台灣與中國經貿關係的一般性分析
---經濟與安全的交易
童振源
School of Advanced International Studies Johns Hopkins University
1308, N. Taft St., #8, Arlington, VA 22201, USA
E-mail: [email protected]
Tel: 703-5224051
本文發表於 1999 年 12 月 18 日在台灣大學思亮館國際會議廳舉行的 第六屆台灣政治學會年會暨學術研討會
一、 前言
本文試圖建立一個台灣與中國經貿關係的一般性分析之模型，從經濟、安全 與談判等三個面向分析兩岸錯綜複雜的經貿利益、安全考量、與談判的運作。從 經濟的角度而言，由於台灣內部正在經歷一場二、三十年來的最重要的經濟轉 型，兩岸經貿所影響的不僅是兩岸經貿的利益分配（包括貿易與投資），更是加 劇台灣內部經濟體系的重整。 從安全的角度而言，相對於中國，台灣是一個政治、軍事小國，面對中國在 經貿合作上的招手，難免充滿不信任感與危機感。更嚴重的是，在台灣政府阻擋 不住兩岸經濟交流的熱度時，台灣朝野莫不對此感到憂心忡忡與無力感。台灣政 府在 96 年 9 月以後祭出「戒急用忍」政策，希望控制兩岸經貿交流的情勢，並 以此為籌碼對抗中國。 最後，本文試圖結合經濟與安全兩個面向，建構一個兩岸談判的模型。基於 本文對經濟與安全的分析，將進一步分析台灣所採取談判策略及兩種力量交匯對 台灣整體利益的影響。二、 經濟分析
儘管 80 年代末期台商已經開始到中國投資，但是投審會一直到 91 年以後才 有正式統計的資料。（見表一）在 91 年，台商投資中國的金額為一億七千萬美元， 但到了 93 年，台商對中國的投資卻暴增到將近 32 億美元，佔當年台灣對外直接 投資（台資）的 66%。到 97 年底為止，台商累計對中國的投資已經高達 112 億 美元，佔台資的 42%。在短短七年的時間，中國成為台灣對外投資累計最多的地 方。整體來看，80 年代晚期至 90 年代初期的投資主要是以勞動密集產業尋找海 外加工製造基地，集中在東南亞及中國，而且多為中小企業。1 在 97 年，台灣對外投資金額為 72 億美元、累計投資 265 億美元，佔 97 年 世界 FDI 總額與累計投資的 1.7%。台灣成為對外投資的大國，也是國際上少數 能夠對外大量投資的「發展中國家」之一。不過，國際上對台灣經驗分析的文獻 非常有限。2 1 郭文政，「我國對外投資狀況檢討及未來展望」，經濟前瞻，第 54 期，民國 86 年 11 月 5 日， 頁 57 至 59。 2 聯合國在 93 年專刊專門分析發展中國家（包括台灣）對外投資的經驗。在 95 年曾就台灣在事實上，目前台灣面對 FDI 所可能產生的疑慮，從 50 年代到 70 年代的西方 國家都曾經發生過。例如在 50、60 年代，歐洲曾經相信 FDI 將會取代國內投資 及造成國際收支的失衡，因而限制對外直接投資；在 60 年代，美國國內也曾對 於多國企業是否會造成國際收支失衡而有激烈的辯論；在 70 年代，美國國內辯 論的焦點則移轉到 FDI 對於就業的影響。3然而，根據聯合國的多項研究指出， 已開發國家的 FDI 對他們的國際收支、產業升級與經濟轉型、就業、出口均是利 大於弊。4 聯合國鑑於開發中國家 FDI 即將成為不可忽視的一股力量，尤其在亞洲地 區，因此在 93 年的專刊中便專門討論 FDI 對於開發中國家（對外直接投資國） 的影響。儘管引述的文獻與例子（包括引用台灣為例）均相當有限，但整體而言， 無論從理論或是實證，FDI 將有利於國際收支及產業升級，而且對外投資的發展 中國家越開放、越動態，FDI 越容易幫助該國完成經濟結構轉型及技術升級。至 於就業問題，該研究強調，FDI 所引發的經濟結構轉型並沒有造成國內就業的淨 損失，真正的問題應該是該國必須付出勞動力轉型的成本，尤其是像台灣這樣的 以出口為導向的小國將付出沈重的調整成本。5 台灣投資中國而產生的國際收支與產業升級的問題，其實是相關的。很多學 者、政治人物及政府都質疑台灣的資金大量外流、企業不願投資台灣，將導致企 業無法升級及產業空洞化。這裡必須釐清的幾個問題是：第一，是否對中國投資 必然會造成台灣的資金排擠效應（也就是對國際收支的影響）？第二，是否對中 國投資必然會造成台灣企業不願在國內投資？第三，是否對中國投資會造成台灣 產業無法升級或延緩升級？第四，產業升級與產業空洞化的關係為何？
對中國投資有助於台灣的國際收支平衡
93 年 以 前 對 外 投 資 的 經 驗 做 一 個 簡 單 的 陳 述 與 分 析 。 United Nations, Transnational
Corporations from Developing Countries: Impact on Their Home Countries (New York: United
Nations, 1993). United Nations, World Investment Report 1995: Transnational Corporations and
Competitiveness (New York: United Nations, 1995), pp. 324-327.
3 J. H. Dunning, “The Political Economy of International Production”, in Theodore H. Moran (ed.),
Governments and Transnational Corporations, United Nations Library on Transnational
Corporations, Vol. 7, (New York: Routledge, 1993), pp. 313-314.
4 United Nations, Transnational Corporations from Developing Countries: Impact on Their Home
Countries (New York: United Nations, 1993), pp. 57-80. United Nations, World Investment Report 1995: Transnational Corporations and Competitiveness (New York: United Nations, 1995), pp.
147-148, 220-225, 227-262. United Nations, World Investment Report 1994: Transnational
Corporations, Employment and the Workplace (New York: United Nations, 1994), pp. 163-213.
5 United Nations, Transnational Corporations from Developing Countries: Impact on Their Home
Countries (New York: United Nations, 1993), pp. 57-88.
3
根據聯合國的估算公式，FDI 對於台灣國際收支平衡的影響可以估算如下6： 國際收支平衡=（-對外投資金額）+（投資帶動的出口）+（投資所得） 上式中，台商對中國直接投資的數額應採用中國的統計會較準確。根據中國 的統計，截至 98 年 8 月為止台灣在中國的累計實際投資金額已經高達 198 億美 元。從 1991 到 1997 年，台灣平均每年對中國的直接投資為 26 億美元。 至於投資所得（包括權利金、版稅、薪資、分紅、股息、貸款利息），台灣 沒有詳細的統計資料，因此只能利用全部的台灣對外投資所得收入來估計，計算 出台灣對中國投資每一美元的所得為 0.71 美元。（見表二）然後，再利用投資所 得比率乘上台灣在中國的投資額，得出台灣在中國投資的所得收入，平均每年為 19 億美元。（見表三） 至於投資所帶動的出口（包括原料、零組件、機器設備），則有不同的估計。 中華經濟研究院估計在 90 年投資所衍生之轉出口需求為實際轉出口金額之 34% 左右。7高長估計在 90 年為 32%。8S. Gao 等人估計在 91 年為 46%的台灣對中國 的間接出口，Chin Chung 等人則估計在 91 年為 41%的台灣對中國的間接出口。9 因此，如果我們以中華經濟研究院所估計的 34%為基數，乘以台灣對中國的出口 額，應該可以得出一個較保守的投資帶動的出口金額。根據作者估計，從 91 年 至 97 年，台商到中國投資為台灣每年的國際收支淨增加約 46 億美元的外匯，也 就是累計為台灣增加 367 億美元。（見表三）聯合國在 93 年研究也認為台灣的對 外投資是有助於整體的國際收支平衡。10
對中國投資無害於台灣企業在國內的投資
上面已經說明台灣對中國投資並未形成所謂的資金排擠效應，相反的，對中 國投資給台灣帶來更多的收入，高達平均每年 46 億美元，為 97 年貿易順差的 60%。所以，如果國內投資未見增加，不應該歸咎於對中國（外）投資所造成。6 United Nations, Transnational Corporations from Developing Countries: Impact on Their Home
Countries. (New York: United Nations, 1993), p.59.
7 中華經濟研究院，兩岸經濟年報：兩岸經貿關係。民國 82 年 5 月。頁 176。 8 高長，大陸經改與兩岸經貿關係，（台北：五南，民國 83 年 8 月），頁 164 至 166。
9 Chung, Chin, “Double-Edged Trade Effects of Foreign Direct Investment and Firm-Specific Assets:
Evidence From the Chinese Trio”, in Y.Y. Kuen (ed.), The Political Economy of Sino-American
Relations (Hong Kong: Hong Kong University Press, 1997). p. 143.
10 United Nations, Transnational Corporations from Developing Countries: Impact on Their Home
Countries. (New York: United Nations, 1993), p.64.
