新保守主義與小布希政府的國家安全戰略 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院外交學系碩士論文指導教授：姜家雄. 立. 博士. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 新保守主義與小布希政府的國家安全戰略. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：張智瑋中華民國一百零貳年七月.

(2) 謝辭本論文的產生首要感謝姜家雄老師，在論文寫作過程中，老師猶如明燈為學生指路，若無老師不辭辛勞地細心校閱指正，本論文難以誕生；另外也要感謝盧業中老師、蔡育岱老師、張文揚老師，給予本論文很多鼓勵和非常受用的意見。感謝一路上陪伴和支持的家人和朋友，謹以本論文獻給我親愛的祖父母。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. I. i n U. v.

(3) 中文摘要作為意識形態，新保守主義具有相當的影響力，是美國對外關係中相當重要的元素，它決定了美國決策者的價值觀，並且形成具體的政策。「新保守主義」在小布希政府上台之後成為影響美國國家安全戰略和政策的決定性力量。本論文主要探討新保守主義以及它對於小布希政府國家安全戰略的影響，並以美國退出反彈道飛彈條約作為檢驗的案例。發展飛彈防禦與否從冷戰時期即為爭議性的議題，也是美國國家安全政策中. 政治大. 相當重要的一環，小布希政府對彈道飛彈防禦議題的重視在其競選時便開始，待. 立. 小布希上任後，小布希在美國國防大學發表演說，揭示美國將退出反彈道飛彈條. ‧ 國. 學. 約，發展國家飛彈防禦系統，引起舉世關注。本論文以飛彈防禦議題中極具重要性的反彈道飛彈條約來研究新保守主義對小布希政府國家安全戰略之影響。. ‧. 本論文主旨在討論新保守主義對於小布希政府國家安全戰略的影響，以及影. y. Nat. 一、新保守主義是否影響小布希政府國家安全戰略；. n. al. Ch. 二、新保守主義如何形塑美國國家安全戰略。. engchi. er. io. sit. 響國家安全政策的方式，主要討論的問題有二：. i n U. v. 本論文經由新保守主義的發展歸納出新保守主義中與國家安全相關的思維，並將之比對小布希政府的國家安全戰略，視其是否符合；另再檢視小布希政府內國家安全決策團隊是否為新保守主義的成員，希冀能對新保守主義對於小布希政府國家安全戰略的影響性及影響方式進行詳盡的探討，最後再以此種影響方式探討美國將退出反彈道飛彈條約的案例。關鍵詞：新保守主義、國家安全戰略、布希主義、國家安全決策、智庫、反彈道飛彈條約、彈道飛彈防禦 II.

(4) Abstract Neoconservative political ideology influences US foreign affairs significantly. It affects policymakers’ sense of value; thus, the policies are formed and implemented accordingly. Neoconservatism became crucial in the term of national security strategy in GW Bush administration. The paper aims to discuss the impact of Neoconservatism in BW Bush administration’s national security strategy, and use the case of the withdrawal of Anti-Ballistic Missile Treaty in 2001 as the validation of the research.. 政治大. The development and deployment of missile defense system has been. 立. controversial since Cold War, yet it is a major national security policy in the United. ‧ 國. 學. States. G.W. Bush had paid attention to this subject ever since he announced running for president of the U.S. And soon after taking the office, Bush delivered a speech in. ‧. National Defense University and declared withdrawing from ABM treaty, which has. Nat. sit. y. an extremely important role of arm control. The paper uses this withdrawal as a case. n. al. er. io. study to verify the impact of Neoconservatism in GW Bush administration.. Ch. i n U. v. Both what and how Neoconservatism influences GW Bush administration’s. engchi. national security strategy are to be studied in this paper. Firstly, this research will conclude the thoughts that related to national security by examining the development of Neoconservatism, and compare them with the national strategy of GW Bush government. Secondly, the paper will observe the policymakers in the administration, and see if they are Neocons by matching them with the Neoconservatism cabal. Finally, the paper will use the significant case of U.S. withdrawing from ABM treaty to exam the influence of Neoconservatism and its way on GW Bush administration.. III.

(5) Key: Neoconservatism, national security strategy, Bush Doctrine, national security policy making, think tank, Anti-Ballistic Missile Treaty, Ballistic Missile Defense. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(6) 章節目錄謝辭………………………………………………………………………………….....I 中文摘要……………………………………………………………………………...II Abstract........................................................................................................................III 第一章緒論................................................................................................................ 1 第一節研究動機與目的.................................................................................... 3 第二節研究問題................................................................................................ 5 第三節文獻回顧................................................................................................ 8 第四節研究方法與範圍.................................................................................. 17 第五節章節安排.............................................................................................. 20 第二章新保守主義與美國國家安全戰略 ............................................................. 23 第一節新保守主義形成發展.......................................................................... 23 第二節新保守主義內容.................................................................................. 31 第三節新保守主義國家安全戰略.................................................................. 34. 立. 政治大. ‧ 國. 新保守主義智庫網絡.......................................................................... 65. ‧. 第三節. 學. 第三章新保守主義與小布希政府國家安全決策 ................................................. 45 第一節小布希政府國家安全決策體系.......................................................... 45 第二節新保守主義成員網絡.......................................................................... 54. al. er. io. sit. y. Nat. 第四章美國退出反彈道飛彈條約 ......................................................................... 79 第一節美國飛彈防禦系統簡介...................................................................... 80 第二節飛彈防禦發展與退出反彈道飛彈條約............................................ 90 第三節小布希國安決策團隊對飛彈防禦議題的關注................................ 106. n. 第伍章結論............................................................................................................ 114 第一節研究發現............................................................................................ 114 第二節研究限制與未來展望........................................................................ 117. Ch. engchi. i n U. v. 附錄一反彈道飛彈條約 ....................................................................................... 120 附錄二中英名稱對照表 ....................................................................................... 130 參考文獻.................................................................................................................... 133. V.

(7) 圖目錄圖 2-1 保守派冷戰後的戰略調整………….……...………………………..…..….40 圖 3-1 西爾曼的「同心圓模型」……………….…………………………..……..49 圖 3-2 Jordan 等的「同心圓模型」…………..………………...……………..…..50 圖 3-3 美國國家安全會議架構示意圖………………………………………….....51 圖 3-4 新保守主義網絡圖………………………….…………………………..…..64 圖 4-1 彈道飛彈飛行階段………………………………………………………….86 圖 4-2 美國之彈道飛彈防禦系統（多層防禦體系）…………………………….89. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(8) 表目錄表 3-1 美國國家安全會議成員………………………..……..……….………..…..48 表 3-2 國安會議組織成員(2001-2005)…………….……………………………....52 表 3-3 第一代新保守主義核心與非核心人士……………......…………………...57 表 3-4 第二代新保守主義核心與非核心人士…….……………………………....58 表 3-5 PNAC 原則聲明簽名人…………………………………………………….59 表 3-6 火神團隊成員名單……………………………..………...………………....60 表 3-7 自由、保守、中間派智庫之主張比較………………………………...…..73 表 4-1 火神團隊成員曾任政府官職與智庫連結…….………………………..…111. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(9) 第一章. 緒論. 理念（idea）決定觀察事物的角度、價值判斷，理念的影響力來自論述的能力，良好論述讓理念有感染、說服的力量，並讓該理念、價值觀進入決策體系，轉化成公共政策，付諸實行。一系列理念所形成的意識形態（Ideology），若結構完整，則可形塑國家利益，主導對議題的觀點。於內，可為主政者提供凝聚國內民心，向外則提供行動或不行動的理由。美國重要意識形態之一的「新保守主義」（Neoconservatism）在小布希政府上台之後成為影響美國國家安全戰略和政策的決定性力量。1 從該意識形態正式成形，並被貼上新保守意識標籤的 1960 年. 治政代，直至新保守主義人士進入小布希政府決策圈發揮影響力的 2000 年，僅約莫大立 40 年，在這相對短時間內，新保守主義從對於新左派（the New Left）的反思 2. ‧ 國. 學. 成為一個影響美國國家安全政策的意識形態。. ‧. 據《美軍軍語辭典》（Dictionary of Military and Associated Terms），「國家. sit. y. Nat. 安全戰略」是「和平時期，為達國家目標，協調與運用外交、經濟、軍事及資訊. al. n. 3. er. io. 力量等國力，確保國家安全目標的藝術和科學，亦可稱之為國家戰略或大戰略」. v. 。訂出國家安全戰略後，便可在大戰略下制定具體國家安全政策。在國家安全. Ch. engchi. i n U. 戰略構成的要素中，首重「國家利益」，因為國家利益決定基本需求和具體的國家目標，對「利益」不同解釋將影響國家安全戰略的內容。4 一般而言國家利益的界定有客觀、主觀兩種方式，前者認為可藉客觀標準界定國家利益的存在，而後者則認為不同的決策當局會有不同觀點和偏好，因而影響了國家利益的實質內. Steven Hurst, “Myths of Neoconservatism: George W. Bush's ‘Neo-conservative’ Foreign Policy Revisited” International Politics 42, no.1 (2005), pp. 75-96. 2 「新左派」（the New Left）是美國在 1960 年代時興起的社會運動，新左派異於傳統左派關注勞工的觀點，注重於反對既定權威，不認同現行社會制度，相關資料請參考 C. Wright Mills, "Letter to the New Left," New Left Review, no. 5 (September- October 1960), pp. 18-23. 3 Department of Defense, Dictionary of Military and Associated Terms (U.S.: DoD, 1998), p. 303. 4 曹雄源，《戰略解碼：美國國家安全戰略的佈局》（台北：五南），頁 101。 1 1.

