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三、以政策利害關係人為途徑的政策評估理論

(一)理論背景

1963年 Standard Research Institute的內部記錄中,第一次出現利關係人

( Stakeholders) 的 字 眼 。 1984 年 , Freeman . R .E 在 其 著 「 Strategic Management:A Stakeholders Approach」<利害關係人研究途徑探討策略管 理>一書,以利害關係人觀點切入,描述外部利害關係人和公司功能連結的 關係。公司管理者制定策略時,必須考量所有政策利害關係人的立場,兼顧 不同利害關係人需求,制定符合公平正義的公共政策,才能讓企業順利發 展。因此政策利害關係人是政策執行與政策評估過程中應考量的重要因素。

利害關係人之概念,由英國政治經濟學者推廣運用到政治舞台上,自此公部 門與政治領域廣泛運用利害關係人的概念80年代以來,政策利害關係人的概 念不斷衝擊傳統評估學界,以政策利害關係人為基礎的評估形式,儼然成為 當今評估理論的主流思想。各種公共政策或多或少都會牽渉到利害關係,故 與政策關係密切的人便成為政策利害關係人。政策利害關係人關切本身的利 益,會對政策傳達不同的理念,故政策決策者及執行人員須考量不同利害關 係人的想法與意見。

Dunn(1994)認為 政策制定者必須重視政策利害關係人的意見與態度,

以制定公平正義的政策。所謂政策利害關係人;係受到公共政策影響或影響 公共政策制定的個人或團體,由於這些個人或團體對某一特定公共政策下了

「賭注」(Stakes),所以被稱為政策利害關係人(policy stakeholders)。

據此定義,從利益團體、聯盟、公會、政黨、一般民眾、人民團體,乃至於 政府決策者、政策分析人員等等,皆是公共政策的利害關係人,而在列舉政 策關係人時,舉凡有利害關係者,以及政府方面的主事機關,皆應列入,不 能有所遺漏。

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Guba & Lincoln (1989)將利害關係人定義為三大類:

1﹒政策制定者、評估者:指影響政策的產生、執行、應用與評估的個 人或團體。

2﹒政策受益者:指直接或間接受到利益的個人或團體,直接受益者通 常是標的團體,間接受益者是基於直接受益者的關係而獲得利益的 個人或群體。

3﹒政策受害者:指因評估的結果而喪失應得或既有的利益,喪失原因 可能是政策設計失當,未將他們列為利害關係人;或者政策本身引 起副作用,對該團體產生負面影響 ,或是相較之下比較弱勢的團體。

(二)採取政策利害關係人為評估觀點的理由

採取政策利害關係人為評估觀點的理由有下列五點(林明吟,2005):

1﹒政策利害關係人是身處風險的群體

政策利害關係人與政策之間,在 金錢、身分、權利或機會等方面,

可能存在著利害關係,不管利害關係以何種形式出現,政策 利害相關人 應有權利與機會去表達自己的看法或意見,同時提出適當的質疑,政策 評估者應聆聽並尊重政策利害相關人的想法。

2﹒重視政策利害關係人的權利

對於政策所產生的影響而言,政策 利害關係人是最能反應政策執行 現況的群體,但是這樣的權利卻常被決策者操弄,決策者只採納符合本 身想法的意見,而忽略了其它群體的意見。所以應善用政策評估,傳達 相關的資訊,使政策 利害關係人能夠有平等的機會,以免因為了解自己 本身所擁有的權利,在缺乏相關的資訊來源下,面臨被剝削或被濫用權 力。

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3﹒政策利害關係人是評估資訊的使用者

把政策利害關係人視為評估結果的使用者,評估者便能回應政策利 害關係人的要求、關心與疑問,提供機會給予政策利害關係人參與評 估。藉由這樣的方式,評估產生的資訊可以進入政治議程,政策結果本 身的效用就能有效提升。

