Chung-Hua University Repository:Item 987654321/6449

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(1)中華大學碩士論文. 擴大高中職及五專免試入學實施方案評估之研究---以新竹縣市為例 The Evaluation of Implementation Program of Enlarging Open Admission of Upper Secondary Schools and Junior Colleges ── The Case Study of Hsinchu Area. 系所別：行政管理學系碩士班學號姓名： M09917003 指導教授：葉. 嘉. 楠. 方曉青博. 中華民國 100 年 6 月. 士.

(2) 此頁空白.

(3) 摘要本研究分為二大部份，一採問卷調查法，以新竹縣、市公立國中教育人員 1,033 人為研究對象，旨在探討國中教育人員對於免試入學制度的看法以及方案內容之滿意度，採用「擴大高中職及五專免試入學實施方案意見調查問卷」為工具，將資料以平均數、標準差、獨立樣本 t 考驗、單因子變異數分析及 Scheffe 事後比較等方法進行統計分析；另一部份為質性調查研究，訪談對象為民國九十九年及一百年參與免試入學之高一學生、國三學生、家長、國中教師、高中教師與補教業者等 38 人，進行深度訪談，以獲取更廣泛的資料。研究者以國中教育人員「擴大高中職及五專免試入學實施方案」量化研究結果、高中教育人員質性調查與利害關係人深度訪談為評估基礎，針對免試入學三大評估指標－政策執行力、政策目標達成度及利害關係人滿意度，共十三項評估項目，歸納出結論，並據以提出針對實施免試入學制度及擴大高中職及五專免試入學實施方案之建議，期以提供教育行政機關、學校單位、教育人員、家長及未來研究的參考。. 關鍵詞：免試入學採計在校表現十二年國民基本教育. i.

(4) Abstract The purpose of this study is to explore the opinion of lower secondary educators on the Policy of Enlarging Opening Admission of Upper Secondary Schools and Junior Colleges in Hsinchu Area. The researcher uses questionnaire survey as the main method in this study and used the questionnaire entitled “The Opinion of Lower Secondary Educators on the Enlarging Opening Admission of Upper Secondary Schools and Junior colleges” as the survey tool. The research subjects are staffs working in junior high schools in Hsinchu Area. The data are analyzed with the statistics methods as Mean, Standard Deviation, t-test, One-way ANOVA and Scheffé method. The other approach which the researcher used is in-depth interview. The interview subjects include students who joined the Policy in 2010 or 2011, parents, and teachers in junior, senior high or cram schools in order to obtain more extensive information. The study is designed to assess three policy dimensions (policy implementation, goal achievement, and satisfaction of stakeholders) of Enlarging Open Admission of Upper Secondary Schools and Junior Colleges which include thirteen indicators based on survey and in-depth interviews in order to provide suggestion for education units, educators, parents, the authorities and future research.. Keywords: Enlarging Opening Admission of Upper Secondary Schools and Junior Colleges Assessment of students’ study achievements 12-year compulsory education.. ii.

(5) Acknowledgements It was a long journey to finish the thesis, and finally came to the moment to write up acknowledgements. I am heartily grateful to many teachers and friends who have helped me and unselfishly directed me the way when I conducted the study. First and foremost, I want to show my greatest gratitude to my advisor, Dr. Chia-Nan Yeh, for his enlightenment and endless intellectual and personal support. I would not accomplish it without his strong support and instruction. I am also deeply appreciative of my committee members: Dr. Tai-Jing Li and Dr. Chun- Meng Lu, both of them showed their full patience to make great contribution of reviewing and critiquing the whole thesis text, and provided valuable suggestions for the revision. Also, I do want to thank those professors in Department of Public Administration for giving me ample of useful comments and assisted me to solve the problems during my years at NHU. Besides, I thank my colleagues in Hu Kou High School for their energy, generosity, and guidance to help me balance my job and study. Finally, I would like to express my immense gratitude to my family who consistently encouraged and supported me.. 2011.6. iii.

(6) 目錄摘要. i. 謝辭. ii i. 目錄. i. 表目錄. v vi. 圖目錄. ix. 第一章. 緒論. 1. 第一節研究背景與動機. 1. 第二節研究目的. 6. 第三節名詞釋義. 7. 第四節研究流程. 9. 第二章. 文獻探討. 12. 第一節政策執行之理論基礎. 12. 第二節政策評估理論. 23. 第三節教育機會均等. 52. 第四節我國後期中等學校入學制度改革之相關研究. 57. 第三章. 免試入學政策背景. 63. 第一節我國國民教育的歷史沿革. 63. 第二節擴大高中職及五專免試入學方案. 84. 第三節英國、芬蘭、美國與日本後期中等教育. 99. 第四章. 研究設計與實施. 111. 第一節研究架構. 111. 第二節研究方法. 116. 第五章. 研究結果分析與討論. 125. 第一節國中教育人員對免試入學制度意見現況分析與討論. 125. 第二節國中教育人員對免試入學制度意見差異分析與討論. 132. 第三節國中教育人員對免試入學實施方案滿意度分析與討論. 157. 第四節國中教育人員對免試入學方案滿意度差異分析與討論. 168. iv.

(7) 第五節高中教育人員意見調查分析. 211. 第六節深度訪談調查分析. 217. 第六章. 結論與建議. 228. 第一節結論. 228. 第二節建議. 238. 參考書目. 244. 附錄一. 251. 附錄二. 252. 附錄三. 256. 附錄四. 259. 附錄五. 261. v.

(8) 表目錄表 2-1-1 表 2-2-1 表 2-2-2 表 2-2-3 表 2-2-4 表 2-3-1 表 2-3-2 表 2-4-1 表 3-1-1 表 3-1-2 表 3-1-3 表 3-1-4 表 3-1-5 表 3-2-1 表 3-2-2 表 3-2-3 表 3-2-4 表 3-3-1 表 4-1-1 表 4-2-2 表 4-2-3 表 4-2-4 表 5-1-1 表 5-1-2 表 5-2-1 表 5-2-2 表 5-2-3 表 5-2-4 表 5-2-5 表 5-2-6 表 5-2-7. 「由上而下」和「由下而上」兩種研究途徑的差異國內與國外學者對政策評估定義整理表政策評估研究發展表國外與國內學者對政策評估的種類整理表正式評估的類型教育機會均等相關政策我國教育政策的特徵及政策實例多元入學相關研究整理 UNESCO 會員國國民義務教育基本年限九年國民教育與十二年國民基本教育的差異比較歷任教育部長之重要沿革十二年國民基本教育實施計畫免試入學教育政策的歷史沿革免試入學實施期程及比率擴大高中職及五專免試入學實施方案簡要表一百學年度五專招生入學方式一百學年度高中職免試入學辦理時間各國後期中等學校入學評量方式比較表評估結果取得方法新竹縣市公私立國民中學及高中附設國中部教育人員問卷抽樣校數與人數分配表(預) 問卷發放及回收狀況高中教師訪談名單國中教育人員對免試入學制度意見現況分析之平均數與標準差摘要表免試入學制度開放性意見彙整表不同性別國中教育人員對免試入學制度意見差異分析摘要表不同服務年資國中教育人員對免試入學制度各題項意見差異分析摘要表不同學校類型國中教育人員對免試入學制度各題項意見差異分析摘要表不同職務國中教育人員對免試入學制度各題項意見差異分析摘要表不同縣市教育人員對免試入學制度意見差異分析摘要表. 19 27 30 33 34 54 56 61 67 69 70 78 83 88 94 95 97 110 113 119. 不同班級數之國中教育人員對免試入學制度各題項意見差異分析摘要表個人與學校背景變項在免試入學制度意見之差異綜合摘要表. 149. vi. 122 123 126 129 133 135 139 143 146. 155.

(9) 表 5-2-8 表 5-3-1 表 5-3-2 表 5-3-3 表 5-3-4 表 5-3-5 表 5-3-6 表 5-3-7 表 5-4-1 表 5-4-2 表 5-4-3 表 5-4-4 表 5-4-5 表 5-4-6 表 5-4-7 表 5-4-8 表 5-4-9 表 5-4-10 表 5-4-11 表 5-4-12 表 5-4-13 表 5-4-14 表 5-4-15. 個人與學校背景變項在免試入學制度意見之差異綜合摘要表國中教育人員對免試入學方案滿意度—配套措施各題項意見分析平均數與標準差摘要國中教育人員對免試入學方案滿意度—目標措施各題項意見分析平均數與標準差摘要國中教育人員對免試入學方案滿意度—採計在校成績各題項意見分析平均數與標準差摘要免試入學實施方案配套措施滿意度意見彙整表免試入學實施方案可達成目標滿意度意見彙整表免試入學實施方案採計在校表現意見彙整表採計在校表現年段應佔比例摘要表不同性別國中教育人員對免試入學方案配套措施各題項滿意度差異分析摘要表不同性別國中教育人員對免試入學方案可達成目標各題項意見差異分析摘要表不同性別國中教育人員對免試入學方案採計在校表現各題項意見差異分析摘要表不同服務年資國中教育人員對免試入學配套題項意見差異分析表不同服務年資教育人員對免試入學可達成目標題項意見差異分析表不同服務年資國中教育人員對免試入學採計在校成績各題項意見差異分析摘要表不同學校類型教育人員對免試入學方案配套措施各題項滿意度差異分析摘要表不同學校類型國中教育人員對免試入學方案可達成目標各題項滿意度差異分析摘要表不同學校類型國中教育人員對免試入學方案採計在校表現滿意度差異分析摘要表不同職務國中教育人員對免試入學配套各題項滿意度差異分析摘要表不同職務國中教育人員對免試入學可達成目標各題項滿意度差異分析摘要表不同職務國中教育人員對免試入學採計在校成績各題項滿意度差異分析摘要表不同縣市國中教育人員對免試入學方案配套措施各題項滿意度差異分析摘要表不同縣市國中教育人員對免試入學方案可達成目標各題項滿意度差異分析摘要表不同縣市國中教育人員對免試入學方案採計在校表現滿意度差異分析摘要表 vii. 156 158 158 158 161 163 164 165 169 170 171 173 175 178 180 181 182 184 187 189 190 192 193.

