第三章 新保守主義與小布希政府國家安全決策
第三節 新保守主義智庫網絡
（intellectual community）。151 並藉由智庫的「旋轉門」特性，新保守主義智庫 學者進入政府決策圈，影響總統對外政策的看法，或是藉由倡議的方式形塑議題， 有學者採取廣泛的定義法，將政府研究機構如國會總審計局（General Accounting Office）和國會研究處（Congressional Research Service）都包括在智庫的範圍內；
154 有學者更進一步納入大學附屬或是利益團體支持的研究機構，使智庫定義更 為廣泛。155 而史東（Diane Stone）則較為支持這種廣泛模糊的定義法，她認為
150 Gary Dorrien, Imperial Designs: Neoconservatism and the New Pax Americana (New York:
Routledge, 2004), chapter 1. Stefan Halper and Jonathan Clarke, America Alone (New York: Cambridge University Press, 2004), pp. 47-48.
151 Jesus Velasco, Neoconservatives in U.S. Foreign Policy under Ronald Reagan and George W Bush (Baltimore: The John Hopkins University Press, 2010), p. 17.
152 Diane Stone, “Think Tank Transnationalisation and Non-profit Analysis, Advice and Advocacy,”
Global Society 14, no.2 (2000), pp. 153-172.; Donald E. Abelson, "From Policy Research to Political Advocacy: The Changing Role of Think Tanks in American Politics," Canadian Review of American Studies 25, no.1 (1995), pp. 93-126.
153 Andrew Rich, Think Tanks, Public Policy, and the Politics of Expertise (New York: Cambridge University Press, 2004), p.2.
154 William H. Robinson, “The Congressional Research Service: Policy Consultant, Think Tank, and Information Factory,” Organizations for Policy Analysis: Helping Government Think (Thousand Oaks:
Sage Publications, 1992), pp. 185-225.
155 Paul Dickson, Think Tanks (Kingsport: Kingsport Press, 1971), p.27.
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保留一些灰色地帶，可助智庫不斷成長、更新。156 本文所指之智庫此種廣泛的 定義標準為主。
根據史東，美國智庫有以下鮮明的特點：（一）獨立且具永久地位的組織：
獨立的地位讓智庫不必為政府的政策負責任，在政策辯論時擁有比政黨更為超然 的地位；（二）可自行決定研究項目：智庫的政策立場較獨立，不受資金來源所 掌控；（三）聚焦政策：智庫並不是沒有利益考量的組織，其希望能參加實質政 策的決策過程，影響政策產出，這也是智庫和大學內以學理為重的研究機構不同 之處；（四）公共目的：智庫改善政策的動力來自增進民眾與政府的互相了解，
兼有教育民眾的能力；（五）看重專家、專業知識：有些研究人員在政府部門任 職或者曾經是政府的官員，具有實務經驗，並與政府官員的關係極為密切，擁有 極高的學術涵養；（六）政策建議以組織產出型態發表，刊物、學術會議或研討 會可讓智庫發揮網絡的連絡效應。157
美國憲法三權分立的制度造成官僚體系分權，因而生成美國特有的政治文化。
以下分別整理四種特殊政治文化，在此種背景下，提供美國智庫興起的政治環境：
一、政府的三權分立制度，二、政黨功能弱，三、智庫具有獨立性，四、來自企 業、基金會的私人資助。
一、政府的三權分立制度
美國特有的政治環境及其分權政府系統讓美國智庫在公共政策決策時扮演 了重要的角色，亦為智庫提供了發展的空間。根據美國憲法保護式民主的設計，
美國政治系統具三權分立特點，在此制度下，立法、行政和司法三大部門的權力 相互制衡，而每個部門之間都有獨立決策權，以確保沒有單一獨大的部門，這種 權力的分散和決策機制的公開和開放，為智庫提供介入的機會。158
156 Diane Stone, Capturing the Political Imagination: Think Tanks and the Policy Process (London:
Frank Cass, 1996), p. 3.