4﹒政策利害關係人能拓展評估研究的範圍

評估的目的就是要對政策提出修正與改善,最好的方式就是促使政 策利害關係人參與評估的過程,以開放的方式面對彼此不同的要求、關 心與疑問。但是如此可能會面 臨在價值觀與政治立場上的衝突,回應性 政策評估的選擇不是逃避,而是進 行詮釋與辨證,面對問題,評估就會 產生效用。

5﹒政策利害關係人經由第四代評估能再度相互學習

回應性評估讓政策利害關係人參與整個評估過程,使政策 利害關係 人在面對彼此不同的價值觀甚至衝突的情形下,必須判斷使用的方法與 詮釋的觀點,共同進行有意義的辨證程序。

丘昌泰(2000)分別從企業管理與公共政策觀點,加以分析政策利害關 係人定義 :

1﹒企業管理觀點:

現代企業公司決策過程是以公司為決策核心,將所有可能 渉及的利 害關係人之立場、態度和想法,包括心理的、物質的、價值信仰與動機 目的加以分析,最後整合,以形成公司決策,進而達成永續經營目標。

2﹒公共政策觀點:

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政策學者Dunn(1994)指出,必須重視政策利害關係人的意見與 態度,以制定公平正義的政策;所謂政策利害關係人是指受到政府政策 影響、或直接影響公共政策並對政策下「賭注」的個人或團體。

(三)本研究界定政策利害關係人之途徑(Mason & Mitroff,1951):

1﹒法令強制途徑(the imperative approach)

這是根據法令的強制規定來認定政策利害關係人,法令可能基於考 慮保障某些弱勢團體的地位,因而強制認定其為政策利害關係人之一,

例如,「高級中等學校多元入學招生辦法修正條文」決議:身心障礙學 生參與免試入學優待方式採外加方式辦理,以原核定招生名額外加2%

為限。身心障礙學生即為政策利害關係人之一。

2﹒地位途徑(the positional approach)

根據政策利害關係人在某政策制定結構中的「位置」來認定是否 為利害關係人,如以縣市政府的教育處處長來認定其為免試入學的關係 人,這個方法固然容易,卻容易忽略在那些組織之外,沒有任何明顯地 位可以被認定的一群人。

3﹒聲譽途徑(the reputation approach)

以利害關係人在社會上的聲譽來認定是否為利害關係人,如教育政 策就可能認定高中校長為政策利害關係人之一,這個方法足以認定社會 菁英或焦點人物,但是對於不具社會聲望的關係人則容易被忽略。

4﹒社會參與途徑 (social participation approach)

這是以利害關係人參與社會活動的積極程度來認定,例如全國家長 代表團體及教改聯盟積極投入影響十二年國教政策過程的活動,也可以 稱之為壓力團體,但是這個方法最大的缺點是:若是沒有參與社會活動 的沉默多數,就無法被認定為利害關係人。

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5﹒意見領袖途徑(opinion leadership approach)

社會上總有少部分人經常成為左右大眾輿論的領導者,例如提到教 育政策,就容易認定教育部長為利害關係人,這個方法的缺失在於忽略 那些非意見領袖的多數民眾。

6﹒人口統計途徑(demographic approach)

我們可依根據年齡、性別、種族、職業與教育水準等人口統計資料 類別來認定利害關係人,缺點在容易造成利害關係人對某些觀點的「同 質性」,例如同樣是教育人員,對於免試入學的觀點和意見可能趨向一 致,可能容易忽略了那些未被選擇出來的觀點。

7﹒組織途徑(organizational approach)

從組織所牽涉到的供給者、盟友、員工、競爭者、管制者等來認定,

這個方法的缺點在於可能會忽略某些潛在的重要利害關係人,因為組織 所涉及的對象太多。

本研究以利害關係人為主要資料蒐集對象,如圖2-2-2所示,免試入學政策 利害關係人包括下列幾類:教育部、縣市政府教育機關、國中端、高中職及五專 端、國中教育人員、高中職五專教育人員、參加免試入學學生、家長以及壓力團 體。

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