根據經濟部在 96 年及 98 年對台灣對外投資企業所作的調查（可複選），雖 然有五成到六成的企業認為對外投資是為了利用當地廉價充沛之勞力及當地市 場發展潛力，但是有三分之一以上的企業是因為國內經營環境惡劣而對外投資， 成為對外投資的第三大原因。如按照企業規模分，企業規模越小越認為國內經營 環境變差。（見表四）因此台商對外投資，當然外在的吸引力是一大原因，然而 內在環境的惡化亦難逃其咎。 再就台灣國內整體的投資表現而言，在 86 年之前台灣的國內投資毛額便急 遽減少，從 80 年佔 GDP 的 33.8%降至最低點的 86 年之 17.5%；此後略有上升， 至 93 年的新高點為 25.2%，98 年為 22.4%，仍高於 86 年的水平。如果進一步檢 查民間固定投資的年增率，82 年為-3.5%、85 年為-6.2%，從 80 至 86 年平均年 增率為 4.8%；相較之下，雖然 90 年的年增率為-7.7%，但是從 87 年至 98 年的 平均年增率卻高達 10.7%。（見表五）可見在台商在對外大量投資之際，他們並 沒有暫緩對國內的投資，反而是進一步擴大投資的規模。 在經濟部 96 年及 98 年的調查報告中，企業在對外投資之後，只有部份小型 企業減少他們對於國內的投資，其對外投資影響指標在 96 年為-5.8%、在 98 年 為-6.6%，但大部份小型企業（五成五左右）仍維持公司現有的規模。11相對的， 越大型企業其對外投資影響指標的正值越大，在 96 年中型企業與大型企業分別 為 11.7%與 18.2%、在 98 年分別為 24.4%與 25%。（見表六）可見對外投資之後， 小型企業因資本與管理人才薄弱，所以某些公司被迫縮小或停止國內企業營運； 但是對大中型企業而言，對外投資是為了形成國際分工的生產體系，以加強其國 際競爭力，他們不僅沒有犧牲國內投資，反而因強化競爭力而擴大整個公司的營 運。 再按對外投資開始期間分，在 86 年以前對外投資的企業，其對外投資影響 指標為 2.5%，在 87 年至 91 年對外投資的企業，其對外投資影響指標為-2.8%， 在 92 年至 94 年對外投資的企業，其對外投資影響指標為 0.9%，在 95 年至 96 年對外投資的企業，其對外投資影響指標為 8.7%。12這樣的結果相當符合台灣整 體對外投資的趨勢，87 年至 90 年代初期大部份是勞力密集產業的小企業外移， 所以一部份的的小企業關掉台灣的生產基地，轉移海外生產，屬於「防衛性對外 11 此外，根據嚴宗大等人（92 年）的研究，12.8%的廠商進行中國投資之後，便結束在台的業務。 陳添枝、陳一萍，「對外投資對台灣產業發展之影響」，引自 楊雅惠 主編，台灣產業發展與 政策，台北：中華經濟研究院，民國八四年，頁 442。根據高長等人（95 年）及高希均（93 年）的研究，台商赴中國投資後，在台灣母公司繼續經營的比例超過八成。高長，「製造業台 商赴大陸投資與兩岸產業分工」，饒美蛟、李思名、高長 編，經濟中華（香港：中文大學出 版社，1998），頁 242。 12 經濟部統計處，製造業對外投資實況調查報告，民國 86 年 3 月，頁 188。 5
投資」。90 年代中期以後，對外投資的企業規模越來越大，這些投資是屬於「擴 張型對外投資」，希望形成國際分工體系，所以不以關閉國內工廠為前提，而且 這樣的企業越來越多，以致在 95 年至 96 年的指標為 8.7%。企業對外投資不僅 沒有減少國內投資，反而增加國內投資。 整體而言，96 年的對外投資影響指標為 1%，也就是說，對外投資之後，持 續投資擴大國內公司規模的比例已經超越縮減或停止國內公司的比例。到了 98 年，這個指標更高達 5.9%，可見台灣對外投資與國內投資是同時擴張，而不是 零合的關係。在 96 年台商對中國投資的影響指標為-3.5%，但到了 98 年已經轉 為正值 1.8%。13 總而言之，台商在對外投資時，除了少數中小企業會縮小國內投資規模而影 響國內投資之外，絕大部份的台商並不沒有減少國內投資。這些縮減規模的小企 業大部份都為勞力密集的產業，深感國內經營環境惡化，大部份在 87 年至 90 年 代初期出走，因為受限於財力及人才，不得不關閉或縮減原來的工廠。不過，其 影響非常有限。這時期的整體民間投資增加速度仍高過於投資前的時期。況且這 些出走企業會帶動對投資所在國的貿易，增加台灣的出口收入及投資收入。整體 而言，對中國投資會並沒有妨礙台商在台灣的投資。
對中國投資促進台灣的產業升級
對中國投資到底有沒有促進台灣的產業升級，應該分成兩個部份來回答：第 一，到底台灣的產業有沒有升級？第二，如果台灣的產業有升級，與對中國投資 有何關係？第一， 到底台灣的產業有無升級？
根據經濟部製作的「我國製造業升級的衡量指標」，它列出三大指標作為衡 量台灣產業是否升級的具體指標：重化及技術密集產業工業產值佔製造業總產值 比例（以下簡稱產值比例）、重化及技術密集產業出口值佔製造業出口值比例（以 下簡稱出口比例）、及製造業勞動生產力（以下簡稱生產力）。 先就產值比例來看，在 82 年產值比例為 56.5%，到了 97 年產值比例為 76.5%。在出口比例方面，在 82 年出口比例為 49.8%，到了 97 年出口比例為 13 經濟部統計處，製造業對外投資實況調查報告，民國 86 年 3 月，頁 188；經濟部統計處，製 造業對外投資實況調查報告，民國 87 年 8 月，頁 21。73.6%。無論產值比例或是出口比例都是呈同比例地快速增加，前者在 15 年之間 增加 30%，後者增加 24%。在生產力方面（按 1991 年價格計算），在 82 年為 9600 美元，到了 97 年為 31000 美元，整整增加 25000 美元或 2.6 倍。以上簡單的數 據明顯地說明了台灣的產業確實升級了，而且進展的速度非常之快。（見表七）
第二，台灣產業的升級與對中國投資有何關係？
再進一步細看台灣產業升級的進程：在產值比例增加部份，從 82 年至 86 年 增加 3.7%，從 86 年至 90 年增加 5.8%，從 90 年至 94 年增加 5.5%，從 94 年到 97 年增加 6.1%。在出口比例方面，從 82 年至 86 年增加 5.1%，從 86 年至 90 年 增加 9.1%，從 90 年至 94 年增加 5.7%，從 94 年至 97 年增加 3.9%。在生產力方 面（按 91 年的價格），從 82 年至 86 年增加 2800 美元，從 86 年至 90 年增加 8600 美元，從 90 年至 94 年增加 6300 美元，從 94 年至 97 年增加 3700 美元。（見表 七）台商開始大量投資中國（及東南亞）始於 80 年代中期，而且大部份台灣勞 力密集產業外移中國（及東南亞）的時間是在 80 年代末期到 90 年代初期。從 86 年至 94 年這段期間恰巧也是台灣產業升級最快的時間。顯然，對中國投資與 台灣產業升級兩者之間有一定的正相關。 在 80 年代中期以前，台灣一直是一個「雙元性經濟結構」，也就是台灣的中 小企業生產勞力密集產品外銷，大企業則負責補給中間財與資本財及壟斷國內大 部份市場。但是台灣在 87 年開始大量對外投資以後，國內的經濟結構便產生很 大的轉變：勞力密集的中小企業外移，資本密集與技術密集的大企業漸漸取代中 小企業過去所扮演出口的角色。在 87 年中小企業的出口佔全台灣的出口比重為 67%；但到了 97 年，中小企業出口所佔的比例只剩下 49%，大企業所佔比例則 大幅提昇為 51%。從 82 年至 87 年，大企業在這段期間出口所佔的比例僅僅增加 2.6%；可是在下個十年，大企業出口所佔的比例卻增加 18.3%。足見台灣對外投 資與大型企業出口佔總出口大幅增加有著正相關係。 再從台灣出口的結構分析：如果將台灣的出口品按勞力密集度、資本密集 度、技術密集度、重工業產品、及高科技產品區分，則台灣在過去十年出口結構 的變化是朝向低勞力密集、高資本密集、高技術密集的產品，具體的表現就是重 工業與高科技產品佔台灣整體出口比例大幅度增加。從 82 年至 88 年，台灣整體 出口的勞力密集指數增加 1.6、資本密集指數減少 0.6，技術密集指數增加 5.7， 重工業產品佔出口比重增加 7.4%，高科技產品佔出口比重增加 7.7%。相對之下， 從 88 年至 98 年的下一個十年當中，台灣整體出口的勞力密集指數減少 7.8、資 本密集指數增加 9.4，技術密集指數增加 18，重工業產品佔出口比重增加 21.6%， 高科技產品佔出口比重增加 16.1%。（見表八） 7此外，台灣出口結構還有一個很顯著的變化。按照世界銀行十大產業部門分 類，從 87 年至 98 年期間，台灣出口的中間產品所佔全部總出口的比例增加 26.4%，在 98 年已佔 60%；機器設備出口佔台灣總出口比例增加 7.8%。同期間， 台灣的消費財出口比例減少 31%，尤其是非耐久消費財顯著地減少 23.2%。相較 之下，從 81 年至 87 年，中間產品出口所佔比例卻減少 3%，消費財出口比例減 少 2%，機器設備出口比例增加 6.9%。（見表九）顯然，台商大量對外投資也與 中間產品出口大幅擴張，及消費財出口大幅減少，有著十分密切的正相關。 綜合以上分析可以得知，台灣產業升級的主要動力來自於重化及技術密集產 業產品，或中間產品及機器設備出口的大幅擴張，而且主要是由台灣的大企業供 給這些產品。台灣的出口在 80 年代中期以後產生很大的轉變，過去以美國為主 要市場，但是在台灣大量對外投資之後，台灣的出口市場已經大幅轉向中國及東 南亞，而且這些出口很大部份是台商到該地投資所帶動的中間財與資本財的出 口。也就是說，在 80 年代中葉前存在台灣內部的分工體系，因台灣中小企業對 外投資而轉變成國際分工體系。勞力密集的中小企業在海外（包括中國）設立生 產基地，由台灣的大企業供給中間財及資本財，台商在當地生產完之後再銷售到 美、日、歐等先進國家。