expansión brindadas por la Iniciativa de la Cuenca del Caribe: alternativas de desarrollo, San José, 1989; Stuart K. Tucker, “Desentrabamiento del comercio: evaluación de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe”, en William Ascher y Anne Hubbard (eds.). Recuperación y desarrollo de Centroamérica. San José, 1989; Diego Salazar y Allen Vargas, Evaluación econométrica de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe para Costa Rica, Repúbilca Dominicana y Guatemala, Progreso técnico y estructura económica: dimensión interna y comercio internacional, San José, Centro de Economía Aplicada, 1989
.
las Antillas francesas), para que éstos pudieran ingresar en el mercado norteamericano libres de derecho, durante un período de doce años, quedando excluidos de los beneficios algunos productos de gran interés para la región centroamericana.
De acuerdo con las conclusiones de un estudio presentado a consideración de la SIECA en 1989, se señala:
La ICC ha logrado recalcar en la conciencia de los habitantes de la
región las fronteras de un área geopolítica cuyo centro magnético es Estados Unidos. Además, le ha prestado a los países beneficiarios un instrumento para la atracción de negocios al llamar la atención sobre esta área del mercado como una plataforma para la producción y exportación hacia terceros mercados, especialmente hacia Estados Unidos. También ha servido como punto focal para la movilización de recursos regionales en torno a una reconstrucción de la economía en el mercado internacional30.
A propósito de ello, Pérez Brignoli(1988:161) señaló que, “en economías nacionales de dimensiones reducidas y mercado fragmentados, con poca experiencia empresarial, carencia de mano de obra especializada y una burocracia estatal ineficiente, fue utópico esperar una rápida respuesta positiva a dichos incentivos.... debe anotarse que hay muchos aspectos de incertidumbre dentro de la propia Iniciativa. Un país puede no ser elegible, o deja de serlo, por razones políticas de interpretación discrecional por parte del Presidente de Estados Unidos... el lapso de doce años de vigencia de las facilidades de la exportación, por otra parte, parece demasiado breve, sobre todo teniendo en cuenta que proviene de un país tradicionalmente proteccionista... las empresas multinacionales fueron las principales beneficiarias de esta Iniciativas”
Así Fuentes(1989:143) indicó que “la motivación fundamentalmente geopolítica de la ICC implica que se espera que los beneficiarios tomen en cuenta
30 Rodríguez y otro. “Análisis de las oportunidades de expansión brindada por las Iniciativas de la Cuenca del Caribe”. Citado por Haroldo Rodas, en Escenario de Centroamérica ante los cambios en el entorno económico mundial, Fundación Friedrich Ebert, San José, 1995, p.186.
los intereses estratégicos de Estados Unidos. Puede ser que el margen de maniobra esté sujeto a debate y pueda cambiar con el tiempo, pero la exlusión de Cuba, Guayana, Nicaragua y Surinam demuestra claramente que existe un límite. Por lo demás, existen diferentes grados de discriminación, como lo revelan los embargos comerciales contra Cuba y Nicaragua”
A pesar de ello, Fuentes(1989:147) afirmó que “en primer lugar, la ICC abarca un mayor número de productos que el Sistema General de Preferencias (SPG); en segundo lugar, la ICC tiene una mayor duración puesto que se extiende hasta 1996 y no hasta 1993 como el caso del SGP de los EE.UU.; y, finalmente, en la ICC los requisitos que rigen son menos rigurosos que en el SGP de los EE.UU.”31.
2.2. Comisión Internacional para la Recuperación y el Desarrollo de
Centroamérica (Comisión Sandford)
En 1987 el Senador norteamericano Terry Sandford, promovió una iniciativa con el propósito de presentar una estrategia integral de recuperación y desarrollo económico, social y político para Centroamérica, orientada a fomentar el desarrollo democrático y poner fin a los conflictos sociales cíclicos (Informe Sanford, 1989:7).
En septiembre de 1990, en el Congreso de los Estados Unidos y con el apoyo de los demócratas, los republicanos y de la misma Casa Blanca, se presentó el informe “Pobreza, conflicto y esperanza: un momento crítico para Centroamérica”.
