政府研究機構行政法人化可行性之研究－以內政部建築研究所為例

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(1)摘要. 摘. 要. 關鍵詞：行政法人、行政法人化、行政改革、內政部建築研所一、研究緣起本研究緣於客觀務實之角度，探討政府研究機構是否適宜行政法人化以及法人化所必須面對與重視之課題，特別是未來內政部建築研究所之可能變革。在此須強調：本研究前提非以否定或質疑行政法人化之政策與方向。相反的；而是視為一個可脫胎換骨的機會及全力以赴的挑戰。二、研究方法及過程本研究內容圍繞在「政府研究機構適不適合行政法人化」此一命題；研究方法有國內外行政改革經驗文獻蒐集及公法人制度彙整比較、「行政法人」理論基礎及內容辯證、「行政法人」政策推動狀況及可能利弊得失、日本國土交通省建築研究所改制「獨立行政法人」狀況及問卷調查(含本所內部及外部之無記名調查)、召開座談會(含業界與學界)等，以尋求共識及歸納可行方案。三、重要發現 (特簡述如下) 1.掌握「海洋法系」與「大陸法系」國家之行政改革要點：(詳 p7∼25)。 (1)「海洋法系」國家多採取行政組織私法化(Agency)的作法。 (2)「大陸法系」國家則側重「公法人」、「行政法人」之垂直分權。 2.掌握我國「行政改革」與「行政法人」之推動狀況：(詳 p26∼34)。 (1)現僅有「中正文化中心」經立法通過改制為「行政法人」。 (2)現階段政府研究機構擬改制為「行政法人」之推動優先名單，第一波僅有教育部之「教育研究院」，第二波則有行政院農委會之「國家農業研究院」。 3.歸納內政部建築研究所存在之社會意義：(詳 p35∼43) (1)在「政策與法規研究」方面：透過政策擘劃與法規增修，引導建築產業發展。 (2)在「技術與應用研究」方面，藉由技術開發與應用推廣，提升居住環境品質。 1.

(2) 摘要. 4.認識我國「行政法人」制度與內容可能之利弊得失：(詳 p44∼53)。 (1)從改革前提探討：「公平正義」與「成本利潤」導向之辯證。 (2)從改革目的探討：「社會價值」與「經濟效益」著眼之辯證。 (3)從改革方式探討：「官僚行政」與「法人管理」手段之辯證。 (4)從改革期待探討：「國家責任」與「市場競逐」功能之辯證。 5.比較「台(行政法人)、日(獨立行政法人)及英(Agency)」之差異：(詳 p54∼57) 詳就：法律關係、任務與目的、中期目標、中期計畫、年度計畫、法的位置、與主要任務部會的關係、與國會的關係、職員身分、財產保有、會計基準、資訊公開等項目作一彙整比較。 6.掌握日本國土交通省建研所改制「獨立行政法人」之模式：(詳 p58∼61) (1)原「政策研究」職務部分併入「國土技術政策總合研究所」之建築研究部。 (2)無關「政策研究」職務部分則配合改制為「獨立行政法人建築研究所」。 7.掌握建築業界對內政部建研所是否宜改制為「行政法人」之調查：(詳 p67∼85) (1)問卷調查結果：所內編制同仁 70％及所外專家學者 52.4％不認同。 (2)座談會部分則普遍多不認同。四、主要建議事項經前述「三、重要發現」後，有關對內政部建研所「行政法人化」之可行性，考量各國行政改革經驗、內政部建研所存在意義、「行政法人」理論基礎及內容辯證、「行政法人」政策推動狀況、「行政法人化」可能利弊得失及經問卷調查與召開座談會討論後，研提以下結論建議： 1.立即可行的建議：(詳 p86∼88) 主辦機關：內政部協辦機關：內政部建築研究所 (1)有關對內政部建築研究所「行政法人化」可行性之課題，本研究經研提有：「暫不調整」、「折衷方式(日本模式)」及「直接法人化」等三方案〔右表 1〕，現階段內政部建研所「行政法人化」之課題，為考慮單位性質與推動成效，宜採「方案一：暫不調整；惟須建立研究績效評鑑制度及強化研究成果應用服務」或採「方案二：折衷方式；政策研究職能仍保留政府機關內；餘得採行政法人化」為優先選項考量。 2. 立即可行或長期性的建議：(詳 p89) 2.

(3) 摘要. 主辦機關：內政部協辦機關：內政部建築研究所 (1)內政部建研所現階段需建立「研究績效評鑑」制度及強化「研究成果應用」服務 (2)內政部建研所現階段需加強「與中央主管建築機關及其他機關合作」 (3)內政部建研所現階段應著重「企業研發精神」而非「企業營運模式」〔表 1〕內政部建築研究所若採「行政法人」建置之三種方案方案一. 方案二. 方案三. 暫不調整. 折衷方式(日本模式). 直接法人化. 可行性. 高. 次高. 低. 對單位人事之影響. 暫無. 適中. 偏高. 對單位風險之衝擊. 暫無. 適中. 偏高. 說明. 維持現況，不變。. 參照日本模式，原「內政部建研所」原「內政部建研所」及其實驗群一分為二，政策研究職能仍留政府機直接「行政法人化」。關內；餘得採「行政法人化」。. 方式. 內政部建研所維持現 1.內政部建研所「政策研究」部分 1.內政部建研所以結合「財團法人狀，暫不「行政法人化」。得併入「中央主管建築機關(研究中華建築中心」為主體成立「行部門 ) 」或「國家研究機關 ( 新政法人建築研究所」。設)」。 2.可考慮結合與「建築技術研究」 2.內政部建研所「技術研究」部分(如有關之其他研究單位。實驗群)得結合「財團法人中華建築中心」及相關單位，進行「行政法人化」。. 配套. 1.惟須儘速建立「研究績效評鑑」制度，強化「研究成果應用」服務。 2. 朝提升研究能力、定位，善用公信、專利，加強與營建署互動。 3.俟其他單位「行政法人化」辦理成效後再議。. 在行政院下成立「國家研究機關 (新設)」，在必要時得結合以下各行政機關(現有組織條例者)： (1)建築研究部(原內政部建研所) (2)運輸研究部(原交通部運研所) (3)勞安研究部(原行政院勞委會). 成立「行政法人建築研究所」，在必要時可結合以下與建築有關之各單位(現無組織條例者)： (1)國立文化資產保存研究中心 (2)國立傳統藝術中心 (3)財團法人台灣營建研究院 (4)行政院環保署環境檢驗所 (5)國家衛生研究院. 理由一： 1.內政部建研所有關「政 1.內政部建研所有關「政策研究」 1.可增進「行政法人建築研究所」從法令與策研究」部分因具國家部分，應回歸「中央主管建築機之技術研究層面與其影響範圍，實務推論責任性質，且公共任務關(研究部門)」或「國家研究機關並可創造市場需求、強化競爭優性質略低，暫不宜「行 (新設)」之權限。勢與擴大公共服務。政法人化」。 2.內政部建研所有關「技術研究」 2.可為「行政法人建築研究所」據 2.鑒於建築產業有火車頭部分，則得結合相關單位，進行以提供跨領域研究之服務機會與之稱，影響經濟至巨，「行政法人化」。相關服務績效。內政部建研所暫不宜「行政法人化」。. 理由二： 1.所內問卷調查有 70％及 1.對於內政部建研所「政策研究」完全遵照政策指示，原「內政部問卷調查所外專家學者 52.4％不部分，國家仍應有不可讓渡之責建研所」及其實驗群直接「行政法認同本所「行政法人任義務與底限。人化」。與座談會化」；且不認同者高於 2.對於內政部建研所「技術研究」. 3.