(10) 容。5 除了國家利益的界定會影響國家安全戰略之外，追求國家利益的手段也是影響戰略的因素之一。綜合「決定國家利益」和「追求利益手段」兩項變因，國家安全戰略內容並非靜態不變，而是依據決策者隨著國際及國內局勢的分析變動，決策當局對於議題重要度的主觀認知和議題處理順序（agenda priority）亦會影響戰略的產出結果。6 將小布希政府的國家安全戰略與仰賴多邊機制解決國家安全問題的前任柯林頓政府相較，7 可明顯對比出小布希政府的國家安全戰略充滿單邊主義，重視美國超強的地位。8 新保守主義透過不同方式展現對公共政策的影響力，首先，新保守主義透過. 政治大. 致力於公共政策產出之「智庫」（think tank）來影響政策。9 智庫研究人員的專. 立. 業知識和學術形象為智庫贏得社會公信，並藉由長時間專精研究，10 或與其他智. ‧ 國. 學. 庫或決策者進行政策辯論，11 來形塑國家政策議題。另，美國智庫特殊產生的「旋轉門現象」（the revolving door phenomenon）12 讓智庫除了出產政策外，亦成為. ‧. 政府的人才庫，政府可從中挑選人才進入決策部門。另外，在小布希政府期間，. Nat. sit. y. 由於小布希個人特殊之外交事務決策風格，相當倚重一批國家安全及外交領域專. n. al. er. io. 長的老臣所組成的國安決策顧問，13 小布希政府的國家安全戰略內容與新保守. 5. Ch. engchi. i n U. v. 彭懷恩編著，《國際關係與國際現勢 Q&A》（台北：風雲論壇），頁 101。 6 Alvin M. Saperstein, “Complexity, Chaos, and National Security Policy: Metaphors or Tools”, In Complexity, Global Politics, and National Security (Washington, DC: National Defense University, 1997), pp. 101-134. 7 Douglas Brinkley, “Democratic Enlargement: The Clinton Doctrine”, Foreign Policy 106 (1997), pp. 111-127. 8 Robert Jervis, “Understanding the Bush doctrine." Political Science Quarterly 118, no.3 (2003), pp. 365-388.; Jonathan Monten, “The Roots of the Bush Doctrine: Power, Nationalism, and Democracy Promotion in US Strategy” International Security 29, no.4 (2005), pp. 112-156. 9 Andrew Rich, Think Tanks, Public Policy, and the Politics of Expertise (New York: Cambridge, 2004), p. II 10 The Heritage Foundation 1994 Annual Report (Washington, DC: The Heritage Foundation, 1995), p. 2. 11 Andrew Rich, op. cit., p. 3. 12 也就是指智庫學者進入政府擔任公職、參與決策，或是政治人物離開政府後進入智庫的現象。在此旋轉門現象下，智庫成為培植政策人才的平台，也成為退休或離職官員的去處。詳細論述請見 Diane Stone, “Recycling Bins, Garbage Cans or Think Tanks? Three Myths Regarding Policy Analysis Institutes", Public Administration 85, no.2 (2007), pp. 259-278. 13 James Mann, Rise of the Vulcans: The History of Bush’s War Cabinet (New York: Penguin Books, 2004), pp.xiii-xv. 2.

(11) 主義有相當高的相同度。新保守主義重要成員沃夫威茲（Paul Wolfowitz）在 1992 年的一份國防綱領起草文（“Defense Planning Guidance” 1994-1999）中所草擬的國防戰略內容，14 如單邊主義和先制打擊15 都和小布希政府所出版的「國家安全戰略」的內容相符，16 而這些內容亦在小布希任內實際執行，諸如片面退出反彈道飛彈條約（Anti-Ballistic Missile Treaty, ABM treaty）和出兵阿富汗等。從結果面觀之，新保守主義對於美國的國家安全戰略影響至深。. 第一節. 研究動機與目的. 政治大. 「新保守主義」所關注內容廣泛，從內政文化直到外交國防都是新保守主義. 立. 關心的焦點。它的成員包含前共黨黨員及強硬右派，部分強硬右派人士更認為新. ‧ 國. 學. 保守主義中仍有左派的影子。17 然而，某些外界通認的新保守主義成員卻自認不是新保守主義者，18 這些情形都使得新保守主義成員歸納不易。然而，新保守主. ‧. 義相關人脈網絡範圍十分廣大，遍布學界和政治界，對美國國家安全戰略有具體. sit. y. Nat. 的影響。19 對新左派的反思以及美國傳統右派保守意識在 1970 年代匯流，成為. al. er. io. 新保守主義，在國家安全事務上強硬反共。1980 年代起，新保守主義人士受雷根. v. n. 政府重視，大批成員進入政府決策體系。20 在雷根政府後至小布希政府上台的二. Ch. engchi. i n U. 十年之間，新保守派影響力隨著執政團隊重視該意識形態的程度而有更替消長，卻未曾消失，足可見其在美國政治所佔的分量。. 14 PBS Frontline, "Excerpts from 1992 Draft 'Defense Planning Guide'", PBS, <http://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/iraq/etc/wolf.html> (acceessed 2013, April) 15 John Lewis Gaddis, "A Grand Strategy of Transformation" Foreign Policy 133(2002), pp. 50-57. 16 George W. Bush, The National Security Strategy of the United States of America (Washington DC: Executive Office of the President, 2002). 17 Stefan Halper and Jonathan Clarke, America Alone (New York: Cambridge University Press, 2004), p. 52. 18 Jesus Velasco, Neoconservatives in U.S. Foreign Policy under Ronald Reagan and George W Bush (Baltimore: The John Hopkins University Press, 2010), pp. 17-18. 19 Joshua Muravchik, "The Neoconservative Cabal", Commentary 116, no. 2 (2003), pp. 26-33. 20 Gary Dorrien, Imperial Designs: Neoconservatism and the New Pax Americana (New York: Routledge, 2004), p.1.; Stefan Halper and Jonathan Clarke, op. cit., pp. 68-73. 3.

(12) 冷戰結束後，國際體系從兩極轉變為單極或「一超多強」，美國成為全世界最強的國家，無其他國家具備單獨挑戰美國能力，21 然而新挑戰卻在傳統軍事領域外的非傳統安全範疇中出現，諸如實力漸弱的俄羅斯和新興的中國、大規模毀滅武器、恐怖攻擊、區域動盪、跨國販毒和環保問題，都對美國構成程度不一的威脅。22 應對此種國家安全新挑戰，一派主張仰賴國際社會間的多邊機制，聯合他國致力解決，23 另一種意見則如新保守主義的單邊強硬態度，主張美國不應只關注國內、經濟議題，強調美國主要的海外利益在中東區域，為了保護重大國家利益，應提升軍事實力。24 為了讓決策者能採新保守主義的國家安全戰略，新保. 政治大智庫的學術力量和政治力影響國家安全決策系統，希望以新保守主義的國家立守成員利用許多方式積極進行倡議，除了利用報章媒體塑造公眾輿論外，亦利用 25. 安全戰略思維來保持美國在國際上重要的地位。. ‧ 國. 學. 擬定國家安全戰略為美國每任政府的重要事務，國家安全戰略為國家最高戰. ‧. 略，內容包含層面廣泛。26 擬定國家安全戰略的目標是讓國家隨著時勢變化，預. Nat. sit. y. 先掌握發展目標並維護國家安全，以保持該國在國際上的重要地位。因應國際時. n. al. er. io. 勢在冷戰後有極大轉變，美國國家安全戰略已擴大內容領域，以求在各方面達成. i n U. v. 保護美國國家安全。27 同為冷戰結束之後的政府，小布希政府的美國國家安全戰. 21. Ch. engchi. Thomas J. McCormick, America's Half-Century: United States Foreign Policy in the Cold War and After (Baltimore: John Hopkins University Press, 1995), p. 1.; Donald S. Zagoria, “The Changing U.S. Role in Asian Security in the 1990s”, In Sheldon W. Simon ed., East Asian Security in the Post-Cold War Era (New York: Library of Congress, 1993), p. 45. 22 Ashton Carter, "Adapting US Defense to Future Needs", Survival 41, no.4 (1999), pp. 101-123.; Barry Buzan, “Rethinking Security After the Cold War”, Cooperation and Conflict 32, no.1 (1997), pp. 5-28.; Olav F. Knudsen, “Post-Copenhagen Security Studies: Desecuritizing Securitization”, Security Dialogue 32, no.3 (2001), pp. 355-368. 23 Elke Krahmann, “Conceptualizing Security Governance”, Cooperation and Conflict 38, no.1 (2003), pp. 5-26. 24 Robert Kagan and William Kristol, Present Dangers: Crisis and Opportunity in American Foreign and Defense Policy (San Francisco: Encounter Books, 2000). 25 William A. Gamson and Andre Modigliani, “Media discourse and Public Opinion on Nuclear Power: A Constructionist Approach”, American Journal of Sociology 95(1989), pp. 1-37. 26 Dennis M. Drew and Donald M. Snow, Making Strategy: An Introduction to National Security Processes and Problems (Maxwell Air Force Base: Air University, 1988), p. 13. 27 曹雄源，《戰略解碼：美國國家安全戰略的佈局》（台北：五南），頁 13。 4.