(10) 表 5-4-16 表 5-4-17 表 5-4-18 表 5-4-19 表 5-4-20 表 5-4-21 表 5-5-1 表 5-6-1 表 5-6-2 表 5-6-3 表 5-6-4 表 5-6-5 表 5-6-6 表 5-6-7 表 5-6-8 表 6-1-1. 不同班級數之國中教育人員對免試入學配套各題項滿意度差異分析摘要表不同班級數國中教育人員對免試入學可達成目標各題項意見差異分析摘要表不同班級數國中教育人員對免試入學採計在校成績各題項滿意度差異分析摘要表個人與學校背景變項在免試入學方案配套措施滿意度之差異綜合摘要表個人與學校背景變項在免試入學方案可達成目標滿意度上之差異綜合摘要表個人與學校背景變項在免試入學採計在校表現意見上之差異綜合摘要表高中教育人員基本資料表深度訪談名單紓緩壓力構面分析縮短城鄉差距構面分析採計在校表現構面分析相關配套構面分析課程銜接構面分析學長學姐輔導構面分析學生素質下降構面分析評估指標研究成果表. viii. 194 197 200 201 202 203 213 217 218 220 222 224 225 226 227 229.

(11) 圖目錄圖 1-1-1 圖 1-4-1 圖 2-2-1 圖 2-2-2 圖 2-2-3 圖 3-1-1 圖 3-1-2 圖 3-2-1 圖 4-1-1 圖 4-2-1 圖 6-1-1. 短期補習班資訊管理系統：全國統計研究流程圖過程評估邏輯序列圖免試入學教育政策利害關係人圖免試入學教育政策利害關係人分類結構圖國民教育歷史沿革時間序列多元入學管道參與方式圖擴大免試入學與多元入學管道關聯圖免試入學方案評估架構圖研究對象變項關係圖學力斜切示意圖. ix. 2 11 41 50 52 64 79 91 112 117 237.

(12) 第一章. 緒論. 本研究旨在探究民國99至100年期間，新竹縣市國中教育人員對於「擴大高中職及五專免試入學實施方案」（以下簡稱免試入學方案）的內容合理性和執行滿意度，以及免試入學政策評估之調查研究。本章共分為四節，第一節在介紹本研究之背景與動機；第二節陳述本研究之目的；第三節對本研究之重要名詞概念加以釋義；第四節為研究流程。. 第一節. 研究背景及動機. 教育部自民國96年開始啟動十二年國民基本教育先導計劃，民國98年7月教育部宣佈高中職免試入學草案，定於民國99年9月實施「擴大高中職及五專免試入學方案」，99至100年為宣導推動時期，99年6月應屆畢業之國三學生為首波接受免試入學政策的主角。此重要政策公布後，引發了各界討論聲浪，家長團體、學者專家以及教育人員褒貶不一（台灣立報、台灣光華雜誌、公共電視）。近年來，資訊科技的快速發展與進步，為求掌握國際情勢與環境，各國紛紛提高教育預算，提昇人力素質，以迎接知識經濟的時代，台灣亦然，為因應社會多元文化，經濟國際化，思維與需求必須改變，故自90學年度起廢除聯考制度，合併高中高職與五專三管道成為「高中多元入學方案」，以「國民中學基本學力測驗」作為入學門檻，推動教育改革，以因應21世紀的需求。然而多元入學方案實施10年後，各項實證研究均顯示，課程的設計與銜接產生問題，為了尋求改善的途徑，家長和學生求助於體制外的力量，補習班數量倍增且形式更加多元化（圖1-1-1），甚至學校也開始辦理課後輔導，學生的升學壓力非但未減低，反而益形嚴重。教育部基於提升國民素質及國家競爭力、紓緩升學壓力並導引國中正常教學、照顧弱勢學生以促進教育機會均等目標，乃自民國92年起積極規劃十二年國民基本教育。此教育政策的規劃與執行，是學制上的一大突破，必須謹慎行事，故教育部擬採階段性漸進推動，先以「擴大高中職及五專免試入學實施方案」（教育部，2009）來銜接十二年國民基本教育。研究者將就政策分析角度，提出六大問題，期待政策落實更符合教育實況與民意要求。 1.

(13) 全國補習班最近十年成長統計圖表 2011 年 2010 年 2009 年 2008 年 2007 年 2006 年 2005 年 2004 年 2003 年 2002 年. ( 18885 家) ( 18566 家) ( 17221 家) ( 15917 家) ( 14403 家) ( 12778 家) ( 11072 家) ( 9437 家) ( 8000 家) ( 6753 家) 圖 1-1-1. 最近十年全國補習班成長統計圖表資料來源：教育部，2011. 壹、免試入學減輕的是升學壓力還是考試壓力？教改聯盟於民國83年提出教育改革四大訴求：「廣設高中大學、落實小班小校、推動教育現代化及制定教育基本法」（吳清山，2006），迄今已17個年頭，教育部也努力投注資源在現有體制，希望能「減輕升學壓力、提供多元入學管道、啟發學生發展潛能並幫助學生多元適性發展」（教育部，2011）。由相關數據看來，國中畢業生的就學率，自民國75年103.14％，到民國99年的105.6％，皆是維持在百分之百（教育部，2011），但是研究者檢視目前的教育現場和相關文獻（張鈿富等，2007），發現升學壓力仍然存在，「升學競爭」不單是指就學機會，還包含進入「ㄧ流學校」和「明星學校」，教育部為逐步推動十二年國教，授權全國15個招生區「因地制宜」，得依學校特色、實際需要或地理環境辦理免試入學，欲藉由免試入學方案扭轉傳統「智育選才」的作法，鼓勵學生適性發展，五育並重，但是明星學校的存在具有歷史及地理背景因素，由來已久，也較一般社區高中享有更多的資源，城鄉及校際存在差異是不爭的事實，教育部以分配入學機會的「不平等」來塑造教育機會的「平等」，試圖縮 2.

(14) 短城鄉差距，此番政策美意能否得以實現？值得後續密切關注，偏鄉地區學生文化不足，是否可藉免試入學「齊頭式的平等」來達到刺激的成效？招生區內中等程度的學生是否因為明星高中入學名額稀釋，導致其選擇學校的權利被犧牲？本來「一試定勝負」變成「長期抗戰」，考試壓力在平時引爆，升學競爭擴大。. 貳、相關配套需多元完善教育部為推動高中職社區化，自96年起，開始試辦「特殊地區高中免試入學辦法」，96學年14校、97學年21校，包括馬祖高中、玉里高中等離島偏鄉高中，不用報考基本學力測驗，就能升高中、職，名額總計已達2,700名，部分高中報到率從三成提升至五成，顯示有一定成效。自98學年度起，擴大辦理高中免試入學，由原試辦的 21所離島偏鄉高中，全面納入台北縣新店高中、中和高中、基隆高中、基隆女中、宜蘭高中等全國107所優質化高中，釋出部分名額免試入學，希望更多國中生可免去離鄉背井跨縣市就學的辛苦，也免去一再考試的壓力，提前在社區高中就近就讀。初步規劃，全校成績前百分之五、百分之十或是每班前三名的國中生均可提出申請，不過，究竟免試入學招生名額及門檻為何？還是要由高中、國中協調辦理。全國家長團體反對擴大免試入學方案（台灣立報，2011），認為完全以國中在校成績做為入學依據，將造成「免試變多試」，且會加劇補習風氣，除了英數學科，還要加強藝能科及體育的分數，反而造成學生更大的負擔；國中教育人員則認為配套不完整，不論是成績計算、評量準則、性向探索，都只是在外圍打轉，貿然實施將導致弊端和漏洞，希冀主管單位莫只以「教育家」的心態來看待目標，應到教學現場了解實況，制定相關措施；高中教育人員則憂心國中端及高中端準備並不充分，配套未周延前，免試入學將導致學生程度更低落，教學品質不穩定。. 參、教育機會是否均等？城鄉差距如何消弭？前教育部長鄭瑞誠表示，99至100學年度，公立高中職提供5％至20％免試入學名額，私立高中職則需提供35％以上免試入學名額；民國101年起擴大辦理，公立高中 3.