(4) 摘要. 認同者。 2.由座談會交意見，多不認同；且亦無急迫性。. 舉例. 部分，因公益服務性質較高，則得改制為「行政法人」。. 1.同政府「研考」單位， 1.內政部建研所在「政策研究」部內政部建研所職責係進分上，參考日本國土交通省新設行政策相關研究，故較「國土技術政策總合研究所」之不宜「行政法人化」。作法。 2.同公立大學性質上應屬 2.內政部建研所在「技術研究」部非營利，故內政部建研分上，則參考日本「獨立行政法所不宜「行政法人化」。人建築研究所」之作法。. 如國立教育研究院籌備處(現列入第一波行政法人改造名單之研究機構)嗣已整併教育部教育研究委員會、國立編譯館、國立教育資料館、教育部人文及社會學科教育指導委員會及科學教育指導委員會之人員及資產。. 資料來源：本研究製。. (1)內政部建研所現階段需建立「研究績效評鑑」制度及強化「研究成果應用」服務本研究主張內政部建築研究所無論將來「行政法人化」是採用「暫不調整」、「折衷方式」或「直接法人化」，均需重視研究「績效評鑑」制度及「成果應用」服務。因這二項課題，無需俟法人化決定與否即可進行；故當務之急，須儘速建立政府研究機關(構)有關「績效評鑑」與「成果應用」之合理指標。無論是「建管政策研究」或「建築技術研究」工作，本研究認為應與「績效評鑑」制度及「成果應用」服務結合，以強化內政部建研所既有績效基礎與深化研究成果。 (2)內政部建研所現階段需加強「與中央主管建築機關及其他機關合作」本研究主張現階段內政部建研所應加強與中央主管建築機關(營建署)及其他機關之合作，透過交流及整合研究，用以解決現代社會日益錯綜複雜之問題，例如：建築與環保之節能減廢課題、建築與消防之公共安全課題、建築與衛生之防止病毒傳播(防 SARS)課題、建築與歷史建築物保存之公共安全課題、建築與交通環境之立體共構、建築與物業管理、建築與經濟發展等新課題。 (3)內政部建研所現階段應著重「企業研發精神」而非「企業營運模式」本研究主張內政部建研所現階段最需要著重的重點是「企業研發精神」而不是「企業營運模式」，本研究亦不認為「營造物的終極命運就是行政法人化」。「行政法人」應被認為是種理性選項，在體制內透過管考、督導即可改善之機制，實無絕對必要採取風險極高之體制變革方式，尚且在國家只能採「適法性監督」而非「適當性監督」情況下，其成效能否如預期般呈現，尤難以預料。. 4.

(5) 第一章. 緒論. 第一章緒論認識行政革新之緣由與正確看待此一課題是本章目的。行政法人制度是現階段政府組織再造研議之重要課題，行政法人化揭櫫之願景，立意深遠，惟是否符合及適用政府研究機構－特別是負有研擬政策、法規且具高度專業之政府研究機構，仍有不同觀點，為求周延，如何正視及釐清這些觀點，不僅必要而且是非常重要。. 1-1 研究緣起本研究緣於客觀務實之角度，探討政府研究機構是否適宜行政法人化以及法人化所必須面對與重視之課題，特別是未來內政部建築研究所之可能變革。在此須強調：本研究前提非以否定或質疑行政法人化之政策與方向。相反的；而是視為一個可脫胎換骨的機會及全力以赴的挑戰。本報告係以政府組織再造之目的性為思考重心，從政府研究機構之特殊性及基於此一目標可能達成度，藉以提供寬廣之思惟選擇，俾認真思考此一目標之可行性與檢視其落實之可能性。自一九七九年起，英、美等先進國家為因應全球化、技術變革以及國際競爭等挑戰，重新思考政府應有職能及為此所作系列之調整與改革註1，進而影響德、日等國跟進。我國為強化行政效能，民國九十年十月總統府依經濟發展諮詢委員會意見設置政府改造委員會，隔年十一月該會研提「行政院組織調整構想」，決議略以：為配合行政院組織再造，擬將政府研究機構改制為「行政法人」註2。按「行政院組織改造推動委員會」之觀點：「行政法人」係藉由法律的創設，在傳統行政機關之外，成立具公法性質之獨立體(法人)，以期更有效率執行公共. 註1：目前社會及政治學界漸有共識將一九七九年出任英國首相的柴契爾夫人(Margaret Thatcher)以及一九八 ○ 年的美國雷根總統(Ronald Reagan)在政治上摒棄政府保障就業、福利國家觀念等一系列之作法，稱為「新保守主義(Neo-Conservatives)」。按屬性，柴契爾夫人和雷根總統分別是英美保守黨的領袖，為何其政策反而是革新呢？由於這是一種打破現狀的革新，為與傳統保守主義有所區別，今多泛稱「新保守主義」；惟與傳統保守主義一樣，「新保守主義」仍還不是邏輯嚴密的理論體系。資料來源：李連江，1993，《新保守主義》，揚智文化出版，p1∼16、p 62∼63。註2：據 2002.11.13.之「行政院組織改造推動委員會」會議決議，未來國立大學、部份公立醫院、兩廳院、政府所屬研究機構等單位，都將改制為「行政法人」。資料來源：2002.11.14，《台灣日報》，二版。. 1.

(6) 政府研究機構「行政法人化」可行性之研究. 任務註3；惟為周延考量，具「研究」性質－特別是負有政策導向且為高度專業之政府研究機構適不適宜行政法人化及宜如何調整，專業上仍應透過研究，縮短主、客觀上之可能差距，以期研議妥適之實施計畫，順利執行。. 註3：資料來源：行政院組織改造推動委員會秘書室，2002.12，《攜手民間‧ 邁步全球(組織改造理念篇)》，附錄(一)，p15。. 2.