(13) 略卻和前任柯林頓政府有很明顯的不同。柯林頓政府關注焦點多為國內和經濟事務，28 國際安全問題則依賴多邊機制；29 而小布希政府則在上任後宣布退出反彈道飛彈條約，30 並在 2001 年 911 恐怖攻擊事件31 發生後提出先制打擊戰略（preemptive strike），並納入小布希政府所發布的「國家安全戰略」中。「先制打擊戰略」正式明文出現於國家報告，並且宣示若情勢需要，將不吝進行單邊行動，以先制行動在海外先摧毀恐怖分子。32 為了探討新保守主義中的國家安全戰略和新保守主義派人士如何影響小布希政府任內國家安全，本論文選擇美國退出反彈道飛彈此案例來檢視新保守主義. 政治大. 在其中的影響力。反彈道飛彈條約在冷戰時代扮演維持美蘇雙方戰略平衡的要角. 立. 33. ，退出反彈道飛彈條約的決定可謂重大政策轉折，此轉折是否符合新保守主義. 學. 第二節. 研究問題. ‧. ‧ 國. 國家安全戰略，新保守主義者是否與決策環節有關，為本論文研究的目的。. y. Nat. 一、新保守主義是否影響小布希政府國家安全戰略？. n. al. Ch. 二、新保守主義如何形塑美國國家安全戰略？. 28. engchi. er. io. sit. 為了達成於上一節所述之研究動機與目的，本論文將聚焦以下兩個問題：. i n U. v. "A New Covenant for American Security, "Speech Given at Georgetown University, December 12 ,1991. <http://www.ibiblio.org/pub/academic/political-science/speeches/clinton.dir/c28.txtp> (March 14, 2014) 29 The White House, A National Security Strategy of Engagement and Enlargement (Washington D.C.: The White House, 1995), p. 8.; The White House, A National Security Strategy of Engagement and Enlargement (Washington D.C.: The White House, 1996), p. 21. 30 The White House Press Secretary, “Announcement of Withdrawal from the ABM Treaty”, The White House <http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2001/12/20011213-2.html> (accessed June 21, 2013). 31 「911 恐怖攻擊事件」，簡稱 911 事件，為 2001 年 9 月 11 日在美國本土發生的一連串劫持民航機衝撞建築物的自殺式恐怖攻擊。 32 曹雄源、黃文啟譯，《布希政府時期國家安全戰略》（桃園縣：國防大學，2008），頁 1517。 33 Paul Mann, “ABM Treaty at 25: Relic or rebirth?”, Aviation Week & Space Technology 146, no.8 (1997), pp. 50-53. 5.

(14) 壹、新保守主義是否影響小布希政府國家安全戰略？首先，本論文從政策層面著手，探討新保守主義是否影響了小布希政府的國家安全政策，為探討此問題，吾人須了解小布希政府的國家安全戰略內容，並檢視其中主張是否具有新保守主義的特徵。小布希政府的國家安全戰略自 2000 年總統大選時逐漸建構，時任德州州長的小布希對於外交和國防事務的了解較少，34 競選時的對外政策主要倚靠一群由新保守主義派組成的顧問團擬定，35 在此情況下，這些新保守主義的政策顧問. 政治大. 歷來在國家安全方面的論述對小布希政府國家安全戰略的走向有相當的影響力。. 立. 本論文選擇在 911 恐怖攻擊前的「退出反彈道飛彈條約」為案例。新保守主. ‧ 國. 學. 義從冷戰時期便大力提倡發展國家飛彈防禦（National Missile Defense, NMD），. ‧. 而橫阻國家飛彈防禦發展的「反彈道飛彈條約」則為新保守主義者亟欲排除的障礙。36「反彈道飛彈條約」旨在限縮美國與蘇聯雙方反彈道飛彈的數目，原為美. y. Nat. io. sit. 蘇之間達成戰略平衡的「相互保證毀滅」（Mutual Assured Destruction, MAD）之. n. al. er. 具體法條化，而小布希政府片面退出條約則顯示出新保守主義所主張的單邊主義 37. Ch. i n U. v. 和增加軍備，38 更實現新保守主義長期呼籲廢除反彈道飛彈條約的要求。. engchi. 競選期間，小布希多次無法回答記者提問的外交事務問題。報導見：Robert Russo, “Bush Battling Questions of Brain Power,” London Free Press 13 December 1999; Ivo H. Daalder and James M. Lindsay, “Bush: Still Needs Work on Foreign Affairs,” Brookings <http://www.brookings.edu/research/articles/1999/12/08governance-daalder>(accessed 24, June, 2013). 35 Donald E. Abelson, A Capitol Idea: Think Tank & US Foreign Policy (Toronto: McGill-Queen’s University Press), pp. 39-40. 36 Murray Friedman, The Neoconservative Revolution: Jewish Intellectuals and the Shaping of Public Policy (New York: Cambridge University Press, 2005), pp. 156-157. 37 Robert Kagan and William Kristol, Present Dangers: Crisis and Opportunity in American Foreign and Defense Policy (San Francisco: Encounter Books, 2000), p. 6. 38 Ibid, pp. 11-12. 6 34.

(15) 除了從結果面來印證新保守主義對「退出反彈道飛彈條約」的影響，本論文亦整理飛彈防禦系統支持與反對兩派的論戰，以論戰中支持退出反彈道飛彈條約並發展飛彈防禦的論點與新保守主義的國家安全戰略比較，檢視新保守主義是否與支持建造飛彈防禦派的論點相符，從而影響國家安全政策。. 貳、新保守主義如何形塑美國國家安全戰略？本論文接著希望從決策面觀察新保守主義者如何將新保守主義國家安全戰略形成國家政策，並確實執行。根據學者 Joshua Muravchik，新保守主義運動人. 政治大. 士以自身人際關係構成了一張「新保守主義關係網」（Neoconservative Cabal）39，. 立. 這個思想群體在意識形態取向和對社會政治問題上擁有相近的立場，1970 年代. ‧ 國. 學. 新保守主義學者大量進入智庫，40 以智庫為政策研究基地，不斷完善其政策意見，並設計具體可行的政策主張，乃至進入政府決策圈，對於政策具有重大影響力。. ‧. 雖然智庫的倡議並不能直接導致美國最終退出「反彈道飛彈條約」的決定，. y. Nat. io. sit. 卻可能在長時間的倡議下形塑公眾對發展國家飛彈防禦系統認知。以傳統基金會. n. al. er. （Heritage Foundation）為例，該智庫對於「退出反彈道飛彈條約」最為關注，在. Ch. i n U. v. 雷根政府任內，傳統基金會曾大力護航「戰略防衛構想」（The Strategic Defense. engchi. Initiative, SDI），並為解除反彈道飛彈條約對美國發展國家飛彈防禦政策的桎梏積極遊說立法部門。41 而小布希素來倚重身邊的在外交與國安顧問團，也就是所謂的「火神團隊」（the Vulcans），42 其中數名顧問曾以「旋轉門」進入智庫，在新保守主義智庫中，以美國企業研究所（American Enterprise Institute, AEI）、. 39. Joshua Muravchik, "The Neoconservative Cabal," Commentary 116, no.2 (2003), pp. 26-33. Gary Dorrien, Imperial Designs: Neoconservatism and the New Pax Americana (New York: Routledge, 2004), Chapter 1. Stefan Halper and Jonathan Clarke, America Alone (New York: Cambridge University Press, 2004), pp. 47-48. 41 Donald E. Abelson, A Capitol Idea: Think Tank & US Foreign Policy (Toronto: McGill-Queen’s University Press), pp. 192-197. 42 James Mann, Rise of the Vulcans: The History of Bush’s War Cabinet (New York: Penguin Books, 2004), p. 255. 7 40.