(15) 免試名額增至四成，公立高職及五專達六成，各私立高中職需達七成；民國107年高中職全面免試升學，免試升學的模式分為三種，包括「學區登記」、「國中薦送」、「學生申請」三種管道。期望達到「免試」這個目標，學區劃分的問題就顯得相當重要了，因為涉及到學生教育選擇權，亦關係到學生學習權益，明星學校的存在，讓政府在教育學區的劃分與入學方式之改革，遭遇相當大的困難與阻礙。教育有促成階級流動的可能，倘若學區劃分不夠謹慎，恐引發高社經背景之家庭將戶口遷入明星學校的學區，同時，我國教學品質與設備較好的學校，多集中於都會區與市區，若家庭社經背景較為低落的學生只能選擇品質較差的學校就讀，教育機會並未均等，社會公平正義難以彰顯。城鄉差距不僅是新竹縣市問題，新竹市三個行政區彼此亦存在差距，東區素有八大文教區之稱，9年國教採學區入學制，好的學區房價高，國中還要實施總量管制，說是教育機會均等，可是仍有經濟能力的不平等，實施十二年國教後，情形可能會更加嚴重，教育機關在強調教育機會均等及學區制度時，應考量如何調整經濟能力的不平等，藉由教育改革是要複製知識能力，而非複製貧窮。. 肆、教育品質差距問題台灣地區現有471所公私立高中職，由於受到區域性和教育資源的限制，存在極大的城鄉差距。一般而言，城市地區的學校要比鄉鎮學校素質高，而多數公立的高中、職亦較私立高中、職為佳，雖然教育部計劃在5年內提升200所高中職為優質學校，再加上原有36所菁英高中，99學年度全數也僅達307所，還有另外164所高中職呢？民國 107年即將全面啟動十二年國教，將有二分之一以上的學生沒有優質學校就讀；另加上少子化的衝擊（教育部，2011），私立高中職為了招收學生，有可能降低入學門檻，若整體中等學校素質下降，將無法提升國民素質，增加國家競爭力。教育部中教司99 學年度所公佈免試入學執行成效，私立高中及私立高職免試報到率為20.35％及21.5 ％（教育部中教司，2010），主管機關應思索，高中職實質均質化的意義，而非加入免試入學校數的增加，即謂之均質化。 4.

(16) 免試入學將改變教學現場，國中端教育人員擔心學生誤解「免試」等於「免考試」，等於「免學習」，尾段學生學習意願低落，要顧全認知、情意及技能教育是項難題；免試入學照顧偏鄉學生，高中端教育人員則要面對明星學校變成似國中常態編班的狀況，如何維持教學品質和設計能力未迨學生的退場機制將是艱鉅任務。. 伍、免試入學生在高中的後續發展與表現免試入學完全採計在校成績，勢必將面對許多困難與質疑，因為它挑戰學生、家長與一般社會大眾最堅持的原則—公平（全國家長聯盟，2011），新竹縣師資人力不足，非專案配課的情形存在已久，採計綜合領域成績，其公平性及公信力勢必被放大檢視，教育部自民國78年至民國92年辦理的自願就學入學方案，會失敗的原因除了公平原則備受懷疑並無法有效紓緩升學壓力之外，另ㄧ項原因即是自願就學學生的表現不如聯考入學生，故研究者對於民國99年採取免試入學模式進入高一的學生，其課業表現與適應情形，投以高度的興趣及關注，藉由深度訪談高中教育人員、免試生及家長，希望能追蹤免試生的相關訊息與後續發展，明星學校面對段考評量平均分數下降近20分，菁英教育的存廢，如何抉擇？. 陸、國中教育現場教師的認知及意見值得重視教育人員是執行教育政策的重要成員，國中教育人員即是執行免試入學教育政策體制中重要的基層角色，工作現場也是免試入學方案的實施場域，所以他們對於免試入學教育政策的認知及態度，會影響政策執行與政策成效，教育部授權全國15個招生區「因地制宜」辦理免試入學，因此若能瞭解新竹縣市國中教育人員對於免試入學方案的寶貴意見與認知，不僅可獲知免試入學方案實施的良善成敗，也可做為政府機關與新竹地區各高中、高職擬定未來免試入學走向與實施方式的參考意見。綜合上述動機，本研究將針對對於擴大高中職及五專免試入學實施方案的意見調查作探討，希望能針對免試方案的內容，以及地方教育主管研擬實施細則提出具體的建議，使政策美意得以落實，學生能適性適才發展，提升國民素質，增加國家競爭力。 5.

(17) 第二節. 研究目的. 基於上述的研究動機，針對教育部宣導推動之免試入學方案，研究者將就政策分析角度，透過新竹縣市國中教育人員對於免試入學方案的政策執行滿意度以及免試入學制度的意見，同時瞭解新竹縣市首屆免試入學新生在高中的後續發展與表現，並參酌他國的後期中等教育政策經驗，達到分析制度的目的，提出以下問題：. 壹、暸解不同背景變項的受訪人員對免試入學制度的意見。貳、暸解不同背景變項的受訪人員對達成免試入學政策目標的滿意度與內容合理性的看法。参、運用政策過程評估理論，以深度訪談及問卷調查方法，評估免試入學政策的現況及其得失，以了解政策執行過程中，是否已達到預期效果，透過政策評估發現並修正政策誤差，擬定未來決策方針，發展更為有效且經濟的政策。肆、根據政策評估結果提出建議，俾能提供教育行政機關、學校單位、教育人員、家長及未來研究的參考。. 6.

(18) 第三節. 名詞釋義. 本研究主要在瞭解新竹縣市國中教育人員對於免試入學方案之內容、配套措施、目標達成度及政策執行滿意度等相關意見，以下就本研究之重要名詞加以說明界定如下：. 壹、政策過程評估研究者有系統地蒐集政策執行過程中的相關資訊，客觀評估政策的投入、產出的效能與影響的狀況，目的在提供現行政策的運作實況，以作為政策管理、修正誤差，或擬定未來決策方針，發展更為合適的政策。. 貳、政策利害關係人是指受到公共政策影響或影響公共政策制定的個人或團體，舉凡有利害關係者，皆是公共政策的利害關係人。. 参、國中教育人員本研究所指的「國中教育人員」係指服務於新竹縣市公立國民中學及高中附設國中部之教育人員並實際從事教育工作者，包括導師、專任教師與本職為教師兼任行政職務，並領有行政加給、津貼者（如主任、組長、兼任人事與兼任主計等），以及校長、代理代課教師。. 肆、多元入學管道國中畢業生多元入學管道分為：免試入學、申請入學、甄選入學及登記分發入學四種，免試入學是指不需要參加國民中學學生基本學力測驗，就能升學高中、高職或五專；申請入學是指各招生學校以國中基測之國文、數學、英語、社會及自然 5 測驗學科分數作為報名資格條件，另得選擇一科或二科加權計分；甄選入學是指以國中基測之國文、數學、英語、社會與自然 5 測驗學科及寫作測驗分數納入甄選總分，其權重不得逾甄選總分之百分之五十，各招生學校另舉行實驗、口試、小論文、實作、表 7.

(19) 演或術科測驗等；登記分發入學則是以國中基測之國文、數學、英語、社會與自然 5 測驗學科及寫作測驗分數作為電腦分發依據。. 伍、擴大高中職及五專免試入學實施方案本研究所要探討的方案，是教育部為推行十二年國民基本教育暖身，經過公聽會、座談會及三次的審議委員會，於民國 98 年 9 月 4 日公佈的「擴大高中職及五專免試入學實施方案」，此方案為十二年國民教育先導計畫中的方案。先導計畫共有 13 項子計畫，23 項方案，其中的第 4 項子計畫「擴大高中職及五專免試入學實施方案」方案 4-1，該方案分為 3 個期程實施，分別為 99 學年度到 100 學年度的宣導推動期，101 學年度的擴大辦理期以及配合 12 年國教的全面實施期，以國中學生為對象，逐步擴大高中、高職及五專免試入學的比例及名額，讓學生得以適性發展。. 陸、免試入學免試入學是指不需依據國中基本學力測驗的量尺分數，也不用參加任何形式入學考試就能升學高中、高職或五專的入學管道。免試入學分為學區登記模式、國中薦送模式、學生申請模式 3 種方式，全國高中高職分為 15 個招生區，五專分為北、中、南 3 個招生區（教育部，2010）。. 柒、學區登記模式由各主管教育行政機關依所轄區域、人口分布及教育資源共同協商，規劃高中職之學區。國中畢業生依其所屬學區，辦理登記入學。若登記人數超過招生名額時，按學生志願序採抽籤或設籍時間等方式辦理入學。. 捌、國中薦送模式主管教育行政機關訂定國中學生免試升學高中職及五專實施要點，規範國中薦送學生之原則。高中職部分得依各區內各國中畢業班數或人數，按比率提供給各國中免試入學名額，並可依歷年就讀該校人數調整免試入學名額。而國中應依照主管教育行政機關之實施要點，訂定該校學生免試升學高中職及五專作業要點，再依照實施要 8.

