高鐵運輸反恐作為之研究─以台灣高鐵為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院國家安全與大陸研究碩士在職專班碩士論文. 立. 政治大. 高鐵運輸反恐作為之研究─以台灣高鐵為例. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：郭武平博士研究生：簡勇君撰. 中華民國一Ｏ一年六月.

(2) 謝辭能逾不惑之年報考政大，實乃非人生中之規劃，感謝羅福貞上校及李增遨上校兩位學長的從旁鼓勵，讓我燃起這一股報考熱忱，學習過程中藉由專班各位老師的悉心傳授，無論在國際經濟、區域安全情勢分析、危機處理、戰略研究等各項課程中，讓我得以吸收到國內頂尖師資的研究精華，是政大兩年學習過程中的最大收穫。本論文從題目選定、架構鋪成及提報過程的指導，首須感謝指導教授郭武平博士、口試委員朱新民博士、黃讚松博士三位老師的不斷提點與指正，令我如沐. 政治大賢學長、潘建華學長、吳京玲女士、卓佩怡女士等多位摯友的全力從旁協助與鼓立春風，許多的寶貴意見使本論文有了畫龍點睛之效，另亦感謝撰寫過程中，張文. ‧ 國. 學. 舞，讓本文得以順利付梓。. 其次，要感謝學習過程中許多同學的互相砥礪，讓學習過程中充滿歡笑與友. ‧. 誼，從各個同學在不同領域上的專長，汲取非常多的寶貴工作經驗，這些寶藏都. sit. y. Nat. 是課堂以外相當難得的收穫。. al. er. io. 最後要感謝我的雙親及大姊婉君的精神鼓舞，妻子素玫在生活上給予我最大. v. n. 的精神動力與支持，若本研究對於國家整體安全有任何絲毫的貢獻，願將這份研. Ch. engchi. 究成果與我最摯愛的家人一起分享！. i n U. 簡勇君謹誌. II.

(3) 中文摘要 2001 年當美國發生「9.11 事件」之後，國內各行政與情報機關所完成之各種反恐想定，「台北 101 金融大樓」被一致公認為是最可能遭受恐怖攻擊之想定目標，其原因在於它是台灣當下最重要的地標之一，由於目標顯著一旦遭受恐怖攻擊，對於國內經濟與社會民心都將產生極大的震懾效果。直到 2007 年初，台灣高速鐵路正式營運通車，三鐵共構的台北車站與高鐵運輸系統，也被同時列入可能遭受攻擊的目標之一，並連續三年成為行政院「金華反恐演習」兵棋推演或實兵操演的想定攻擊目標。這意味著無論是在國內、外，都已意識到全球恐怖主. 政治大. 義的攻擊型態正逐漸朝向大型交通運輸系統蔓延。. 立. 本研究的目的試圖歸納當前高速鐵路可能面臨的威脅與挑戰，並參酌世界. ‧ 國. 學. 先進各國在高速鐵路面對恐怖威脅所擬定之反恐策略與做法，與國內高鐵之現行措施加以對照，來進一步提升台灣高鐵運輸安全防護，以提供國內致力於反. ‧. 恐工作的先進，作為提升反制應變能量之參考。. y. Nat. sit. 本研究的重點即在於探討高鐵安全防護的特性，由預防、應變及復原的角. n. al. er. io. 度，借重外國的長期經驗，從制度、組織、策略、法令及實務作為進行分析，本. i n U. v. 研究經過多方比較發現，國內高速鐵路面對恐怖攻擊在基本防護與緊急應變能力. Ch. engchi. 上，與世界先進各國在高速鐵路所投入的資源是明顯不足的。縱然，台灣高鐵在 BOT 的架構下，在安全防護上有其侷限性，台灣高鐵仍應本於民營企業所需承擔的社會責任與政府攜手合作，共同逐步完備具體可行的反恐機制與災防應變體系，筆者更期盼藉由本研究，能讓國內對於反恐之個案研究上能再增加一項多元的議題。. 關鍵詞：美國 9.11 事件、恐怖主義、恐怖攻擊、反恐、高鐵安全、緊急應變。. III.

(4) 目. 次. 圖次…………………………………………………………………………1 表次………………………………………………………………………2 第一章. 緒論………………………………………………………………………3. 第一節. 研究動機與目的……………………………………………………3. 一、研究動機 … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … 4 二、研究目的 … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … 4 第二節. 研究方法與架構……………………………………………………………4. 一、研究方法…………………………………………………………………………4. 政治大. 二、研究架構…………………………………………………………………………5 第三節. 立. 研究範圍與限制……………………………………………………………6. ‧ 國. 學. 一、研究範圍…………………………………………………………………………6 二、研究限制…………………………………………………………………………6 文獻探討……………………………………………………………………6. ‧. 第四節. 一、國內相關文獻……………………………………………………………………7. Nat. sit. y. 二、國外相關文獻…………………………………………………………………11. 第一節. 高鐵營運系統安全之特性………………………………………………12. n. al. er. 恐怖攻擊對高鐵運輸安全之威脅………………………………………12. io. 第二章. Ch. engchi. i n U. v. 一、國際間鐵路運輸系統安全之主要管理規範………………………………13 二、台灣高鐵之安全管理策略……………………………………………………14 第二節. 國際間重大交通運輸遭受恐怖攻擊之主要方式及類型………………15. 一、重大交通運輸系統易遭恐怖組織鎖定攻擊之主因…………………………15 二、近年來交通運輸系統所發生之重大恐怖攻擊事件…………………………16 第三節. 重大交通運輸遭受恐怖攻擊所面臨之影響……………………………18. 一、安全戰略層面…………………………………………………………………18 二、社會經濟層面…………………………………………………………………19 第三章. 主要高鐵國家之反恐策略與作法………………………………………21. 第一節. 國際間對於高鐵反恐之策略與作法……………………………………21 IV.

(5) 第二節. 中國高鐵反恐策略與作法………………………………………………26. 一、中國高鐵發展近況……………………………………………………………26 二、中國境內打擊恐怖活動現況…………………………………………………27 三、中國高鐵反恐之具體作為……………………………………………………30 第三節. 法國 TGV 高鐵與德國 ICE 高鐵反恐策略與作法……………………32. 一、法國高鐵與德國高鐵發展近況………………………………………………32 二、法國與德國參與打擊恐怖活動之進程……………………………………35 三、法國、德國高鐵反恐之具體作為……………………………………………41 第四節. 日本高鐵新幹線反恐策略與作法………………………………………45. 一、日本高鐵新幹線發展近況………………………………………………………45. 治政大三、日本高鐵新幹線反恐之具體作為………………………………………………47 立二、日本參與打擊恐怖活動之進程…………………………………………………46. 台灣高鐵之反恐政策與作為……………………………………………53. 第一節. 國內自 9.11 事件後所建構之反恐機制…………………………………53. ‧ 國. 學. 第四章. ‧. 一、國內反恐行動之組織架構……………………………………………………53 二、國內反恐行動之運作機制……………………………………………………55. y. Nat. 國內重大交通運輸反恐作為之規劃與執行……………………………63. sit. 第二節. er. io. 一、反重大交通設施恐怖攻擊應變組之組織架構………………………………63. al. v i n Ch 三、反重大交通設施恐怖攻擊應變組之運作機制………………………………64 engchi U n. 二、反重大交通設施恐怖攻擊應變組之主要任務………………………………64. 第三節台灣高鐵在既有安全體系下之反恐規劃與作法………………………65. 一、高鐵局之反恐規劃與具體作為………………………………………………66 二、高鐵公司之反恐規劃與具體作為……………………………………………66 第五章. 台灣高鐵反恐面臨的挑戰與契機………………………………………73. 第一節. BOT 結構下所形成之限制與突破………………………………………73. 一、巨額攤提恐將限縮高鐵營運永續發展……………………………………73 二、BOT 結構下執行維安與反恐所將遭受之限制與影響………………………74 三、如何突破結構上之限制創造三贏的局面……………………………………77 第二節國際間高鐵反恐策略作為對我國之啟示………………………………78 一、從組織結構與策略規劃層面…………………………………………………78 V.

(6) 二、從法令制定與實務作業層面…………………………………………………80 第三節. 國內高鐵反恐政策應有之反思…………………………………………81. 一、持續推動高鐵安全文化………………………………………………………81 二、從各類案例中汲取經驗………………………………………………………82 三、鑽研各類想定以強化模擬演訓………………………………………………83 四、致力提升反恐維安緊急應變能力……………………………………………83 第六章. 結論………………………………………………………………………86. 一、高鐵反恐涉及多面向跨部門協調，需要政府更多的參與及支持…………86 二、高鐵公司應適度調整安全人力之配置，並提升其專業度…………………87. 治政大參考文獻……………………………………………………………………………88 立. 三、政府宜儘速明訂相關法令，以建立明確的權責關係………………………87. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(7) 圖次圖 4-1、我國反恐怖行動組織架構（平時）…………………………………………57 圖 4-2、我國反恐怖行動組織架構（變時）…………………………………………59 圖 4-3、反恐危機管理「三、三、一」機制…………………………………………61 圖 4-4、交通部反重大交通設施恐怖攻擊應變組組織架構圖……………………64 圖 4-5、交通部反重大交通設施恐怖攻擊應變組緊急通報體系…………………65. 政治大. 圖 4-6、高鐵緊急應變小組指揮架構圖……………………………………………69. 立. 圖 4-7、高鐵緊急應變流程示意圖…………………………………………………70. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -1-. i n U. v.