(16) 傳統基金會（Heritage Foundation）和新美國世紀計畫（Project of New American Century, PNAC）最具有代表性，這些智庫扮演聯絡新保守主義成員的網絡平台，是支撐新保守主義發展的重要支柱。小布希的國家安全顧問團中部份成員長期關注飛彈防禦議題，在選後亦擔任政府飛彈防禦政策的要職，例如倫斯斐德（Donald Rumsfeld）、波爾（Richard Perle）和沃夫威茲，這三員是新保守主義重要代表，對於飛彈防禦議題更堅持認為美國必須以飛彈防禦系統防止潛在敵國攻擊美國及盟邦，而反彈道飛彈條約正是發展飛彈防禦系統的障礙。他們對於美國退出反彈道飛彈條約具有極大影響力，. 政治大. 本論文檢視這些重要的成員歷來對於飛彈防禦政策的看法和報告，以及他們進入. 立. 第三節. 學. ‧ 國. 政府決策圈時所在的職位，以檢視新保守主義影響決策的方式。. 文獻回顧. ‧. 壹、美國新保守主義. sit. y. Nat. io. al. er. 新保守主義為內容廣泛的意識形態和思潮，為新保守主義歸結簡短具體的. n. 定義十分困難。研究新保守主義內容的方式首為回顧新保守主義的發展史，以. Ch. engchi. 歷史脈絡來探究新保守主義思潮的起源和內容。. i n U. v. 新保守主義中「反共」和「擴大軍備」的主張，是自新保守主義起源至冷戰軍備競賽的歷史中發展而來。爾曼（John Ehrman）在其研究新保守主義的著作「新保守派」（The Rise of Newconservatism: Intellectuals and Foreign Affairs, 19451994）43 以及中國大陸學者任曉、沈丁立主編之《保守主義理念與美國的外交政. 43. Murray Friedman, The Neoconservative Revolution: Jewish Intellectuals and the Shaping of Public Policy (New York: Cambridge, 2005); John Ehrman, The Rise of Newconservatism: Intellectuals and Foreign Affairs, 1945-1994 (New Haven: Yale University Press, 1995) 8.

(17) 策》44 均循例歷史脈絡檢視新保守主義之發展：曾為共產黨員的猶太知識份子「紐約文人」（New York Intellectuals）在 1940 至 1950 年代失望於史達林的獨裁和侵略行動，並對 1960 年代美國新左派浪潮產生反思，立場轉而強硬反共，新保守主義中的「反共」主張伊始而生，新保守主義強硬反共的立場讓該主義在雷根政府時受到重視，新保守主義中擴大軍備的主張得到實踐。雷根政府以巨額財政赤字為代價，大幅增加軍費，發展「戰略防衛構想」，與蘇聯展開軍備競賽，最後促使蘇聯瓦解，讓美國成為全球霸權。冷戰結束後，原有的美蘇兩強對抗消失，取而代之的是西方各國原有的矛盾. 政治大. 和不同於蘇聯的區域威脅。王緝思的著作《冷戰後美國的全球戰略和世界地位》. 立. 詳述了美國在後冷戰時代於文化、經濟上遭遇各種挑戰，國家安全戰略亦亟需更. 學. ‧ 國. 新。於是在冷戰後，新保守主義逐漸與傳統強硬右派結合，出現美國傳統國家安全中的特點，如「天命觀」（manifest destiny）等擴張的觀念。45 美國傳統國家. ‧. 安全思維形成的時間可溯及美國殖民時期，由於美國殖民者來自歐洲，「白人新. Nat. sit. y. 教徒」（White Anglo-Saxon Protestant，WASP）的優越論便成為主流思想，並以. n. al. er. io. 「天命觀」（Manifest Destiny）為由不斷擴張，認為白人新教徒有權佔領異教徒. i n U. v. 土地，形成侵略式的戰略思維。46 如此想法在 1840 年代與墨西哥發生戰爭時更. Ch. engchi. 為流行，除了以「盎格魯新教徒的天命」為擴張的理由，更以「美國例外論」. 44. 任曉、沈丁立主編，《保守主義理念與美國的外交政策》（上海：三聯書局，2003），頁 41。 45 王緝思，《冷戰後美國的全球戰略和世界地位》（台北：生智），頁 200-233。 46 Reginald Horsman, Race and Manifest Destiny: The Origins of American Racial Anglo-Saxonism, (Cambridge: Harvard University Press, 1981); Martin E Marty, Righteous Empire: The Protestant Experience in America (New York: Dial Press, 1970); John Micklethwait and Adrian Wooldridge, The Right Nation (New York: The Penguin Press, 2004); 黃延齡，《美國政治發展的特質：從《獨立宣言》與《聯邦憲法》探究》（臺北：歷史智庫出版股份有限公司，2006）。 9.

(18) （American Exceptionalism）來說明美國擁有與其他國家不同的地位，可執行單邊行動，將擴張行為正當化。47 冷戰後美國新保守主義吸收了「天命觀」、「美國例外論」等美國傳統安全思維，發展出「單邊主義」、「先制打擊」等概念。新保守主義學者克勞瑟莫（Charles Krauthammer）在文章 “Bless Our Pax Americana” 和 “The Lonely Superpower” 中認為，後冷戰時期的美國已成為單極國際體系中的霸主，美國應使用這種主要地位和優勢力量來塑造國際環境，採取「單邊行動」，以符合美國的國家利益。 48. 新保守主義學者沃夫威茲在「1992 國防規畫指導綱領草稿」（1992 Draft Defense. 政治大. Planning Guide）中表示，當國家利益受威脅的情況發生，包括：無法確保重要原. 立. 料（如石油），大規模殺傷性武器和反彈道飛彈擴散，恐怖主義或區域衝突威脅. ‧ 國. 學. 美國公民，以及毒品走私等，美國可進行先制打擊。49. ‧. 另一個新保守主義所主張的重點是維持美國戰略上優勢地位。辛本健所著的. sit. y. Nat. 〈美國新保守派與布什政府的－新帝國大戰略〉研究小布希政府重要新保守主義. io. er. 人士所發布的文章和政策，歸結出新保守主義的國家安全戰略為將美國建設為「仁慈霸權」（Benevolent Hegemony）。50 而 Gary Dorrien 在 Imperial Designs:. al. n. v i n C hAmericana 書中以歷史研究法方式歸結出新保 Neoconservatism and the New Pax engchi U. 守主義旨在創造「美國式的和平」（Pax Americana），也就是美國霸權下的和平. 47. Seymour Martin Lipset, American Exceptionalism: A Double-edged Sword (New York: WW Norton & Company, 1997); Harold Hongju Koh, “On American Exceptionalism”, Stanford Law Review 55(2003), pp. 1479-1527; Gary Dorrien, Imperial Designs: Neoconservatism and the New Pax Americana (New York: Routledge, 2004), p.18. 48 Charles Krauthammer, “Bless Our Pax Americana,” The Washington Post March 25, 1991, A. 25 ; Charles Krauthammer, “The Lonely Superpower,” The New Republic 205, no.5, (July 29, 1991), pp. 23-27. 49 PBS Frontline, "Excerpts from 1992 Draft 'Defense Planning Guide'", PBS <http://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/iraq/etc/wolf.html> (accessed 2013, April). 50 辛本健，〈美國新保守派與布什政府的－新帝國大戰略〉，《二十一世紀評論雙月刊》第 76 期（2003 年），頁 5-15。 10.

(19) 局面。51 新保守主義著名學者小克里斯托（William Kristol）和卡根（Robert Kagan）在冷戰後新保守主義著名文章 “Toward a Neo-Reaganite Foreign Policy＂和後續出版的著作《當前威脅：美國外交與國防政策的危機與契機》中明言，為讓美國達成霸權地位，取得戰略優勢，美國應增加軍費開支，並將軍事影響力及於世界各地，擺脫反彈道飛彈條約對發展國家飛彈防禦之束縛，52 以強大軍力和經濟實力保衛美國本土與盟友的安全，穩固區域動盪，並且防範可能挑戰美國國力的新興國家。53 新保守主義國家安全戰略中亦包含了理想主義的特徵，綜觀新保守主義著名. 政治大. 學者福山（Francis Fukuyama）的著名文章 “The End of History?” 和重要文件. 立. 「1992 國防規畫指導綱領草稿」可知，新保守主義以道德（morality）、善惡、. 學. ‧ 國. 價值觀作為判別敵友的工具，與美國價值觀相近的國家方為友善，反則為邪惡國家，並且以道德支持美國的霸權地位。54. ‧. sit. y. Nat. 整理以上文獻可發現，新保守主義在歷史發展過程中具備了美國的傳統安全. io. al. n. 軍力優勢。. er. 思維，強調美國霸權和理想主義，並由於在冷戰時由反共發展出之戰略，而重視. Ch. e. ngch 貳、小布希政府國家安全戰略. i. i n U. v. Keir A. Lieber、Robert J. Lieber 所著 “The Bush national security strategy”以及 Robert Jervis 的 “Understanding the Bush doctrine” 兩文章藉由觀察小布希政府. 51. Gary Dorrien, Imperial Designs: Neoconservatism and the New Pax Americana (New York: Routledge, 2004), p. 1. 52 Robert Kagan and William Kristol, 楊紫函、高一中等譯，《當前威脅：美國外交與國防政策的危機與契機》。（台北市：國防部史政編譯局，民 91），頁 369-389。 53 William Kristol and Robert Kagan, “Toward a Neo-Reaganite Foreign Policy,” Foreign Affairs, JulAug (1996), pp. 8-18. 54 PBS Frontline, “Excerpts from 1992 Draft ‘Defense Planning Guide,’” PBS, <http://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/iraq/etc/wolf.html> (accessed 2013, April).; Francis Fukuyama, “The End of History?” The National Interest (1989). 11.