(20) 點及作業要點，參酌學生社區關聯、性向探索、學生志願次序或在學各項學習表現等若干項目，薦送學生至高中職。當申請名額多於提供名額，國中得採計在校表現或辦理抽籤等方式，決定薦送人選。. 玖、學生申請模式高中及高職、五專各類科得提供部分或全部名額，訂定 0 至 3 項申請條件，供國中畢業生申請入學。或高中體育班、科學班、實驗班、藝術才能班、高職五專各類科可提供免試入學名額，給具特殊才能或競賽成績優異之學生免試入學。國中學生則依性向、興趣及申請條件向各招生區之招生委員會主動提出申請。高中職及五專採書面審查方式審核申請名單，並決定錄取學生名額，當申請名額多於提供名額，且學生申請條件相同時，高中職及五專可辦理面談或以抽籤方式，決定錄取學生名額。. 拾、採計在校表現是指免試入學方案的國中薦送模式，其中「當申請名額多於提供名額，國中得採計在校表現或辦理抽籤等方式，決定薦送人選」。而在校表現指國中學生在校評量區分為七大學習領域及日常生活表現兩種，此外在校期間的獎懲紀錄及特殊才能表現亦屬於在校表現。. 第四節. 研究流程. 本節說明研究流程，步驟如下（圖1-4-1）：. 壹、確定研究主題針對研究動機，閱讀相關文獻，與教授討論確定研究主題與範圍，據以擬訂計劃與進度。. 貳、檢視相關文獻與政策探討. 9.

(21) 蒐集並閱讀相關文獻，包含免試入學制度的沿革及各國後期中等教育入學制度、免試入學實施方案內容及與免試入學之相關研究整理，分析歸納，建立本研究的理論基礎。. 參、擬定研究計畫編定研究進度，並與指導教授討論計畫的可行性，再次修正及釐清問題概念，以為正式論文計畫。. 肆、選擇調查問卷賴幸妮「國中教育人員對擴大高中職及五專免試入學實施方案意見之研究」（2010）之調查問卷，信、效度良好，且調查對象為中部六縣市國中教育人員，與本研究施測對象新竹縣市國中教育人員，同質性十分接近，研究者與指導教授討論過後，決定使用賴幸妮設計的問卷並取得本人同意書（見附錄一）。. 伍、實施正式問卷調查本研究之對象為新竹縣市國民中學教育人員。採兩階段分層隨機抽樣法。將問卷及回郵信封寄發至各校，委請各校教務、輔導主任發放問卷給受試者填寫，並於2個星期內將問卷寄回。同時間進行新竹縣市高中教師問卷調查及相關利害關係人深度訪談。. 陸、資料整理分析處理正式問卷回收後，剔除規律性答案及填答不完整等無效問卷後，將開放性問題答案歸納整理成表格，再將量化資料進行統計分析，並針對此兩部分結果進行討論與比對。. 10.

(22) 柒、提出結論與建議依據問卷調查及訪談資料所歸納之結論，提出研究建議，供主管教育機關、教師、家長等相關單位未來推動免試入學制度之參酌意見。. 確定研究主題. 相關文獻檢視. 多元入學政策探討. 擬定研究計畫. 問卷設計. 選擇問卷. 抽樣調查問卷調查及深度訪談新竹縣市國中教育人員免試生及高中教師. 資料分析處理. 相關利害關係人結論與建議. 圖 1-4-1. 研究流程圖. 11. 實施量化及質化評估.

(23) 第二章. 文獻探討. 教育乃是國家百年大計，教育政策亦屬公共政策重要的一環，本研究之性質屬於教育政策評估研究領域，政策的制定，必須公平的認定與考慮所有利害關係人的立場態度，方足以制定符合公平正義的政策，政策的推行才能無所阻礙（丘昌泰，2000）；教育政策涉及專業性與多元性，多元社會是民主政治的特質，公共政策在制定過程必須兼顧多元政策利害關係人的觀點，評估過程才能兼備公正性與合理性。本章旨在探討新竹縣市政府執行免試入學方案之相關研究，參考國內外相關文獻，俾對本研究有關主題有更深入的瞭解，以作為實證研究之理論依據。本章共分為四節，第一節探討政策執行之理論基礎，第二節探討政策評估理論，第三節為教育機會均等理念之分析，第四節為我國後期中等學校入學制度改革之相關研究。. 第一節. 政策執行之理論基礎. 教育事業攸關國家社會的發展，與政治、經濟、文化、科技、自然、環境相互影響，環環相扣，深深影響全體國民。為使國家社會持續發展進步，必須擬定具有前瞻性的教育目標與方針，進行具體可行的教育活動，以培養優質的人力素質。為達成此目的，政府便需擬定適宜的教育計畫，俾能合乎國家社會未來發展的需求，成為教育政策。教育政策是指政府機關為解決教育問題或滿足公眾對教育事務的需求，所採行的相關作為之一系列動態歷程，其包括教育政策的規劃、分析、制定、執行以及評估等過程，然其所為或不作為的活動，均需符合教育目標的要求（洪湘婷，2005）。透過教育政策的制定與執行，促進國家社會的進步，提昇民眾的教育水準，是現階段重要的課題。教育政策的積極目的在解決教育問題，促進教育發展與提昇教育水準，達成教育目標，實踐教育理想。教育政策同時是公共政策的一環，具有一般公共政策的特性，制定過程中也會受到社會因素與環境條件的影響；同時，教育政策也有別於其他公共政策，具有其專業特性。. 12.

(24) 本研究主要探討地方政府執行免試入學方案的情形，瞭解國中教育人員對於免試入學方案的認知與方案內容滿意度，進而瞭解地方政府執行免試入學方案的成效。因此，本節將從教育政策之意義、政策執行之意義及政策執行理論模式等方面加以討論。. 壹、教育政策的意涵黃昆輝（1991）認為，教育政策乃教育行政機關為達成目標，規定教育行政人員遵守的行政行為。張芳全（2000）認為教育政策是在教育情境中，教育運作與教育目標和價值有相對性差距時，政府及其他社會團體所必需進行作為或不作為的活動，以解決問題，使受教主體滿足教育需求，進而達到教育目標的歷程。謝美慧（2001）認為教育政策是主管教育機構或人員，考慮教育內外部因素，經由一系列的決策過程，所制定之方針、原則或法令規章、方案，以作為教育實施的準則或依據。由以上定義，可以引申出以下精義（張清良，2004）：一、教育政策是公共政策的一環，教育問題產生，有其背景因素，教育政策的制定，是為了解決教育問題。二、教育政策在教育情境中產生，也在此情境中運作。教育政策是有範圍的，並非每個人表達對教育的看法，都是屬於教育政策。三、教育政策是政府作為或不作為的活動，政府的教育法令、規章、教改方案、教育方針、教育計畫、行政命令等等，都算是教育政策的一部分，大到憲法所規定，小到行政機關的辦事細則。四、教育政策的推動旨在使受教主體可以滿足教育的需求，各種教育政策、方案、計畫，除了解決教育問題，也是為了使受教主體可以滿足。五、教育政策的推動機關應與其他社會團體配合，教育政策的執行不光只是政府在唱獨角戲，而是全民都應有關心的必要。 13.

(25) 六、教育政策的最終旨意在達成教育目標。依據對政策意義的分析及綜合學者看法，本研究將教育政策做如下的定義：教育政策乃是公共政策之一環，係政府機關為解決教育問題或使民眾可以滿足教育的需求，所制定的教育法令、規章、方案、計劃、命令、實施綱領等一系列的動態過程，以達成教育目標。免試入學方案之實施，亦屬政府公共政策之重要項目，在政策制定過程中，有其時代背景。政府為解決教育問題，紓緩升學壓力，自 99 年 4 月開始，陸續於各招生區辦理座談會，邀請區內國中、高中職學校、教師團體及家長團體代表與會，蒐集意見及建議，共計召開 39 次會議，制定「擴大高中職及五專免試入學實施方案」，教育部並於 99 年 6 月公佈，以期達成教育改革目標。. 貳、教育政策執行之意義「教育政策執行」之重要構成因素包括教育政策內容規劃、教育政策執行相關人員行為改變程度、教育政策執行相關人員態度與專業知能、教育政策標的團體運作情形、教育政策相關人員溝通與參與決策情形及公眾反應情形等（張芳全，1998），而執行機關與人員的作為，在有效的政策執行過程上，亦是相當重要的。執行力是政策目標達成的重要關鍵，再怎樣偉大的想法，若不能轉變為具體的行動步驟，就毫無意義可言，以執行為導向的變革，以事實為依據的討論，才能帶來意義（張清良，2004），因此在政策執行過程中，執行機關、人員、經費、程序、方法、技術等各層面，是否妥當，是否配合無間，就成為衡量政策執行成敗的重要依據。顏國樑（轉引自張清良，2004）認為教育政策執行的意義，係指某項教育政策執行經過合法化後，負責執行之教育機關與教育人員，運用各種資源，並採取有效的行動策略，在執行過程中，因應外在環境，不斷進行協商與修正，使教育政策得以付諸實施，以達成教育政策目標的過程。他將教育政策執行的意義進一步分析，認為尚含有下列特性：. 14.