(7) 第一章. 緒論. 1-2 研究目的本文研究目的在探討政府研究機構適不適合行政法人化，抑或有其他更佳改革建議選項註4，另現階段必須面對與重視之課題，俾透過國內外相關資訊及國情、實務等綜合探討，以研提具體可行結論，供政府未來政策推動之參考。為提昇行政效率，行政改革之立基點絕對是出於行政需要與善意，本研究亦同意透過適切之改革或變革，應能革新興益。惟任何行政改革之前置作業階段，均應有明確目標及充分資訊，俾能從多方考量，用以預見或釐清疑慮，始能分析與研訂嚴謹之方案，尤其是影響深遠之政府機關與機構之行政改革，更應謹慎註5。本案研究目的焦點與前提在於：負有政策導向且具高度專業「研究性質」之政府研究機構，其任務與職掌是否宜視為「行政法人建置原則」所揭示之公共任務而適合積極採行企業化管理及無國家親自執行必要？抑或有其他更佳改革建議？據此，本研究綜合前述觀點，透過研究與調查，研提四點具體成果如下：一、提出政府研究機構－內政部建築研究所「行政法人化」等三種可行方案。二、正確認識各國行政法人制度之設立緣由與其發展趨勢，特別是透過比較分析以彙整製表掌握英、日、台之「政府機構法人化」制度與特色。三、針對負有政策導向且具高度專業之政府研究機構的定位、功能，進行研究，並透過問卷調查與座談會，尋求共識，供政府推動「行政法人」政策之參據。四、掌握日本前建設省建築研究所於 2001 年 4 月改制為獨立行政法人之作法與. 註4：對政府研究機構之行政改革而言，「行政法人化」無疑是種「體制上」的根本變革；惟是否有需要或得如此大幅度之體質轉變而別無其他選擇，抑或換種方式尋求「體制內」之人事、會計等可能阻礙行政效率之作法或程序上等事項，予以鬆綁，即符合目標所需，都應有客觀上可再研究討論的空間。註5：以國內近年政府推動諸如教育、金融、農會、司法等行政改革或國營事業民營化等過程為例，雖多有進展而漸除昔日積弊，惟民眾仍或有偏向負面之觀感。究其緣由，或有這些改革並非毫無建樹，亦非無法執行；據推測較可能原因是這些政策或改革推動時，可能或有考慮未周及受執行單位缺乏共識等影響，以致在高層政策擘劃與基層實務推動上造成認知及執行落差，而無法彰顯執行成效，甚至有落入「以製造問題的方式解決問題」的桎梏。今以教改為例，觀察整個改革過程顯現的現象，略有：過於相信理論或依賴先進國家的經驗、輕視或無視該改革事務專業核心的本質、缺乏對基層被改革者的深入認識、慣於以簡化的思惟看待與解釋所有問題、實際改革作法與改革理念漸行漸遠甚至衍生新的問題等。為避免政府研究機構「行政法人化」可能蹈此類似困境或可能衍生新的問題，特進行本研究以提供本部參考。. 3.

(8) 政府研究機構「行政法人化」可行性之研究. 內容註6，俾供本部建築研究所未來「行政法人化」功能調整之重要參據。. 註6：查本所(內政部建築研究所)前係參考日本建設省「建築研究所」之設置與運作經驗，而於民國七十六年獲設籌備處，嗣經民國八十四年十月組織條例通過後正式成立。惟據卷查日本「建築研究所」在 2001 年 4 月之行政改革過程中，一分為二，原負有國家政策性質之「調查、試驗、研究、開發」等政策性業務仍置於日本國土交通省「國土技術政策總合研究所」組織內之「建築研究部」；而其他無關國家政策部份之業務，則成立「獨立行政法人建築研究所」以納入之，其相關內容請詳參 p56 之第三章 3-3-2 節說明。. 4.

(9) 第一章. 緒論. 1-3 研究內容與方法本研究內容圍繞在「政府研究機構適不適合行政法人化」此一命題；研究方法有文獻蒐集、邏輯論理、國內外公法人制度彙整比較、日本國土交通省建築研究所改制「獨立行政法人」狀況、問卷調查(含對本所內部及外部之無記名調查)、召開座談會(含業界與學界)尋求共識等。在我國行政院組織再造過程，「行政法人」為一擬新設之制度，在各國法人化之作法與學術研究等方面，礙於專業有別，本研究雖僅能透過國內外行政法學之專業書籍或譯文註7，轉述與歸納近年間行政管理之發展趨勢，或主要透過認識英、美「海洋法系(無成文法)」之行政改革觀點、作法與經驗；惟考量我國乃屬「大陸法系(成文法)」法制，故在資料蒐集與分析方面，另加重瞭解有關德、日「大陸法系」之行政改革方式。特別是我國「行政法人」制度與《行政法人法》草案立意，原係借鏡日本「獨立行政法人」制度與《日本獨立行政法人通則法》理念，故在此亦特別重視日本國土交通省轄下「獨立行政法人建築研究所」組織及其《日本獨立行政法人建築研究所法》之法理與其改革過程註8。另研究方法上，本研究除參酌國外相關公法人制度與特色外，為廣泛探詢國內對「建築研究工作」是否適宜行政法人化，本研究藉由問卷對本所內部正式編制同仁及外部建築業界、學界等專家學者進行無記名調查，瞭解各界對「行政法人」新制政策之瞭解與支持程度；同時並為此問卷調查結果召開座談會，邀請建築各相關之公會、學會、系所等單位交換意見，除探討本所未來「行政法人化」作法. 註7：鑒於筆者專業係屬建築技術領域，故有關近代「行政法學」及「行政管理」等專業領域發展與特色，僅能透過國內外相關法學研究報告或譯文轉述，就其重點瞭解轉述與掌握。註8：據瞭解 1999 年 3 月，行政院研考會完成《日本中央省廳等改革基本法暨日本行政改革會議最終報告(中譯本)》，楊主任委員朝祥於序文指出：日本中央各省廳組織調整之改革作法與法規制定，可為借鏡，且視為我國政府再造工作之可行途徑。另行政院研考會研究發展處楊秀娟等於 2001 年亦完成《日本獨立行政法人制度在我國適用之可行性》研究報告(嗣獲自行研究報告甲等獎)而肯定日本獨立行政法人制度之理念與作法；另因本所(內政部建築研究所)前係參考日本建設省「建築研究所」之設置與運作經驗，而於民國八十四年十月組織條例通過後正式成立(詳 p2 註 6)，故據此認識及掌握日本國土交通省「獨立行政法人建築研究所」及《日本獨立行政法人建築研究所法》等改制經驗，至為重要。資料來源：行政院研究發展考核委員會，1999.3，《日本中央省廳等改革基本法暨日本行政改革會議最終報告(中譯本)》及行政院研究發展考核委員會，2002.8，《行政院研究發展考核委員會九十年度自行研究報告評獎甲等獎報告彙編》，日本獨立行政法人制度在我國適用之可行性。. 5.

(10) 政府研究機構「行政法人化」可行性之研究. 在概念之合理性與需求之合目的性，是否允當外；尤特別聚焦在「行政法人化」手段之可行性，以探求妥適結論，以供本部建築研究所未來推動「行政法人化」，在角色與功能上可能調整之重要參據。. 6.