是以，台灣以大型企業為主的重工及技術密集產業工業 產值佔製造業總產值的比例從 86 年到 97 年急速增加 16.3%，所佔出口比例大幅 增加 18.7%。因此，中小企業對外（包括中國）投資擴大對國內大企業生產的中 間財與機器設備之需求，進而形成新的國際（產業間）分工體系，對於台灣產業 的升級有相當的幫助。 其次，除了企業間（產業間及產業內）的國際分工體系之外，企業內部也有 一定的分工存在。根據經濟部在 98 年的調查報告，32%的赴海外投資台商明確 表示台灣生產的產品比起海外基地所生產的產品較高級或附加價值較高，僅有 4%的台商持相反看法。若按企業規模來分，44%的大型企業表示在台灣生產較 高級或附加利益較高的產品，只有 2%的大型企業持相反看法；相較之下，只有 27%的小型企業表示台灣生產較高級或附加價值較高的產品，有 5%表示相反的 意見。若按對外投資主要地區別分，在中國及東南亞投資的台商當中，有 26% 至 44%表示在台灣生產較高級或附加價值較高的產品，最多只有 7%的台商持相 反意見。14 第三種可能是台灣勞力密集產業大規模對外投資之後，將會釋出其原來佔有 的國內資源（包括人力、土地與資本），同時在海外生產所匯回的投資所得及投 資帶動的出口所得，將有助於台灣各種生產要素的有效利用及擴張產能。就如一 14 經濟部統計處，製造業對外投資實況調查報告，民國 87 年 8 月，頁 140-141。
般國際貿易理論所言，當一個國家對外開放自由貿易之後，該國家自然會專注生 產具有比較利益的產品，而不具比較利益的產業將會釋出資源給具比較利益的產 業，從而至少獲取商品交易及專業生產的利益。同樣的，當台灣的「相對於資本 成本的工資比率」（工資率）升高時，台灣的勞力密集產業便無法與工資率低的 東南亞與中國競爭，因而失去這部份的比較利益。部份管理人員及企業主，攜帶 部份資金及有限的技術到中國投資加工出口業，使這部份人才及資金能獲得較大 的報酬。相對的，對外投資的企業再將投資所得匯回國內，有助於國內資本的累 積；同時投資驅動的出口也有助於擴大本國產品（中間財與資本財）的外銷市場， 促進國內產業發展的經濟規模效應。 至於資本、技術較密集的產業對外投資，其投資型態較接近已開發國家對外 投資的經驗，國際已經有很多文獻討論過，基本上對於母國的貢獻是較正面的。 在亞洲來說，日本已經扮演一種良好的示範。就台灣而言，這些企業基本上是大 中型企業，其對外投資是為了擴張產能、拓展市場、增加競爭力、生產全球化、 建立國際分工體系，可稱為「擴張型」或「積極型」的對外投資，基本上對台灣 經濟發展，尤其是產業升級，是有利的。15
只有產業升級、沒有產業空洞化
台灣經濟結構在 87 年以後經歷一場非常巨大的轉型，其中的一個重大特徵 便是製造業（工業）產值佔整個國內生產毛額的比例大幅下降，服務業所佔比例 大幅增加。從 86 年至 98 年，製造業產值佔國內生產毛額的比例從 39.4%減少到 27%；服務業由 86 年的 47.3%增加到 98 年的 63.1%，11 年之間增加了 15.8%。 事實上，每個國家的經濟發展必然伴隨著服務業的比重越來越大，這是非常自然 的現象，而且是製造業生產力比服務業的生產力進步得快的結果。16台灣在邁入 先進國家之林當然也不可能例外。以先進國家為例，在 93 年英、美兩國的服務 業產值所佔比重便已經超過 70%，法國則接近 70%，新加坡及香港在 95 年及 94 年時分別高達 63%及 83%。況且，台灣在 95 年初開始推動的亞太營運中心計畫， 希望建立六大營運中心，其中除了製造中心與製造業的活動有關之外，其餘五大 中心皆屬於服務業的範圍。17 15 陳添枝、陳一萍，「對外投資對台灣產業發展之影響」，引自 楊雅惠 主編，台灣產業發展與 政策 （台北：中華經濟研究院，民國 84 年），頁 433 至 462。李宗哲、傅豐誠，「兩岸產業 分工的理論與實際」，中華經濟研究院，「我國邁向先進國家的產業政策之研究」總結報告， 民國 86 年 6 月，頁 5 至 6。高長，大陸經改與兩岸經貿關係 （台北：五南，民國 83 年 8 月）， 頁 219 至 227。16 Robert Rowthorn and Ramana Ramaswamy, Deindustrialization --- Its Causes and Implications,
Economic Issues 10, (Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1997). 9
然而，這樣的劇烈經濟結構變動過程難免令人懷疑台灣的製造業是否因為資 本外流，使得廠商不願投資或不願升級而不具競爭力，從而導致製造業產值所佔 比例不斷下降？在上一節中已經說明，台灣產業在過去十年當中已經有明顯的升 級，而且台灣對外投資應該有助於台灣的產業升級。況且，台商對外投資並沒有 造成資本的「淨外流」，事實上反而為台灣賺進更多的外匯。再與其他國家比較， 台灣的表現也沒有比較遜色：從 93 年至 98 年，台灣工業生產平均年增率為 4.5%，除了略低於美國之外，遠遠高於其他西方工業國家的-0.1%至 2%。18可見 台灣的工業仍具有強勁的競爭力，絕對沒有產生所謂的「空洞化」。
失業率與經濟風險問題
過去一直有人質疑台灣對外投資會增加國內失業率。事實上，台灣的失業率 並沒有因為台灣對外（包括中國）直接投資而增加。台灣的失業率從 82 年至 86 年平均每年為 2.6%，從 87 年至 94 年為 1.6%，從 95 年至 98 年為 2.5%。當台灣 勞力密集產業在 87 年至 94 年大量外移而可能產生嚴重的勞力重新配置的問題 時，台灣的失業率卻比對外投資前 5 年還少掉 1%。（見表五）可見對外投資對失 業率並沒有直接的負面影響，真正的問題應該是勞工轉業的問題。況且，是因為 國內某些產業已經失去相對國際競爭力，才產生勞力重新配置的需求與對外投 資，並不是對外投資而造成失業問題，不可倒果為因。19 受到更多人質疑的是：密切而快速的兩岸經貿交流可能為台灣整體帶來極大 的經濟風險。20這裡所指的是中國正在經歷兩種大規模的轉型工程：工業化及市 場化。如果台灣與中國太過密切交流，萬一中國經濟有何風吹草動都可能會嚴重 影響到台灣的經濟穩定與發展。 從純經濟風險的角度來看，其實台商的個別利益應該大過台灣整體的利益。 固然台商對外投資可能因經濟風險而造成台灣經濟實力的損失，但是畢竟對台灣 整體影響有限。對個別台商而言，其損失會對他們造成更重大的傷害。所以，台 商在對外投資之前應該會比台灣政府整體的考量更縝密，否則畢生的努力可能付 諸流水。 17 包括金融中心、電信中心、媒體中心、海運轉運中心、及航空轉運中心。 18 經濟部，「表 A-12 主要國家工業生產增加率」，http://www.moea.gov.tw/~meco/stat/four/a-12.htm. 19 United Nations, Transnational Corporations from Developing Countries: Impact on Their HomeCountries (New York: United Nations, 1993), p. 68. 左原，「兩岸投資與貿易關聯性之分析」，中
國大陸研究，第 39 卷，第 5 期，民國 85 年 5 月，頁 21。
20 這裡所謂的經濟風險指的是中國經濟發展的穩定性與永續發展。政治風險部分將留待下一節
「安全分析」探討。
不過，對某些小企業而言，因為經營與語言的考量，使得中國成為他們的唯 一選擇，在「高投資報酬率」的誘惑下，只好冒著可能的「高風險」到中國投資， 這是站在台商利益考量的商業邏輯。其實，到東南亞投資也必須面對這些風險。 然而，以他們短線操作的形式，在短短幾年之間便已經回收資本，一但中國發生 任何風吹草動，他們就算損失，也不過是少獲利而已。對大企業而言，他們對中 國的投資只不過是因應生產體系全球化的一部份，經濟風險對他們的衝擊便更小 了。 對台灣整體而言，經濟風險所造成的傷害應該是更小。既然台商都可以平衡 長期的利弊，而台商利弊的總和即是對台灣整體的影響，因此台灣沒有理由無法 平衡長期的利弊。台灣所損失的最多只不過投資額與當時的貿易額，但是對產業 升級、企業競爭力提昇、與投資外匯收入的貢獻應該遠遠超過這些損失。 在衡量經濟風險時，我們必須考慮台商在中國生產的特殊性。在 80 年代末 期及 90 年代初期遷往中國設立生產基地的台商，基本上都是外銷，其外銷市場 絕大部份是美、日、歐等先進國家。也就是說，台商在中國的生產活動是受到美、 日、歐等國的經濟景氣影響很大，中國經濟景氣的影響可能有限。例如，中國在 98 年經濟成長受到亞洲金融風暴的影響而受挫，但是中國對美國與歐洲的出口 卻仍大幅成長。21台商輸美的出口約佔中國輸美出口的七分之一22，所以中國經 濟成長放緩對台商而言雖然有損失，但是國際匯率與景氣對台商的影響可能更 大。 以下是綜合整理的台灣與中國在 96 年左右的國際分工關係圖：
台灣與中國的國際分工經貿關係
21 在 1998 年，一方面， 中國對日本出口衰退 6.7%、香港 11.5%、南韓 31.3%、及新加坡 9.1%； 但另一方面，中國對美國的出口則大幅成長 16.1%、德國 13.2%、英國 21.4%、法國 21.1%、 及荷蘭 17.1%。22 Chen-yuan Tung, “Trilateral Economic Relations among Taiwan, China, and the United States”,
Asian Affairs: An American Review, Vol. 25, No. 4, Winter 1999, pp. 220-235.