(20) 、國安實際作為，歸納出小布希政府國家安全戰略的特點：單邊主義（Unilateralism）先制打擊（Preemption）、強大軍力（Military Primacy）、新多邊主義（New Multilateralism）、推廣民主（the Spread of Democracy）。55 對於這些小布希政府國家安全戰略的特點，學者克勞瑟莫首先使用「布希主義」（Bush Doctrine）來稱呼之。56 小布希卸任後出版的回憶錄 “Decision Points” 中亦自述他所認為的「布希主義」。他認為所謂的「布希主義」是：不區分恐怖分子和護航恐怖分子的國家，兩者都須對恐怖攻擊負責（Make no distinction between terrorists and the nations that harbor them--and hold both to account.）；在美. 政治大. 國本土受到外敵攻擊前，先一步打擊敵人（Take the fight to the enemy overseas. 立. before they can attack us again here at home.）；在具體威脅出現前，就要與潛在威. 學. ‧ 國. 脅交鋒（Confront threats before they fully materialize.）；以自由希望的意識形態來代替敵人的高壓恐懼（Advance liberty and hope as an alternative to the enemy's. ‧. ideology of repression and fear.）。57 這幾項敘述也呼應了學界對於小布希政府國. Nat. er. io. sit. y. 家安全戰略的觀察和結論。. 于仁壽在研討會文章「新保守主義與小布希政府的北韓核武政策」中討論. al. n. v i n Ch 小布希政府的北韓政策以及新保守主義在此例中的挫敗，文中透過歷史研究 engchi U. 法，比對新保守主義派官員的北韓核武政策主張以及最終的結果，渠認為新保守主義的確影響了小布希政府的國家安全政策，然而在北韓此例上受到民意和國際情勢的囿限，小布希政府最終做出極大的讓步。58. Keir A. Lieber, Robert J. Lieber, “The Bush national security strategy,” US Foreign Policy Agenda 7, no. 4 (2002), pp 32-35.; Robert Jervis, “Understanding the Bush doctrine,” Political Science Quarterly 118, no.3 (2003), pp. 365-388. 56 Charles Krauthammer, “The Bush Doctrine: ABM, Kyoto and the New American Unilateralism,” Weekly Standard 6, no. 36 (2001), pp. 21-25. 57 George W Bush, Decision points (New York: Random House Digital, 2010), pp. 369-397. 58 于仁壽，「新保守主義與小布希政府的北韓核武政策」 <http://www2.nsysu.edu.tw/sis/discuss/3C-1.pdf >（檢索於 2014 年 2 月 10 日） 12 55.

(21) 參、國家安全政策決策有關美國國家安全決策，紐曼（William W. Newmann）的著作「美國總統與國安決策過程」（Managing National Security Policy: The President and the Process）中介紹卡特（Jimmy Carter）、雷根（Ronald Reagan）及老布希（George H.W. Bush）政府的國家安全政策決策過程。紐曼認為，總統個人的領導風格，是影響決策過程與結果的關鍵因素，因此儘管這三位總統均有跨部會決策的國家安全會議、高層官員組成的特別小組，以及少數幾位親信顧問，但國安決策過程和結果卻大不相同。59. 立. 政治大. 美國為總統制國家，因此總統擁有外交與國防上之實權，然若總統本身對於. ‧ 國. 學. 外交國防事務並不熟稔，此時國家安全顧問便扮演重要的角色。蔡明彥在其「布希外交決策與行政部門角色以國務院、五角大廈與國安會為例」中便對於小布希. ‧. 政府內的具有決策實權的成員加以討論。該文章認為小布希政府的外交決策模式. sit. y. Nat. 符合「同僚模式」（Collegial Model），決策官員地位平等，小布希總統極為仰. al. n. 60. er. io. 賴外交團隊提供的資訊與建議，將外交政策的決策與執行授權外交團隊成員負責。. Ch. engchi. i n U. v. 另外，在分權的美國政治中，「智庫」（Think Tank）在公共政策產出過程扮演重要且特殊的角色，許多著作曾形容智庫為美國的「帝國智囊團」61 、「公. 59. William W. Newmann, Managing National Security Policy: The President and the Process (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 2003). 60 蔡明彥，「布希外交決策與行政部門角色以國務院、五角大廈與國安會為例」，《臺灣國際研究季刊》（1:3 期），頁 83-101。 61 Laurence H. Shoup, Imperial Brain Trust: The Council on Foreign Relations and United States Foreign Policy (New York: Monthly Review Press, 1977), p. 3. 13.

(22) 共政策研究中心」62、「政策討論團體及研究機構」63、「獨立公共政策機構」64，可見智庫在公共政策決策過程中的重要性。近年來，智庫產出的政策已帶有既定立場或意識形態。65 本論文所探討的新保守主義和智庫於 1970 年代起產生關連，許多新保守主義學者在當時進入智庫中任職，美國企業研究所、傳統基金會等智庫開始成為新保守主義的公共政策研究中心。66 維克（Eugene Wittkopf）等人合著的「美國外交政策：模式與過程」（American foreign policy: pattern and process. Cengage Learning）中探討美國外交政策決策模式，並且介紹了美國歷來的外交政策和外交工具。在本書中探討了外交政策的形. 政治大. 成過程，並將智庫當作利益團體分支下的政策來源。67. 立. ‧ 國. 學. 肆、美國退出反彈道飛彈條約. ‧. 美國退出反彈道飛彈條約是為了毫無障礙的發展飛彈防禦系統，而發展飛彈防禦的討論可溯至冷戰時代。美國會計總署（United States General Accounting. y. Nat. er. io. sit. （Ballistic Missile Office）所出版的國會報告「彈道飛彈防禦：歷史演進與現今議題」 Defense: Evolution and Current Issues）便簡短陳述了彈道飛彈防禦議題的歷史演. n. al. Ch. i n U. v. 進，由於時值柯林頓總統上任，停止「戰略防衛構想」並將之轉為「彈道飛彈防. engchi. Nelson Polsby, “Tanks but No Tanks”, Public Opinion 6 (April/May 1983), pp.14-16, 58-59.; James G. McGann, “Academics to Ideologues: A Brief History of the Public Policy Research Industry”, Political Science and Politics 25, no.4 (1992), pp. 733-40.;Stephen D. McDowell, “Policy Research Institutes and Liberalized International Services Exchange,” In Stephen Brooks and Alain-G. Gagnon, eds., The Political Influence of Ideas: Policy Communities and the Social Sciences (Westport: Praeger Publishers, 1994), pp. 107-133. 63 William G Domhoff, Who Rules America Now? A View for the 1980s (Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall, 1983), p. 85. 64 Diane Stone, “Old Guard versus New Partisans: Think Tanks in Transition,” Australian Journal of Political Science 26, no.2 (1991), pp.197-215. 65 Andrew Rich, Think Tanks, Public Policy, and the Politics of Expertise (New York: Cambridge University Press, 2004), pp. 49-50. 66 Stefan Halper and Jonathan Clarke, America Alone (New York: Cambridge University Press, 2004), p. 47. 67 Eugene Wittkopf, Christopher Jones, and Charles Kegley Jr., American Foreign Policy: Pattern and Process (Stamford: Cengage Learning, 2007). 14 62.

(23) 禦」，本份報告內容主要為闡述「彈道飛彈防禦」計畫的運作情形及預算問題。 68. 另外，John Lewis Gaddis 所著之「圍堵戰略：美國冷戰時期國家安全政策評估」. （Strategies of containment: a critical appraisal of American national security policy during the Cold War）探討了從艾森豪政府至雷根政府時期的核武戰略思維，69 這些戰略思維是飛彈防禦議題發展的背景。關於美國是否退出「反彈道飛彈條約」發展飛彈防禦，美國國內在柯林頓時期已有爭辯。李大中在渠「後冷戰時期美國飛彈防禦政策：爭辯與邏輯」文中便探討了反對「反彈道飛彈條約」者的論點70，Joseph C. Anselmo 認為美國的威脅. 政治大. 已從冷戰時的蘇聯轉移至中共、俄羅斯、其他區域權力以及恐怖組織，71 而 Keith. 立. B. Payne 則是以「嚇阻敵人的嚇阻」（deter adversary’s deterrence）來形容並支持. ‧ 國. 學. 飛彈防禦，72 欲發展「國家飛彈防禦」者視反彈道飛彈條約為窒礙，並大力抨擊柯林頓政府的飛彈防禦政策是擴大解釋了「反彈道飛彈條約」，如作繭自縛，73. ‧. 這些論點都促成美國最終在小布希任內退出條約。而在對於退出條約，又以傳統. Nat. sit. y. 基金會鼓吹最力，該智庫研究員發表一系列文章支持退出，認為「反彈道飛彈條. n. al. 會阻礙美國發展 NMD 對抗其他敵人。74. 68. Ch. engchi. er. io. 約」限武效果不彰，加以蘇聯已解體，「反彈道飛彈條約」為過時的冷戰產物，. i n U. v. United States General Accounting Office, Ballistic Missile Defense: Evolution & Current Issues (Darby: DIANE Publishing, 1994). 69 John Lewis Gaddis, Strategies of Containment: a Critical Appraisal of American National Security Policy during the Cold War (New York: Oxford University Press, 2005). 70 李大中，「後冷戰時期美國飛彈防禦政策：爭辯與邏輯」，《問題與研究》卷 39 第 5 期，民 89，頁 17-46。 71 Joseph C. Anselmo, “U.S. Faces Growing Arsenal of Threats,” Aviation Week & Technology 146, no. 8 (Feb 24, 1997), p. 48. 72 Keith B. Payne, Deterrence in the Second Nuclear Age (Lexington: University Press of Kentucky, 1996), p.33. 73 James M. Lindsay, and Michael E. O'Hanlon, Defending America: The Case for Limited National Missile Defense (Washington DC: Brookings Institution Press, 2002); David Smith, "ABM Treaty Expansion Would Entangle Missile Defense," Defense News 12 (October 20-26,1997). 74 一系列研究文章見傳統基金會網站「飛彈防禦議題」分類 <http://www.heritage.org/issues/missile-defense> 15.