(11) 第一章. 緒論. 1-4 國內研究文獻回顧回顧國內近年有關政府機構朝向「行政法人化」之相關文獻，除行政院研考會之專案研究採較為肯定觀點外，餘學術研究多傾向謹慎看法〔表 1-4-1.1〕。誠然從推動改革的角度構思，「行政法人」此一研擬新制頗有可取之處；惟以被改革者立場考量，原機構能否確保公共任務而又符合績效？又原機構相關人員權益能否獲得確保？甚至兼負有國家「法令政策研究」導向之政府研究機構，在類推採用「行政法人」之作法上，是否妥適？仍應有探討空間。據此，為符政府改造目標，必須充分思考此一可行性，並就國外相關經驗深入探討註9，以臻完備。〔表 1-4-1.1〕近年有關我國政府機構「行政法人化」相關文獻之摘要整理研究年月. 2000.5.. 2001.12.. 2002.5.. 2002.12.. 2003.4.. 著者. 許宗力等人. 楊秀娟等人. 蔡秀卿. 林素鳳、盛子龍. 黃錦堂、劉宗德. 國立台灣大學法人化日本獨立行政法人制日本獨立行政法人制政府機關(構)法人化行政機關組織變革與研究名稱之研究(期末報告). 度在我國適用之可行度. 研討會論文集. 性文獻性質（來源）. 班相關課程資料. 學界專案研究報告. 政府專案研究報告. 個人學術撰文介紹. 個人學術撰文介紹. 個人學術撰文介紹. （國立台灣大學. （行政院研究發展. （月旦法學雜誌. （行政院研究發展. （政治大學附設公務. 法律學系）. 考核委員會）. 第 84 期 2002.5.）. 考核委員會）. 人員教育中心）. 參考日本情形，探討我國政府行政機關角色職能如何達到小而美、小而能。. 介紹日本獨立行政法人制度創設背景、經過、主要法令等相關課題。. 比較分析法. 資料彙整法. 因應大學追求卓越發展，思考藉由體制改研究動機革以協助追求卓越的可能性與落實途徑。研究方法. 行政法人化專題研討. 法人比較法制分析. 「新第一場：比較日本獨立 1.對德國公共行政治理模式」之研究。行政法人及其問題。第二場：比較瞭解德 2.對中日行政法人制國機關法人化問題。度之比較研究。資料彙整法. 資料彙整法. 從英美模式 ( 經營模探討我國採行「行政從近年新自由主義觀介紹日本獨立行政法介紹日本公益法人、研究角度. 型)與德法模式(參與法人化」此一新制之點審視世界主要民主人及德國機關法人化特殊法人及獨立行政模型 ) 探討作為未來適用性。. 國家與日本行政改革之發展狀況。. 法人制度與德國之行. 組織設計上的參考。. 之趨勢。. 政改革。. 1.國家衛生研究院的 1.首應釐清我國政府 1.介紹日本獨立行政 1.日本獨立行政法人 1.政府改造須檢討內. 研究發現或結論. 法律性質屬公設財. 改造目的及主要欲. 法人制度之創設目. 係以英國 Agency 制. 團法人，中央研究. 達到之目標何在。. 的與理由。. 度為模仿對象所改 2.行政改革須進行憲法. 院則屬行政機關。 2.目的應考量是在「整 2.分析與表列出日本 2.研究機構公法人化. 體政府服務效率提. 造之制度。. 外環境的改變。與行政法學的檢視。. 之非公務員型獨立 2.獨立行政法人一方 3.日本學界已對國立. 須考量「公法人化」升」或亦須「兼顧. 行政法人與公務員. 面強調績效，一方. 文化研究機構「行. 與「現制改革」間. 立法及行政監督之. 型獨立行政法人之. 面強調公共立場，. 政法人化」措施，. 的差異。. 妥當性」。. 差異。. 顯有矛盾。. 提出批評。. 註9：鑒於我國擬推動之「行政法人化」相關措施，主要係以日本為學習對象，故有關國外文獻之蒐集與分析，本研究多以日本為主，並於後續章節探討時援引配合國內相關研究，再予詳述。. 7.

(12) 政府研究機構「行政法人化」可行性之研究. 1.改制為公法人，可 1.短期應成立專案小 1.歸納日本獨立行政 1.行政部門法人化並 1.建議應對西方改革建議事項或其他之重點. 促成人事與財務法規鬆綁。 2.為提升營運效率，國. 執行劃分原則。. 務、事業。 2.揭露日本獨立行政. 不等於產生行政業. 內容(法學)、改革進. 務或事務的減量及. 程(實驗)及成效應. 提高效率之結果。. 再做精密分析。. 家與大學應簽訂多 3.長期應完成法制相. 法人業務營運之基 2.問題在法人組織、 2.應持續觀察日本行. 年期撥款契約協定。關作業。. 本原則。. 資料來源：自製。. 8. 組及蒐集外國資料。法人化之對象事 2.中期應確立決策與. 財務及營運內容。. 政改革具體成效。.

(13) 第一章. 緒論. 1-5 用語定義說明本文為研究需要，相關用語謹按現行法律規定及部份參考前大法官吳庚所著《行政法之理論與實用》以闡釋各定義如下： 1.法人：係指具有法律上人格，得為權利義務之主體。依我國現行制度，其資格取得有三：(1)直接基於法律之規定者，如農田水利會。(2)須經主管機關許可並向法院登記始取得法人資格者，如財團法人或社團法人。(3)經主管機關登記取得者，如公司、銀行及合作社等。 2.公法人：依我國現行制度，其資格除國家之外，有直轄市、縣(市)、鄉鎮(市) 等地方自治團體及法律有明文規定之農田水利會。 3.私法人：除公法人外，其他具有法人資格之職業團體或社會團體。 4.營造物：行政法學之法律專業用語。係指行政主體為達成公共行政上之特定目的，將人與物作功能上之結合，以制定法規作為組織之依據所設置之組織體，與公眾或特定人間發生法律上之利用關係。依其性質區別，包括：(1)服務性質，如郵局、機場、港口等。(2)文教性質，如公立學校、博物館、圖書館、紀念堂、文化中心等。(3)保育性質，如公立醫院、療養院、榮民之家、勒戒所等。(4)民俗性質，如孔廟、忠烈祠、公立殯儀館等。(5)營業性質，如公有果菜市場、漁市場等。 5.行政法人：研擬中之新制，依《行政法人法》草案總說明(2003.4.9.院會整理版) 第二條，係指國家､地方自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特定公共任務，依法律設立人事及財務自主性之公法人。 6.行政組織：係指行使行政權限之各級組織之總稱。行政組織之設置及運作受憲法及法律之羈束，經由政策規劃及執行以實現國家之目標。 7.社團法人：係指以社員為其成立基礎之法人。 8.財團法人：係指以捐助財產為其成立基礎之法人。 9.公營事業機構：指由各級政府設置或控有過半數股份，以從事私經濟活動為目的之組織體。其經營型態包括：(1)政府獨資經營之事業。(2) 各級政府合營之事業。(3)依事業組織特別法之規定，由政府與人民合資經營之事業。(4)依公司法之規定，由政府與人民合資經營而政府資本超過百分之五十以上之事業。 9.

(14) 政府研究機構「行政法人化」可行性之研究. 1-6 研究架構流程. 研究背景､目的､內容及方法之說明. 文獻回顧､研究架構及流程之建立. 對各國「行政改革」之認識、深入瞭解與掌握. 對政府研究機構「行政法人化」進行研究探討. 對本所內部同仁及外部專家學者進行問卷調查. 1.認識各國行政改革發展緣起與趨勢. 1.檢視「研究」價值與內政部建研所存在意義. 1.對本所內部編制同仁進行無記名之問卷調查. 2.深入瞭解海洋法系與大陸法系之行政改革. 2.從當代學者看待此課題之角度進行研究探討. 2.對本所外部專家學者進行無記名之問卷調查. 3.正確掌握政府行政改革面臨之課題. 3.內政部建研所「行政法人化」可行方案探討. 3.彙整､比較及解讀本所內外之問卷調查結果. 舉辦建築相關業界與學界之座談會. 綜合分析檢討及尋求共識. 結論(提出可行方案)與建議. 10.