157 Diane Stone, Capturing the Political Imagination: Think Tanks and the Policy Process (London:
FRANK CASS, 1996), pp 14-16.
158 David Held, Models of Democracy (Cambridge: Polity Press, 2006), p. 70.
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三權分立和相互制衡的政治制度，除了宏觀上的分權制衡外，在各別部門，
無論是行政當局內部還是國會內部，權力也是分散的。在立法上，提案權為國會 與總統共有，然而國會、各行政部門都有自己的利益、服務對象和偏好。159 另 外，參眾兩議院在立法時各主其政，兩議院內部眾多委員會也分化了立法權。
這樣各為其政的結果，導致政府系統巴爾幹化（balkanized），即內部分化成 小區塊，各保利益。160 對於特定的問題，國會議員未必具有專業知識時，就需 要仰賴外部的協助；而在行政方面，美國的行政當局是由許多強大的機構組成，
每個機構都有自己的政策取向，這些擁有龐大人員編制的行政組織看似已不需要 智庫的介入，但事實正好相反，這種「分權」、「制衡」的政治制度導致了權力 的分散和決策機制的開放，政府各部門為爭取決策的主導權和贏得民眾支持，都 亟需政策資訊，也為智庫「旋轉門」的運轉提供了必要的空間和機會。161 「旋轉門」是美國智庫的特色之一。美國政府負責決策的高階官僚人事每逢 政府改選或改組便會大換班，牽涉官員的變動甚鉅，而這些政府高階官員不是由 議會黨團産生，也極少來自事務官，而是來自精英薈萃的智庫。智庫中的人才長 時間關注特殊議題，擁有對於議題的專業見解，因此智庫可作為建言庫或人才庫，
進入政府做決策，或供前政府的政策人才回流智庫。這種智庫的研究員到政府擔 任要職，而卸任的官員回到智庫從事政策研究的流通就是美國的「旋轉門」，這 種流通使得智庫的影響力滲透到決策機制裡。
二、弱黨，中央黨紀不嚴
由於美國政黨並無強大拘束力，議員皆以選區利益為重要考量，因此對自己 選區重要的議題為優先重視目標。162 這樣極度分權的情況造成政策分析需求大
159 James Q. Wilson, John J. DiIulio Jr, and Meena Bose, American Government: Institutions and Policies: The Essentials (Boston: Wadsworth Publishing Company, 2012), pp. 315-316.
160 王國璋，〈當代美國國會的次級問政團體及其對立法的影響〉，《問題與研究》，卷 36 第 1
期（1997 年 1 月），頁 1-17。
161 Donald E. Abelson, American Think-Tanks and Their Role in US Foreign Policy (New York: St.
Martin’s Press, 1996), p.47.
162 M.J.C. Vile, 韋洪武譯，《最新美國政治》（新北：韋伯文化國際，2004），頁 49-50。
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增，因此政策研討機構大量成立，而多元議題也讓許多相關研究因應而生。其次 是美國缺乏正式政策討論平台，美國政黨不會專設機構來研究政策發展，也無法 要求黨員只能在黨所提供的平台上討論政策。
美國的政黨中央約束力較弱。在選舉中，候選人依靠各人實力競選，提出的 競選政見迎合各地方需求，造成地方和個人的權力較強勢，而政黨力量則被弱化：
黨中央不要求該黨議員遵守特定規則，或按黨意行事，國會議員可保護自己選區 的利益而不需擔心被其黨派所約束。因此，各議員對不同事務都站在自己的選區 利益上，沿生出獨立的政策偏好。163另外，美國民主、共和兩黨皆無提供該黨議 員專業政策研究機構，因此不僅各黨議員相當需要智庫的資源，針對不同議案，
議員會咨詢盡可能多的智庫研究資料，造成智庫蓬勃發展。
智庫本身也採取主動態勢，互相競爭吸引國會議員與之建立關係，因為國會 擁有立法及人事決策權，試圖進入決策核心；除此之外，國會更代表民意的具體 呈現，與國會建立關係，就相當於與民意連結，將智庫的影響力延伸至影響輿論。
三、智庫具有獨立性
美國智庫的獨立性包括研究獨立、資金支助獨立和政治性獨立。這種獨立性 保證了智庫可以産生具有創新性的思想，培養優秀的人才，進而使得智庫與政府 之間的「旋轉門」能夠持續運轉。
智庫專家們研究的獨立性在於美國智庫在機構設置上以研究人員為核心，一 般分為政策研究和行政管理兩大塊，不同於大學教授，智庫的研究人員可專注於 研究特殊的議題上，不受行政、教學等庶務的干擾。164 如此專注於研究上的結
163 陳治世，《美國政府與政治》（台北：台灣商務，1991），頁 92。
164 Donald Abelson, A Capitol Idea: Think Tank & US Foreign Policy (Toronto: McGill-Queen’s University Press, 2006), pp. 113-114.