台灣對中國投資：80 年代末期、90 年代初期 以勞力密集產業的中小企業為主；90 年代中 期，技術與資本密集的大企業加入。至 98 年 8 月台資實際金額共 198 億美元。 台灣出口中間財及機器設備到中國，供應台商工 廠營運 （約佔 70%的機器設備及 50%的中間財來 源）。形成台灣對中國大量貿易順差，97 年為 185 億美元，超過台灣全球貿易順差 77 億美元 從 1991 年至 1997 年，在中國的投資平均為台灣國 勞力密集 產業外 移 ， 釋 出資源 發展 台灣較具 比較利 益 （相 對技術 與資 本密集） 的產業 海外台商 向台灣 （大企 業） 採 購中 間財及機 器設備 ； 台商 每年匯 回盈 餘約 4 6 億美 元 廠商加 研發增 取得及 動化生 投資 （國 強與國 中國 台灣 台商主要 投資於 勞力密 集產業 ，進 行加工出 口，在 中國雇 萬勞力、 創造 4 40 億美 元產值 、促 成 2 78 億 美元出 口（ 1 8 1 .2% 的台 商投資 集中在 東南沿 海 四省一市 。 四省 一市對 有很大的 投資依 賴關係 ：包 括 他們 的勞動市 場、出 口、進 都有重大 影響， 同時與 台灣的 保持 非常密切 的貿易 依賴關 11
三、 安全分析
中國對台灣有主權的野心，甚至不排除對台灣採取武力的手段以完成「統 一」，這是眾所皆知的對於台灣「國家安全」的威脅。然而這並不是我們所要討 論的範圍，因為這已經是既存的事實，不是兩岸經貿交流所造成的。因此，我們 要討論的應該是兩個層面的問題：在基本面上，兩岸經貿交流是否會改變中國對 台政策？在工具面上，兩岸經貿交流是否會成為中國威脅台灣基本價值與利益的工具？
基本面分析
就基本面而言，兩岸經貿交流是否會促使中國急於以武力解決台灣問題，或 會傾向兩岸長遠的和平共處（降低對台灣國家安全的威脅）？在這裡所謂的降低 對台灣國家安全的威脅，應該是指中國「降低以武力攻擊台灣的可能性」、「降低 以武力威脅台灣」、「以和平方式解決兩岸爭端」及「不強迫台灣接受中國的提議 （或中國的任何提議必須經台灣人民在不受威脅下明確同意）」等四項指標而 言。只要中國在以上四項指標有具體的進展，即表示兩岸經貿交流有助於維護台 灣的國家安全；反之，則有害於台灣的國家安全。 但是，除非中國能夠明白承諾不對台灣使用武力，否則任何中國的善意或降 低的敵意，都將被解釋為是政治騙術或統戰技巧。此外，中國的政治發展還充滿 了不確定性，很難客觀理解中國的真正改變。尤其是面對中國的國際戰略地位與 龐大的軍事力量，難免讓台灣人民以懷疑的眼光來看中國所做的任何改變。 從整體來看，在 79 年開始採取改革開放政策、融入國際社會之後，中國在 外交上已經漸漸採取較為合作的政策，傾向以和平的方式解決國際各種紛爭。甚 至在敏感的南海主權、釣魚台主權、及人權的爭議上，北京都願意採取與西方國 家及周邊國家合作、以和平的方式解決爭端。在 60 年代至 80 年代，蘇聯曾為中 國的頭號敵人，在意識型態上尖銳對抗、甚至引發邊界武力衝突。但到了 90 年 代，中國卻與俄羅斯及中亞五國完成了邊界協議，同時與俄羅斯建立「戰略協作 伙伴關係」，使各國達成和平共處的共識。更不用說，中國已經在 70 年代初期與 一直保護台灣安全的美國進行和解，甚至到了 90 年代末期還希望建立「建設性 戰略伙伴關係」。 中國在外交上的改變並不只是表面的策略而已，而是中國本身有其根本性的 變化。在 78 年 12 月的十一屆三中全會以後，中國的外交戰略建立二個基礎上： 一、加速中國經濟現代化是維繫中共政權合法性及維繫中國國際地位的唯一辦 法，也所有領導人的核心工作；二、中國的經濟現代化需要融入更廣闊的國際政 經秩序，以及需要長期穩定的國際環境。當 89 年底羅馬尼亞的獨裁者賽塞斯古 （Nicolae Ceausescu）被處決時，有些中國領導人正慶幸半年前在天安門事件時 以嚴厲的手段鎮壓群眾，才避免與賽塞斯古有著同樣的下場；然而，面對西方國 家制裁與蘇聯東歐變局時，鄧小平卻語出驚人的表示：「對，我們也會像這樣的 13下場，如果我們不推動改革及帶給人民利益」。23 中國領導階層與外交決策過程也發生極大的轉變。從 50 年代到 70 年代中 期，中國的外交決策基本上是毛澤東一人主導，周恩來襄助。從 70 年代末期到 90 年代初期，是以鄧小平為核心的第二代領導，鄧小平必須廣泛地徵詢黨內元 老之後，才能做出重大的決策。到了以江澤民為核心的第三代領導，任何決策更 不是江澤民個人可以獨斷獨行的，而是必須透過各種決策建制取得共識。儘管鄧 小平時代的中國領導人已經變得較為務實，以江澤民為首的第三代領導人更具有 務實的特質，因為絕大多數的領導人都沒有革命或軍旅經驗的技術官僚。 根據藍普頓等人的研究，在江澤民時代，中國的外交決策系統有幾項明顯的 重大改變：決策中心擴大、周圍的相關決策者更多、而且有更多參與決策的空間。 這些決策體系的改變來自於四項國內外基本情勢變化：專業化、多元化、分權化、 及全球化。也就是說，以江澤民為核心的第三代領導必須花更多的心力取得領導 人之間、官僚機構之間、中央與地方之間、政府與社會之間、及中國與國際社會 之間的共識。就政策而言，中國領導人仍視經濟發展為首要目標，而且已經體悟 到中國的安全必須透過多邊合作的架構達成。24因此，中國的決策體系與過程的 變化，將使中國的對外行為（包括對台政策）更趨理性、務實，而且受到廣泛的 現實利益與國際環境的很大影響。 儘管我們不可以就此說中國會「以和平的方式解決台灣問題」、「放棄武力犯 台」，但是中國願意與國際社會及體制（regime）合作的態度確是越來越明顯。25 在這樣的情形下，台商所便演的角色便是將中國進一步融入國際社會，就算中國 不至「放棄武力犯台」，也應該有助於兩岸「以和平解決兩岸爭端」及「不強迫 台灣接受中國的提議」的可能性。而且，台商的角色更可以強化以美國為首的西 方國家戰略，讓中國成為一個開放、繁榮、穩定與負責任的國際社會成員，將有 利於兩岸問題和平解決。26
工具面分析
就工具面而言，由於兩岸經貿交流對台灣與中國產生不同的經濟與社會效23 Benjamin Yang, Deng: A Political Biography (Armonk, N.Y.: M. E. Sharpe, 1997), p. 257.