(8) 表次表 2-1、2006~2010 全球恐怖主義攻擊事件數量統計……………………………16 表 2-2、恐怖分子對鐵路系統攻擊手法一覽表……………………………………18 表 3-1、大眾運輸系統設施重要性一覽表…………………………………………22 表 3-2、大眾運輸系統的重要性與脆弱性評估表…………………………………23 表 3-3、大眾運輸系統反恐措施一覽表……………………………………………26 表 4-1、一級應變中心組織轉換表…………………………………………………62. 政治大. 表 4-2、二級應變中心組織轉換表…………………………………………………63. 立. 表 4-3、高鐵告警系統數量統計表…………………………………………………67. ‧ 國. 學. 表 4-4、高鐵復原工作編組之任務分工……………………………………………71. ‧. 表 5-1、各主要高鐵國家對於高鐵安全與反恐部署之比較………………………80. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -2-. i n U. v.

(9) 第一章. 緒論. 「美國 9.11 事件」喚醒了沉浸於冷戰後和平氣氛中的美國人民，更震撼了全球民眾。美國政府除積極備戰以嚴懲行兇暴徒外，另一方面更加強了國家安全的各種措施與管理，美國人能從驚駭中立即採取行動，在組織方面成立了國土安全部，集中資源統籌國內與國境的安全維護；外交上持續加強與各國反恐聯盟與孤立恐怖組織的運作；在軍事上繼續其圍堵與剿滅的政策；在經濟上採取封鎖、打擊恐怖主義與親恐國家的制裁；由此可見，反恐是一件複雜艱钜的國安工程，其涉及的層面包括了國防、內政、外交、經濟，與國家、種族、宗教、社會、政. 政治大. 治均息息相關。因此，反恐工作無論是研究或實務，都不能僅侷限在單一的學術. 立. 領域中或是少數的學科。1. ‧ 國. 學. 台灣高速鐵路係由民營業者台灣高速鐵路股份有限公司(以下簡稱台灣高鐵或高鐵公司)所負責經營，自民國 96 年 1 月 5 日正式通車營運迄今已逾五年，以. ‧. 作為全球最大規模的 BOT（Build-Operate-Transfer）公共工程個案而言，從興建. sit. y. Nat. 期到營運階段，在安全議題上始終面臨著相當嚴峻的挑戰，而國際間自從「美國. io. er. 9.11 事件」恐怖攻擊導致安全情勢升高之後，國內、外面對恐怖攻擊事件的防處均有了新的思維，高速運輸載具除了是恐怖攻擊的重要目標之一，運輸載具本. al. n. v i n 身也成為了破壞力強、傷亡面大的致命攻擊武器，2004 年 3 月 11 日西班牙首都 Ch engchi U 馬德里火車爆炸案、2005 年 7 月 7 日英國倫敦地鐵爆炸案、2006 年 7 月 11 日印度孟買火車爆炸案、2010 年 3 月 29 日俄羅斯莫斯科地鐵爆炸案，這幾起典型的暴力性鐵道恐怖攻擊，在在都引發了國際間的高度恐慌，也等同對世界各國發出鐵道反恐的保安警訊。. 第一節. 研究動機與目的. 一、研究動機. 1. 黃富源，「犯罪學在反恐怖主義上的運用」，《第一屆恐怖主義與國家安全學術研討暨實務座談會論文集》(桃園：中央警察大學主辦，民 94 年 12 月 29 日)，頁 11。 -3-.

(10) 台灣的鐵道運輸已成為城際運輸的重要交通系統之一，台灣高鐵加入西部交通走廊旅客疏運後，大幅取代了過去的空運載具，平均最高時速將近 300 公里的快速飛馳，每列車次最大載運近千名的旅客，惟在安全防範措施上，卻遠不及空運載具，尤其當民營企業在整體防護能量上，難與政府機關相互比擬的限制因素下，如何克服安全防制體系的弱點，將國內近年來積極建構的反恐、防災、偵防、情報諸多體系加以整合，以有限的資源，有效降低高鐵運輸危安的風險，除了是國際反恐應變探討的主流，亦為保障人民生命、財產安全亟待面對的課題。. 二、研究目的. 政治大. 本研究即在此背景與動機之下，希藉由「美國 9.11 事件」後，國際間所發. 立. 生之大型鐵道恐怖攻擊類型加以分析、比較，歸納出高速鐵路可能面臨的威脅與. ‧ 國. 學. 挑戰，並參酌世界先進各國在高速鐵路面對恐怖威脅所擬定之反恐策略與做法，從戰略、政策、法律、行動打擊、應變架構及風險管控等各層面，與國內高鐵之. ‧. 現行措施加以對照，來進一步提升台灣高鐵運輸安全防護，以提供國內致力於反. y. n. (一)歷史研究法. al. 研究方法與架構. Ch. sit. io 一、研究方法. 第二節. er. Nat. 恐工作的先進，作為提升反制應變能量之參考。. engchi. i n U. v. 自 2001 年「美國 9.11」恐怖攻擊事件後，世界先進各國在反恐作為上，面對恐怖攻擊手段的不斷翻新而隨之演進，藉由歷次的恐怖攻擊事件，從國際局勢、地緣政治、恐怖組織發展等面向加以歸納，已成為各國在制定反恐策略的重要經驗與法則。本研究試圖蒐集與檢視近年來國際上鐵路運輸系統所遭受之恐怖攻擊事件，從歷史紀錄來發掘鐵路恐怖攻擊事件的原貌，並藉由國際上擁有高鐵系統之主要國家，在安全防護的發展歷程中，由策略面與實務面擷取各國政府或企業之具體作法，俾作為台灣高速鐵路在制定反恐策略上的借鏡。 -4-.

(11) (二)文獻分析法本研究廣泛蒐集國內、外等相關之書籍、論文、期刊、研究報告、政府出版品及官方網站等資料，參考國際上對於鐵路運輸系統安全防護之相關研究，結合近年來國內各級政府、主管機關及台灣高鐵所舉辦的各類型綜合演練資料及文獻，從中加以整理、分析與比較，再分別從理論與實務層面，探討台灣高鐵未來反恐之走向。. 二、研究架構本研究共分為六章，分析架構與章節安排如下：第一章. 政治大. 緒論：本章將說明研究動機與目的、研究方法與架構、研究範圍與限. 立. 制，回顧相關文獻並就其國內外學界之研究現況予以評論。. ‧ 國. 學. 第二章. 恐怖攻擊對高鐵運輸安全所構成之威脅：本章將先從高速鐵路系統安全特性的角度切入，分析國際間鐵路運輸系統安全之主要管理規範，. ‧. 進而與台灣高鐵目前所採行之安全管理系統與策略作一對照，另針對. y. Nat. sit. 大眾運輸系統易遭恐怖攻擊之主要原因及近年來交通運輸系統所發生. n. al. er. io. 之重大恐怖攻擊事件，從中檢視其主要之攻擊類型與態樣，歸納出高. i n U. v. 鐵運輸系統一旦遭受恐怖攻擊，所可能面臨之影響。第三章. Ch. engchi. 當前主要高鐵國家在反恐策略上之發展與作法：本章將藉由探討國際間對於高鐵反恐之發展趨勢，然後分別針對中、德、法、日四個發展高鐵系統之主要國家，探究其在高鐵運輸系統的發展現況以及該國對於境內反恐與高鐵防護的策略與作法，從中發掘有利於精進台灣高鐵反恐部署之參考。. 第四章. 台灣高鐵之反恐政策與作為：本章首先探討國內自「美國 9.11 事件」後，為配合國際社會共同打擊恐怖組織所建構之反恐機制與當前運作之情形，並分別從行政院、交通部與台灣高鐵三個面向所建構之反恐應變體系作為研究主軸，分析台灣高鐵以災害防救作為應變主體架 -5-.

