第三章 新保守主義與小布希政府國家安全決策
第一節 小布希政府國家安全決策體系
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
45
第三章 新保守主義與小布希政府國家安全決策
小布希 2001 年上任美國總統後，該政府的國家安全決策便引起廣泛注意，
其政策內容充滿新保守主義色彩，本章內容便是探討新保守主義如何藉由新保守 主義關係網的分布，進入小布希國家安全顧問團隊和決策圈，並且影響小布希政 府的國家安全戰略。
美國總統決定國家安全戰略內容，掌有外交及國防決策的最後權力，因此，
總統國家安全政策幕僚也是國家安全政策決策圈的重要一環。本章首先在第一節 探討國家安全決策中總統行政權及幕僚單位的沿革，並檢視小布希政府的國家安 全決策方式以及幕僚團隊，並在第二節探討新保守主義成員網絡，來分析小布希 政府內的國家安全決策者是否屬於新保守主義成員。第三節探討新保守主義智庫 網絡，美國憲法三權分立的制度造成官僚體系分權，提供美國智庫興起的政治環 境，1970 年代開始新保守主義學者進入智庫，不但增加了新保守主義的學術性 和話語權，更加強了新保守主義對政府的影響力。
第一節 小布希政府國家安全決策體系
美國國安決策過程複雜，不僅國際因素會影響決策走向，國內政治也擁有重 要影響力，包括分立制衡的立法、司法、行政三權，以及多元主義和聯邦主義都 是國內政治中的應變數，然而，許多學者皆認為總統的決策風格最具影響力的，
因為總統具有設定議題的主導權，129 再加上 1947 年「國家安全法案」（National
129 Ronald C. Moe and Steven C. Teel, "Congress as policy-maker: a necessary reappraisal," Political Science Quarterly 85, no.3 (1970), pp. 443-470; Samuel P. Huntington, "Political Development And Political Decay," World Politics 17, no.3 (1965), pp.386-430; Lydia Andrade, and Garry Young,
"Presidential Agenda Setting: Influences On The Emphasis Of Foreign Policy," Political Research Quarterly 49, no.3 (1996), pp. 591-605.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
46
Security Act of 1947）產生「國家安全會議」組織，讓總統擁有更多決策時可運 用的工具和空間，總統在國家安全議題上具有更大的影響力。
本論文所探討的小布希政府，其外交決策風格傾向擴張總統行政權，逃避國 會的監督。130 而小布希本人對於國家安全和外交議題相當倚賴外交國安決策顧 問團。本論文個案研究之「退出反彈道飛彈條約」的時間點是小布希政府剛上台 時所做成的決定，本論文亦假設當時國內民意對小布希的支持度仍處於相對的高 點。綜合以上，本論文暫先排除輿論的壓力和其他分權制衡的力量，單純集中討 論「總統行政團隊」（presidency）131 中最高協調層級為「國家安全會議」（National Security Council, NSC，後簡稱國安會）的作用。
壹、國家安全會議
美國「國家安全會議」是由美國總統主持最高級別國家安全及外交事務決策 委員會，於 1947 年由杜魯門總統依據《國家安全法》（National Security Act）設 立，它的法定成員有四：總統、副總統、國務卿、國防部長，法定顧問有二：國 家情報總監為情報顧問，參謀首長聯席會議主席為軍事顧問，列席人員由總統指 定。
國安會設有國家安全事務助理（Assistant to the President for National Security Affairs, APNSA），又稱國家安全顧問（National Security Advisor），當總統依賴 國家安全顧問時，該位置重要性不下國務卿或國防部長。美國國家安全顧問的任 命不經參議院的同意，不必出席國會聽證會，而與總統見面接觸的時間常甚於國
130 Margaret G. Hermann and Thomas Preston, "Presidents, Advisers, and Foreign Policy: The Effect of Leadership Style on Executive Arrangements," Political Psychology 15, no.1(1994), pp. 75-96.