24 David M. Lampton, “The Normalization of the Chinese Foreign Policy Process: Bigger Center,
Closer Periphery, and More Space in the Era of Reform”, in David M. Lampton (ed.), The Making
of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform, forthcoming.
25 Elizabeth Economy and Michel Oksenberg, China Joins the World: Progress and Prospects (New
York: Council on Foreign Relations Press, 1999).
26 William Clinton, “Remarks by the President in Foreign Policy Speech”, The White House Office of
the Press Secretary, http://www.whitehouse.gov/WH/New/html/19990407-2873.html.
應，中國是否可能以此為工具要脅台灣，達成其政治目標呢？這方面所造成的國 家安全威脅問題，確是台灣可能必須直接處理，而且可以從中國領導者的口中直 接得到威脅的訊息。 1979 年 5 月，中國公佈「關於展開對台灣貿易的暫行規定」，第一條的內容 即明確指出：「對台灣貿易是台灣回歸祖國過渡期間的一種特殊形式的貿易，為 了促進大陸與台灣的經濟聯繫，團結爭取台灣工商界人士，為統一祖國創造條 件」。27 中國前國家主席楊尚昆在 1990 年 12 月「全國對台工作會議」中指出：「大 力發展兩岸關係，重點放在經貿來往和各項交流方面，以經濟促進政治，以民促 官，引導兩岸交往向有利於祖國統一和我國四化建設的方向發展。」他並要求其 幹部要「從祖國和平統一的戰略高度認識對台經貿工作的意義。發展雙方經貿往 來，密切兩岸聯繫，是遏制台灣分離傾向、促進和平統一的有力措施。」28楊尚 昆在 1992 年初「全國對台工作會議」上也談到：「要以發展經濟關係影響政治， 以民間影響官方」。29 中國國家主席江澤民在 1993 年 7 月第八次駐外使節會議講話中強調：「實現 祖國統一，台灣回歸祖國，最重要的途徑是擴大兩岸交往，特別是加強經濟聯繫。 要多做台灣大中企業家的工作，吸引台資尤其是大宗台資到大陸，使大陸和台灣 的經濟，你中有我，我中有你，密不可分，在經濟上把台灣拖住，這也就是用經 濟促統一」。30 由此可見，中國對台的經貿政策確實具有政治目的，除了認為兩岸經貿往來 對其經濟發展有幫助之外，更希望利用經濟為工具，促進「和平統一」。甚至， 中國的領導者還特別強調要「從祖國和平統一的戰略高度認識對台經貿工作的意 義」，不禁令人懷疑中國是否會利用經濟制裁對付台灣！因此，台灣便將中國的 策略誇大為「以民逼官」、「以商圍政」。31 綜合來說，中國希望利用經貿往來達成其政治目標有二種途徑：第一、利用 經濟制裁的威脅，逼迫台灣屈服中國的統一條件、或影響台灣的政策；第二、利 用利益團體影響台灣的政治。32 27 高長，大陸經改與兩岸經貿關係（台北：五南，民國 83 年 8 月），頁 115。 28 行政院大陸委員會 編印，大陸工作參考資料，第貳冊，民國 87 年，頁 56 及 58。 29 高長，大陸經改與兩岸經貿關係（台北：五南，民國 83 年 8 月），頁 128。 30 高孔廉，兩岸經貿現況與發展（台北：行政院陸委會，民國 83 年 12 月），頁 8。 31高長，大陸經改與兩岸經貿關係（台北：五南，民國 83 年 8 月），頁 130 至 131。 32 有些人認為在兩岸衝突時，台商可能被中國挾持為人質，本文認為這不可能發生。北京既然 認定在中國投資的台商為同胞，而且是「熱愛祖國的同胞」，便不可能加害於他們，或以他 15
經濟制裁
經濟制裁之所以能夠產生，源自於雙方面對彼此不同的經濟依賴程度。如前 分析，中國的決策者是理性的、務實的，所以會全面衡量各種代價與利益之後， 而做出有利於中國利益的最佳選擇。因此，如果中國希望利用經濟制裁成功地達 成其政治目標，必須有兩項標準：第一，必須是中國所承受的代價少於台灣；第 二，必須是中國能夠承受此代價。33 台灣與中國之間的經貿互賴關係包含兩個層面：貿易面及投資面。就貿易層 面而言，根據陸委會調整之後的兩岸貿易額而推出來的兩岸貿易依賴度，台灣對 中國市場的依賴度已經相當高，在 87 年時為 2.3%，到了 97 年時已經高達 18.4%， 同年台灣對中國供給的依賴度仍只有 3.4%，對中國整體的貿易依賴度為 11.2%。 相對的，中國於 97 年在進口方面對於台灣的依賴度也高達 15.8%，出口方面的 依賴度則只有 2.1%，對台灣整體的貿易依賴度為 8.1%。在 97 年，中國是台灣 的第二大出口市場，僅次於美國；同時，台灣也是中國的第二大進口供應國，僅 次於日本。如果將台灣在 97 年對香港出口的 160 億美元（扣除原先陸委會算入 對中國轉口出口的 127 億美元）計算到中國的部份，那麼中國已經成為台灣的第 一大出口市場，同時台灣也已經成為中國的第一進口供應國。 更進一步言，在 96 年由於對外貿易的總額佔台灣國內生產毛額為 93%，而 中國僅佔 39%，所以更有人質疑雙方經濟依賴的不對秤性而擔心中國以貿易制裁 威脅台灣。然而，儘管目前中國在經濟實力上大於台灣二倍，但是中國卻是一個 區域發展非常不均衡的國家，使得中國對台灣經濟制裁的代價大為增加。在 96 年，廣東對外貿易的依賴度高達 160%，遠超過台灣的數額，上海也將近 90%， 與台灣不相上下，福建為 57%，高出中國 39%的平均值。如將這三地區的貿易 們的生命、財產、安全來要脅在台灣海峽彼岸的「不熱愛祖國的同胞」。如果北京真的這樣， 只會加速台灣人民更堅定反對中國，因為「熱愛祖國的同胞」都會有此下場，那麼統一之後， 「不熱愛祖國的同胞」便會有更悲慘的下場。 33 雖然有不少文獻探討「經濟制裁」的效用，但是他們所討論的大部份是在貿易與援助的層面，遠遠無法解釋兩岸以投資帶動的互賴的情形。例如，Hufbauer, Schott, Elliott 認為經濟制裁有 三種形式：限制出口或進口、及暫停援助。他們認為經濟制裁要成功，實施制裁的國家（假 設是中國）的 GNP 起碼要超過被制裁國家（假設是台灣）的 GNP 十倍以上，而且在他們研 究的 119 個案例裡，超過一半以上的成功案例是 GNP 的差距在 50 倍以上；如果中國的目標 是要顛覆台灣的政治，那麼超過 70%的成功案例是要 GNP 差距在 100 倍以上。目前中國的 GNP 只是台灣的 3 倍，中國根本不可能成功地以經濟制裁台灣。然而，Baldwin 認為，中國 經濟制裁儘管不一定能成功，但可能透過媒體而在台灣產生社會動盪與集體不安全感。 Hufbauer et al., Economic Sanctions Reconsidered (Washington, D.C.: Institute of International Economics, 1990). David Baldwin, Economic Statecraft (Princeton, N.J. : Princeton University Press, 1985). Cheng-Tian Kuo, “Economic Statecraft Across the Taiwan Strait”, Issues & Studies, October 1993, pp. 19-37.
加總，其貿易額已經超過全中國的一半，如果再除以這三個地區的國內生產毛額 的總數額（為全中國的六分之一），其貿易依賴度仍高達 121%，遠高於台灣。（見 表十） 其次，台灣對中國的出口有很大一部份是中間財與資本財，因此中國國內的 生產體系將因為缺乏這些中間財與資本財而受到重大影響，其影響的層面可能數 倍於表面的貿易金額。上述三個地區的國內生產毛額已經佔全中國的四分之一， 一直是中國經濟成長動力的來源，這幾個地區受到重創將對全中國經濟發展形成 嚴重的威脅。如果中國試圖以貿易制裁威脅台灣，則中國東南沿海所受到的傷害 將會遠超過台灣，也對中國經濟發展形成嚴重威脅。 事實上，兩岸最重要的互賴是投資依賴關係，兩岸的貿易依賴只不過是投資 依賴的一環。根據高長對於台資在 95 年對於中國經濟貢獻的研究，我們可以按 照累計台資的比例推出 96 年的估計值。在 96 年，台商總共投資 35 億美金，佔 中國固定資本形成比重的 1.3%，雇用了 507 萬勞動力，佔中國製造業就業人口 的 5.2%；總產出為 436.4 億美元，佔中國總產出的 5.2%；所繳的稅款為 61 億人 民幣，佔中國中央財政收入比例的 1.7%。（見表十一）可見台商對中國經濟貢獻 的重要性。 根據 Chin Chung 的研究，台商在 92 年對中國累計的投資總額為 20 億美元， 當時他們的生產活動對於中國製造業的出口貢獻率為 7.9%至 7.3%。34如果我們 假設台商對外出口率不變，台商到了 96 年累計投資中國為 151 億美元，因此當 時對中國出口的貢獻率將高達 18.4%。根據高長上述的研究，在 95 年底在中國 台商的出口值高達 214.5 億美元，約佔當年中國出口總額的 14.4%。同樣的，將 高長推估的數據乘上台灣累計投資中國的比率，則台商在 96 年的出口值將達 278 億美元，佔當年中國出口總額的 18.4%，與上面根據 Chin Chung 所推估的數據 相當。 絕大部份台資集中在東南沿海幾個省份，因此可以預期台商對於這幾個省份 經濟的貢獻將有更大的效應。在 96 年，台商對江蘇省（包括上海）的經濟貢獻 如下：2.3%的固定資本形成、163 萬勞動力或 13%的製造業人口、90 億美元的 出口或 37%的總出口、141 億美元的產出或 13%的總產出；台商對廣東省的經濟 貢獻如下：3.5%的固定資本形成、145 萬勞動力或 20%的製造業人口、80 億美 元的出口或 13%的總出口、125 億美元的產出或 16%的總產出；台商對福建省的 經濟貢獻如下：3.7%的固定資本形成、65 萬勞動力或 25%的製造業人口、36 億
34 Chin Chung, “Double-Edged Trade Effects of Foreign Direct Investment and Firm-Specific Assets:
Evidence From the Chinese Trio”, in Y.Y. Kuen (ed.), The Political Economy of Sino-American
Relations (Hong Kong: Hong Kong University Press, 1997), p. 149.