(12) 構，在災害預防、緊急應變與搶救復原各階段的任務配置與應變指揮機制之可行性與靈活度，再從多方聯合遂行反恐行動的角度，探討其緊密度與有效性。第五章. 台灣高鐵反恐面臨的挑戰與契機：本章將以台灣高鐵現處於 BOT 特許民營公司之角度，執行維安與反恐部署所將遭受之限制與影響，對照先進各國對於高鐵的反恐策略與作法，從組織結構、策略規劃、法令制度及實務作業等各層面，提出有效之因應對策與具體之調整作為。. 第六章. 結論。. 治政研究範圍與限制大. 第三節. 立. 一、研究範圍. ‧ 國. 學. 本研究是以當前擁有高鐵系統之先進各國作為研究主體，主要範圍著重於該國政府與鐵路機構所採行之反恐作為，另針對「美國 9.11 事件」後，國際間多. ‧. 起鐵道攻擊事件對於高速鐵路所造成之威脅，結合我國近年來所推動之國土安全. y. sit. al. er. io. 二、研究限制. Nat. 反恐應變機制，以提供可行之反恐對策。. v. n. 由於國內對於高速鐵路的反恐研究尚處於起步階段，迄今對於高鐵反恐議題. Ch. engchi. i n U. 仍乏總體性之研究著作，且反恐法令、規章與重大基礎設施應變架構仍待各主管機關檢討與建構中，另本研究亦因諸多涉及國家安全與各鐵路機構之營業秘密，致第一手資料蒐集不易而受到限制。. 第四節. 文獻探討. 自 2001 年美國與聯合國安理會所積極主導的全球反恐合作架構展開運作後，十年來對於反恐議題引起全球學術界的廣泛探討，無論從廣度、深度或數量上均有長足的進展，惟就研究主題而言，大多以國際戰略之角度或國家整體安全情勢切入之總體性研究居多，反觀就個別關鍵基礎設施之安全防護議題則相對薄弱，然而國內、外學術機構也發現到，為整合反恐防護力量及可用資源，必先從 -6-.

(13) 強化本身重大關鍵基礎設施著手，國內經過近年來的努力，從政府到學界已積極透過國際學術交流與機構參訪，逐步發展出一套可行的建構方案，以運用在艱鉅的國安工程上，以下將針對國內外有關反恐及關鍵基礎設施安全防護之論述做概要性之探討與回顧。一、國內相關文獻蔡明彥教授著〈都會大眾運輸系統反恐與應變措施之探討〉 2強調一旦要強化大眾運輸系統的反恐能力，首要步驟在於評估系統面臨哪些「風險」（Risks）。從事風險評估的程序至少包括：（一）確認大眾運輸系統內哪些設施可能遭受攻. 治政大統將受到哪些衝擊與傷害；（三）掌握潛在威脅來源的能力、意圖與過去的行動立. 擊，並且存在哪些脆弱性；（二）評估系統遭攻擊後，乘客、服務人員與運輸系. 經驗。透過相關的評估，找出大眾運輸系統面臨攻擊時的弱點，這些弱點將成為. ‧ 國. 學. 潛在威脅來源發動攻擊的主要目標。同時在進行風險評估過程中，必須兼顧「重. y. Nat. 重要依據。. ‧. 要性」與「脆弱性」的評估，列出評估優先順序，做為投注資源防範恐怖攻擊的. er. io. 3. sit. 邱吉鶴、卜正球、黃宏光等三位先生合著之〈反恐怖危機處理機制之研究〉是從危機及恐怖主義的剖析出發，蒐集並比較美、日、法及我國危機處理與反. al. n. v i n 恐機制、作為，獲得許多值得我國學習的經驗，認為我國基於強化處理恐怖攻擊 Ch engchi U. 事件，可在現行國安體系與行政院體系「雙軌制」通報及決策機制的基礎架構上，適度修改及增強相關作為，並落實行政院治安與災防兩大體系之各種既有演練措施，以提升我國反恐怖主義危機應變處理能力。張中勇教授著〈台灣遭受恐怖攻擊之想定與對策〉 4即針對國內遭受恐怖攻擊之可能來源、目標選定、行動策略、攻擊手段、地點時機、影響層面來提出想定，並分由政策面、法制面、機制面、執行面等面向，提出有效防制恐怖攻擊之 2. 蔡明彥，「都會大眾運輸系統反恐與應變措施之探討」，《第七屆恐怖主義與國家安全學術暨實務研討會》，中央警察大學主辦，民 100 年 10 月 31 日，頁 1~10。 3 邱吉鶴、卜正球、黃宏光，《反恐怖危機處理機制之研究》（台北：行政院研考會，民 91 年 12 月）。 4 張中勇，「台灣遭受恐怖攻擊之想定與對策」（台北：行政院研考會，民 95 年 7 月）。 -7-.

(14) 對策，並透過可能遭受攻擊之想定（Scenarios），做為指導反恐準備之方向，同時可驗證成效，並據以提出各項政策與措施。另其在〈新安全威脅下國土安全體系之發展與趨勢〉5一文中論述自「 9.11 事件」後浮現各種新興的非傳統安全威脅，以邊境安全、交通運輸、災害防救、緊急應變及基礎建設防護等領域為核心之「國土安全」理念亦日趨普及，並分析美國、英國、德國、法國、加拿大、新加坡等國之國家體例，亦頗具參考。張登及助理教授著〈本體安全視角下的恐怖主義：以英國倫敦七七恐怖攻擊事件為例的分析〉6認為英國倫敦 2005 年 7 月 7 日所發生的鐵路恐怖攻擊事件，. 治政大困境變得益加清晰，十分值得研究者加以關注，並可視為一種案例研究上的「差立是後冷戰時期恐怖主義新趨勢的一個重要分水嶺，此一事件使得傳統安全概念的. 異最大案例」（the most different case）與「最不可能案例」（the least-likely case）. ‧ 國. 學. 換言之，七七案犯的背景與既往案例差異甚大，依照顯示的公開資訊認為，犯案. ‧. 者參與類似活動的可能性，應該遠低於以往活躍於中東、北非的恐怖分子。另其. y. Nat. 亦藉由七七恐怖攻擊事件導入「本體安全」的新概念，從反思「本體安全」與「實. er. io. 案例研究模式。. sit. 體安全」的關係，對恐怖主義乃至國際關係理論，設計出兼具經驗性與歷史性的. al. n. v i n 行政院國土安全辦公室於民國 C h 98 年所策訂之〈國家關鍵基礎設施安全防護 engchi U. 計畫〉7，以建立我國關鍵基礎設施安全評估與防護技術，推廣風險管理觀念，. 開發威脅及分析系統，提供決策支援，以強化國家緊急應變及快速復原的能力作為目標，針對(一)引進國家關鍵基礎設施安全評估與防護計畫方法與技術；(二) 組成核心團隊；(三)協助各部會建立能量及調查，完成防護計畫；(四)建立國家關鍵基礎設施資訊分析及共用平臺；(五)建置基本資料庫；(六)宣導與實務推. 5. 張中勇，「新安全威脅下國土安全體系之發展與趨勢」，《執法新知論衡》，第 3 卷第 1 期，民 96 年 6 月，頁 1-22。 6 張登及，「本體安全視角下的恐怖主義：以英國倫敦七七恐怖攻擊事件為例的分析」，《問題與研究》，第 48 卷，第 4 期，民 98 年 12 月，頁 67-94。 7 「國家關鍵基礎設施安全防護－方法、防護計畫及資料整合架構研究計畫說明」，《行政院 98 年中央政府總預算-附錄一》 (www.ey.gov.tw/public/Data/931013114671.pdf)，頁 117-118。 -8-.

(15) 動；(七)建立國際合作關係等七大項目進行研究，以期建立我國部會關鍵基礎設施安全評估及防護能量等相關措施。行政院科技顧問組於民國 101 年初所發表之〈關鍵資訊基礎建設保護政策指引〉8，強調關鍵基礎建設(Critical Infrastructure, CI)，係泛指一個國家為了維持民生、經濟與政府等相關運作而提供之基本設施與服務，為社會維持基本功能所需之基礎建設。其並針對全球 25 個主要國家所進行之評估調查顯示，國際間最常將重大關鍵領域區分為九大類，其中有高達 24 個國家將交通設施列為重大基礎建設領域與次領域之防護項目之中，並對於美國、日本與德國等重要先進國家. 治政大在國內碩博士論文方面，自「美國 9.11 事件」後，以反恐作為研究主題之立. 之 CI 防護作為提出具體及完整之比較。. （一）關於高速鐵路及運輸安全防護之相關議題. 學. ‧ 國. 著作已有顯著增加，惟細部之研究領域略有不同，概分述如下：. ‧. 陳建次著〈鐵道安全管理機制之研究─以台灣高速鐵路防護能力為例〉. y. Nat. (警大公共安全所，民 99 年)、李陽琛著〈軌道運輸系統之系統保證機制研. er. io. sit. 究〉(台科大機械工程所，民 99 年)、許哲銘著〈台灣高鐵在地震脫軌時緊急應變措施之研究〉(中央大學營建管理研究所，民 99)、許羽忻著〈高鐵. al. n. v i n 營運危機反應策略之研究〉(大葉大學人力資源暨公共關係學系碩士在職專 Ch engchi U 班，民 96)、高學賢著〈臺北車站三鐵共構空間避難安全之研究－以台鐵高. 鐵 U-2 月臺層為例〉(警大消防科學研究所，民 96)、陳俊雍著〈GIS 為基的智慧型緊急應變決策模式之研究---以高鐵緊急應變決策支援為例〉(輔仁大學資訊管理學系，民 94)、林宜鋒著〈地下車站避難安全性能法規應用之研究-以台灣高鐵桃園車站為例〉(警大消防科學研究所，民 93)、韋基昌著〈我國航空保安措施之研究—以防制恐怖攻擊為中心〉(警大外事警察研究所，民 92)、劉政峯著〈大眾捷運系統之危險管理-以台灣高鐵為例〉(逢甲大學經營管理所，民 92)、陳家緯著〈城際大眾運輸安全風險評估之研究〉 8. 行政院科技顧問組，「關鍵資訊基礎建設保護政策指引」，(民 100 年 12 月 31 日)，頁 4~9。 -9-.