La singularidad de todo esto consistía en que los lineamientos de este nuevo Proyecto fueron elaborados por los mismos centroamericanos, siguiendo los
31 Existen dos categorías de productos que reúnen los requisitos para recibir un tratamiento libre de impuestos. La primera categoría contiene aproximadamente 3.600 productos exentos de tarifas aduaneras para todos los beneficiarios del SGP. La segunda categoría contiene un adicional de aproximadamente 1.400 productos que están exentos sólo para países designados como Países Beneficiarios en Menor Grado de Desarrollo (PBMGD). Mientras tanto, El sistema preferencial de la ICC se aplica en términos generales a todos los productos. No obstante, determinadas categorías de productos están excluidos de la entrada libre deimpuestos. Dichos productos son: textiles y ropas, atún enlatado, calzados, ciertos guantes de piel, caucho y plástico, equipaje, bolsos y accesorios de piel, ciertas prendasde vestir de cuero, relojes y partes para relojes, si algún componente provino de un país comunista. Más informaciones, véase: https://www.centrex.gob.sv/scx_html/SGP.html y https://www.centrex.gob.sv/scx_html/icc.html.
consejos del propio senador Terry Sandford, quien decía que los Estados Unidos y otros países desarrollados debían “ayudar, no intervenir; estimular, no imponer”32.
El Informe se dividía en seis capítulos, los cuales abordaban: el origen de la crisis, las necesidades inmediatas de la región, una estrategia de desarrollo económico, el fortalecimiento de la democracia interna, la integración regional y la cooperación internacional.
Asimismo, en su primer capítulo se refería a las raíces de la crisis centroamericana para avanzar hacia una propuesta de un “Plan de Acción
Inmediata”33. El costo total de este plan ascendía a 2.550 millones de dólares para
un período de tres años.
De otra parte, la Comisión propuso una estrategia de desarrollo viable basada en cuatro pilares: promoción de las exportaciones, integración regional, seguridad alimentaria y desrrollo de los recursos humanos, con el fin de conseguir los objetivos de crecimiento económico, aumento de las fuentes de trabajo y mejoramiento de la distribución de los beneficios(Chamorro M., 1992:37).
En materia de integración regional, la Comisión afirmaba que era necesario reactivar el Mercado Común Centroamericano con un nuevo mecanismo que debería abarcar la política macroeconómica. A fin de alcanzar estos objetivos, la Comisión hacía hincapié en la necesidad de reformar las instituciones vigentes y en la creación del Parlamento Centroamericano, el Consejo Centroamericano
Económico y Social, el Consejo Centroamericana de Justicia34.
Asimismo, abogaba por la cooperación internacional, afirmando que la ayuda internacional debería estar orientada a financiar la reactivación del Mercado Común y a fortalecer las instituciones de la integración
32 Citado por González Davison. “La cooperación internacional en Centroamérica”, en Comercio Exterior, nº2, México, febrero de 1991, p.197.
33 Según la Declaración de EsquipulasⅡ y la perspectiva de contar con mayores niveles de cooperación internacional en apoyo al proceso de paz, democracia y desarrollo subregional, los países centroamericanos iniciaron, en septiembre de 1987, un ejercicio conjunto de identificación de sus principales necesidades inmediatas en materia económica y social, y las priorizaron por sectores y temas. Este ejercicio culminó con lo que se denominó “Plan de Acción Inmediata (PAI)”.
centroamericana(Informe Sandford, 1989:116).
Finalmente, propugnaba el establecimiento de un mecanismo multilateral de coordinación del desarrollo, la “Comisión Coordinadora del Desarrollo en Centroamérica” (CCDCA); en cuyo seno, los países donantes y beneficiarios podían examinar las políticas y programas de asistencia(Informe Sandford, 1989:126).
Las recomendaciones de esta Comisión sirvieron de base para los planteamientos posteriores realizados por Estados Unidos; igualmente, éstas fueron estudiadas en la subregión, enriqueciendo los planteamientos y planes
económicos y sociales adoptados35.