(15) 第二章. 第二章. 對各國近年「行政改革」之認識、深入瞭解與正確掌握. 對各國近年「行政改革」之認識、深入瞭解與正確掌握. 對各國近年「行政改革」之清楚認識、深入瞭解乃至於正確掌握是本章目的。在探討政府研究機構行政法人化可行性之前，我們需認識：什麼是「行政管理」？為什麼要「行政改革」？又為什麼需要「行政法人化」？換言之，我們惟有深入瞭解英美、歐陸等法系國家近年「行政改革」之緣由、目的及正確掌握其本質，才有助於後續章節探討。. 2-1 政府行政管理由「傳統管理」朝向「新公共管理」之認識從各國行政管理趨勢觀察，自一九七九年起開始有所變革，尤以英、美為例，昔日僵硬、傳統層級節制的官僚行政，漸由「傳統管理(Traditional. management)」轉變. 為一種彈性及市場導向之「新公共管理(New Public Management)」，此不僅意謂政府的行政角色及立場已發生某種轉變，也意謂政府與民眾的關係，有所調整。檢視近年行政管理之發展趨勢，傳統的「萬能政府」或「大有為政府」等理念，已被學者質疑，部份學者從實況提出「政府能力有限」甚至主張「政府並非全能」；對此一觀點，各國政府多尋求與建構不同的補充管道，以回應與獲取更大之行政效能註10，如反映在民營化、分權化、市場競爭、民眾參與及非政府組織等議題上，再者，政府部門為展現行政成效，並且為表現應有成本效益水準；「行政改革」遂被視為達成公部門變革之主要訴求與手段，並且除非政府能提出有效行政改革計畫，否則政府推動改革之能力與決心，將可能受到在野黨或民眾的質疑。另卷查國內對「行政改革」論述焦點，主要多反映在過程與結果註11，其特色. 註10：資料來源：Esman,M.J.，1988，《Public Administration and Development》,vol.8(2)，The Maturing of Development Administration，p125∼134。註11：例如 Samonte 將「行政改革」定義界定在結果面為：「使行政系統成為促進社會變遷的更有效工具，並成為實現政治公平、社會正義與經濟成長的更佳工具」之手段；而 Khan 則將「行政改革」定義界定在過程面為：「既有官僚習氣、行為與結構的改變過程」。資料來源：Samonte,A.G.，1970，《Administrative Reforms in Asia(Manila：EROPA)》,vol.8(2)，Patterns and Trends in Administrative Reform，p287∼302 及 Khan，1981，《Administrative Reforms and Theoretical Perspective》。. 7.

(16) 政府研究機構「行政法人化」可行性之研究. 多將「行政改革」視為「革新(innovation)」，而簡化為一技術問題。惟為重視真正影響改革過程之利害關係者之互動觀點，亦有學者主張「行政改革應是人為引導以對抗反對勢力之行政轉變」註12，本研究在探討過程亦納入此一觀點。. 註12：資料來源：Caiden,G.E.，1969，《International Social Science》,vol.21(2)，Development Administration and Administrative Reform，p9∼22。. 8.

(17) 第二章. 對各國近年「行政改革」之認識、深入瞭解與正確掌握. 2-1-1 對行政(Administration)與管理(Management)之認識在中文用詞的法學概念裡，「行政」是指在法律範圍內實現公眾的利益註13；惟英文之「行政(administration)」則不分公私部門兼有「經營」及「管理」之意註14，而日文之「行政(. . )」亦有在法律範圍內視為「實現公益」之目的註15。. 查牛津字典(Oxford)對「行政」定義為「一種執行行為」，意即「事務管理」或「對事務執行予以指導(direct)或監督(superintend)」，「管理」則定義為「經營或控制以對某事進行掌控」；朗文字典(Longman)對「行政」定義為「事務之控制(control)或指導(direction)」，「管理」定義為「經營之技術或實踐」；又韋氏字典(Weberster’s) 基本上對「行政」採前述定義，惟「管理」則指「將某事視為事業經營與監督，對其計畫或活動，以透過對結果負責之態度，進行組織、協調與監督等功能」。據此可清楚認識「行政」與「管理」雖意涵相近，惟關注焦點略有不同。另據當代學者歐文(Owen E.Hughes)的觀點，他認為「行政」和「管理」意義相近，但非同義，他指出「行政」是服務大眾的行為，仰賴公務員(public servants)負責執行制訂的政策，又「行政」重視程序，強調將政策轉換為行動，並側重職務管理，而「管理」則不完全包括行政，管理目的在強調最大效率與對成果負責，以達成規劃目標註16；簡言之，差異在「行政強調程序依法，而管理著重目標實現」。今嚴謹而論，「行政」和「管理」雖非同義，且根據其概念而來之公共服務在. 註13：資料來源：Von Gustav Radbruch 原著(王怡蘋等譯)，2002.3，《Einfuhrung in die Rechtswissenschaft(中譯為：法學導論)》，行政的概念，商周出版，p204。註14：中文「行政」係指與國家有關事物，與西方文字不同，英文及法文之 administration、德文之 Verwaltung 皆有「經營」及「管理」之意，故說明國家或政府活動時須加「公共(public、offentlich)」字樣，以有別私人活動。據此，有關政府公部門行政行為，國人翻譯時多簡譯為「行政」或譯為「公共行政」。資料來源：吳庚，2001.8，《行政法之理論與實用》(增訂七版)，行政之意義，三民書局，p1。註15：日文之「行政(. . )」一詞，據查兼有行政機能(實質意義)與行政組織(形式意義)的定義；惟. 在積極方面，則以重視行政目的與其實現的關係，並依法執行，亦可視為實現無國家目的之公益作用。資料來源：日本法令用語研究會，2002.2.20，《有斐閣/法律用語辭典》，p133∼134。註16：西方研究公共管理之知名學者歐文(Owen E.Hughes)從 administration 與 management 的拉丁字源考察，認為 administration 來自 minor，後來變成 ministrare，意思是「進行服務(serve)」，從而產生治理(govern)。 management 則來自 manus，意思是「親手控制(serve)」。二者意義的基本差異在於 administration「提供服務」，management 為「管制或產生結果」。資料來源：Owen E.Hughes 原著(林鍾沂、林文斌譯)，2003，《Public Management and Administration(中譯：公共管理的世界)》，韋伯文化出版，p6∼7。. 9.