(26) 一、當政策合法化後，執行活動即開始。二、須有確定推動政策方案的機關，負責結合各種資源，並採取適當的執行方法。三、政策執行是一種動態的過程，政策執行應採取必要的對應行動，因應外在環境，使教育政策能順利實施。四、政策執行乃是達成先前政策決定所設立目標之種種活動。綜上所述，研究者認為教育政策執行係指在教育行政機關與學校中的人員，整合相關的資源與措施，採取具體可行的策略與方法，與各級教育行政機關及相關利害關係人，合理有效地執行教育政策，解決教育問題，以期達成已議定政策目標之動態過程。免試入學方案之執行，在法律依據下，地方政府負有執行中央教育政策之任務，地方教育處為教育政策執行單位，透過公文對學校機關發布政令宣導，並辦理各項研習及宣導活動，使免試入學方案能落實執行。. 參、政策執行研究之途徑政策執行一直被學者視為黑箱作業過程（black box），而未受到學術界與實務界的重視，直到1973 年普雷斯門與萬達夫斯基（Pressman and Wildavsky，1973）針對「奧克蘭計畫」（Oakland Project）的經驗發表「執行」（implementation）一書，自此以後，學政界才開始認真考慮政策執行對公共政策的深遠影響（丘昌泰，2004）。 Sabatier（1986）將政策執行研究的發展，歸納為三種典範加以說明，分別是由上而下研究途徑（top - down approach)、由下而上研究途徑（bottom -up approach）和整合研究途徑（synthesis or integrated approach）。. 15.

(27) 一、第一代的「由上而下研究途徑」是從階段的觀點界定政策執行，強調執行研究是從政策決定出發（通常是法規），並檢視這些合法命令的目標在過去被達成的的程度，以及為何被達成。政策執行主要著重的焦點是如何透過有效管理、協調、控制與激勵等機制，確保所有執行單位按圖索驥。「由上而下」研究途徑的基本特色是以政府官員所設計的政策內容為核心，是一種計畫與控制模式（丘昌泰，2005），所關心的問題為：執行官員、標的團體的行動與政策制定者之決定，相符的程度為何？政策目標完成的程度為何？政策實際所發生的影響與目標所設定的預期影響其一致性的程度為何？就那些與官方政策和其他具有政治重要性的政策而言，影響該政策產出與衝擊的主要因素為何？如何重新建構一項以經驗為基礎的新政策？然而這種以控制模式在現實的執行過程是不真實的，因為決策者無法控制組織、政治及技術的過程進而影響執行，其缺點為過度重視決策者的目標設定與方案規劃能力，忽視基層官僚及地方機關等行動者的角色，低估基層官僚與標的團體採取企圖影響政策目標的實力與潛力。就教育政策執行而言，係指某項教育政策制定後，上行機關對於下行機關負起政策執行指揮監督的責任，對於部屬採取嚴密管制的態度，以達成預期的教育政策目標。其優點為有明確的法制結構目標，但在政策實際執行上，面對目標多元化、執行單位意見分歧、執行人員的執行意願、認知差距等，要以嚴密控制的方式來落實原先的政策目標，是很困難的。二、第二代「由下而上的研究途徑」是從運作階層中對於某一特定問題進行互動的多元行動者著手，將焦點集中於多元行動者追求目標的策略，認為這樣才能充分掌握政策執行情形，這就是所謂的向後推進執行理論，以執行過程問題的解決不在於機械式的層級控制系統，而是充滿執行單位因應情境而採取裁量調整的最大運用，強調基層執行人員在執行過程中的角色與地位。執行無法完全預先設定正確或有效的措施與手段，有賴 16.

(28) 執行單位的權衡，甚至包括對政策問題的認定，政策原訂目標的重新規劃，或故意忽視某些政策目標的執行或對政策目標意涵有不同解釋等課題，也都是政策執行無法避免的工作。其主要理論要點為運用多元的參與者(包括政府機關、私人部門、執行者、民眾)的策略互動所形成的政策網絡（policy network）來解釋政策執行，成功應是各執行機構中各個參與者的技巧和策略運用，而不一定是中央政府官員的投入。其基本內容為（李允傑、丘昌泰，1999）：（一）有效的政策執行繫於包含多元組織的執行結構。（二）政策執行結構是有共識的自我選擇過程（process of consensual self-selection）。（三）政策執行以計畫理性（ program rationales ），而非以組織理性（organization rationales）為基礎。（四）有效的政策執行取決於執行機關間的過程與產出，不是政策決定建構者的意圖與雄心。（五）有效的政策執行是多元行動者的複雜互動結果，而非單一機構貫徹政策目標之行動結果。（六）有效的政策執行繫於基層官僚或地方執行機關的裁量權，而非階層結構的指揮命令系統。（七）有效的政策執行必然涉及妥協交易或聯盟活動，互惠性（reciprocity）遠比監督性功能更為重要。一般來說「由下而上」的模式，具有下列優點（Sabatier，1986）：（一）發展出認定政策網絡的方法，這是相當明確而可以進行複製的方 17.

(29) 法論。（二）「由下而上」途徑以行動者所認知的問題、策略與目標為基礎，而不以政府計畫為基礎，如此可以擺脫「由上而下」途徑過分重視政府機關角色的缺點。（三）不以正式的政策目標達成為焦點，可以發現政府與私部門計畫所呈現的各種非預期的結果。（四）該模式可以處理牽涉多元計畫而且沒有主導機關的複雜政策情境，這是「由上而下」途徑難以做到的。（五）該模式聚焦在許多行動者所努力追求的策略上，比「由上而下」途徑較能夠處理執行過程的策略性互動。就本研究而言，在免試入學方案執行的過程中，上級機關（縣市政府教育處）站在輔導的角色，授權下級單位（各級學校）或讓部屬（學校教育人員）充分參與，以達成教育政策目標。政策的執行重點不在教育部及上層的高階主管，而在中下階層的基層官僚（學校教育人員），其優點為讓上級重視執行過程各機關組織之間的互惠性、裁量權，及學校老師的親身感受和對政策的好惡評價，基層官僚或地方執行機關具有自主權，中央政策決定者提供充分自主空間，使執行者能採取適當之權宜措施（各校自定採計成績標準及免試錄取名額），建構適宜的執行環境來執行政策，是一種在目標設定與達成目標行動之間的「互動過程」（a process of interaction），上級只是政策的執行者，基層的執行者（學校教育人員）才是政策目標能否實現的決定者。綜合以上所述，將「由上而下」途徑與「由下而上」途徑兩者比較歸納如下（表 2-1-1）： 18.

(30) 表 2-1-1. 「由上而下」和「由下而上」兩種研究途徑的差異. 由上而下主要學者. 最初的焦點. 由下而上. Pressman and Wildavsky(1973)、 Elmore(1979)、 Van Meter and Van Horn(1975)、 Lipsky(1980)、 Bardach(1977)、 Hjern＆Porter(1981) Nakamure and Smallwood(1980)、 Mazmanian and Sabatier(1983) 中央政府的決策. 某一政策領域的地方執行結構. 執行過程中，對從中央到地方、於主要行動者的從公部門到私部門認定. 從地方到中央、從私部門到公部門。. 評估標準. 以正式目標的達成為主，有時兼採政治重要性標準或偶發不可預期目標為輔，但這些僅是選擇性的。. 法定和非法定目標有，較不清楚，至少不以法定目標為主，但基本上分析者所選擇的標準都是與政策議題或問題相關，所以當然也就不需要仔細分析官方的決策。. 整體焦點. 關心政策控制系統如何達成政策制訂者所預期的政策結果？. 政策網路中多元行動者的策略互動。. 主要缺失. 1﹒忽略或低估基層官員及標的團 1﹒過份強調邊陲而忽略體所使用的策略。中心。 2﹒難以適用在沒有主導性政策 2﹒欠缺一個明確的理（法規）或執行機關的情境。論，以分析瞭解影響 3﹒忽略其他行動者。行動者行為。 3﹒對於形成執行結構之前的行動者所付出的努力則不予考慮。資料來源：整理自李允傑、丘昌泰（1999）. 19.