2.3. Plan Especial de Cooperación Económica para Centroamérica
Como respuesta al Acuerdo de EsquipulasⅡ36, la Asamblea General de las
Naciones Unidas, en su Resolución 42/1 del 7 de octubre de 1987, respaldó en forma unánime los acuerdos de paz e instó a la Comunidad Internacional a aumentar su cooperación con los países centroamericanos. Asimismo, en su Resolución 42/204 del 11 de diciembre del mismo año, la Asamblea General solicitó preparar un Plan Especial de Cooperación Económica para Centroamérica (PEC), basado en las prioridades de los gobiernos del área y con el propósito de consolidar los esfuerzos regionales encaminados hacia la consecución de la paz, la democracia y el desarrollo económico y social.
Dicho Plan se formuló en estrecha consulta con los gobiernos centroamericanos y fue presentado a la Asamblea General de la ONU en mayo de 1988, la misma que en su Resolución 42/231 acordó impulsario. Es preciso señalar que este Plan ha servido como un marco que diversos gobiernos y organismos han tomado como referencia para realizar sus actividades de
35 En la Declaración de Antigua se puede leer (punto 37): “Estudiar los diferentes mecanismos de cooperación externa, así como otras iniciativas, en especial la incluida en el Informe de la Comisión Internacional para la Recuperación y el Desarrollo de Centroamérica, conocida como Comisión Sandford, para coordinar y optimizar dicha cooperación externa en función de las necesidades de la región”. Ver: Chamorro M.(1992:37).
36 En el preámbulo de los acuerdos de Esquipulas Ⅱ , los Presidentes centroamericanos manifestaron: “Tenemos caminos centroamericanos para la paz y el desarrollo, pero necesitamos ayuda para hacerlo realidad. Pedimos un trato internacional que garantice el desarrollo para que la paz que busquemos sea duradera”.
cooperación.
El PEC comprende tres componentes básicos: 1) Un plan de emergencia que abarca asistencia a refugiados, desplazados y repatriados; asistencia alimentaria y necesidades urgentes de energía; 2) El plan de acción inmediata que cubre la deuda externa y el financiamiento para reactivar el mercado común y atender problemas de balanza de pagos; y, 3) La reactivación económica y el desarrollo social que se extiende también al Banco Centroamericano de Integración
Económica como instrumento financiero de la integración centroamericana37.
En general, el Plan tiene las siguientes características fundamentales: 1) Se concentra en aspectos económicos y sociales ligados directamente con la preservación y consolidación de la paz, de ahí su connotación de “especial”; 2) Pretende que la cooperación que movilice, sea “adicional” y “distinta” de aquella que ya obtienen los países de Centroamérica de la Comunidad Internacional y, de ser posible, en condiciones “más favorables”; y, 3) Es “complementario” de los esfuerzos nacionales de desarrollo, por lo que sus acciones deben ser consistentes con las prioridades de los gobiernos del área(Chamorro Marín, 1992:38).
Para ejecutar este Plan Especial, existen tres instancias de coordinación38. La
primera es la técnica o “Comité de Apoyo”. El Comité de apoyo debe preparar, con la cooperación de la SIECA, la documentación y los proyectos requeridos para la segunda instancia, llevando a cabo la evaluación y seguimiento del Plan Especial.
La segunda instancia, conocida como el “Comité de Políticas y Proyectos”, debe especificar las necesidades financieras requeridas para la ejecución de proyectos prioritarios, y convocar a los países e instituciones cooperantes.
El objetivo de la tercera instancia del mecanismo, denominada “Reunión con los Países Cooperantes e Instituciones de Cooperación Técnica y Financiera”, es reunir a todos los países cooperantes y organismos financieros con compromisos de financiamiento, para la ejecución del Plan Especial.
37 Véase el Plan Especial de Cooperación Económica para Centroamérica de las Naciones Unidas. A/42/949, 26 de abril de 1988.
38 Lo que sigue está basado en Juan Alberto Fuentes. “El desafio de la integración ante la adversidad en centroamérica”, en George Irvin y Stuart Holland (eds.). Centroamérica: el futuro de la integración económica, San José:DEI, 1990, p.139.