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美元的出口或 43%的總出口、56 億美元的產出或 18%的總產出。（見表十一） 在中國經濟改革開放之後，中央的權力與資源大幅下放給地方；同時，中央 政府的國家能力或可運用的資源也大幅萎縮。在 1980 年，中央政府支出佔總政 府支出的 54%，地方 46%；到了 1996 年，中央佔 27%，地方則增加到 73%。相 較於美國，聯邦政府所佔支出比例為 56%，地方政府為 44%。在 1980 年，中央 政府支出對於國內生產毛額的比例為 15%，但到了 1996 年只剩下 3%。如果包 括地方政府在內的全部政府支出，1980 年為 27%，到了 1996 年只剩下 12%。相 較之下，法國為 47%、英國（1995 年）42%、美國（1995 年）39%、台灣 27%、 日本（1993 年）24%、俄羅斯 19%、韓國 18%、新加坡 16%。中國的國家能力 遠遠落後於先進國家及東亞各國。因此，如果北京要對台灣進行大規模的經濟制 裁，東南沿海各省可能受到的巨大損失，將使這些地方實力派極力反對北京的政 策；另一方面，北京也缺乏足夠的國家能力或資源，執行這樣的政策。 此外，國際局勢（兩岸關係）的惡化也將造成中國（包括香港）整體經濟發 展造成衝擊。例如，在 99 年 5 月初北約（NATO）誤炸中國在南斯拉夫的使館， 而造成中國全面的示威抗議浪潮時，上海證券交易所的綜合指數在一天之內竟下 跌 4.35%，香港恆生指數也下跌 2.2%，投資者深怕情勢進一步惡化、危及中美 關係。35 李登輝在 7 月 9 日發表「兩國論」，兩岸關係因而趨於緊張，台北股市 於 14 日劇跌 3.9％，對台北造成嚴重的傷害，但是上海Ｂ股指數下挫 5.3%，深 圳Ｂ股指數下跌 1.4%，香港恆生指數下跌 2.9%，也讓中國損失重大。在 16 日， 台北股市因中國軍事調動傳聞而下跌 6.4%，然而上海 B 股指數也下跌 5.5%，深 圳 B 股指數下跌 4.3%，香港恆生指數下跌 1.6%。在 19 日（17、18 日為假日， 股市不營業），台北股市在政府的干預下已經回穩，但是香港股市仍稍微下跌， 上海 B 股指數則重挫 9.5%，深圳 B 股指數也重挫 8.8%。而且，任何國際衝突都 將對外商在中國的經營造成很大的影響。以目前外資在中國經濟發展佔有的重要 地位，中國是不可能忽視這面的影響。36可見，中國經濟在與國際經濟接軌之後 及面對經濟全球化的趨勢，國際衝突（包括兩岸衝突）對於中國整體經濟發展的 震憾，已經不是可以簡單地以貿易損失來衡量。 中國還要考慮國際政治與經濟的成本。中國對台灣制裁不僅將使亞太地區的 政治局勢動盪，而且更直接牽涉到各國的經貿利益。由於台灣目前仍禁止兩岸直 接通商，所以很多台商都在與中國有簽訂投資保障協議的第三國設立子公司，再 35 「維持金融穩定、中國官員喊話」，自由時報（美東版），5/12/99，頁 4。「雙重利空壓頂、港 股重挫近三百點」，中國時報，5/12/99，http://www.chinatimes.com.tw/papers/cchina/88051210. 36 在 96 年，累計外資總量已經高達中國國內生產毛額的四分之一。在 97 年，外商工業產值佔 中國總產值的 19%，出口額總共為 750 億美元，佔中國總出口將近五分之一，雇用一千七百 五十萬勞工，貢獻總稅收的 13%。United Nations, World Investment Report 1998: Trends and
Determinants (New York: United Nations, 1998), p. 204.
以此子公司對中國投資。因此一旦中國對台灣採取經貿制裁 (包括國有化、徵 收、戰爭損害、及貨幣不可兌換)，必然會引發國際糾紛。此外，在 96 年台商總 共出口 278 億美元，這出口主要是輸出到美、日、歐等地市場。根據筆者的估計， 其中 72 億至 112 億美元是出口到美國市場，佔中國對美出口總額的 14%至 22%。37 而且，國際分工體系將遭到嚴重破壞，進而造成主要國家的重大損失。台灣在 96 年自美國進口 200 億美元及對美國出口 269 億美元。美國、日本、香港、德 國、南韓、新加坡同時為台灣及中國的前七大貿易伙伴，也是中國前十大外資來 源。一旦中國對台灣經貿制裁，整個國際經貿活動環節均會受到影響。更重要的 是，中國本身也將會受到加乘效果的損害。 現實利益將會迫使美國及亞太主要國家採取抵制中國的措施，而且美國行政 部門與國會已經多次表明，美國的基本利益是維護台海穩定與和平。美國的法律 ---台灣關係法---還特別強調「任何企圖以和平以外的方式決定台灣的未來，包括 抵制、禁運等方式，都將被視為對西太平洋地區和平與安全的一項威脅，此點亦 為美國所嚴重關切」，進而要求美國「總統與國會應按照憲法程序，決定所應採 取的適當行動」。38 從以上分析可以得知，如果中國要對台灣實施經濟制裁，雖然台灣會面臨貿 易上的損失，但是中國卻必須面對四方面的代價：因兩岸經貿中斷直接造成的代 價、因中國生產體系中斷所造成的代價、因國際局勢（兩岸關係）惡化的代價、 以及因中斷亞太地區國際分工網路所產生的國際政治與經濟代價。相信這些代價 絕對遠超過台灣的代價，而且絕不是中國可以承受的。以最明顯的代價而言，中 國會在東南沿海多出五百多萬的失業人口及減少 13%~18%的總產出。這樣龐大 的經濟衝擊將使中國陷入一片混亂當中，不僅地方政府也不會願意配合北京的政 策39，北京也缺乏有效的國家能力執行這樣的政策。況且，如前所述，中國的決 策體系已經有很大的轉變，趨向理性、務實，中央不可能忽視地方的重大損失； 而且，國際環境與體制也將對中國的外交形成很大的制約。因此，北京的領導人 根本不可能對台灣採取經濟制裁的措施。
利益團體
北京的領導人十分露骨地表示「在經濟交往的過程中，未來台灣地區的政治37 Chen-yuan Tung, “Trilateral Economic Relations among Taiwan, China, and the United States”,
Asian Affairs: An American Review, Vol. 25, No. 4, Winter 1999, pp. 220-235.
38 陳隆志、許慶雄 編，當代國際法文獻選集（台北：前衛，1998），頁 656。
39 Merle Goodman and Roderic Macfarquhar, “Dynamic Economy, Declining Party-State”, in Merle
Goodman and Roderic Macfarquhar (ed.), The Paradox of China’s Post-Mao Reforms (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1999), pp. 3-29.