(24) 小布希政府國防部長倫斯斐德曾領導一特別委員會，並在 1998 年公布一份報告，內容強烈質疑軍方與情報部門嚴重低估美國所面臨的彈道飛彈威脅，因此美國應盡力發展並佈署有效的飛彈防禦系統。75 小布希政府重要國安官員，同時亦為重要新保守主義成員沃夫威茲除了在國會聽證會中提出美俄應放棄傳統安全觀，並建立合作體制外76，亦在華爾街日報（Wall Street Journal）撰文 “Beyond ABM Treaty”，文中強調冷戰框架不再，美國需要自由發展、部署有效的防禦系統，以防範北韓、伊朗等擁有大規模毀滅性武器的國家，並認為美俄應合作面對新挑戰及新的美俄雙邊關係。77. 政治大. 針對美國退出「反彈道飛彈條約」的動機及戰略意圖，中國大陸學者朱強國. 立. 認為動機有四：一、布希政府的強烈主張，二、飛彈防禦技術進展有限，三、國. 學. ‧ 國. 際多極造成制約美國力量有限，四、國內政治制約力量因 911 事件下降，而退出 ABM 條約的戰略意圖為了確保安全和霸權地位，亦是小布希為了爭取國內保守. ‧. 派的支持以求順利連任總統。78 另外，孟令士在渠著作「新世紀全球爭霸：美國. Nat. sit. y. 退出反彈道飛彈條約之分析並兼論臺灣因應之道」中則從國際法觀點上來探討，. n. al. er. io. 認為美國考量自利、習慣、聲望及害怕報復等因素後，選擇 ABM 條約約定內容. i n U. v. 許可下，依條約規定及程序退出該條約，符合美國最大利益。79. 75. Ch. engchi. United States. Commission to Assess the Ballistic Missile Threat to the United States, and Donald Rumsfeld, Executive Summary of the Report of the Commission to Assess the Ballistic Missile Threat to the United States (Washington DC: Commission to Assess the Ballistic Missile Threat to the United States, 1998). 76 Paul Wolfowitz, “Prepared Testimony on Ballistic Missile Defense to the Senate Armed Services Committee” (speech, Washington, DC, July 12, 2001) <http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=399 > (accessed January 10, 2014) 77 Paul Wolfwitz, “Beyond ABM Treaty,” Wall Street Journal June 6, 2002, Op-ed. 78 朱強國，〈美國退出反導條約的動因及潛藏的戰略意圖〉，《外交評論：外交學院學報》 2002.1，頁 62-69。 79 孟令士，《新世紀全球爭霸：美國退出反彈道飛彈條約之分析並兼論臺灣因應之道》（台北：黎明文化，2006）。 16.

(25) 第四節. 研究方法與範圍. 壹、研究方法本論文之研究問題首要探討對象為美國新保守主義、其國家安全戰略的形成過程及該意識形態影響政府決策的方法，因此本論文之研究方法為歷史研究。根據新保守主義特點，本論文將新保守主義者和智庫等團體當作一種有意願影響國家政策產出的知識社群或是政策網絡，該社群、網絡並非組織紀律嚴明的團體，成員彼此皆大略認同「新保守主義」中的觀點，而彼此的關係透過於公於. 政治大. 私的方式加以連結成網絡，本論文透過歷史研究法檢視此意識形態網絡的發展過. 立. 程，並從中歸納出新保守主義的國家安全戰略。. ‧ 國. 學. 本論文亦透過歷史研究法來探討新保守主義成員如何在小布希政府時期影. ‧. 響政府的國家安全決策。藉由檢視新保守主義者之間的個人或政府公職關係連結，. sit. y. Nat. 以及智庫在其中扮演的重要的地位和功能，來探究新保守主義者藉由智庫、進入. io. n. al. er. 國家安全會或小布希重要顧問團來影響小布希政府的國家安全戰略和決策。. i n U. v. 在個案研究的部分，本論文以美國退出「反彈道飛彈條約」來檢視新保守主. Ch. engchi. 義對小布希國家安全戰略的影響力。該案例透過歷史研究法探討彈道飛彈防禦發展的歷史及反彈道條約所引起的爭辯，首先檢視美蘇冷戰背景下的核武戰略來了解反彈道飛彈條約的簽訂背景，並研究後冷戰時期的國際情勢轉化，以及新保守主義戰略觀念如何應對國際體系的變化。本論文亦將藉由歷史研究法研究在後冷戰時期美國內部對於反彈道飛彈條約爭議的兩種意見，其中一種認為應遵守之，另一種則主張廢除反彈道飛彈條約，解除其對美國發展國家飛彈防禦的桎梏。歷史研究法將可提供吾人了解兩種觀念. 17.

(26) 的形成原因，並且探討新保守主義份子如何參與決策過程，並藉決策產出結果來判定新保守主義在國家安全決策中的影響力。本論文另一個研究方法為文獻分析，也就是搜集與研究相關文獻，藉由分析、比較與研究，歸納出結果。在文獻資料的選擇上以中英文資料為主，其中包括政府出版品，小布希發言、演說內文及官員聽證會紀錄，以及學者相關專書著作等。在新保守主義網絡的連結中，個人關係為其中重要的連結方式，然而由於研究者無法直接訪談美國政治人物，便必須高度仰賴以存之文獻，其中數本著作蒐. 政治大想影響的了解。而新保守主義中的內容和其戰略思維也並無十分固定具體的文字立集了媒體報導和歷史背景的描述，提供研究者對於新保守主義者的教育背景和思. 描述，而是透過新保守主義者的著作、論述和思想形成一種特定的觀點，因此本. ‧ 國. 學. 論文需藉由蒐集新保守主義學者之言論、著作論文來定義該主義和新保守主義的. ‧. 國家安全戰略。. Nat. sit. y. 本論文另一重點是探討新保守主義者及智庫對小布希國家安全戰略的影響，. n. al. er. io. 然而政府的國家安全事務決策過程常為機密，外界研究者只能藉由蒐集文獻並使. i n U. v. 用文獻分析法，藉研究新保守主義者及智庫的著作分析其與政策產出的關連，探. Ch. engchi. 討新保守主義影響公共政策決策方式，並加以觀察這些新保守主義者所做出的政策建議是否與小布希政府的國家安全戰略吻合。另比對小布希政府中重要的國安決策高層與新保守主義的關聯，在本論文案例中，吾人將研究小布希政府負責飛彈防禦系統的重要決策官員與新保守主義的關聯，藉由其以往所發表文章和記錄文獻，對比飛彈防禦重要文件內容，探究美國退出「反彈道飛彈條約」是否新保守主義相關，以其研究新保守主義對美國安全戰略的影響力。. 貳、研究範圍一、新保守主義及其網絡 18.

(27) 「新保守主義」是一個對於 1960 年代過於左傾而起的反思潮，主要是由一群思潮接近的人士所形成的一股試圖改變社會情況、政策走向的力量。然而新保守主義並無固定明確的具體內容，因此本論文將從美國開國歷史上梳理新保守主義意識形態的內容，特別是在國家安全方面的主張，並研究小布希政府的國家安全戰略是否符合新保守主義的主張。新保守主義形成以來的成員並非固定，其關係網絡透過許多於公於私的方式連結，其成員特徵皆是認同新保守主義觀點，並且有具體作為表示對於新保守主義的支持，例如新保守主義學者著述宣揚新保守主義觀點，新保守主義政治、商. 政治大. 界人士以自身職權支持新保守主義政策。因此，新保守主義者可謂一張相當大的. 立. 人際網絡，本論文無法完全包括，因此依據論文主題，文中所討論的新保守主義. 學. ‧ 國. 成員限縮為關注美國國家安全政策的學者、智庫或是決策官員。. ‧. 二、美國國家安全戰略的決策團隊成員. y. Nat. io. sit. 美國小布希總統對於國家安全外交事務不甚熟悉，國家安全決策倚賴小布希. n. al. er. 近身智囊團，這些智囊團稱為「火神團隊」。在小布希競選時，火神團隊主要負. Ch. i n U. v. 責小布希的外交政策，這批火神團隊成員以時任國務卿萊斯（Condoleezza Rice）. engchi. 為首，並包括副國務卿阿米塔吉（Richard Armitage）、駐印度大使布萊克威（Robert Blackwill）、總統助理、副國家安全顧問哈德利（Stephen Hadley）、國防部長辦公室主席波爾、首席副部長幫辦（審計長）查克漢（Dov S. Zakheim）、美國貿易代表佐立克（Robert Zoellick）、副國防部長沃夫威茲、副總統辦公室主任利比（Scooter Libby）。80. Sam Robison, “George W. Bush and the Vulcans: Leader-Advisor Relations and America’s Response to the 9/11 Attacks,” Beliefs and Leadership in World Politics: Methods and Applications of Operational Code Analysis, eds. Mark Schafer and Stephen G. Walker (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2006), pp. 101-126. 19 80.