(16) (交通大學運輸工程與管理系，民 88)，以上諸篇研究論文多以高鐵運輸及其中之實體基礎設施或其他運輸工具之安全防護，作為主要研究範圍，除深入探討基礎設施之強、弱點之外，另亦從風險管控之角度提出多項研究發現，殊值借鏡。（二）關於國內外防治恐怖活動之相關議題陳以鋒著〈反恐與災害防救體系整合之研究〉(臺北科技大學土木與防災研究所，民 97)、呂光耀著〈「九一一事件」後歐盟反恐政策之研究〉(政大外交學系戰略與國際事務碩士在職專班，民 97)、楊家菱著〈九一一事件. 治政大 96)、尤耀慶著〈恐怖攻擊與我國的反恐策略〉(文化大學政治學研究所，立後德國政府反恐政策之研究(2001-2007 年)〉(淡江大學歐洲研究所，民. 民 96)、黃芳祐著〈美國九一一事件後台灣反恐機制研析〉(交通大學工學. ‧ 國. 學. 院碩士在職專班產業安全與防災組，民 96)、郭嘉範著〈我國反恐機制中國. ‧. 軍角色之分析─以國防組織再造配合為例〉(政大國家安全與大陸研究碩士. y. Nat. 在職專班，民 96)、傅學廷著〈警察在防制恐怖活動之角色〉(警大公共安. er. io. sit. 全所，民 95 年)、陳炳禎著〈日本安全制度之研究〉(警大公共安全研究所，民 96) 、洪漢國著〈九一一事件後法國反恐政策(2001-2006)〉(淡江大學. al. n. v i n 歐洲研究所，民 95)、李明翰著 C h 〈從危機管理的觀點探討我國反恐機制現況〉 engchi U (警大行政警察研究所，民 95)、黃裕庭著〈台灣反恐因應作為之研究：九. 一一事件後〉(淡江大學國際事務與戰略研究所，民 93)、許榮泰著〈國際反恐政策與作為之研究〉(政大國家安全與大陸研究碩士在職專班，民 93)、陳雙環著〈當前中華民國反恐對策之研究〉(政大外交學系戰略與國際事務碩士在職專班，民 92)、王婉蘭著〈德國政府反恐怖活動之研究〉(淡江大學歐洲研究所，民 85)；以上諸篇研究論文多以國、內外政府機關反恐策略，作為主要研究範圍，分別從國際地緣戰略、國際反恐合作或國內反恐機制建構等不同面向，探討各國打擊恐怖主義之理論與實務，並能從研究中擷. - 10 -.

(17) 取世界先進各國在反恐部署上建構之聯合運作機制，亦為本研究亟欲達成之目標。二、國外相關文獻 (一) 美國 Homeland Security Council，2007 年美國國土安全報告書(Nation strategy for Homeland Security 2007)係美國政府整合 22 個聯邦單位後所成立之國土安全部，解析美國的國土安全觀念及當前面臨威脅及挑戰，內容包含預防恐怖主義、關鍵基礎設施防護、災害及緊急事件之預防等，並運用風險管理及危機處理的觀念來消弭危害，對於國土安全管理. 治政年出版的「美國客運鐵路系 (二) 美國蘭德公司(RAND Corporation)在 2007大立的研究具有相當的參考價值。9. 統安全」(Securing America’s Passenger-Rail Systems)一書中，分析出世. ‧ 國. 學. 界各國鐵路系統可能遭受恐怖攻擊之方式，詳盡敘述炸彈攻擊對於鐵路. ‧. 運輸所帶來的威脅，藉以呼籲世界各國應強化鐵路運輸反恐機制運作的. io. er. 路系統面臨恐怖攻擊的風險均有深入的闡述。10. sit. y. Nat. 重要性與急迫性，另外經由蒐集所得的數據做出完整統計分析，對於鐵. (三) 美國學者弗蘭克．博爾茲著《恐怖主義及反恐對策》完整地解析了美. al. n. v i n 國反擊恐怖主義政策，主張對恐怖行動的反擊必須採取多面向聯合進 Ch engchi U 行，並歸納出在反恐行動過程中應考慮的幾項重要內容，包含情報蒐集、對恐怖行動的預防、對恐怖行動的打擊與復原管控，與國內當前所建構的反恐機制，可以藉由分析及比較從中瞭解，對於投入資源的分配與不足。11. 9. Homeland Secueity Council，“National Strategy for Homeland Security”，〈http://www.whitehouse .gov/homeland/book/〉，擷取日期：2012 年 3 月 12 日。 10 Jeremy M. Wilson et al., Securing America’s Passenger-Rail Systems (Santa Monica, CA: RAND, 2007) 11 弗蘭克．博爾茲，「恐怖主義及反恐對策」，收錄《恐怖主義與反恐怖鬥爭理論探索》，中國現代國際關係研究所反恐怖研究中心主編(北京：時事出版社，2002 年 7 月），頁 396~432。 - 11 -.

(18) 第二章恐怖攻擊對高鐵運輸安全之威脅自從「美國 9.11 事件」後，恐怖主義對全球人類的威脅便進入了新的階段，美國高舉反恐大旗聯合全球各主要國家，投入鉅大資源不斷擴大國際間的情報合作，採取了全面防堵的安全措施，國際蓋達組織（Al-Qaeda）在美國及反恐聯盟的共同圍剿下，逐漸從過去科層結構的嚴密組織，分裂成許多受蓋達意識形態啟發的獨立團體。這些恐怖組織新成員大多來自不同國家，攻擊行動亦從過去境外遙控的指揮模式，改由各國境內個別或少數成員來負責策動。 12但實際情況卻是每年仍然一再發生重大恐怖攻擊事件，進入 21 世紀後國際間交通運輸系統遭受. 政治大. 恐怖攻擊的重大事件亦未曾平息，進而造成大量的平民傷亡。. 立. 第一節. 高鐵營運系統安全之特性. ‧ 國. 學. 根據歐盟(European Union)及國際鐵道聯盟(UIC)對於高速鐵路所作之定. ‧. 義，係指透過改造原有線路使其設計速度達到時速 200 公里以上，或新建線路的. y. Nat. 設計速度達到時速 250 公里以上之鐵路系統13，這個標準亦為當今世界各國所普. io. sit. 遍認同的定義，而「安全性」是任何運輸工具不容妥協之最基本條件，針對國際. n. al. er. 鐵道聯盟在歐洲之研究，在相同運量之下，人類在公路運輸發生肇事機率約為鐵. Ch. i n U. v. 路運輸的八倍，而國內的台鐵全線由於係非專用路權之設計，沿線大量之平交. engchi. 道，已成為交通事故之最大肇因；在國內航空運輸方面，偏高的飛安失事率所造成的大量旅客傷亡14，相較之下台灣高速鐵路擁有原始專用路權，列車在線性導引下，系統採用自動控制方法，促進了列車運輸之安全性 15，也相對迅速推升了高速鐵路成為台灣西部幹線中、長程運輸的主要運輸工具。然而，台灣高速鐵路. Victor Asal et. al.,“Terrorism as Transnational Advocacy: An Organizational and Tactical Examination” Studies in Conflict & Terrorism, Vol.30, No.1 (2007), pp.15-39. 13 維基百科，「高速鐵路」，2012 年 3 月 12 日，〈http://zh.wikipedia.org/wiki/%E9%AB%98% E9%80%9F%E9%90%B5%E8%B7%AF〉(2012 年 3 月 14 日)。 14 根據行政院飛航安全委員會(Aviation Safety Council)所發布之「台灣飛安統計 2001-2010」指出，近十年所發生的 17 次失事（ICAO Accident），總計造成國籍民用航空運輸業飛機 3 次全毀及 226 人死亡，〈www.asc.gov.tw/author_files/statistics01-10.pdf〉。 15 吳建憲，「台灣高速鐵路營運後之優勢與競爭力」，現代營建月刊，第 301 期(2005 年 1 月)，頁 61~ 65。〈http://www.arch.net.tw/modern/month/301/301-2.htm 〉(2012 年 4 月 2 日)。 12. - 12 -.