Así como señaló Fuentes(1990:139), el funcionamiento de las tres instancias no sólo contribuye a la racionalización de la cooperación internacional, sino que también permite una mejor formulación y promoción de proyectos a ser financiados por la Comunidad Internacional. Debido al papel prominente de los gobiernos centroamericanos en las tres instancias, se garantiza que la definición de las prioridades sea determinada por los mismos países del área.
Como un importante mecanismo de apoyo al desarrollo económico y social del Istmo, la Asamblea General de las Naciones Unidas, por Resolución A/C.2/45 del 8 de noviembre de 1990, prorrogó el plazo del Plan Especial por tres años adicionales, con un presupuesto de 20 millones de dólares para su seguimiento.
Para la siguiente etapa, como opinó Chamorro Marín(1992:40), a fin de asegurar el éxito del Plan Especial, tuvieron singular importancia los arreglos institucionales, a nivel de cada país y de la subregión, para la captación y optimización de la cooperación y arreglos de contrapartidas financieras; debiendo ponerse especial énfasis de que los proyectos en el marco del PEC sean parte de la cartera prioritaria de cada uno de los países del Istmo, sin soslayar la necesidad de fortalecer los esfuerzos orientados a la vinculación de este plan con las demás iniciativas de cooperación internacional para Centroamérica
2.4. Asociación para la Democracia y el Desarrollo en Centroamérica
La idea de la Asociación para la Democracia y el Desarrollo en Centroamérica (ADD), promovida por el Gobierno de Estados Unidos, fue inicialmente discutida por el Secretario de Estado norteamericano y los Presidentes de Centroamérica en Antigua, Guatemala, en junio de 1990, y posteriormente constituida el 10 de abril de 1991, en San Antonio Belén, Costa Rica.
Asimismo, Chamorro Marín (1992:41) indica que la Asociación era un foro intergubernamental, que servía como instrumento para canalizar e impulsar la cooperación de países amigos con el istmo centroamericano, mediante el programa para el fortalecimiento de las instituciones democráticas. Del mismo modo, buscaba el apoyo al desarrollo económico y social regional, procurando la consecuente inserción de la región en la economía mundial
La ADD adoptó un mecanismo de conferencias periódicas con un comité de coordinación integrado por diez miembros: dos centroamericanos, un representante de países latinoamericanos (México, Colombia y Venezuela), la Comunidad Europea, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), los países Nórdicos, los Estados Unidos, Canadá y Japón.
Esta Asociación estaba desempeñando un rol coordinador de cooperación internacional adicional hacia el istmo centroamericano, actuando como intermediario regional ante instituciones financieras como el Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional y Banco Interamericano de Desarrollo; creándose, para darle mayor efectividad, un grupo consultivo el 9 de abril de 1991, dentro del marco de la iniciativa presidencial de la Cumbre de Puntarenas.
2.5. Programa de Apoyo al Desarrollo y la Integración
Centroamericana
El Programa de Apoyo al Desarrollo y la Integración Centroamericana (PRADIC) fue aceptado por las autoridades de Centroamérica durante la Ⅲ Reunión de los Gabinetes Económicos (Antigua, 18-20 de marzo de 1992), y les fue ecomendado su aprobación a los gobernadores de los países centroamericanos acreditados ante el Banco Interamericano de Desarrollo.
El PRADIC fue una respuesta a la solicitud de los Presidentes de Centroamérica en su Reunión de Puntarenas de diciembre de 1990 (punto 26 de la Declaración de Puntarenas).
Chamorro Marín(1992:41) ha señalado que este Programa, fue definido como un instrumento de apoyo al Plan de Acción Económica para Centroamérica (PAECA), con una duración de tres años, con el objeto fundamental de prestar asistencia a los países del istmo centroamericano para lograr una mayor integración de sus economías, mediante: 1) El diseño, la coordinación y la ejecución de políticas regionales de desarrollo económico que permitan replantear la integración de la subregión en el marco de la competitividad internacional; y, 2) El fomento de la coordinación de la acción multilateral y la ayuda para la movilización de recursos financieros de proyectos de desarrollo regional.