131 總統行政團隊包括：白宮辦公室、國家安全會議（NSC）及其職員、國務院（DoS）、國防部
（DoD）、管理計預算辦公室（OMB），這些機構負責發展、指導國安政策方向，並協調政策，
其中最高協調層級為「國家安全會議」（National Security Council）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
47
務卿或國防部長，國安會儼然成為美國總統在外交、國防等國家重大安全議題決 策的機關。132 國家安全顧問之下設副國家安全事務助理及一位執行秘書長，並 依全球各區域、功能事項劃分幕僚機構，幕僚團隊可達數百人，負責收集和分析 各項安全事務的資訊，供總統參考。133
國安會成立主要任務是協助總統處理外交及安全事務並制定相關政策，其主 要職責為政策的整體規劃，協助主管外交政策的各部門，加強行政部門的橫向聯 繫，使其運作更有效率，並提供總統「諮詢」。134 在杜魯門時期，國安會僅為 政策建議性質的組織，甘迺迪政府之後，國家安全顧問決策影響力越來越大，可 引導總統下決定，主動提出倡議等，並因此而獲取更多權勢，已不僅只有政策協 調者的地位。135 每一任美國總統都會對國安會進行一些改革。久而久之，國安 會已成為一支相當龐大的政府機構。
總統可根據需要指定國安會會議參與成員，除固定與會成員外，其他部門高 層也會在需要時候列席，過程完全依照總統的意向。136 國安會雖然沒有制定政 策的權力，但其中的國家安全顧問卻是美國總統在國家安全事務上所倚重最關鍵 的一人，這職位經歷演變，成為美國對外政策決策體系中舉足輕重的位置。
132 林正義，「美國國家安全會議及對台灣的啟示」，《新社會》，第 25 期，（2012/12/15），
頁 23-27。
133 林正義，「美國國家安全政策」，收於何思因編，《美國》，（台北：國立政治大學國際關
係研究中心，1994 年），頁 508。
134 Roger Hilsman, The Politics of Policy Making in Defense and Foreign Affairs 2nd edition (Upper Saddle River: Prentice Hall, 1990), p.134.; Charles W. Jr. Kegley and Eugene R. Wittkopf, eds, American Foreign Policy: Pattern and Process, 5th edition (New York: St. Martin’s Press, 1996), p. 348.
135 海瑞克（Hedrick Smith），劉丹曦等譯，《權力遊戲》（The Power Game）（台北：時報文 化，民國 80 年），頁 532。
136 David. Rothkopf, Running the World: The Inside Story of the National Security Council and the Architects of American Power (New York: Public Affairs, 2009), p.251.
‧
Policies: The Essentials (Boston: Wadsworth Publishing Company, 2012), pp. 315-316.138 Charlie Savage, “Bush Challenges Hundreds of Laws," Boston Globe April 30, 2006, <
http://www.boston.com/news/nation/articles/2006/04/30/bush_challenge > (accessed on 17th, June, 2013).
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
49
府是「帝國總統」的再現，甚至有過之而無不及。139 總統行政權擴張下，若能 夠影響總統行政團隊，就能對政策發生影響力。根據學者西爾曼（Roger Hilsman）
在渠著作 To Move a Nation 中所提出的「同心圓模型」，決策核心為總統、向總 統提供建議的幕僚顧問，以及行政高層。
圖 3-1：西爾曼的「同心圓模型」
來源：Roger Hilsman, To Move a Nation (New York: Doubleday, 1967), pp.541-544.
另外，Jordan 等人在「美國國家安全」（American National Security）書中將 同心圓模型中的分類劃分得更精細，在此模型中可見最接近總統的人士為總統的 親信顧問（close advisers），這群策士與總統關係密切，最能取得總統信任，被 認為是最能影響總統國安事務決策的人士。在親信顧問之外為總統辦公室的官僚，
其中包括本論文探討的國家安全會議，而國家安全會議的成員也是對於政策具有 高度影響力的十任。在此之外的第三圈是行政部門，可提供執行面的必要資訊；
最外圈才是國會、輿論、利益團體。
139 Donald R. Wolfensberger, "The Return of the Imperial Presidency?" The Wilson Quarterly 26, no.2 (2002), pp. 36-41.
總統、總統 顧問、行政 高層 行政部會 國會、媒體、
輿論
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
50
圖 3-2：Jordan 等的「同心圓模型」
來源：Amos A. Jordan, William J. Taylor and Michael J. Mazarr, American National Security, 5th ed. (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1999), p.218.