(18) 政府研究機構「行政法人化」可行性之研究. 政府部門的適用，亦不盡相同，但因近年國內外政府行政，對使用「管理」一詞與強調「管理」內容之趨勢，日益增加，致使「行政」與「管理」在政策執行上，差異正逐漸縮小，且在各國之行政概念裡，已不難發現強調績效管理之課題，正逐漸成為政府提昇行政之焦點。 2-1-2 對政府行政「傳統管理(Traditional management)」觀點之認識根據 1940 年代美國知名行政學者威爾遜(Wilson,1856-1924)對「行政」課題論述：行政應在政治領域外尋找適當之定位；惟行政問題不應被視為是政治問題註17。其主張「行政問題就是管理問題」之觀點，曾獲得 1940 年代學者之普遍認同，威爾遜主張「行政」之研究目標有二：一是探討政府應如何適當且成功的運作，二是探討政府應如何在花費最少金錢與資源下，以最有效率方式從事各種活動。簡言之，其觀點係以管理手段達到行政目標，思考邏輯則是建立在政治與行政分離之原則上，以排除政治力量干預，使公務員運作能符合效率與績效要求，此一觀點與解釋，在當時普遍成為各國政府行政部門認同之崇高理想註18。而為使公務員運作符合前述要求並達此一理想境界，在傳統上各國政府之組織結構設計多強調內部分工的重要性，並以「層級節制(hierarchy)」體系協調及建立行政專業化 (specialization)之目標，雖然在制度設計上有助於將公務員角色、功能和責任予以清. 晰界定或明確規範，但層級節制執行的結果，卻往往容易形成官僚化(bureaucratic) 之現象；惟在當時學界探討之重點，有效管理或如何強化管理，仍然是政府部門行政課題的核心。這種重視「管理手段」及追求「有效管理」之論點，歷經 1940 年代管理學界倡導之「科學管理(Scientific management)」運動後，則是結合效能、效率等概念而形成一套「科學原則」，其觀點係將原先「優」與「劣」的評價，等同於「投入(input)」與「產出(output)」的比例。例如當投入的人事、經費、時間等資源最少，而產出成果最多時，即視為績效「優」的表現；反之，則是績效「差」的表現。同時，各項對「優」及「劣」的價值判斷，也都可進一步轉換為「有效率」、「無效率」註17：資料來源：Wilson,Woodrow，1941，《American Political Science Quarterly》，The Study of Administration。註18：即便在目前，有關政治應與行政分離、排除政治力量干預、公務員運作必須符合效率與應有績效等觀點，仍普遍被認為是理所當然。. 10.

(19) 第二章. 對各國近年「行政改革」之認識、深入瞭解與正確掌握. 等指標據以評價。此一將「浪費」視為「無效率」或「效率欠佳」的作法，由於概念清楚，操作容易，遂在二次大戰後逐漸被各國行政管考部門引用，而被稱為「傳統管理(Traditional Management)」，歸納其特色有追求效能(Effectiveness)、效率(Efficiency) 及經濟(Economy)等“3Es”的最大化註19。. 註19：資料來源：David H.Rosenbloom 原著(呂育誠等譯)，2001.3，《Public Administration(中譯為：公共行政學)》，學富事業文化有限公司，p18∼20。. 11.

(20) 政府研究機構「行政法人化」可行性之研究. 2-1-3 對政府行政「新公共管理(New Public Management)」觀點之認識相較於政府公共行政對「傳統管理」之層級節制、官僚組織、責任貫徹、終身聘用等原則註20，自一九七九年代起，英、美漸有學者提出不同論點質疑或挑戰，如在觀念與作法調整上，英、美常採補助(subsidies)、管制(regulation)、契約(contracts)等「彈性管理(flexible. management systems)」手段註21，此以間接擺脫傳統管理束縛之新型. 態行政主張。對此，行政學者多稱為「新公共管理(new Public Management，Hood,1991)」、「市場導向公共行政(market-based Public administration，Lan,Zhiyong and Rosenbloom,1992)」或「企業型政府(entrepreneurial government，Osborne and Gaebler,1992)」。又這些名稱雖多有差異，但卻指出同一事實－即傳統官僚體制已被以市場為基礎的新模式所取代註22，今卷查其特色主要有：重視公共行政目的、善用市場競爭機制、強調顧客導向、政府扮演導引角色、推動法規鬆綁、授能發揮創意、組織文化仿效企業發展等內涵註 23；換言之，此一世界性行政改革趨勢，已有別以往民眾對萬能政府的期待，並. 認清政府實際能力有限、政府並非全能的事實，故行政管理應導向民營化、分權化、市場競爭、民眾參與及非政府組織角色等轉變，又其轉變重點著重於政府組織之內部變革，特別是在人事與財政方面，用以顯現「新公共管理」之核心價值。另有關「新公共管理」之積極訴求，則是美國學者歐斯本(Osborne)及蓋伯勒(Gaebler) 共同提出的「政府需要改造」論點，惟其論點非僅於政府行政部門之組織精簡，而是企求達到行政部門「質」的根本改革，包括政府行政之目的、誘因、責任、. 註20：德國社會學家韋伯(Max Weber,1864-1920)曾就傳統之公共行政，提出諸如：政府應該根據層級節制的官僚原則加以建構、政府可藉由官僚組織成為財貨和服務的直接提供者、政府和行政是可以相互區隔的、政府的公共管理是管理的一種特殊形式、政府須聘雇終身任職的專業公務人員服務等原則。註21：例如近年受矚目的 B.O.T.(Build-Operate-Transfer)契約型態，政府為提升施政品質與維持公共工程建設效率，降低政府預算赤字壓力，以吸引民間充裕的資金與企業管理隨機應變之能力，參與國家重大工程建設投資，另一方面，亦可減輕政府現階段財政短缺之負擔。註22：資料來源：Owen E.Hughes 原著(林鍾沂、林文斌譯)，2003，《Public Management and Administration(中譯為：公共管理的世界)》，韋伯文化出版，p2∼5。註23：資料來源：David H.Rosenbloom 原著(呂育誠等譯)，2001.3，《Public Administration(中譯為：公共行政學)》，學富事業文化有限公司，p18∼20。. 12.

(21) 第二章. 對各國近年「行政改革」之認識、深入瞭解與正確掌握. 權力結構與文化等變革，以期能大幅提昇政府行政之效能與效率註24，而此一行政改革之重要內涵，現多被英美、歐陸、日本等先進國家採行。據瞭解我國行政院組織調整構想中有關「行政法人化」之改革理念，亦建基於此。 2-2 對「海洋法系」與「大陸法系」國家近年行政改革之深入瞭解雖然就各國所採取之行政改革方式而論，其性質仍有相當程度模仿與重疊，且欲建立明確之基礎或標準，略仍有困難，惟從各國近年行政改革之定位、背景及手段而論，以「國家干預(集權或分權)」及「政策重心(政府管制或自由市場)」等特性，就「海洋法系」與「大陸法系」國家之法制特色粗作劃分註25，仍可據以瞭解各先進國家有關行政改革之定位如〔圖 2-2-1.1〕註26：一、「海洋法系」之英、美、新等國，因政黨訴求差異較為明顯，以致政權輪替牽動國家政策走向，政策執行較重視效率與機動，偏向自由市場主義。二、「大陸法系」之德、法、日等國，因濃厚法制主義與官僚主導等特質，國家干預社會程度較高，政策執行多著重在分配與穩定，而偏向社會主義。另就各國行政改革之背景而論：「海洋法系」國家常在「市場競爭」的誘因下，將改革理念導入到基層機關；而「大陸法系」國家則在「提昇績效」的壓力下，將改革機制注入到下屬機關。二者定位、背景及手段等考量，稍有不同。. 註24：此一政府改造或改革之行為又可稱為「新政府運動」，惟在此本研究謹將(reinvented)譯為「改造」，以有別於 Hammer1993 年提出的政府「再造(reengineering)」概念，另(reform)本研究則譯為「改革」。資料來源：詹中原等著，2000.2，《新公共管理-政府再造的理論與實務》，五南圖書出版有限公司， p59、90∼91。註25：「大陸法系（或稱歐陸法系）」與「海洋法系（或稱英美法系）」之主要區別，在於前者是成文法，後者是不成文法（或稱判例法）；鑒於法理基礎為一國行政與立法之重要特徵，故本論述由此開展。註26：本圖之「國家中心－社會中心」係表示「社群途徑(民營化)」程度，「政策重分配－政策重效率」則表示「市場途徑(市場化)」程度。資料來源部份參考：江明修，2002.3，《中國行政》第七十一期，各國行政改革之比較及其對我國之啟示，國立政治大學公共行政及企業管理教育中心，p97 及 p132。及詹中原等著，2000.2，《新公共管理-政府再造的理論與實務》，五南圖書出版有限公司，p269。. 13.