(19) 儘管具有專屬路權及先進之自動控制系統，全長 345 公里行駛路線中，主要多為高架鐵道(73%)及隧道(18%)，密閉與立體安全維護方式有別於一般地面救災應變，一旦發生危害，聯絡困難、救援不易等限制因素，均將成為防護與搶救復原之潛在危險因素。此外，當高鐵運輸逐漸成為社會大眾所廣泛使用之中、長程運輸工具，除了須兼顧服務品質所講求之便利性，另須克服開放式公共空間所增添的安全防護困難，若欲令其自行研擬全面性之反恐措施，對一個民營鐵路機構而言，已非其獨力所能完成。一、國際間鐵路運輸系統安全之主要管理規範. 政治大必須透過安全管理的預防控制予以降低，目前世界上有關鐵路系統安全管理的立一套完整之鐵路系統，自規劃設計到營運維護均潛藏著不同類型的風險，. ‧ 國. 學. 規範大多以歐盟所制訂的標準為主，歐盟為使其會員國在鐵路運輸系統安全管理上有一致的標準，遂針對鐵路運輸系統制定安全管理的規範，其中 IEC61508. ‧. 是一通用規範，適用於鐵路運輸、航太工業、核能電廠及一般製造業，EN50126、. sit. y. Nat. EN50128 及 EN50129 則是專門為鐵路運輸系統所制定的一套評估方法，內容包. al. er. io. 含從設計規劃、興建製造，直到營運階段的所有安全規範，台灣高鐵目前所使. n. 用的規範即為 EN50126：1999。. Ch. engchi. i n U. v. EN50126 之全名為 Railway applications–The specification and demonstration of Reliability, Availability, Maintainability and Safety (簡稱為 RAMS)，這一套規範主要是用來控制整體鐵路系統的可靠度(Reliability)、可用度(Availability)、可維修度(Maintainability)及安全性(Safety)，且適用於整個鐵路運輸系統，在此規範架構下，若安全性與可用度任一項指標受到威脅，均會形成嚴重之影響。另在此規範中亦提出了系統生命週期(System Lifecycle)的16概念，規範在每個階段. 16. System Lifecycle 係指始於系統之規劃，而終於系統不再被使用，並被除役及汰除之整體時段內所發生之活動。 - 13 -.

(20) 的作業及程序，均須同時採用故障自趨安全(Fail to Safe)之設計，經由一系列的作業，以確保鐵路運輸系統滿足其 RAMS 目標，達到鐵路運輸預定的安全品質。在安全管理方面，EN50126 提出構成安全風險矩陣的兩項主要因素，第一是危害的可能性或其發生的頻率，第二是危害所造成後果的嚴重程度。經由這兩個因素組成的安全風險矩陣表，可提供安全管理過程中風險量化的重要基礎，用以評估風險頻率、風險強度與風險等級的關係。EN50126 將危害所導致的嚴重程度及危害發生的頻率分別區分為四個程度及六個等級，此外，藉由危害頻率及嚴重程度交叉所得的風險等級亦不盡相同，經過分級後始能提供管理. 政治大. 者針對不同等級採行適當、有效的管理措施。. 立. 二、台灣高鐵之安全管理策略. ‧ 國. 學. 依據行政院在 2004 年 11 月 16 日所規劃完成之「我國反恐怖行動組織架構. ‧. 及運作機制」，當恐怖行動發生或有發生之虞，而造成災害或可能造成災害時，. Nat. sit. y. 各級政府應依災害防救法相關規定優先啟動災害防救機制。然而，恐怖活動初. n. al. er. io. 期多是以災害型式出現，如 2001 年「美國 9.11 事件」初期即被視為飛機墜毀. i n U. v. 事故，2005 年「英國倫敦 77 地鐵爆炸案」初期通報也是電量過載造成列車事故，. Ch. engchi. 因此，當重大災害發生時，高鐵公司係以「救人」、「救災」為優先，緊急啟動災防應變機制，事後再依災害原因交由權責單位調查與處置，制定反恐應變機制，亦是基於此一概念，要求其各級緊急應變作業編組及部門，在制（修）定各項災防及緊急應變相關之作業程序時，均應考量不同類型之恐怖活動攻擊態樣，在一體適用原則下，使反恐應變與災害應變得以緊密結合。另外，台灣高鐵除土建工程結構具多樣性之外，營運環境亦是相當複雜，其中包含為數眾多的車輛、車站、維修基地、商店及對社會大眾開放的各種公共設施，對於系統內各項設施面臨攻擊的脆弱性，均已依照其脆弱性進行分類，. - 14 -.

(21) 藉由建立完整的基本檔案，進而提出因應風險的選項與方案，並在進行脆弱性評估的過程中，結合災防動員、反恐安全、維修工程與結構技術等部門對於恐怖攻擊防護所提出的專業意見，綜合判定鐵路安全系統所潛存的風險。. 第二節. 國際間重大交通運輸遭受恐怖攻擊之主要方式及類型. 一、重大交通運輸系統易遭恐怖組織鎖定攻擊之主因在歷史上 1995 年日本東京地鐵沙林毒氣的恐怖攻擊事件曾經受到全世界的密切關注與探討，這一類典型的恐怖攻擊方式，對於廣大社會所帶來的衝擊. 治政及人民心理的震懾，在在符合恐怖組織所欲達成的政治動機。國際間各類型的大立重大運輸系統，從規劃與設計階段，其考量之目的主要還是以提供舒適便捷、 ‧ 國. 學. 快速準點、安全可靠為重點，這些大眾運輸系統之所以日漸成為恐怖組織鎖定. ‧. 攻擊之目標，其原因在於：. sit. y. Nat. (一)大眾運輸系統強調服務與效能，為了乘客方便，通常不會採行較為嚴密. n. al. er. io. 的安檢措施。. v. (二)大眾運輸系統的可親性(accessibility)高，在大型都會中，這些陸上運輸. Ch. engchi. i n U. 系統隨處可見，並且依照固定的時間與路線行進。 (三)大眾運輸系統的服務與操作人員眾多，讓恐怖分子有機會偽裝成工作人員進行滲透。 (四)都會大眾運輸系統載客量龐大，運輸網路綿密，一旦遭受攻擊，將引發社會高度關注、製造民眾恐慌。17 根據美國國務院國家反恐中心所完成之「恐怖主義 2010 年國家報告」（Country Reports on Terrorism 2010）中所統計之數據18，在 2010 年有超過 11,500 17. 蔡明彥，「都會大眾運輸系統反恐與應變措施之探討」，《第七屆恐怖主義與國家安全學術暨實務研討會論文集》(桃園：中央警察大學，2011 年)，頁 3。 18 National Counterterrorism Center: Annex of Statistical Information，〈http://www.state.gov/j/ct - 15 -.

(22) 起恐怖襲擊事件發生在全球 72 個主要國家，總共造成約 50,000 名受害者，其中包括近 13,200 人死亡，在攻擊件數上，較 2009 年增加了近 5％(參閱表 2-1)，其中有超過 75％恐怖襲擊事件和死亡人數是發生在南亞和中東地區，由統計數據中可看出，恐怖攻擊事件仍為人類心中揮之不去的夢魘。表 2-1：2006~2010 全球恐怖主義攻擊事件數量統計 2007 14,414 11,085 353 7,229 3,982 7,185 6,230 1,156. 2008 11,662 8,358 234 5,040 2,870 6,622 4,829 946. 政治大. ‧ 國. 立. 2006 14,371 11,258 295 7,393 4,117 6,978 5,771 1,343. 學. 全球恐怖主義攻擊事件年份全球遭襲擊件數攻擊造成至少 1 人死傷或遭綁架攻擊造成至少 10 人死亡攻擊造成至少 1 人死亡攻擊造成的死亡中只有 1 人攻擊未造成人員死亡攻擊造成至少 1 人受傷攻擊造成至少 1 人遭綁架. 2009 10,969 7,874 236 4,761 2,695 6,208 4,530 882. 2010 11,604 8,249 192 4,702 2,690 6,902 4,715 1,116. 資料來源：http://www.state.gov/j/ct/rls/crt/2010/170266.htm. ‧. 二、近年來交通運輸系統所發生之重大恐怖攻擊事件. y. Nat. io. sit. 當「美國 9.11 事件」後，全球都已提升機場安檢措施，在其他的交通運輸. n. al. er. 系統卻相繼發生了數起重大恐怖攻擊事件，其中引起全球普遍關注的事件計有：. Ch. (一)2004 年西班牙馬德里火車爆炸案. engchi. i n U. v. 2004 年 3 月 11 日，國際蓋達組織（Al-Qaeda）為迫使西班牙政府從伊拉克撤軍，西班牙馬德里的 4 列通勤火車，在尖峰時間連續遭受 10 枚炸彈攻擊，導致 191 人死亡、2,050 餘人受傷，造成翌日全國四千多萬人口中，超過一千一百萬人走上街頭抗議這一起恐怖暴行。19 (二)2005 年英國倫敦七七爆炸案. /rls/crt/2010/170266.htm〉。 19 新華網，「西班牙 1140 萬人遊行抗議恐怖襲擊人數創最高紀錄」，2004 年 3 月 12 日，〈http://www.people.com.cn/GB/guoji/1029/2388814.html〉(2012 年 3 月 18 日)。 - 16 -.