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果，讓智庫具有構思創新政策的能力，提供美國決策當局面對世界複雜變局時的 最佳政策。165
資金的獨立是指智庫雖然接受基金會、企業、個人的資助以及政府的合同項 目資金，但是智庫的研究不受到資金來源的影響，每家智庫在接受資金捐贈時都 力圖保證自己的研究過程和結論不受資金來源的影響。為了保證資金的獨立性，
美國智庫的資金來源大都保持盡可能的多元化，包括大量公共和私人的資助方。
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而政治的獨立是指美國智庫獨立於政黨政治之外，在研究過程中遵循客觀、
獨立。雖然某些智庫的研究帶有一定的政治傾向性，但大多數美國智庫都力求自 己的研究成果不受黨派的影響，保持自己研究成果的獨立和品質，另外，由於美 國智庫的多樣性相當高，使得不同的觀點和聲音得以表達，從而讓這種智庫的政 治偏向在一定程度上得到彌補。
四、企業、基金會、私人資助
儘管智庫的運作強調資金獨立，即謂智庫雖然接受來自基金會、企業和個人 的資金，但智庫的研究將努力獨立於資方的影響，為求獨立，美國智庫的資金來 源大都盡力保持多元化，包括大量公共和私人的資助方，但資方在資助時也會尋 找意識形態、價值觀與資方相仿的智庫進行資助。
私人資金資助智庫無非是看中智庫的「菁英」特質。智庫融合了政治和學術 界的力量，從社會角度來看，智庫在社會上享有較高的信用和名望，並且擁有型 塑輿論的能力，因此，資助智庫無異是一種對於型塑大眾言論、價值觀的投資；
從政治上來看，智庫人員常與公共政策決策菁英有密切關係，或是本身有可能以 旋轉門進入決策層，擁有影響公共政策的能力，所以資助智庫可謂是對保護自身
165 Steven Simon and Jonathan Stevenson, “Thinking Outside the Tank,” National Interest 78 (2004), pp. 90-98.
166 James G. McGann and R. Kent Weaver, Think Tank and Civil Societies: Catalysts for Ideas and Actions (New Brunswick, NJ: Transaction Publishers), p. 278.
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利益的投資，而藉由智庫的學術性質，由專家學者提出學術報告來維護利益，較 其他方式，給外界較好觀感。
因此，在現實上，大型財團掌控了許多智庫的資金來源，特別是以研究外交 事務的智庫為甚。智庫如「美國外交關係協會」、美國布魯金斯研究院（Brookings Institution）、美國企業研究院等都與企業有極緊密關係。布魯金斯研究院資助來 自貝爾、惠普、杜邦等公司，以及部分媒體大亨如時代華納、華盛頓郵報集團等。
而美國企業研究院、傳統基金會等右派則接受來自洛克斐勒、福特等基金會的資 金。167
貳、美國新保守主義智庫
美國的智庫文化一直是智庫研究和美國政治研究中探討的重點。這種比其他
美國的智庫文化一直是智庫研究和美國政治研究中探討的重點。這種比其他