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將出現一群和大陸具有密切關係的利益集團」及「要以發展經濟關係影響政治， 以民間影響官方」，也就是俗稱的「以商圍政」、「以民逼官」。到底台商會成為中 國支配的利益團體而影響台灣的國家利益嗎？ 由於國際經濟的本質是互利的，政治（主權）的本質是零合的，台灣常常以 政治（零合）的眼光來看待經濟（互利）的關係，難免認為只要台商希望增進兩 岸經貿關係或維護國際分工的共同利益時，便認定台商在出賣台灣的國家利益。 事實上，他們也在維護自己及台灣的利益。 台灣的國家利益對某些人來說應該是要宣佈獨立或盡快統一，但是對絕大部 份的人而言，應該是廣泛地維持現狀（台灣主權獨立於中華人民共和國之外）、 不願立即與中國統一、及反對「一國兩制」。40其次，希望兩岸穩定與和平解決 爭端。第三，希望台灣經濟能持續發展。至於台商的利益至少有二：一則是兩岸 穩定與和平解決爭端；二則是維護台商在中國經營的利益與促進兩岸經濟交流。 台商的第一項利益與台灣的第二項國家利益絕對吻合，沒有商人會希望戰爭而破 壞通商的利益。儘管沒有正式的調查說明台商對於台灣前途的看法，一般而言， 商人應該是傾向維護現狀，或至少避免以武力衝突的方式改變現狀，因此與台灣 的第一項國家利益應該相距不遠。41 以往，只要台商要求「三通」或大型企業要到大陸投資，台灣方面便認為中 國「以商圍政」的策略奏效。42事實上，台商只不過是順著個人利益的行為，並 不是受到中國官方的唆使，嚴格來說不完全是為中國的利益服務。那麼接下來要 問的是：第一，台商到中國投資的行為是不是在本質上對台灣的經濟產生不利的 影響？第二，還是因為兩岸經濟交流過密，會對台灣帶來外部成本（例如中國可 能對台灣經濟制裁）？第三，中國是否可能用「競租活動」（rent-seeking activities） 來操縱台商，進而影響台灣的政治？ 第一個疑問已經在本文的經濟分析部份討論過，基本上兩岸經貿交流應該是 對台灣的經濟發展有利。第二個疑問在前面剛討論過，中國對台灣經濟制裁的可 能性幾乎沒有。關於第三個疑問，中國在加入 WTO 之後，在國民待遇與最惠國 40 根據陸委會近幾年所做的民調，超過 95%以上的受訪者支持廣泛地維持的現狀（台灣主權獨 立於中華人民共和國之外），只有 5%不到的受訪者支持兩岸儘快統一；七、八成的受訪者反 對台灣適用「一國兩制」，只有一成不到支持。根據 1996 年國發會在兩岸關係議題上的共同 意見，「中華民國是一個主權國家…..台灣不是「中華人民共和國」的一部份。」 41 台商通常會要求台灣擴大兩岸經貿交流，但很少支持中國統一的目標。Cheng-Tian Kuo,
“Economic Statecraft Across the Taiwan Strait”, Issues & Studies, October 1993, pp. 34.
42 例如王永慶、高清愿、吳思鍾、與張榮發等大企業家均要求政府放棄「戒急用忍」政策。另
外，根據經濟部在 98 年中完成的調查研究指出，超過七成廠商已經赴中國投資，而有高達 50.3%的業者希望政府放寬對大陸投資限制。單美雲，「五成廠商要求『戒急用忍』解凍」，工 商時報，http://www.chinatimes.com.tw/papers/commerce/mfocus/87090702.htm.
待遇的要求下，將不可能給台商特別優惠或歧視性的待遇。 事實上，台商的第一項利益還有助於台灣的第二項國家利益。中國始終不願 放棄武力犯台，甚至一再對台灣進行武力威脅，都與台商的第一項利益違背。兩 岸經貿關係不只是貿易關係，其基本的動力是台商在中國的投資。這樣的經貿網 路不僅創造出台灣與中國（特別是東南沿海各省）的共同利益，更營造出台灣、 中國與亞太地區的共同利益，使得任何要使用武力破壞現狀的行為，都會遭到相 關利益的成員之強烈反對。因此，國際社會、中國東南沿海各省、台商、甚至台 灣與中國社會都會一致要求兩岸以和平的方式解決爭端，增加對話化解衝突與增 加互信，謀求一個穩定、和平的兩岸關係架構。所以台商的自利行為事實上並沒 有違背台灣的整體利益，甚至還可以進一步增進台灣的國家利益，包括之前所討 論的有利於台灣經濟發展及維護兩岸和平與穩定。
四、 談判分析
本文以經濟與安全兩個議題作為兩岸談判的主軸，以模型具體分析台灣與中 國之間談判可能的架構。43 根據國民黨政府的「國家統一綱領」，台灣設定「三不原則」作為台灣進入 兩岸三通（國統綱領中程階段）的條件。這「三不原則」為：中國必須不否定台 灣為對等政治實體、不杯葛台灣的國際空間、及不對台灣使用武力。台灣是將「三 通」（經貿交流）做為籌碼，要求中國必須在「三不原則」上讓步，可以從下面 三個例子說明： 第一，在國統綱領的設計當中，將近程階段定位為「交流互惠階段」，希望「以 交流促進瞭解，以互惠化解敵意」。可是，台灣政府卻將促進交流及互惠 的「三通」定位在中程階段，豈不自相矛盾？由此可見，「三通」只不過 是籌碼，台灣希望藉此要求中國答應「三不原則」。 第二，台灣在「台港航線」與「境外轉運中心」的例子當中，也充分表明「三通」 為籌碼的性質。就「台港航線」的談判而言，在 97 年香港回歸中國之後， 43 已經有很多文獻試圖以模型從各種途徑分析國際協商，尤其是「博奕理論模型」（gametheoretic models）。參見 P. Terrence Hopmann, The Negotiation Process and the Resolution of
International Conflicts (Columbia, South Carolina: University of South Carolina Press, 1998).
Victor A. Kremenyuk (ed.), International Negotiation (San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1991). Glenn H. Snyder and Paul Diesing, Conflict among Nations (Princeton, N. J.: Princeton University Press, 1977).
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香港已經是中國的一部份，但是台灣卻將它解釋成不是中國的一部份，而 且在航空公司與直航限制等議題上做了不少讓步，讓過去被台北視為「國 家安全」障礙的問題，現在卻以技術性的方式解決。在「境外轉運中心」 例子上，台灣過去也以「國家安全」為藉口不願通航，但在航商與發展台 灣為亞太營運中心的雙重壓力之下，台北與北京卻以單方面宣示、間接協 商的方式互相配合「境外轉運中心」的設立。可見，「三通」只不過是籌 碼，不一定會增加台灣的國家安全威脅，或至少可以經由談判或技術性安 排解決台灣的「國家安全威脅」。44 第三，兩岸通商其實早已經在進行，而且龐大到中國已經是台灣的第一大出口市 場與第一大對外投資的國家。雖然，貿易與投資大部份是透過香港進行， 但豈可否認兩岸沒有通商？如果台北認為兩岸經貿交流將危害台灣的國 家安全（與經濟利益），那麼豈不應該嚴格嚴厲禁止任何兩岸的商務往來？ 但是台北並沒有如此做。台灣只不過希望中國能再讓步一些，以便「直接」 通商，而不是「間接」通商。 至於台灣利用「三通」（兩岸經貿交流）作為籌碼是否明智，本文將建立一 個「兩岸談判模型」，幫助理解兩岸談判的變數。
兩岸談判模型
假設： A：兩岸經貿交流所產生的經濟利益之程度與兩岸經貿交流所產生的安全威脅之 程度相等。這裡所定義的「安全威脅」是指本文在安全分析部份所討論的問 題，而不是既有存在的中國對台灣的威脅（例如中國的武力威脅或打壓台灣 的國際活動空間）。 B：台灣與中國的決策者皆是理性的行為者，也就是說，決策者會在考慮經濟與 安全的綜合利益之後，而做出符合台灣或中國綜合利益的最佳決策。也就 是，極大化收穫，極小化損失。 C：安全威脅指數為-10 至 10。-10 代表安全威脅程度最大，也就是說兩岸經貿交 44 邵宗海，兩岸關係：兩岸共識與兩岸歧見 （台北：五南，民國 87 年），頁 193-203。郭正亮， 「在安全與經貿之間：兩岸三通的政治邏輯」，發表於台灣政治學會年會（東吳大學，1998 年 12 月 12-13 日）。頁 8-16。Ralph N. Clough, Cooperation or Conflict in the Taiwan Strait ? (Lanham, Maryland: Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 1999), pp. 41-45.流本身將對台灣或中國產生很大的安全威脅。10 代表有助於降低安全威脅 程度最大，也就是說兩岸經貿交流有助於台灣或中國的安全維護。 D：經濟利益指數為-10 至 10。-10 代表經濟損害程度最大，也就是說兩岸經貿 交流本身將對台灣或中國產生很大的經濟損害，例如延宕台灣產業升級、不 利國際收支、高經濟風險等等。10 代表經濟利益最大，也就是說兩岸經貿 交流有助於台灣或中國的經濟發展。 E：台灣與中國在兩岸經貿交流中可能採取合作或對抗。如果是合作，則合作值 為安全威脅指數加上經濟利益指數。如果雙方採取對抗（也就是兩岸經貿不 交流），則合作值為 0。 F：中國在兩岸經貿交流過程中，其安全威脅指數為 0，經濟利益指數為 10。也 就是說，兩岸經貿交流對中國經濟產生極大的經濟效益；同時，因為台灣對 中國沒有任何敵意，所以兩岸經貿交流不對中國產生任何安全威脅，但也沒 有增加任何安全保障。因此，中國在（兩岸經貿交流）合作的情況下，其合 作值為 10。 G：縱座標為經濟利益指數（-10 至 10）；橫座標為安全威脅指數（-10 至 10）。 如果將中國的合作值（10）與各種情形的台灣合作值放在在座標軸上，則我 們可以得到下面的圖形： 兩岸談判模型 （一） 0 -10 中國(10) 經濟利益指數10 10 安全威脅指數 T5(0) T4 (0) T3(-10) T8 (-10) T9(10) T10(10) T6(10) T12(20) T1 (0) T11(0) 中國獲利無異曲線 中國讓步曲線 台灣獲利最大可能曲線 台灣合作曲線 23