(23) 2005 年 7 月 7 日，適逢八大工業國組織(「G8」)在英國蘇格蘭召開元首高峰會期間20，在最高安全警戒中及全世界的注視下，蓋達組織恐怖分子對倫敦地鐵發動炸彈攻擊，3 枚小型炸彈在倫敦地鐵車廂引爆，另外 1 枚炸彈在市區雙層公車巴士引爆，總共造成 56 人喪生，超過 700 人受傷，成為英國史上繼 1988 年洛克比空難事件以來，傷亡最慘重的一次恐怖攻擊事件。 (三)2006 年印度孟買鐵路連環爆炸案 2006 年 7 月 11 日傍晚，疑似由喀什米爾穆斯林恐怖組織「虔誠軍」 (Lashkar-e-Taiba)所發起，在印度經濟大城孟買西部沿線的 5 個地區，針對. 治政大班族乘坐火車回家的途中，7 枚裝配高爆炸藥的炸彈爆炸後，結果造成至少立 6 個不同車站及行駛中的火車，發動了 7 起火車連環爆炸攻擊，由於正值上. 135 人死亡、300 餘人受傷。21. ‧ 國. 學. (四)2010 年莫斯科地鐵爆炸案. ‧. 2010 年 3 月 29 日上午通勤時段，由車城分離組織所發動的自殺炸彈攻. y. Nat. 擊，第一枚炸彈在莫斯科地鐵一號紅線與七號紫線的交會點盧比揚卡站爆. er. io. sit. 炸，站體的上方正是俄羅斯聯邦安全局總部(該局的前身即為 KGB)，第二枚炸彈則於 48 分鐘後，在五號棕線交匯的文化公園站引爆，兩起爆炸共造. n. al. Ch. 成最少 40 人死亡、逾 100 多人受傷。. 22. engchi. i n U. v. 從上述的幾起攻擊案例來看，近年來恐怖分子對大眾運輸系統發動攻擊，大多集中於炸彈攻擊為主，按照民國 95 年國內警政署的統計，在國際恐怖組織最常採取的八種攻擊手段中，「爆炸」（63.5％）及「武裝突擊」（24％）分居一、二名，另外根據美國蘭德公司在 2007 年所出版的「美國客運鐵路系統安全」一. 20. 中時社論，「倫敦恐怖攻擊後又將改寫全球議題方向」，中國時報，民 94 年 7 月 9 日，版 A2。國際新聞，「印度七起火車爆炸至少 135 人死亡」，大紀元電子報，2006 年 7 月 12 日，〈http://www.epochtimes.com/b5/6/7/12/n1382194.htm〉(2012 年 3 月 3 日)。 22 俄羅斯境內，在 2003~2004 年間分別發生多起鐵路爆炸事件，在這幾起恐怖攻擊事件中，至少造成 104 人死亡，逾 380 人受傷。 21. - 17 -.

(24) 書中，鐵路系統所遭受的恐怖攻擊方式，炸彈攻擊案件更高達 80%(參閱表 2-2) 23. ，更加凸顯鐵路運輸反恐機制運作的重要性與急迫性。. 表 2-2：恐怖分子對鐵路系統攻擊手法一覽表擊. 方. 式. 攻擊次數. 所佔比例. 炸彈攻擊. 708. 80. 武裝攻擊. 55. 6. 破壞. 49. 6. 29 政治 24大. 縱火非傳統攻擊. 立. 無法判定. ‧ 國. 1. 學. 目標並非火車）. 5. 1. 3 2. y. 劫持. -. ‧. 2. Nat. 扣押人質總計. 3. 9. 後勤行動（以火車為交通工具，但攻擊綁架. 3. 886. -. 100(%). io. sit. 攻. 第三節. al. n. /MG705.html〉。. er. 資料來源：America’s Passenger-Rail Systems, p.9.，〈http://www.rand.org/pubs/monographs. i n U. C. v. hengchi 重大交通運輸遭受恐怖攻擊所面臨之影響. 一、安全戰略層面冷戰時代的結束，代表著東西方兩大陣營的和解，國際關係主要的議題，從國家安全及軍備競賽，轉為經濟安全及全球化，在美國主導所形成「一超多強」的格局下，中國、俄羅斯、日本及歐盟等世界各主要強權均積極開展本身的國家戰略目標，軍事安全的顧慮逐漸降低，軍備也逐漸裁減，各大國之間出現既競爭又合作的互動關係。但自「美國 9.11 事件」發生後，恐怖主義成為美國國家安全的最大威脅， 23. America’s Passenger-Rail Systems, p.9.，〈http://www.rand.org/pubs/monographs/MG705.html〉。 - 18 -.

(25) 反恐立即躍升為國際議程的優先項目，美國政府憑藉其超強的國力，採行「單邊主義」（unilateralism）、「先制攻擊」（Preemptive Strike）及「非友即敵」之「攻勢主義」戰略，24並組成國際反恐聯盟，先後對恐怖組織及幕後支持恐怖活動的國家阿富汗、伊拉克進行反擊，美國陸續制訂之國家安全戰略，亦廣泛影響著各國的國家安全戰略。各國採不同程度加入國際反恐聯盟後，須花費更多的時間及資源成本，從事反恐的協商及推動各項反恐措施，自然使得投注於「全球化」及「經濟合作」的動力遭受瓜分。尤其嚴重的是，許多反恐措施的設計，與全球化自由流動的精神. 政治大. 根本是背道而馳。例如為了嚴格打擊及防範恐怖主義的擴散，各國必須加強對出. 立. 入境人員、資金及貨物的監測及管控，如同 2005 年英國「倫敦 7.7 爆炸案」發. ‧ 國. 學. 生後，法國政府便立即宣布加強對邊境的控制，並暫停執行申根協定，恢復對歐盟其他國家人員進出法國的限制；25 凡此皆與全球化所強調的鬆綁及自由化的精. ‧. 神相互牴觸，增加了實際的時間及交易成本，不利於經濟效益的最大發揮。. sit. y. Nat. io. er. 相同的道理，一旦國家的重大交通運輸系統遭受外力的嚴重破壞，對於政府或交通運輸機構而言，為了增加安全的防範措施，均會排擠到正常旅客通行的便. al. n. v i n Ch 利性，除了將衝擊到國家安全戰略上的施政規劃，對於運輸企業本身的營業目標 engchi U. 也將會形成關鍵性的影響，從運輸系統的行車控制、場站規劃設計、號誌通信、列車安全裝置，到強化營運安全的技術與管理，都必須從軟、硬體的角度，在安全與舒適便利之間取得平衡點，對於國家與企業所需投入的資源勢將造成分割。二、社會經濟層面舉凡任何類型的大型交通運輸系統均擔負著維繫社會的日常運作的重要功. 24. 馬振宇，「新戰爭形勢下的新困局：論美國反恐怖主義戰爭」，《海軍學術月刊》（2002 年第 36 卷第 11 期），頁 6-11。 25 歐洲新聞，「倫敦爆炸影響波及歐陸法國宣佈暫停申根協定」，中國新聞網，2005 年 7 月 14 日〈http://news.qq.com/a/20050714/001956.htm〉(2012 年 3 月 8 日)。 - 19 -.