(31) 三、第三代的「整合研究途徑」由上而下與由下而上模式，各有優缺點，改善其缺點，才能建構可行的第三代整合模式。Goggin 等人（1990）認為政策執行是一種極為繁複的過程，是發生於不同時期與空間的一系列行政與政治決策和行動的關係上，但事實上它還包括不同層次政府的行政與政治單位，因此，他們主張所有的政策執行應強調政策執行動態面的探討，以別於第一代與第二代屬於靜態的模式（李允傑、邱昌泰， 2003）。整合研究途徑則是探討政策執行的動態面向，強調政策制定與政策執行互動的歷程。因此，Goggin等人所提出的「政府間政策執行溝通模式」（The Communication Model of Intergovernmental Policy Implementation），強調政府層級之間的互動是影響政策執行的重要因素，將焦點置於聯邦及州政府之行政人員、立法委員、利益團體等利害關係人在動機與興趣的差異，並以此類變項預測及解釋政策執行行為及其影響（吳定，2003）。綜合上述，第一、第二與第三代的政策執行研究都各有其優缺點，三者很難判斷孰優孰劣，研究者亦認為應視政策本身的情境而定，如「由上而下」或「由下而上」的研究途徑各有其適用的研究情境，相同的整合性研究途徑也有其適用的情境，在應用的同時，重要的不是哪種研究途徑比較好，或是整合的就是最好的，而是基於對研究主題的認識，而採取適用的研究途徑，如此才能切中要點。. 肆、基層官僚與政策執行在政策執行與官僚結構關係中，基層官僚（Street-level bureaucracy）一直未被重視，直到1980 年在政策執行「由下而上」的研究途徑中，李普斯基（Michael Lipsky）開始關切基層官僚對於公共政策執行的影響性。Lipsky（1980）認為，「基層官僚」（Street-level Bureaucracy）係指在行政體系中與民眾接觸的第一線行政人員，如警察、消防員、教師、社會工作者等。他們的工作相當複雜且困難，並站在公務體系最前端面臨著廣泛與不確定的問題及情況，同時必須面對民眾的壓力，因而常有過度負. 20.

(32) 荷的情況，然而在這樣艱辛的情形下，基層行政人員是被期待同時滿足組織、社群與廣泛的社會目標，因此，其執行意願、態度、作法等，均會影響政策的執行成效。 Lipsky認為，基層行政人員的自主性、裁量權的運用與民眾互動頻繁，基層行政人員行為的總和等於整個行政機關的行為。因此，基層行政人員無異是實質上決策的制定者。基本上來說，基層行政人員在公共服務上扮演以下的角色：一、影響民眾對政府施政範圍與內容的認知。二、具有認定公共服務或懲罰的資格。三、所施行的措施影響民眾對政府的觀感。學校具有科層結構的性質，教育組織亦屬基層官僚結構，義務教育體制下的教師及行政人員必須無選擇面對顧客（學生），因此教育政策或改革成功與否和教育基層行政人員大有關連，學校基層行政人員的運作有下面特性：一、基層官僚機構（國民中學）所面對的是大量的工作負荷，其運作往往與理想有差距。二、基層官僚機構對於所服務的顧客（學生），是沒有選擇的權利。三、基層官僚體系雖位居底層，但對所服務之顧客（學生）生活影響甚大。同時基層官僚機構（國民中學及教育人員）的表現受民眾關注，顧客（家長）試圖立法或以民間利益團體的壓力，使其運作能夠自動化、標準化與正式化，以減少基層人員自我主張的機會與權限。現今教育行政規劃與政策制定均強調科學、本位，重視專業分析等導向，如果忽視基層行政人員（國中教育人員）的想法及作為，將會使得許多充滿理想的教育政策或改革成為口號，若將 Michael Lipsky 基層官僚如同政策制定者（ Street-level Bureaucrats as Policy Makers）的觀點，應用在改進教育行政或教育政策的規劃與制定上，可以得到下列啟示： 21.

(33) 一、改進教育行政或教育政策的規劃與制定：為利教育行政或教育政策的規劃與制定，並確保政策執行妥當無虞，更應從基層行政人員方面著手，方可有助於改進政策缺失，並提昇政策執行成效。（一）顧客（學生）的數量：倘若顧客數量大過於基層行政人員所能負荷，自然無法提供顧客優質的服務，同時也無暇在研擬周延教育行政或教育政策上。（二）處理各項資料的蒐集與分類：基層行政人員因位於組織底層，除面對顧客需求，同時也還要面對上級指導及所交辦的事務，工作負荷量之重可見一般。若能強化基層行政人員資訊科技能力，以利快速處理各類資訊，除可節省多餘時間，更可有效提昇工作效率外，自然對於教育行政或教育政策的規劃與制定之專業性及客觀性提昇大有裨益。（三）人員對基層行政人員應予以信任並勇於授能（Empowerment）：欲提高基層行政人員工作成效，且強化教育行政或教育政策的規劃與制定的有效性。首先要充分信任基層行政人員，且授權基層行政人員，令其勇於任事；再者透過參與決策或進修研習等方式，提高成員工作能力，使其能承擔起重責大任。（四）人員對於政策執行的順服度：除了應有良好的獎勵與懲罰機制外，最好在政策制定階段就能提供參與表達意見的機會，而在正式執行前，亦應透過有效的溝通，使彼此能充分瞭解政策方案的內涵與執行方法等，若能如此必能提高基層行政人員對於政策執行的順服度，相信對於日後教育行政或教育政策的執行更加順遂無虞。基層官僚理論主要是要上級行政人員能多多聽取底層行政人員的心聲，並給予適切的獎勵及懲罰機制，有效激勵基層行政人員以提高政策執行的成效。畢竟基層官僚才是真正的政策決策者，尤其當一個政策訂定後，必須靠基層官僚將計畫與政策轉化為執行計畫，負責執行並提供服務與人民，特別是，目前正如火如荼進行的教育改革，各項改革政策如無基層行政人有所完整的瞭解，自然無法支持，更遑論勇於任事，教育改革政策執行自然不力。藉由基層人員共同參與，不但實踐了民主政治運作，更是基層官僚解決疏離感、支持組織政策的重要方式，更可藉此解決政府在宣導、溝通及 22.

(34) 貫徹政令上的困難，使政府在推動政策及執行上容易獲得廣大民眾的支持，減少因群眾的抗爭而產生行政成本的浪費。綜合上述，國中教育人員為執行免試入學方案之基層官僚，但在官僚組織的行政體制之下，因其職務的定位，在行政運作的過程中仍需接受來自上級人員或機關的影響 (如在本機關受各級主管的監督，在縣市政府則需接受招生委員會的指揮與監督列管。) ，因此國中教育人員在面對處理法定職責與實際工作上的權力落差時，其對免試入學方案的看法及滿意度均會影響著執行成效，對達成政策目標有著密不可分的影響力。. 第二節. 政策評估理論. 壹、政策評估理論的意涵與類型一、政策評估理論的內涵政策科學家從「公共政策過程」的角度出發，依據處理公共問題的邏輯順序，將政策研究區分為政策規劃、執行、評估三個主要部份，亦即三個重要階段，而無論就相關文獻或理論發展的豐富性來看，政策評估實居公共政策理論中的核心地位（丘昌泰，1994）。而政策評估對於改進政策制定系統，克服政策進行中的弊端和障礙，增強政策的活力與效益，提高政策水準具有重要意義。概括地主要表現在以下幾個方面：一、政策評估是檢驗政策的效果、效益和效率的基本途徑；二、政策評估是決定政策去向的重要依據；三、政策評估是合理配置資源的有效手段；四、政策評估是公共政策科學化、民主化的必由之路（陳振明，2004）。李允傑與丘昌泰(1999)也提出政策評估在現代政治社會中具有下列功能：（一）、提供政策績效的資訊，以提升政策品質；（二）、重新檢視政策目標與 23.

(35) 政策執行的妥適性；（三）、釐清政策責任之歸屬；（四）、作為擬定政策建議及分配資源的依據；五、提供決策者、執行人員與相關民眾政策資訊。政策評估作為一種對政策的效益、效率、效果與價值進行判斷的一種政治行為，是政策運作過程中的重要環節。唯有通過政策評估，人們才能判斷政策執行是否達到預期效果，進而決定這項政策是應該繼續、調整還是終結；同時經由政策評估，還可以總結政策執行的經驗與教訓。學者對於政策評估的定義，雖各有不同表述，但相當類似。國外學者Weiss （1972）認為，評估是一個相當彈性的字眼，任何一種判斷都屬於評估，即某人以某種明示或隱示的標準，檢視並權衡某一種現象，包括人、事務或觀. 念等； Jones. （1977）認為：「評估的目的在於當政策開始執行以解決問題時，評定政策擬定之初所訂之目標，是否確已達成或已經達到那些目標。」；Nachmias（1979）認為政策評估是指「客觀有系統驗證公共政策的方法，並以目標成就檢視公共計畫的標的。」，由此可知政策評估的對象是現行的公共政策，衡量方式是以目標實現（goal achievement）程度加以衡量；Rossi 和Freeman（1982）則強調政策評估係應用一系列嚴謹的社會科學研究方法，藉以評定各項問題解決方案的規劃、執行與成效的活動過程；Bulmer （1986）界定評估研究為「政策研究的系統評鑑」，它利用嚴謹的社會科學研究方法，測量預期目標與政策影響之間的差距； Quade（1989）指出，政策評估乃在針對政策活動與其成效，進行價值判斷； Hanekom（1989）界定政策評估為：「政策內容、執行與衝擊的評審與評鑑，以決定特定政策目標完成的程度。」，這個定義說明政策評估的對象為政策內容，政策執行與政策衝擊，對於衡量的方式同樣是強調「目標實現」的程度； Dunn （1994）則以為評估乃是一種政策分析程序，藉以製造有關政策結果之價值的相關資訊。湯絢章（1993）在公共政策制訂作業過程連續性活動的最後階段，即為政策評估；這些內涵包括了政策內容執行或效果的判斷和鑑定，不僅只出現在政策制訂最後階段，實涉及整個政策規劃與實施過程。林水波與張世賢（1996）綜 24.