由於中國的合作值（綜合利益）為 10 與對抗值為 0，所以中國願意讓步的 價值應在 10 以內。從 T6 經 T10 至 T9 的曲線上任何一點上，其合作值均為 10， 所以可稱該曲線為「中國獲利無異曲線」；從 T1 經 T4、T5、T11 至 T13 的曲線 上任何一點上，其合作值均為 0，所以可以視為中國願意讓步的最大程度，該曲 線可以稱之為「中國讓步曲線」。在「中國獲利無異曲線」（從 T6 至 T9）與「中 國讓步曲線」（從 T1 至 T13）之間的區間，其差距為 10，也就是中國願意做談 判交換的空間，以維護中國國家整體（經濟與安全）的最大利益。 從 T8 經 T3 至 T7 的曲線上的任何一點，其合作值均為-10，可以視為「台 灣獲利最大可能曲線」，因為在此曲線的左下方，其合作值均小於-10，中國不可 能對台灣做超過價值 10 的補償，所以雙方不可能合作。此外，「中國讓步曲線」 也可以稱之為「台灣合作曲線」，在此曲線之上的任何一點，台灣的合作值均大 於零，台灣會傾向合作。就算台灣不願意經由談判（交易）合作，只要中國單方 面採取合作措施，台灣也可能被迫採取合作措施。因此，在「台灣合作曲線」與 「台灣獲利最大可能曲線」之區間即是台灣可能透過談判獲得中國讓步的最大利 益。在「中國獲利無異曲線」右上方的任何一點，台灣的合作值均大於中國的合 作值 10，因此台灣必需與中國合作才能獲得國家最大利益（超過中國的合作值）， 但不一定要從中國得到任何額外的回報。 幾種可能的情況必須進一步討論如下： 一、中國目前不願意在台灣列出的三個條件上讓步，很可能是這三個條件的價值 均超過中國在經濟上獲利程度（合作值），所以不願讓步。例如，中國的合 作值為 10，但要中國放棄武力犯台的價值可能為 40 至 50，不打壓台灣國際 活動空間的價值可能為 30 至 40，不否認對等政治實體的價值可能為 20 至 30。 二、若兩岸經貿交流（尤其是台灣投資）對中國經濟的效益縮小，則中國願意讓
步的空間縮小，也就是台灣籌碼正在流失。在 90 年，中國因為天安門事件 而受到國際經濟制裁，台資對中國國際收支的重要性（台資/中國外匯存底） 顯著提昇為 0.7%，而且中國從 85 年到 89 年有 451 億美元的累計貿易逆差， 外債餘額也高達 526 億美元。到了 93 年時，台資對中國國際收支的重要性 為 14.6%，當時外債餘額為 693 億美元，對外貿易已經有 44 億美元的順差， 而且外資正在急遽增加。在 97 年，台資對中國國際收支的重要性僅佔 2.4%， 中國的貿易順差將近一千四百億美元，已經超越當年的外債餘額，而且實際 利用外資高達 453 億美元。自從 93 年以後，台資對中國的重要性急速下降。 （見表十二） 三、假設目前台灣的合作值介於「台灣獲利最大可能曲線」到「中國讓步曲線」 之間，所以兩岸應該透過談判而取得中國的讓步。但因為台商的個別利益可 能大於台灣的綜合利益，所以會遊說台灣政府儘快開放三通（擴大經貿交 流）。在這樣的情形下，將形成一個虛擬的台灣合作值（台灣整體利益加上 台商的個別利益）。如果此合作值超越「中國讓步曲線」，而落入在「中國讓 步曲線」與「中國獲利無異曲線」的區間中，虛擬的台灣合作值將為正值。 此時，如果中國單方面採取合作的措施，台灣可能也會被迫配合。相對的， 台灣無法要求自利的企業界配合政府的政策，將使台北產生更大的焦慮 感。45這就形成「以商圍政」、「以民逼官」的具體情況。同時，台灣還要面 對因兩岸沒有談判而產生的兩岸經貿無秩序交流的外部成本，例如台商無法 獲得台灣的幫助、兩岸交流沒有秩序與法律保障（例如走私、販毒、偷渡）、 轉機與轉運成本等等。甚至為了降低轉運成本，中、上游企業過早遷移到中 國發展，使台灣的經濟利益受損。因此，如果台灣能與中國談判，將取得中 國方面的讓步及避免原來的外部成本，增加台灣整體的國家利益。 四、如果台灣在兩岸經貿交流的預期利益加大，則台灣整體的合作值將增大，可 能落於「中國讓步曲線」與「中國獲利無異曲線」的區間中，甚至在「中國 獲利無異曲線」之上。因此，中國可能不願意對台灣讓步，因為台灣的合作 值為正、甚至超過中國合作值。例如，台灣試圖發展亞太營運中心，但這項 計畫絕對需要中國的配合，所以台灣對於雙方合作的需求可能大過中國的需 求。46在這種情形下，要中國做出大規模的讓步（答應台灣的「三不原則」）
45 Leng, Tse-Kang, “Dynamics of Taiwan-Mainland China Economic Relations”, Asian Survey, Vol.
XXXVIII, No. 5, May 1998, pp. 494-509.
46 例如當初行政院委託進行「亞太營運中心」可行性評估的麥肯錫顧問公司便指出，兩岸若不 通航，台灣勢將無法成為亞太轉運中心，而且經建會、經濟部都表示亞太營運中心將以中國 為經濟腹地。一般跨國企業也認為，兩岸不能直接三通是台灣發展成為亞太營運中心的很大 障礙。郭正亮，「兩岸經貿正常化，開創兩岸和平共榮」，發表於 98 民進黨中國政策研討會， 頁 4。中華民國經濟部投資審議委員會，華僑及外國人、本國公司對外、對大陸地區間接投 資分析報告，民國八五年五月，頁 57。徐小波、潘強、陳民強，「亞太營運中心與兩岸關係」， 鍾琴 主編，兩岸產業分工：理論與實際 （台北：中華經濟研究院，民國 85 年 6 月），頁 118 25
更是不可能了。儘管中國不願意讓步，台灣仍被迫以「境外轉運中心」的方 式替代所謂的「兩岸直航」，因為台灣的整體利益是傾向合作，而不是對抗。 五、就民主化的台灣而言，民意與朝野的支持將會加強台灣的籌碼，也就是說， 民意與朝野對安全威脅的過度疑慮，將造成一個較低的虛擬合作值，進而要 求中國做出更大的讓步。然而，這樣的情形未必符合台灣的整體利益或原先 客觀評估的台灣合作利益。因為這將使台灣本來可能合作的可能性減少，甚 至落在喪失合作的可能性。這將產生兩種失誤：第一、台灣可能失去原本可 以經由雙邊談判獲得中國的讓步；第二、如果原來客觀的合作值為正值、甚 至大於中國的合作值，台灣將失去更多的利益。
五、 結論
兩岸經貿關係之複雜超越當前任何國際關係理論可以解釋的範疇。本文試圖 從經濟、安全與談判等三個面向，提出「台灣與中國經貿關係的一般性分析」， 作為理解兩岸經貿關係的架構。 在經濟上，本文認為兩岸經貿交流對於台灣的經濟發展應該有較正面的幫 助。無論從目前各種探討直接對外投資的理論，或實際分析兩岸經貿往來對於台 灣所產生的效應，結論都是有利於台灣的國際收支、產業升級，並沒有造成產業 空洞化、增加淨失業率。至於台灣對中國的投資與貿易往來可能增加的經濟風 險，基本上台商個別的風險應該是大過整體台灣的風險，所以台商應該會做好應 有的應變措施，政府不應該越俎代庖。中國經濟不穩定固然增加台商的風險，但 是國際匯率與景氣對台商的影響可能更大。整體而言，兩岸經貿交流累積的的利 大過其可能帶來經濟風險的弊。 在安全上，由於中國內部政治經濟結構的轉變以及台灣、中國與國際社會之 間已經形成「國際分工共同利益體」，兩岸經貿交流並沒有為台灣帶來額外的安 全上負擔。中國不但不可能發動對台灣的經貿制裁，同時台商也不是中國政府的 工具。台商充其量只不過是維護自己的利益，反過來也會限制中國以武力犯台或 對台灣進行經貿制裁。甚至，台灣如果能配合國際強權的戰略，兩岸經貿交流應 該有助於加速中國成為一個開放、繁榮、負責的國際社會成員。這將使兩岸的問 題增加以和平的方式解決的可能性。至 119。Mihalca, Matei P., 1997-1998 Taiwan White Paper. (Taipei: American Chamber of Commerce in Taipei, 1997), pp. 13-26.