(26) 能，一旦運輸系統遭受毀滅性的破壞攻擊，甚至造成無辜民眾的大量死傷所產生的震懾性恐慌，對一個正常的社會而言，首當其衝的將會是在經濟上的龐大損害。以「美國 9.11 事件」為例，全美的民航運輸業及金融市場，在攻擊後的一周之內幾乎完全停頓，受損最嚴重的曼哈頓金融區，攻擊事件後整個社會經濟無法運作，建築和基礎設施毀壞所造成的經濟損失超過 200 億美元。由於世貿大樓是美國通信系統的重要中心，導致通信系統遭到嚴重衝擊，旅遊業中包括觀光旅館、會議中心和餐飲業也都受到直接的影響。由統計數字上顯示，曼哈頓金融區的國民平均生產毛額大約為 15 萬美元，是美國平均水平的兩倍，而紐約市每年. 治政大億美元，其中光是航空和運而言，恐怖攻擊事件引起的生產總值損失已超過 250 立. 生產總值大約 5,000 億美元，約占美全國生產總值的 5%，以 2001 年 9 月份單月. 輸業的損失就大約在 50 億美元，接下來是觀光旅館業和證券業，當年度第三季. ‧ 國. 學. 的經濟成長減少將近 1%，其他像波及房市、建築業的蕭條與失業率升高所付出. ‧. 的社會經濟代價更是難以估計。. y. Nat. 近年來由於國際金融危機，加上全球性的經濟衰退加劇，導致世界上各主要. er. io. sit. 經貿國家正面臨著國際性與國內的經濟成長壓力；依目前擁有完整高鐵系統的國家來進行觀察，這些國家在全球經濟鏈上亦同樣扮演著重要支柱的角色，任何形. al. n. v i n 式的恐怖攻擊事件，都很可能進一步打擊到國際投資者的投資信心，因而造成經 Ch engchi U 濟上的巨幅波動。. 儘管這些國家都擁有強大的內需市場得以支撐，但每一起恐怖攻擊事件無形間所造成的經濟損失，都將影響到周邊國家與貿易夥伴之間的合作關係，尤其是在高度依賴外資的國家，當全球經濟成長腳步放緩，已開發市場流動性短缺，均有可能導致外資大量撤回而使貨幣匯率急速下跌，一旦其國內缺乏穩定長期的融資，大量基礎設施的建設開支均有面臨停擺的威脅，與國民平均生產毛額局部衰退的風險，對於社會民眾的信心層面所形成的負面效應，都將遠大於基礎設施受到恐怖攻擊所造成的實質損失。. - 20 -.

(27) 第三章主要高鐵國家之反恐策略與作法第一節. 國際間對於高鐵反恐之策略與作法. 「美國 9.11 事件」後，國際社會壟罩在恐怖主義的威脅之下除強烈譴責恐怖主義的殘酷行徑外，東、西方各主要國家的戰略重點，轉向集中打擊恐怖主義，並在反恐議題上達成了空前的共識與團結，以美國為首的國際反恐聯盟迅速建構完成，此一聯盟在全球反恐運動中所表現的特點主要有： (一) 全力支援反恐運動，支持美國構建全球反恐聯盟。. 政治大 (三) 調整內政與安全政策，加強對國內社會的安全控制。立. (二) 積極參與反恐戰爭復原過程，從中扮演關鍵角色以發揮其影響力。. ‧ 國. 學. (四) 反思恐怖主義根源，倡導族群間之跨文化交流與對話。26. ‧. 這些支持美國的主要盟國當中，無論在國際戰略或全球經濟上，均扮演著舉. y. Nat. 足輕重的角色，尤其在 2005 年英國倫敦七七爆炸案發生後，此一爆炸事件刻意. er. io. sit. 選在八國高峰會(G8)於英國蘇格蘭召開期間，以致於倫敦的警力相對較弱之際，一方面是要使參加八國高峰會的美英西方領導人感到難堪及震撼，另一方面. al. n. v i n 則是希望藉此吸引更多世界媒體的焦點；然而倫敦的恐怖攻擊事件，就傷亡人數 Ch engchi U. 及規模而言，並非是歐洲最慘重的恐怖活動，2004 年 3 月 11 日的馬德里火車爆炸事件，便有 191 人喪生、2,050 餘人受傷，遠超過此次的攻擊事件，但由於英國的國際地位及英、美之間的特殊關係，使得這起事件成為「美國 9.11 事件」. 後最具震撼力的恐怖攻擊事件27，也促使了這些國際上主要盟國又重新大幅調整了其國內關鍵基礎設施的監控與防護作為，其中對於高速鐵路等大型交通運輸系統更是列為積極防護的重點。. 26. 吳志成、李向陽，「全球反恐運動中的德國-9·11 後德國反恐的表現、特點及其國際影響」，(天津：南開大學歐洲研究中心，《歐洲研究》，2003 年第 2 期)，頁 27~30。 27 方天賜，「英國倫敦爆炸案之影響與歐洲反恐政策之發展」，(桃園：中央警察大學恐怖主義研究中心，《94 專家論壇》，2005 年 7 月)，頁 1~4。 - 21 -.

(28) 綜觀目前世界擁有高速鐵路運輸系統的幾個主要國家，如中、日、德、法等國，各國政府藉由國際間已發生的諸起恐怖攻擊實際個案中，大多採事前預防之防護策略，並以破壞及炸彈威脅作為主要恐怖攻擊的想定，在具體防護作為上可歸納下列幾項措施：28 (一)強化風險評估欲強化高速鐵路運輸系統的反恐能力，首要步驟在於評估高速鐵路運輸系統可能面臨哪些「風險」（Risks），其評估的項目至少應包含： 1.確認大眾運輸系統內哪些設施可能遭受攻擊，並且存在哪些脆弱性。. 治政大 3.掌握潛在威脅來源的能力、意圖與過去的行動經驗。透過相關的評估，找立 2.評估系統遭攻擊後，乘客、服務人員與運輸系統將受到哪些衝擊與傷害。. 出大眾運輸系統面臨攻擊時的弱點，因為這些弱點將成為潛在威脅來源發. ‧ 國. 學. 動攻擊的主要目標。. ‧. 進行風險評估時，必須兼顧「重要性」與「脆弱性」的評估。首先，相關單. y. Nat. 位必須評估系統內各項設施的「重要性」，依照其對大眾安全與系統財務造成的. n. al. er. io. 3-1）。. sit. 傷害程度，列出評估優先順序，做為投注資源防範恐怖攻擊的重要依據（參閱表. Ch. i n U. v. 表 3-1：大眾運輸系統設施重要性一覽表重要性第1級. e n定g c h i義. 該設施的損失或傷害，將造成重大的財務衝擊或是導致運輸服務的長期中斷。. 第2級. 該設施具有高度價值，擁有重要資訊或系統運作的處理資料。. 第3級. 該設施受到干擾，將對系統造成一定程度的影響。. 第4級. 該設施對於系統運作，相對而言較不重要。. 第5級. 該設施外人無法接近。. 資料來源：Boyd and Sullivan, “Emergency Preparedness for Transit Terrorism,＂p.16.. 28. 蔡明彥，「都會大眾運輸系統反恐與應變措施之探討」，《第七屆恐怖主義與國家安全學術暨實務研討會論文集》(桃園：中央警察大學恐怖主義研究中心，民 100 年 10 月 18 日)，頁 14~16。 - 22 -.

(29) 其次，大眾運輸機構必須評估系統內各項設施面臨攻擊的「脆弱性」，並將「脆弱性」分為高度、中度、低度，進而提出因應風險的選項與方案。（參閱表 3-2）在進行「脆弱性」評估的過程中，應引進專業反恐部門的意見，透過相關部門對於恐怖分子攻擊手法的專業意見，判定大眾運輸系統存在的風險。表 3-2：大眾運輸系統的重要性與脆弱性評估表運輸系統. 重要性（衝擊程度）車站鐵路系統 /鐵軌車廂維修場. 立. 機構. 高(1). 高(2). 高. 低. 高(2). 高. 高(2) 低治政低大中. 高中. 中. 中. 中. 高. 中. 變電站. 低. 中. 中. 行車控制中心. 低(3). 高. 中. 購票機. 低. 中. 橋樑與隧道. 中. 中(2). 風扇、排氣孔、維修孔. 低. 中. 低. io. 中中. er. Nat. y. ‧. ‧ 國. 電力系統/機構電力來源. 學. 低. sit. 調度站. 脆弱性. 人. 說明：(1)視事件發生的時間而定：在高峰期的衝擊將比在離峰期的衝擊更嚴重。(2)視事件發生. n. al. i n U. v. 地點而定：攻擊地點發生在十字路口天橋或主要街口交會點，將比邊陲車站或軌道盡頭造成的衝. Ch. 擊更嚴重。(3)僅對服務人員造成影響。. engchi. 資料來源：Boyd and Sullivan, “Emergency Preparedness for Transit Terrorism,＂p.17.. (二)嚴密掌握恐怖活動情資對大眾運輸單位而言，通常只能被動地透過中央政府，取得恐怖活動的情資。在美國許多大型城市都有反恐部門的編制，負責和中央或地方政府各部門進行任務協調與情資交流。同時，聯邦調查局也會提供地方政府有關恐怖主義活動的資訊。一般而言，一旦恐怖分子發動攻擊的可能性升高，機場與航空業通常是最先接獲恐怖活動情資的單位，至於陸上大眾運輸系統則常被相關單位忽略。事實上，有任何恐怖攻擊的徵兆，就應提高警覺，因為任何單一事件的發生，都可. - 23 -.