(36) 合各家說法後，對政策評估界定如下：「政策評估乃基於有系統和客觀的蒐集資料，並加以分析，判定政策的投入、產出、效能與影響的過程；其主要的目的在於提供現行政策運行的實況及其效果之資訊，以為政策管理、政策持續，修正或終結的基礎，擬訂未來決策的方針，發展更為有效和更為經濟的政策」。吳定（1996）認為政策評估可以作以下的界定：「政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技術，有系統地蒐集相關資訊，評估政策方案之內容，規劃與執行過程、執行結果的一系列活動，其目的在提供選擇、修正、持續或終止政策方案所需的資訊。」。由此定義可知，評估活動並非單獨政策執行績效的評估，也包括政策執行前及執行中的評估。林鍾沂（2000）也指出，就政策面向而言，任何政策的有效分析，不能由分析者武斷的決定，而應考慮可能的相關面向；在服務對象方面，政策除了應重視決策者、執行者、監督者的意圖外，更應重視一般民眾、基層人員的態度，政策執行期間是否發生嚴重政策落差（policy gap）。李允傑（2003）認為：「政策評估是檢視一項政策在付諸實行以後，是否達成制訂政策時所欲達到的目標，以避免政府浪費人力、資源在沒有效果或不當的政策上」。丘昌泰（1994）認為政策評估應包括下列內涵：（一）政策評估的對象為足以影響社會發展的公共政策與計畫，通常包括兩類：一類是目標實現階段的評估；另一類是政策衝突或影響度的評估。（二）政策評估的方法必須採用多元的社會科學研究方法，一為社會指標、因果模型建構，民意調查等量化方法；另一類為專家評斷法、主觀評鑑法等質化方法。（三）政策評估者包括官方與非官方的評估者，前者為國會、行政部門特設委員會等，優點在於組織建制較健全，但缺點在於未必能保持獨立性，易受政治干預；後者是指民間智庫、非營利組織、壓力團體、傳播媒體以及各大學校園的評估研究機構等非官方的評估者，其優點是可保持獨立客觀 25.

(37) 性、評估方法論的嚴謹，而且可以擺脫政治因素的干擾，從事客觀的政策評鑑；其缺點是易受財物資助者個人意識形態影響，以及左右政策評估的方向。（四）政策評估的內容包括政策產出與結果（ policy output and outcome），前者是指政策完成之後，標的團體所實際接受的財貨，勞務或資源，例如參與免試入學報到人數、免試入學招生達成率等；這些數據固然可以從表面上看出政策施行成果，稱之為政策績效（policy performance），但卻完全看不出該項政策對於社會狀況究竟有何負面影響？如免試入學是否紓緩學生升學壓力?增進學生適性發展?只有透過政策結果的評鑑才能知道，政策執行對於標的團體引起的行為或態度上的改變，對於社會狀況所可能引起的正面或負面的影響，或者是政策可能產生的新問題。綜合上述國內、外學者的論述（表2-2-1），本研究歸納政策分析是循環不已的過程，政策評估為極重要的一環，乃資訊流動的分析過程，非單獨政策執行績效的評估，也包括執行前及執行中的評估，目的在檢視是否達到政策目標，避免政府浪費人力或資源，同時也在發現並修正政策誤差，提供現行政策的運作實況及成效資訊，以作為政策持續進行或修正的參考，或擬定更為合適的方案。. 26.

(38) 表 2-2-1 國內與國外學者對政策評估定義整理表年度. 學者. 論述. 1972. Weiss. 評估是相當彈性的字眼，評估者用明示或暗示的標準，檢視或衡量某一現象，並且對各種人、事或觀念進行優劣之判斷。. 1977. Jones. 評估的目的在於政策開始執行時，詳定其目標，是否已產生影響。. 1979. Nachmias. 政策評估是指一種客觀、有系統與經驗地檢視現行政策的方法，並以目標成就檢視公共計畫的標的。. 1982. 政策評估乃有系統地運用社會研究程序，以評量政策執 Rossi &Freeman 行的成效與過程。政策評估乃是「政策結果的系統評鑑」，其意涵係以嚴 Bulmer 謹的社會科學方法，測量預期目標與政策影響之間的差距。. 1986. 1989. Quade. 政策評估可將其侷限於評估正進行的方案或已完成的方案，其預期成果與實際成果之間的關係和差異。. 1989. Hanekom. 政策評估為政策內容、執行與衝擊的評審或評鑑，以決定特定政策目標完成的程度。. 1994. Dunn. 政策評估是一種政策的分析程序，藉以產生有關滿足問題之需要、價值或機會之政策結果的相關資訊。. 1993. 湯絢章. 政策評估即為在公共政策制訂作業過程連續性活動的最後階段。. 1996. 林水波張世賢. 政策評估乃基於有系統和客觀的資料蒐集與分析，進行合理判定政策的投入、產出、效能與影響的過程。. 2000. 林鍾沂. 政策評估就政策面向而言，任何政策的有效分析，不能由分析者武斷決定，應考慮相關面向；在服務對象，政策除了應重視決策者、執行者、監督者的意圖外，更應重視一般民眾、基層人員的態度。. 2003. 李允傑. 政策評估是檢視政策是否達成制訂政策時所欲達到的目標，避免政府浪費人力、資源在沒有效果或不當的政策上。研究者整理. 27.

(39) 二、政策評估理論發展的階段依據 Guba 與Lincoln（1989）在「第四代評估」（Fourth Generation Evaluation）中，將評估研究理論分為四大演變階段，分別簡述如下（丘昌泰， 1995）：（一）第一代政策評估：實驗室實驗—工具導向（instrument oriented）主要是指「控制實驗情境」的情形下所從事的實驗，代表為霍桑實驗（Howthrone studies），從科學的角度來看，可以排除干擾，操作自變項與依變項，非常精確，但是缺點是欠缺外在效度，無法反映真實情境。（二）第二代政策評估：實地實驗—描述評估（description oriented）此時期的評估針對上一時期的評估缺失做了部份修正，是以在現實環境中進行實驗，正好與實驗室實驗相反，外在效度很高，但是因為有太多影響實驗的內在變項無法控制，內在效度變低，同時也因為過於強調評估的敘述功能而忽略了政策的目標與議題。（三）第三代政策評估：社會或政策實驗—判斷評估（judgment oriented） 1957 年蘇聯發射人造衛星後，引起美國一片對教育檢討之聲，以敘述為主的第二代評估方式，只能對過去加以測量與敘述，應該再加入評估者本身的判斷，同時需要一套評估標準，將評估對象中未被評斷的事項一併納入考量。此階段評估地點主要在政府部門，研究之焦點擴展到社會或政府推動的公共政策，目的在解決社會不平等問題，研究方法側重在社會實驗，以實驗成果做為評估政策的主要方法，由於實驗對象是開放的，有太多因素影響政策評估結果的精確性，固內在效度太低，只能當作參考之用（李允傑與丘昌泰，2003）。（四）第四代政策評估：公共政策制定—協商性評估（negotiation）前三代評估理論主要有三項缺失：（一）管理主義傾向；（二）無法適應價值多元主義的需求；（三）過於遷就科學典範的質疑。上述缺失，最 28.

(40) 主要的問題在於對於管理主義傾向的質疑，政策評估學者認為過去評估之實證論典範過於簡化科學與真實世界的關係，忽視社會科學不易測量的特性，傳統的評估過於重視研究中描述與評斷力功能結果，以致無法明確釐清政策成敗的原因，造成評估結果的偏頗。此時評估研究開始關注政策利害關係人，希望深入了解人類心理狀態，評估研究進入第四代。在此一時期修正過去過於重視實證典範的評估方式，正視社會中存在的多元價值觀，調整評估者的角色，在研究方法方面，政策評估逐漸走向多元的途徑（Guba & Lincoln, 1989）。由以上評估發展演進中，可發現每一代的評估皆有特色，約可歸納如表 2-2-2：. 29.