(28) 在火神團隊之外，副總統錢尼（Dick Cheney）雷根時代擔任國務卿的舒茲（George P. Shultz）、國務卿鮑爾（Colin Powell）亦與國安決策密切相關。與飛彈防禦事務相關的決策團隊還有一由前尼克森、福特政府國防部長倫斯斐德所帶領，專門研究飛彈防禦政策的小組分支，其成員組成與火神團隊有所重疊，包括了萊斯、沃夫威茲、哈德雷、波爾，以及長期以來關注飛彈防禦政策的人士，如：舒茲、來自胡佛研究院、史丹佛大學，並長期呼籲建構飛彈防禦的著名右派學者安德森（Martin Anderson）和一些致力於此議題的科學家如伍德（Lowell Wood）。. 第五節. 立. 章節安排. 政治大. 本論文探討新保守主義網絡形塑國家安全戰略，特別是了解智庫在這個網絡. ‧ 國. 學. 中所扮演的重要地位。本論文選擇美國長久以來國家安全的辯論議題：是否該退出 ABM 條約，發展 NMD 來檢驗新保守主義對小布希國家安全戰略的影響力。. ‧. 該問題在美國已爭辯了近數十年，然而小布希甫一上台便決定退出 ABM 條約，. io. sit. y. Nat. 在這決策過程中，新保守主義扮演了什麼樣的角色和地位？. n. al. er. 由於本論文欲研究之對象為新保守主義者以及與之關聯的智庫在小布希政. Ch. i n U. v. 府國家安全決策上的連結，因此，本論文檢視美國發展飛彈防禦以來對於飛彈防. engchi. 禦議題上的爭議。智庫及其他團體對於此議題抱持的態度正反兩極，傳統基金會等右派智庫極為支持，而布魯金斯學會（Brookings Institution）等則抱持反對態度，另加以研究小布希國安決策團隊中負責飛彈防禦政策的官員素來在飛彈防禦的立場，並將之與新保守主義的內容相互對照比較，以檢視其連結。本論文第一章論述全篇論文的研究動機，並且釐清研究問題，再以文獻回顧探討目前學界對於研究問題已有的了解。依照問題意識，以後續章節分別釐清問題中的主旨。. 20.

(29) 第二章討論政治環境如何形成新保守主義理念乃至成為一種意識形態和思潮，並詳述其政策社群網絡發展過程。並研究新保守主義如何將訴求形成具體的行動。在第三章將研究美國國安決策過程中。從美國憲法確立的權力分立制度來看，在外交政策領域中，總統是擁有最大權力的職位。然而，每位總統涉入外交事務的程度，都有所不同。有些總統很依賴他們的國家安全顧問，同時也會提升這些顧問的重要性。這些顧問經常於公於私與總統關係良好，同時從旁形塑總統對情勢發展的觀點。因此國家安全會議自然也在白宮內享有特別地位，扮演總統在保. 政治大. 衛國家與處理對外事務的主要執行角色；而有些總統會將國內事務視為渠最關心. 立. 的焦點，外交事務就授權給國務卿制定、執行。81 由於本論文所探討的議題與議. 學. ‧ 國. 題時間屬於發生在小布希任內的國安決策，根據美國憲法所設計的政治制度及小布希總統對外事務行事風格，本論文假定，由於小布希在上任前對於國際事務不. ‧. 甚了解，小布希從競選開始，對於涉外事務的認知皆來自於一批新保守主義學者. Nat. sit. al. er. io. 的效果。. y. 或前官員，這些人在小布希政府裡得到小布希的信賴，對於政策的產出有決定性. n. v i n Ch 「理念」若缺乏凝結力、說服力，最終也只能成為分散的想法，因此「智庫」 engchi U. 在新保守主義的思潮中，具有凝結和形成論述的力量，將來自政治環境的訴求形成「輸入」並且形成強力的要求（Demand）和支持（Support），而這部份便將在第三章後半部分析之。要解釋美國智庫在不同議題立場上採取的行動，需運用多種不同的分析理論，如多元主義可用於分析美國的智庫在政治環境中的競價過程，對照系統論，就是在政治環境中智庫藉由提供人才或不同的政策觀點，吸引試圖決策者的注意，並影響政策產出。不同的智庫所關注的議題焦點不同，站在. 81. 布里辛斯基（Zbigniew Brzezinski）著，高德源譯，《美國的危機與轉機：從老布希、柯林頓到小布希的外交成績單看超級強權的未來走向》（新北市：左岸文化，2008），頁：12-13。 21.

(30) 較為傳統保守、右派立場或與商業菁英有關的智庫較適以菁英論來解釋之；而國家論較適宜解釋小布希政府的對外政策，也就是當特定智庫進入決策系統，影響政策產出的過程；另外，關於反限武政策這類存在時間綿延超過數個政府的國安議題，決策社群（Policy Communities）的研究更形重要，由於這些顧問團、官員與新保守主義的連結常透過智庫鞏固、放大，因此，此方法適用於研究美國退出反彈道條約，並了解在其過程中，哪些智庫成員受邀進入決策網絡中的「次級政府」（sub-government），82 對決策發揮影響力，本論文亦採用決策社群（policy communities）的研究方法來分析本文案例。. 政治大. 在第四章案例探討，本論文選擇以「美國退出反彈道飛彈條約」（ABM Treaty）. 立. 作為檢視新保守主義智庫對國安決策的影響的例子。首先，本文將介紹飛彈防禦. 學. ‧ 國. 系統的基礎概念以及飛彈防禦發展的簡史。美國的飛彈防禦概念約起於冷戰時代，由於飛彈防禦系統的攻守功能模糊，美蘇兩國皆以「相互保證毀滅」（MAD）為. ‧. 戰略發展飛彈防禦系統，然而冷戰結束後美國面臨限武與否的抉擇，飛彈防禦系. Nat. sit. y. 統引起爭議，本論文將以較為簡明的方式介紹美國國內兩派爭辯的內容和過程。. n. al. er. io. 並且說明 ABM 條約內容和重要性，並分析美國小布希政府退出此條約的政策意涵。. Ch. engchi. i n U. v. 第五章結論，為本論文研究之總結，並討論研究發現，亦對於在進行研究過程中所遭遇之限制和研究困難加以說明。希望對於未來美國新保守主義的研究提供另一種分析視角。. 82. 次級政府理論即「政策制定鐵三角」，包括利益團體、行政官僚、國會相關小組或委員會。相關討論可見 Grant Jordan, "Sub-Governments, Policy Communities and Networks Refilling the Old Bottles?" Journal of Theoretical Politics 2, no.3 (1990), pp. 319-338. 22.

(31) 第二章. 新保守主義與美國國家安全戰略. 「新保守主義」是研究小布希政府對外政策的重點。本章首先探討美國新保守主義源流：美國的傳統意識形態，及傳統意識形態形成的背景，檢視新保守主義出現的遠因，了解新保守主義對美國國家利益的定義，以及新保守主義的國家安全戰略思維。小布希任內決策團隊的特質使人對於新保守主義產生鷹派的印象，然而新保守主義不是一個立論嚴密、歷時不變的理論，而是一種意識形態，不同時期的新. 政治大. 保守主義者所持思想不盡相同，其多變樣貌使得定義新保守主義極為困難。本論. 立. 文根據學者維拉斯可（Jesus Velasco），首先探討新保守主義源流和發展歷史，. ‧ 國. 學. 再依此脈絡整理新保守主義的內容和主張，並將新保守主義運動及新保守主義份子視為一「知識社群」（Intellectual Community），意即一群有共同來源，參與. ‧. 共同組織，或在特定議題上有相似觀點，彼此在期刊上發表文章，呼應觀點的人. sit. y. Nat. 士。83 因此，本章焦點探討知名新保守主義者及與其相連之網絡，以了解渠等國. al. er. io. 家安全觀點，進而探討新保守主義對國家安全戰略的影響。. n. v i n 第一節 C新保守主義發展過程 hengchi U 杭亭頓（Samuel Huntington）認為「保守主義」所指的是人性中偏好慣常模式並恐懼失去熟悉事物的心理，此意識形態可與時俱進、因地制宜，因此並沒有固定的理論內容，僅強調維護舊有狀態、作法的必要。84 為了解新保守主義，本節將先介紹美國的傳統意識形態，再延伸至美國新保守主義的內容。. 83. Jesus Velasco, Neoconservatives in U.S. Foreign Policy under Ronald Reagan and George W Bush (Baltimore: The John Hopkins University Press, 2010), p. 17. 84 Samuel P. Huntington,“Conservativism as an Ideology,” American Political Science Review 51, no. 2 (1957), pp. 454-473. 23.