(30) 能成為連續恐怖攻擊行動的前兆。 (三)訂定周延之緊急應變計畫大多數的大眾運輸機構，對於火災、水患、地震、暴風雪、火車出軌、電力中斷等事故都已擬妥緊急應變計畫，目的在於縮小各種意外事件對大眾運輸系統造成的影響，但對於恐怖攻擊活動，許多大眾運輸機構仍缺乏專業的緊急應變計畫。大眾運輸系統欲有效地因應恐怖攻擊，必須在事前擬定緊急因應與訓練計畫，例如：美國舊金山市的「灣區快速運輸局」（Bay Area Rapid Transit, BART）、紐約市「公共運輸處」（The New York City Transit Authority, NYCTA）以及華府. 治政大都已針對恐怖攻擊發展出緊急應變計畫。大眾運輸系統的緊急應變計畫，至少應立. 的「大都會區域運輸局」（Washington Metropolitan Area Transit Authority, WMATA）. 包括幾項內容：. ‧ 國. 學. 1.回報與評估突發事件的指針與程序。. ‧. 2.緊急指揮機制的啟動與運作程序。. y. Nat. 3.通知緊急應變人員與相關單位的程序。. er. io. sit. 4.旅客疏散計畫。. 5.新聞與資訊發布機制。. n. al. 6.緊急事故處理程序。 7.系統復原流程。. Ch. engchi. i n U. v. 除了研擬書面應變計畫，警方或大眾運輸機構內部也應成立恐怖主義應變計畫小組，以便隨時修訂計畫或是發展出新的程序。小組成員應經常訪視大眾運輸機構與設施的現場，必要時安排「紅隊」（Red Team）進行滲透與突破，找出運輸系統存在的安全漏洞。29此外，應變計畫小組亦可成立跨單位的委員會或協調會議，釐清各單位或個人的職責與角色，制訂因應緊急事故的組織分工架構圖、因應手冊、標準作業流程，並加強溝通與演練，以便提升緊急應變能力。30 29. Bill Johnstone, New Strategies to protect America: Terrorism and Mass Transit after London and Madrid (Washington, DC: Center for Progress, 2005), p.12. 30 Brian Michael Jenkins, Protecting Public Surface Transportation Against Terrorism and Serious - 24 -.

(31) (四)有效防範與嚇阻措施有效的安全措施包含兩部分：一是防範措施，另一是嚇阻措施。根據「美國運輸安全局」的規劃，大眾運輸機構至少應該採取以下幾項重要的措施，保護運輸系統與乘客的安全：31 1.在重要車站部署必要的警力與偵察犬。 2.在車站、通道與重要設施附近，裝置密集的監視錄影設備。 3.車站設計儘量採開放空間，並且燈光充足，避免陰暗死角。 4.擬定快速疏散乘客的路徑以及防爆的安全區域。. 治政大備），應裝設有攝影機、辨識系統，防止外人侵入。立. 5.重要通道與設施（如電力系統、管制中心、電腦設施、通訊系統與空調設. 6.加強定期與不定期的安全巡邏，且有即時支援的警力配置。. ‧ 國. 學. 7.減少車站垃圾桶的數量，降低被安置爆裂物的機會。. ‧. 整體而言，大眾運輸系統的反恐措施，必須將防止人員傷亡列為優先考量，. y. Nat. 其次才是降低大眾運輸系統遭受干擾。各項安全措施也許不能百分之百的預防恐. er. io. sit. 怖攻擊行動，卻可迫使恐怖分子選擇較不重要的目標進行攻擊，進而達到降低人員傷亡以及防範系統遭受嚴重干擾的目標。(參閱表 3-3). n. al. Ch. engchi. i n U. v. Crime: An Executive Overview (San Jose, CA: The Mineta Transportation Institute, San José State University, 2001), p.8, p.18. 31 Brian Michael Jenkins, Protecting Public Surface Transportation Against Terrorism and Serious Crime: An Executive Overview (San Jose, CA: The Mineta Transportation Institute, San José State University, 2001), pp.8-14; Bill Johnstone, New Strategies to protect America: Terrorism and Mass Transit after London and Madrid (Washington, DC: Center for Progress, 2005), p.14 - 25 -.

(32) 表 3-3：大眾運輸系統反恐措施一覽表措施類型. 分類. 特殊措施. 執. 警察巡邏（定期與不定期）. 制服警察. 法. 運輸設施的定期與不定期檢查. 便衣人員、警犬. 活. 車站與車廂在設計階段應加強安. 邀請受過反恐專業訓練的人員參與規. 動. 全防範規劃. 劃. 影像監測（CCTV）. 24 小時偵察、影像存檔、警報紀錄、全區域監控. 非法闖入的偵測警報. 電子、聲波、超音波儀器. 重要區域人員進出管制. 電子偵測、員工服務證、員工簽到表、管制程序與設施. 安. 通訊設備. 立. 全. 治政無線電、大眾廣播系統、車站與車廂通大訊、車廂通報裝置、無聲警報系統。手提偵測設備. 備. 防爆裝置. 防爆材質垃圾桶. 車輛攔截及障礙設施. 防止炸彈車輛攻擊重要設施. 車廂內部檢查設備. 偵查車廂內部炸彈引爆器. 瓦斯偵測器. 固定及手提式偵測感應裝置. 燈光. 鹵素、螢光、紅外線、投射燈、充足光. ‧. ‧ 國. X 光儀器. 學. 設. n. er. io. sit. y. Nat. al. 源配置. i n U. v. 資料來源：Boyd and Sullivan, Emergency Preparedness for Transit Terrorism, p.21.. 第二節. Ch. engchi. 中國高鐵反恐策略與作法. 一、中國高鐵發展近況中國鐵路高速化的發展始於 1990 年代初期，2003 年 10 月「秦沈客運專線（河北秦皇島至遼寧瀋陽）」首先通車營運，中國所訂下的目標就是要以時速 200 公里以上的客運路線，32在「系統技術最全」、「集成能力最強」、「運營. 32. 根據歐盟及國際鐵道聯盟(UIC)對於高速鐵路所作之定義，係指透過改造原有線路使其設計速度達到時速 200 公里，或新建線路的設計速度達到時速 250 公里以上之鐵路系統，亦為當今世界各國對於「高速鐵路」所普遍認同的定義。 - 26 -.

(33) 里程最長」、「運行速度最高」、「在建規模最大」的政策方針驅使下，藉由高速鐵路的運轉，大幅度提升既有鐵路網服務能力，以因應中國未來經濟快速發展下的運輸需求。據 2011 年 11 月中國國務院的估計，預估至 2012 年底，中國高鐵營運里程將超過一萬公里，33若再搭配「四縱、四橫」的規劃，2020 年中國更將擁有超過一萬六千公里的高速鐵路，不僅成為全球最大的高速鐵道網國家，亦為全球高速鐵路網發展速度最快的國家。34 2011 年 6 月 30 日京滬高鐵正式啟用營運，自此中國的高速鐵路擁有了全新的面貌，它縱使不是中國第一條高速鐵路，卻是一條從路線到列車完全由中國自. 治政大後不到一個月的 7 月 23 日發生「甬台溫高鐵列車追撞事故」後，不僅撞掉了中立. 製的高速鐵路。但京滬高鐵雖然風光通車，營運初期卻始終問題不斷，直到通車. 國高鐵日新月異的光環，也同時撞毀了中國高鐵技術先進的表象。. ‧ 國. 學. 另一方面，按照中國 2012 年所編列 4,000 億人民幣的鐵路建設預算，日益. ‧. 短絀的建設經費只能部分滿足「四縱、四橫」高鐵主幹道復工，由於可行性研究. y. Nat. 報告資金概算與實際支出差距甚大，因此，自 2011 年下半年起因為資金缺口，. er. io. sit. 已出現部分工程陸續停工的窘境。35事實上，中國官方亦坦承，2011 年是中國鐵路發展進程中最不平順的一年，一來 2011 年初中國鐵道部前部長劉志軍遭撤換. al. n. v i n 後引爆的一連串鐵道部內部貪腐案件，以及同年 7 月 23 日甬台溫線事故在內的 Ch engchi U 一系列高鐵事故，均顯示出中國鐵道部內控管理潛藏著許多問題，也暴露出規劃. 設計的不合理及預(決)算的不健全，更為中國鐵路建設品質與運營安全的不確定性埋下許多變數。36. 33. 新華社，「中華人民共和國中央人民政府網站」，2011 年 1 月 10 日〈http://www.gov.cn/jrzg/ 2011-01/04/content_1778082.htm〉(2012 年 3 月 14 日)。 34 鄭羽哲，「台灣新社會智庫」，〈一場意外，敲響中國高鐵的警鐘〉，100 年 8 月 1 日〈http://www.taiwansig.tw/index.php?option=com_content&task=view&id=3564&Itemid=117〉(2012 年 3 月 14 日)。 35 葉檀，「如何清算高鐵負債」，《南方人物周刊》，2012 年 5 月 11 日〈http://www.nfpeople .com/story_view.php?id=3000〉(2012 年 5 月 28 日) 36 中華鐵道網新聞中心，「2011 年十大新聞專題」，2011 年 12 月 29 日〈http://www.chnrailway .com/special/plan/2011 news.html〉(2012 年 3 月 14 日)。 - 27 -.