(22) 政府研究機構「行政法人化」可行性之研究. 另就行政組織改造方式與作法分析註27：「海洋法系」國家多採取行政組織私法化或將部分之行政任務委託民間辦理之方式，做法上強調「Agency 化(執行機構化)」；而「大陸法系」國家則側重各「公法人」團體或採設置「行政法人」〔圖 2-2-1.1〕各國行政改革趨勢與策略示意圖. 資料來源：本研究製。惟部份援引：江明修，2002.3，《中國行政》第七十一期，國行政改革之比較及其對我國之啟示，政大公企中心，p110、112 等示意圖。及詹中原等著，2000.2，《新公共管理-政府再造的理論與實務》，五南圖書出版，p269。. 方式，藉重「公法人」地位與職能，將行政組織做垂直分權，做法上較強調「分權化」或「去任務化」。. 註27：中研院社科所李副研究員建良亦從環顧全球政府組織改造的主要趨勢，歸納其脈絡後認為不外乎是「分權化」與「民營化」二途徑。資料來源：李建良，2002.5，《月旦法學》第八十四期，論公法人在行政組織建制上的地位與功能，元照出版有限公司，p43。. 14.

(23) 第二章. 對各國近年「行政改革」之認識、深入瞭解與正確掌握. 2-2-1 海洋法系之英、美等國行政改革之深入瞭解海洋法系源於日耳曼(又稱日耳曼法系)，盛行英、美等國，普及於新、紐、澳、加、荷等國，特點係以習慣法為準繩，較不重視成文法註28，靈活為其特色。另英美在行政劃分「行政組織」及「行政組織間監督關係」等範圍時，亦無成文法規定。依現代公共行政學、公共管理學及政治經濟學等普遍共識註29：源自英國一九七九年柴契爾夫人(Margaret Thatcher)擔任首相至一九九七年梅傑(John Major)卸任之十八年間及同時代美國一九八○年雷根 (Ronald. Reagan) 當選總統至一九九二年老布希. (George Herbert Walker Bush)卸任之十二年間，英國的保守黨與美國的共和黨開啟了所謂. 「新保守主義(Neo-Conservatives)」時代註30。其特色是藉由政治將經濟力釋放，並透過內部經濟競爭為基礎，以厚植國家實力，又其經濟上之主張，則是強調國營事業「民營化(privatization)」與相關法令「鬆綁(deregulation)」，以提昇行政執行與競爭力，而此一行政模式，目前學界多稱為「新公共管理(New Public Management)」。. 註28：有關「成文法」和「習慣法」的差異，在於法律的制定不僅是有組織的族群或國家的法律型態，也可以從社會或沒有組織的社群中產生，後者相信實際習俗具有法律的必然性，從而形成「習慣法」，現在的國家多支持國家立法，惟過去國家組織還沒有那麼明確的時候，則是傾向以習慣法為機礎。資料來源：Von Gustav Radbruch 原著(王怡蘋等譯)，2002.3，《Einfuhrung in die Rechtswissenschaft(中譯為：法學導論)》，行政的概念，商周出版，p51。註29：依國際著名學者 James A.Caporaso 的看法，「政治經濟學」係將重點放在經濟計算的一個結果，並以經濟處於主導地位，Caporaso 認為經濟的分析，解釋了我們做什麼以及為什麼要做，而政治僅是描述了內容，如果我們希望解釋政治，我們需要用經濟的方式進行思考，特別是政治對於經濟的從屬關係。資料來源：James A.Caporaso,David P.Levine 原著(林翰等譯)，1995.5，《Theories of Political Economy(中譯為：政治經濟學理論)》，風雲論壇出版社，p41∼44。註30：政治經濟學之「新保守主義(新右派)」，乃是指一九六○ 年代起「新左派」之對立面，經濟上的「新保守主義」特色係將傳統由國家扮演的責任，逐步釋放給大公司和跨國企業承擔，進而瓦解了長期以來福利國家那一套政治經濟學理念，「新保守主義」主張凡「民營必佳」及「公有必差」，其代表即英國的保守黨柴契爾首相及美國的共和黨雷根總統(眾所皆知，英國保守黨與美國共和黨在經濟政策上所代表理念及色彩為：在財經政策上是偏向資方而遠離勞方，在權威上是重視市場機制而非政府調控，在政府角色上是放任競爭而非行政干預)；惟在一九八○ 年英美新保守主義盛行年代，英國的工黨和美國的民主黨亦開始向右移動，而漸漸由福利國家的「舊自由派」轉變為強調重商的「新自由派」，如英國布萊爾首相(Tony Blair)與美國柯林頓總統(Bill Cliton)即是「新自由派」之代表，舉凡強調「全球化」、「國家競爭力」、「企業家精神」已成為「新自由派」之核心語彙。資料來源：Noreena Hertz 原著(許玉雯譯)，2003，《The Silent Takeover:global capitalism and the death of democracy(中譯為：當企業購併國家)》，推薦序，經濟新潮社出版/城邦文化發行，p9∼18、李連江，1993，《新保守主義》，揚智文化出版，p56。. 15.

(24) 政府研究機構「行政法人化」可行性之研究. 今綜合言之：海洋法系之英、美等國行政改革，其政府立場係趨向「企業管理官僚體制(managerialist bureaucracies)」精神，其公部門執行人員定位則為一「管理者」，而以其營運績效為考核重點；另海洋法系之英、美等國有關行政改革制度部分，本研究謹參考相關文獻，彙整歸納於後註31：. 註31：筆者專長雖非公共行政領域，惟國內譯述英、美等國行政改革書籍或專論頗多，本研究謹透過博覽予以歸納。. 16.