綜合以上學者提出的同心圓模型，吾人可知在國安決策時，「總統」具有決 策的最重要權力，而與總統最親近的顧問和總統幕僚單位對總統決策具有最高影 響力。在小布希競選期間，小布希相當倚賴渠顧問團來制定國家安全及外交政策，
而小布希上任後這些國家安全及外交顧問們都成為政府相關部門的高階官員。
參、小布希政府時期國安會組織
美國國家的國安決策過程中，總統與國安會由於位於決策機構最頂端，佔了 極為重要的份量。而小布希政府的國安決策風格封閉且單邊，而小布希對於對外 政策的不熟悉更增加了對國安會的倚重，因此本論文藉著研究總統身邊顧問來研 究小布希國家安全戰略是否受新保守主義的影響。
一、小布希政府時期國安會架構
總統
親信顧問(close advisers)
總統辦公室(office of the president)：國內政策委員會、
國安會、管理預算辦公室、
科學與技術政策辦公室、經 濟顧問委員會、白宮辦公廳 行政部門：財政部、調查局、
國務院、內政部、商務部、
國防部、國安局、司法部、
中情局、能源部
國會、參眾議院委員會、內 政事務、國際關係、預算、
科學、社會規範等
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
51
小布希於 2001 年 1 月 20 日就職後，於 2 月頒佈總統第一號國家安全指令
（National Security Presidential Directive-1, 簡稱 NSPD-1），該指令規劃美國國 家安全會議之架構與功能如下：
圖 3-3：美國國家安全會議架構示意圖
來源：尤正才，《我國國家安全會議憲政定位之研究》（國立台灣大學國家發 展研究所，碩士論文，民國 91 年 11 月），頁 35。
該份文件維持「國家安全會議首長委員會」（NSC Principals Committee, NSC/PC）和「國家安全會議次長委員會」（NSC Deputies Committee, NSC/DC）
為 跨部 會高 層論 壇， 以及「國家安全會議政策協調委員會」（ NSC Policy Coordination Committees, NSC/PCCs）依據地區和功能分別成立六個及十一個政 策協調委員會，作為平常國家安全政策跨部會協調之主要論壇，提供政策分析給 國安會系統內各資深委員會參考，並確保總統的決定獲得及時的執行。每一個政 策協調委員會應包含次長委員會所涉相關部門之代表。
‧
(National Security Council)
總統：小布希
President: George W. Bush
美國參謀長聯席會議主席：雪爾頓／麥 爾斯
Chairman of Joint Chiefs: General Hugh Shelton / General Richard Myers 副總統：錢尼*
Vice President: Dick Cheney
總統幕僚長：卡爾德
Chief of Staff to the President: Andrew Card
國務卿：鮑爾
Secretary of State: Colin Powell
總統經濟政策助理：林賽
Assistant to the President for Economic Policy: Lawrence Lindsey
國防部長：倫斯斐德
Secretary of Defense: Donald Rumsfeld
司法部長：阿什克夫
Attorney General: John Ashcroft
140 Alan G. Whittaker, Frederick C. Smith, and Elizabeth McKune, The National Security Policy Process:
The National Security Council and Interagency System (Washington, DC: Industrial College of The Armed Forces, 2008), pp. 25-35.
‧
Secretary of the Treasury: Paul O’Neill / John Snow
行政管理和預算局局長：丹尼爾／波頓 Director of OMB: Mitch Daniels / Joshua Bolten
國安顧問：萊斯
APNSA: Condoleezza Rice
中情局局長：特尼特／麥勞林／葛斯 Director of CIA: George Tenet / John McLaughlin / Porter Goss
國家安全會議首長委員會
NSC Principles Committee:
國安顧問：萊斯
APNSA: Condoleezza Rice
司法部長：阿什克夫
Attorney General: John Ashcroft 國務卿：鮑爾
Secretary of State: Colin Powell
行政管理和預算局局長：丹尼爾／波頓 Director of OMB: Mitch Daniels / Joshua Bolten
財政部長：歐尼爾／史諾
Secretary of the Treasury: O’Neill / John Snow
商務部部長：艾文斯
Secretary of Commerce: Donald Evans 國防部長：倫斯斐德
Secretary of Commerce: Donald Evans 國防部長：倫斯斐德