(32) 壹、美國傳統意識形態欲深究新保守主義演變的歷史，須先探討美國歷史源流，了解美國社會、政治文化。美國的歷史背景塑造了特殊的美國意識（American ethos），此意識或共同價值觀為美國人民所認同、信仰，其中主要內容可簡單敘述為民主和資本主義。 85. 「民主」源於自由主義；而「資本主義」則來自於保守主義，內容為重視權威、. 等級、精英。「自由」和「保守」兩觀念看似衝突，但其相輔相成的關係可溯至美國開國之初。. 政治大. 美國初期移民可分為二種，第一種人是由英國政府頒發許可，允許他們將美. 立. 洲殖民利益納為私有的中上階級移民；第二種人是窮困或被宗教迫害的英國移民，. ‧ 國. 學. 希望到美國尋找更多生存機會。這兩種移民帶來了自由思想，而這思潮在早期移民帶入美國後大為盛行，時間更早於美國開國。. ‧. 1760 年代，原本採取放任的英國政府開始加強對殖民地的控制，頒布一系. y. Nat. io. sit. 列增稅政策，侵害了美洲移民原有的利益，政策引起美洲移民不滿，導致了美國. n. al. er. 獨立革命的發生。乍看之下，保守主義與美國獨立彷彿不甚相關，因為「國家脫. Ch. i n U. v. 離母國而另行獨立」非保守主義所提倡，然而美國獨立的原因卻有很大的保守因. engchi. 素。美國獨立革命的原因，起因於捍衛傳統的政治權力，提出「沒代表權，就不納稅」的訴求，而提出殖民地自治之要求。另外，來到美洲的移民們已深受洛克的自由民主論點影響，其影響之深可從美國的獨立宣言中了解。因此，美國的保守主義也一併保護這些傳統精神。86 由此可見，美國革命的原因中，除爭取自由、. 85. Herbert McClosky and John Zaller, The American Ethos: Public Attitudes Toward Capitalism and Democracy (Cambridge: Havard University Press, 1984), p.1. 86 黃延齡，《從獨立宣言與聯邦憲法探究美國政治發展的特質》（台北：歷史智庫，2006），頁 60。 24.

(33) 平等外，更是爭取維持既有利益，亦算是場帶有保守色彩的革命。另外，在美國革命後，如何建立政府體制的辯論中，亦可見歐陸保守思想。87 在美國早期領土擴張時期亦發展出盎格魯薩克遜種族優越論，並更進一步將此種族優越論和天命論（Manifest Destiny）融合，主張美國將成為橫貫北美洲，直達太平洋的國家，此觀念原用於開國初期西擴，但後來逐漸應用於對外政策上。由上可知，在英國殖民時期，美國已有自由主義和天命論作為傳統。. 貳、美國新保守主義發展歷史. 治政新保守主義是一種意識形態（ideolegy）及理念（idea），其內容龐大複雜，大立很難清楚界定之，本段將從歷史脈絡來整理新保守主義主要的論點。依照時間順 ‧ 國. 學. 序，新保守主義運動以冷戰結束為中界點，約可被略畫分為兩世代，第一代新保. ‧. 守主義（1970-1980 年代）主要由左派轉為中間自由意識形態（centrist liberal ideology），第二代（1990 年代至今）則是與傳統美國保守意識合流（conservative. y. Nat. io. sit. view）。88 在這 40 多年中，新保守主義從一個關注社會文化的反思潮，成為主. n. al. er. 宰美國國防外交的政策和美國社會中主流的保守主義。. 一、第一代新保守主義. Ch. engchi. i n U. v. 第一代新保守主義依發展過程可約略分為 1960 年代前後，以及 1980 年代三時期，以下分述：（一）1960 年代前. 87. Bernard Bailyn, The Ideological Origins of the American Revolution (Cambrige: Harvard University Press), pp. 225-226. 88 Jesus Velasco, Neoconservatives in U.S. Foreign Policy under Ronald Reagan and George W Bush (Baltimore: The John Hopkins University Press, 2010), p. 1 25.

(34) 第一代保守主義起源於紐約城市學院（City College of New York），這所學院孕育了一批紐約猶太知識份子，後稱紐約文人（New York Intellectuals），這些人組成部分的第一代新保守主義份子。 89 這些紐約猶太文人們原本的生活經驗大部分侷限在學術圈裡，但在第二次世界大戰中遇見更多在校園裡無法預見的複雜人性後，使得他們激進行為有新的見解，為他們日後反對新左派奠定下了基礎。 90. 1940、1950 年代，蘇聯入侵捷克、封鎖柏林、韓戰，以及在蘇聯、東歐境內違反人權的行為在在挑戰這些文人對共產黨的信仰，這些年輕知識份子的政治傾. 政治大. 向逐漸往中間靠攏，並認為共產主義對美國造成了威脅。然而，第一代新保守主. 立. 義者並不完全反共，其本身深厚的學術基底，對於馬克思主義有深刻了解，所以. 學. ‧ 國. 在渠等心裡仍然認同社會主義中許多思想，因此對來自右派的盲目反共感到不以為然。而這也是第一代新保守主義與第二代新保守主義份子最大的分野。91. ‧ sit. y. Nat. （二）1960 年代. n. al. er. io. 1960 年代，美國面臨內外的動盪。於外，美國陷入越南戰爭泥沼；於內，學. i n U. v. 生運動和新左派崛起，在社會文化上進行「烏托邦式革命」，既反對傳統左派觀. Ch. engchi. 點，也不認同現行社會制度。應對這場左傾的思潮，社會上逐漸出現反思，「新保守主義」正式出現。. 89. Alan M. Wald, The New York Intellectuals: The Rise and Decline of the Anti-Stalinist Left from the 1930'2 to the 1980's (Chapel Hill: UNC Press Books, 1987).;Gary Dorrien, Imperial Designs: Neoconservatism and the New Pax Americana (New York: Routledge, 2004), chapter 1. 90 根據老克理斯托自述，在第二次世界大戰中，曾與一批伊利諾伊州貪汙軍人相處，繼而發現學術理論與現實人性中的差距，貝爾也承認經歷社會經驗後「世界上還有很多事情，是在學術哲學之外的」。在參加海外戰爭，見證戰場恐怖後，這些文人發現人性若一旦失去紀律，在集體盲從下，將會與動物無異。詳見：Gary Dorrien, Imperial Designs: Neoconservatism and the New Pax Americana (New York: Routledge, 2004), p.70; Irving Kristol, Neoconservatism: The Autobiography of an Idea (Chicago: Elephant Paperback), p.13. 91 Murray Friedman, The Neoconservative Revolution: Jewish Intellectuals and the Shaping of Public Policy (New York: Cambridge, 2005), pp. 26-27. 26.

(35) 甘迺迪和詹森政府執政時，為延續擴大小羅斯福的「新政」，推出大社會（the Great Society）計畫，卻反致政府債台高築，通貨膨脹高居不下，凱因斯經濟理論失靈，大社會計畫宣告失敗；同時，長年戰爭使得厭戰的青年逐漸發展出新左派反主流文化運動，政府對此運動也採取放任態度，導致嬉皮、色情、毒品、未婚懷孕和墮胎率上升，使美國陷入社會文化道德淪喪十年；92 另外，詹森政府在種族平等上所刻意做的努力卻收到反效果，黑人民權運動越發激烈，更形成黑人與猶太人的衝突。種種動盪反映出美國社會在各種議題層面中，有非常大的分歧。在如此動盪的時代中，紐約文人們提出批評，認為自由主義已經走樣，被批. 政治大. 評的新左派人士為這群學者的觀點起了「新保守主義」這個名字，但這些新保守. 立. 主義者非常不喜歡這個標籤，認為自己信仰的是美國傳統自由主義，並認為民主. ‧ 國. 學. 黨和新左派所信奉的自由主義已過分左傾，道德崩壞。. ‧. 在政治上，在 1960 年代動盪之中，民主黨嚴重分裂成為兩派，更多人成為. sit. y. Nat. 新保守主義份子。1960、1970 年代，同為托洛斯基派的沙克曼（Max Shachtman）. io. al. n. 戰的新年輕人。93. er. 支持越戰的強硬對外政策及反對新左派的理念，為新保守主義吸引了一批支持越. Ch. engchi. i n U. v. 在 1970 年代，三種新保守主義力量匯聚，以臻第一代新保守主義。第一代新保守主義者來源有三，其一是如紐約文人一類的知識份子，年輕時都是激進左派，1950 年代轉往中間派，1960、1970 年代轉向保守；其二是政界人士，這些新保守政界人士過去沒有激進左派背景，多為民主黨，反共；其三是社會主義年輕新成員，這些年輕人多跟隨沙克曼信念，支持工運，反共也反對新左派。第一代新保守主義者關心焦點原為國內社會運動、社會政策及政府制度方面，如文化、. 92. Paul Lyons, New Left, New Right and the Legacy of the Sixties (Philadelphia: Temple University Press), pp. 53-72. 93 Saumyajit Ray, "New Conservatives or Old Liberals?: Neocons and the Republican Internationalist Revival," India Quarterly: A Journal of International Affairs 61, no.1 (2005), pp. 118-141. 27.