(41) 表 2-2-2 發展時期時間. 主要觀點. 政策評估研究發展表. 第一代. 第二代. 第三代. 第四代. 1910 年至第二次. 第二次世界大戰. 1960-1970 中期. 1970 年中期迄今. 世界大戰後. 後至 1960 年. 測量. 描述. 判斷. 協商. （measurement）. （description）. （judgment）. （negotiation）. －以實驗測量設. －實地實驗：走. －社會實驗：主. －政策制定：由過去只注. 計為主. 出戶外，在現實. 要評估社會行. 重統計數字的「社會指標」. 生活環境中進行. 動計畫能否有. 逐漸轉為強調民意參與的. 調查. 效解決社會問. 「政策指導」. 題科學哲學範. 運用科學方法評. 採在現實環境中. 研究方法側重. 主張以個人詮釋過程對評. 的劃分理論. 估公共計畫，研. 進行實驗，使實. 社會實驗，客觀. 估目標做客觀分析，採取. 基礎. 究方法偏重實驗. 驗外在效度提高. 分析實驗對象. 設身處地的理解法，針對. 室研究，重視測. ，評估過程強調. 與場地狀況，對. 人類心理狀況進行深入理. 度問題，稱為「測. 符合實況，稱為. 政筞目標本身. 解，認為以質化評估可以. 量評估」屬實證. 「描述評估」屬. 之價值結構有. 取代部分的量化研究。是. 理論範圍。. 實證理論範圍。. 客觀判斷與評. 屬自然論評途徑. 論，稱為「判斷. （Naturalistic approach）. 評估」屬實證理論範圍。活動實施內. 工具導向. 目的導向. 決策導向. 考慮到人類全體並綜合考. 涵. 運用適當工具有. 對已執行之政策. 依被評估者之. 量政治、社會、文化、和. 系統地蒐集個別. 方案依預期的特. 內在本質、外在. 前因後果相關之所有因. 資料，如：學校. 定目的描述其結. 前因後果二價. 素。強調結合評估者和利. 對學生所作的考. 果之優劣. 值來判斷被評. 害關係人，彼此互動、協. 估者之良窳。強. 商中進行評估，重視評估. 調判斷乃評估. 的公平性與公正性。. 試、智力測驗. 不可或缺的一部分。評估方法. 數據比較. 實質論證. 價值判斷. 倫理考量. 價值提升法. 技術印證. 情境確認. 系統辨證. 理性社會選擇. 評估者角色. 技術人員. 描述者. 判斷者. 技術人員、描述者、判斷者、調停人、協力者、變革推動者。. 研究者整理. 資料來源：鄭明忠（1995）；吳定（1996）；李允傑與丘昌泰（2003） 30.

(42) 本研究兼採第四代評估，就其特徵、研究步驟、研究方法與研究假設，說明如下（鄭明忠，1999；轉引自林明吟，2005）： (一) 第四代評估的特徵，歸納如下： 1. 研究計畫：評估設計是由委託者和評估者共同議定。 2. 研究方法：融合前三代的量化分析、質化分析及價值判斷等方法，再加入利害關係人的價值分析。 3. 研究焦點：先確定要了解的問題以及蒐集相關資訊。 4. 研究過程：評估目標中，利害關係人的要求、關心及疑問均列入考量，亦即個人或團體均可能被置於評估風險的地位中。（二）步驟評估標的確認是回應式評估研究的重點，評估的進行分為下列三個階段： 1. 確認利害關係人及其相關的要求、關心與疑問。 2. 公開說明每類利害關係人的要求、關心與疑問，並接受其他團體的評論、駁斥、認同與回應。 3. 未化解的要求、關心與疑問，才會被評估者接受是需要蒐集資訊的高階要素。（三）研究方法第四代評估是採用問題建構的途徑，讓利害關係人得以透過彼此的對話，化解評估過程中可能產生的疑慮，顯現執行過程與執行結果的事實，進而達成政策成敗或解決問題的共識，問題建構的途徑較嚴謹的科學程序更重要，更能發現問題，解決問題，並完成理性的評估。 31.

(43) 綜合上述內容，可以了解，評估理論第一代到第四代的發展，主要是評估觀點的差異，採取不同的研究方法與價值取向，評估發展是由技術印證、情境確認、系統辯證，到理性的社會選擇。第四代評估的重點在於評估觀點的改變，從規劃者的單向思考角度，轉變為利害關係人的多向角度，希望藉由理性的討論和批判過程，讓事實逐漸浮現，並讓利害關係人取得共識，確認政策的事實與價值，進而克服政策進行中的弊端和障礙，提升政策的效益。本研究擬兼取第四代政策評估模式，即視評鑑為其相關利害關係人協商的方式進行：強調相關利害關係人（stakeholders）之涉入，在一個建構主義觀點下運作，利害關係人在各自的政策利益中互相對待，在資訊的交流下達成共識，簡言之，研究者將自政策利害關係人（國中教育人員、免試生高一導師及免試入學生）之面向，採問卷調查法及深度訪談法，建構問題，期待發現免試入學政策執行過程中的真正問題，以實質需求，探索改善意見，供政策制定者做政策修正參考。. 三、政策評估理論的類型政策評估研究的發展已歷經數十年，由於國內外學者從不同的觀點與角度探討，使得今日政策評估理論呈現不同的樣貌，以下為本研究針對不同學者所提出之政策評估理論整理如表 2-2-3 所示。. 32.

(44) 表 2-2-3. 國外與國內學者對政策評估的種類整理表. 年度. 學者. 政策評估種類之內容. 1967. Suchman. 投入努力度評估、績效評估、績效充分性評估、效率評估及過程評估等。. 1969. Caro. 內部評估及外部評估。. 1970. Wholey. 預評估及可評估性評估。. 1974. Poland. 效能評估、效率評估、折衷評估。. 1977. Perkins. 策略評估、順服評估、政策設計評估、管理評估、干預效果評估及影響評估。. 1978. Poister. 形成評估及總評估。. 1980. Snyder 美國「評估研究會」. 系絡評估、投入評估、過程評估、總結評估及推測評估。. 1982. 前置分析、可行性評估、過程評估、影響評估、計畫與問題追蹤、後評估等。. 1989. Chelimsky 前置結束分析、可評性評鑑、過程評估、效果或影響評估、計畫追蹤及評估匯合等。. 1989. Bingham& 過程評估、影響評估、後設評估。 Felbinger 規劃評估、執行評估、結果評估、廣博性評估。 Rossi &. 1993. Freeman 1994. Dunn. 假評估、形式評估、決策理論評估。. 2007. Posavac & Carey 吳定. 需求評估、過程評估、成果評估及效益評估。. 2003. 預評估、過程評估、結果評估。. 2003. 李允傑丘昌泰. 政策預評估、政策執行評估與計畫監測、政策結果評估。. 2004. 丘昌泰. 形成評估及總評估、過程評估及影響評估。. 資料來源. 曹莉英，地方稅法通則政策評估之研究－以台灣省二十一縣市政府為例，2008. William Dunn 在其《Public Policy Analysis ：An Introduction》一書中，依據評估目標與假設基礎的不同，將評估研究分為虛擬評估、正式評估與決策理論評估。簡述如下： 33.

(45) （一）虛擬評估（pseudo-evaluation）虛擬評估研究主要是利用描述性的方法（descriptive method），產生有效可信的相關政策結果的資訊，在評估的過程中，最常使用的分析方法，包括準實驗設計（quasi-experimental design）、問卷（questionnaires），隨機抽樣（random sampling）、統計技術（statistical techniques）等，藉以解釋政策結果的現象。（二）正式評估（statistical techniques）正式評估也是使用一些描述性的方法（descriptive method），以產生一些有效與可信的政策結果資訊，與虛擬評估不同的是，它是根據決策者所正式宣佈的目標作為評估研究的基礎，強調決策者所正式宣佈的目標才是評估政策與計畫價值的有效基礎。正式評估最主要的形式包括「總體評估」（summative evaluation）和「形成評估」（formative evaluation）兩種。「總體評估」用於結構良好的政策問題，目的在檢測政策方案實行一段時間之後的結果；而「形成評估」是對政策方案作持續的監測（monitoring）。除了總體評估和形成評估這二種分類外，如果再以政策輸入（policy inputs）和政策過程（policy process）的間接和直接控制程度來作為分類標準，正式評估可以再細分為發展評估（developmental evaluation）、回溯性過程評（retrospective evaluation）、實驗評估（experimental evaluation）和回溯性結果評估（retrospective outcome evaluation）等四種（表2-2-4）：表 2-2-4 正式評估的類型政策行動之控制. 政策過程的取向形成評估. 總體評估. 直接控制. 發展評估. 實驗評估. 間接控制. 回溯性過程評估. 回溯性結果評估. 資料來源：Dunn, William N., Public Policy Analysis ：An Introduction. Englewood Cliff, N.J.：Prentice-Hall, 1994, p-409. 34.