(25) 第二章. 對各國近年「行政改革」之認識、深入瞭解與正確掌握. 一、英國行政特色與「執行機構(Agency)」之深入瞭解英國是海洋法系國家，行政特色是沒有劃分公、私法之傳統，亦無嚴格之公法與私法的分別，公民和政府間以及公民相互間之關係，原則上受同一法律支配，由同一種法院管轄註32；又英國中央政府各部門，並非法律上之概念，亦沒有明確之定義，雖然政府設立新的部門需經過批准，惟將現有部門合併、撤銷、拆散或變動，則不需要立法程序，而逕由首相及內閣其他成員根據行政、政治等需要而決定，故就行政組織或制度運作而言，英國顯得較為靈活註33。另一方面，英國在憲政上採責任「內閣制」國家註34，政府由國會(下議院)多數黨領袖領導，內閣閣員由多數黨之議員擔任，故首相可以利用國會中之多數穩定力量推動各項立法工作，並付諸各部會執行而無窒礙；此一憲政制度特色，相較美國或歐陸等國，突顯英國更容易推動行政改革工作，並且可在短時間見到一定成效註35，此特色是我們必須要深入瞭解的重要關鍵。. 註32：據瞭解英國行政訴訟與普通民事訴訟、刑事訴訟一樣，由普通法院管轄，而無大陸法系之行政法院之制度設計，雖然近年英國設立了行政裁判所，負責裁決大量的行政案件，惟這些行政裁判所並無終審權，對於它們的裁決在某些法定情況下可以上訴至普通法院，而且普通法院也可以根據其司法審查權直接受理行政訴訟。何勤華等著， 2004.1，《英國法律發達史》，英國行政法的概念，韋伯文化出版，p149。李秀清等主編，2002.7，《外國法制史》，第六章英國法，大陸復旦大學出版社，p192。註33：據卷查英國的行政部門名稱亦相當混亂，例如現在英國用以表示「部」的名稱就有 office、department、 ministry 等詞。通常在二十世紀以前成立者稱 office，在二十世紀成立者則稱為 department、ministry、等，英國重要的中央政府部門之數目，基本上保持十八至二十一個左右，亦常變動，例如在一九六 ○ 年代中期之後，有把一些關聯的單位合併成大部的趨勢，在一九七○ 年代中期之後，又有將一些大部拆散為若干小部(例如在一九七四年取消貿易和工業部而另成立能源部、工業部、貿易部、物價和消費者保護部等四個部)。英國中央政府部門之規模，主要取決於該部的職能和性質，「部」底下設「司(division)」，「司」底下設「處(branch)」，「處」底下設「科(section)」。資料來源：何勤華等譯著， 2004.1，《英國法律發達史》，英國行政法的概念，韋伯文化出版，p160∼162。註34：據卷查英國「內閣制」本質有二：一為行政權屬於首相與閣員所構成的內閣，法律經首相副署，並經英王簽署公佈後生效，以示由內閣向國會承擔政治責任，而內閣則由下議院多數黨領袖組成。其二則是行政部門與立法部門既相結合，又相對抗，國會議員兼任內閣成員，具體表現出行政與立法的結合。詹中原等著，2000.2，《新公共管理-政府再造的理論與實務》，五南圖書出版有限公司，p157。註35：以美國總統制為例，政府行政權能力有限，當行政與立法部門多數黨分屬不同政黨時，行政權容易受到抑制。其他歐陸國家則有左右共治的現象發生，而形成不穩定的聯合內閣。這些因素都使得其他國家在推動行政改革方式及其效率上，不如英國。而英國這樣的憲政制度，在往昔曾是英屬殖民地且同為海洋法系的新加坡政府，其內閣組成一如英國方式。資料來源：詹中原等著，2000.2，《新公共管理-政府再造的理論與實務》，五南圖書出版有限公司，p15、柯新治，2003.10，《新「新加坡」. 17.

(26) 政府研究機構「行政法人化」可行性之研究. 二次大戰後，英國政黨政治輪替狀況，係由偏右之「保守黨」和偏左之「工黨」交互執政註36；惟自一九七九年柴契爾夫人擔任首相之後十八年間，英國由保守黨執政，柴契爾夫人為提昇行政效率，展開大幅度之「政府再造」工程。. 南海之珠的經濟與社會新動向》，高效行政-新加坡的政府職能，天下文化出版，p145。註36：英國政黨政治的特色為：「保守黨」崇尚市場自由經濟、傾向反對國家對社會人民的過度干預以及標榜政府愈小愈好的主張；反觀「工黨」則認為國家對社會人民應有較大的責任與義務。. 18.

(27) 第二章. 對各國近年「行政改革」之認識、深入瞭解與正確掌握. 英國「政府再造」推動方式，係由首相辦公室成立「效率小組(Efficiency)」負責行政效率稽核研究註37，1988 年該「效率小組」提出「改善政府管理－續階計畫 (Next Steps)」報告略以：建議各部會(department)創設「執行機構(Agency)」，以執行各部. 會具公共性質之服務工作。此觀念與作法，後來亦被同屬海洋法系之國家仿效註 38。. 觀察英國 Agency 制度，係以其綱領文書(Framework 載有中期業務計畫(Corporate. Document)為規範。該綱領文書. Plan)及年度事業計畫(Business Plan)，用以事前設定目標、. 建立計畫、進行業務，並定期給予評價改善及從新檢視該組織任務是否完成。 Agency 此一作法開啟了將私部門企業管理精神引入公部門，並從此改變傳統文官之行政觀念註39。據卷查該「執行機構(Agency)」係由「執行長(Chief Executive)」領導，而「執行長」則由該部會長基於公開競爭方式而任命，其合約採一年一換(聘)，該「執行長」對「執行機構(Agency)」之財務、人事雖有絕對自主權，但仍須完成其「綱領文書」內容，並向其部會長負責。簡言之，英國行政機關 Agency 化之作法，係透過 Agency 之管理自主性，讓公部門提供之公共服務，一改過去強調「制度程序」取向之績效控制，而為重視「成果目標」取向之調控管理，此變革使得公共行政更具效率。據卷查統計英國成立百餘個 Agency 機構，涵括約 75％. 註37：柴契爾夫人接受 W.Niskanen《Bureaucracy and Representative Government(官僚體系及代表性政府)》一書的影響，主政後推動政府再造，展開「解除管制→ 民營化→ 市場化」等一系列行政改革步驟。其首相辦公室成立之「效率小組(Efficiency)」的負責人即由著名百貨公司企業家 Derek Rayner 負責。資料來源：詹中原等著，2000.2，《新公共管理-政府再造的理論與實務》，五南圖書出版，p65∼66。註38：以同為「海洋法系」國家-新加坡為例，其現任駐台北商務辦事處代表柯新治即撰文指出：新加坡政府的職責是維持治安，而不是參與經濟活動，故新加坡「國有(營)事業」概念並不存在，其作法是國有企業通常由財政部直接擁有其所有權，或由政府相關部門直接管轄，而成為該部門之「法定機構(Statutory Board)」，例如：「建屋發展局」是「國家發展局」之法定機構，「新加坡電視台」是新聞資訊暨藝術部之法定機構，「公用事業局」是「貿易與工業部」之法定機構。又其「法定機構」定位屬政府部門之下層組織，其董事會成員均由該部門的部長委任，董事會管理日常運作，重要決策則多由該部門之部長決定。柯新治，2003.10，《新‧ 新加坡-南海之珠的經濟與社會新動向》，天下出版， p97∼98。註39：據瞭解原來傳統的文官行政體制，在運作上雖重視行政目標，但更重視是否符合行政程序正義；且甚至有因過於重視行政程序而無視成本概念或時效，以致效率低落。. 19.

(28) 政府研究機構「行政法人化」可行性之研究. 文官，各部會僅保留核心官員，在提昇行政效率及行政管理上，已獲具體成效註 40。. Agency 制度是英國最受矚目之行政改革，從 Agency 制度設計顯示：政府機構 Agency 化之後，在某一程度範圍內，確能增加管理自主及行政效率提昇之目的，又 Agency 在性質上仍屬國家機關之一部份，其財產為國有，職員身份亦為國家公務員。二、美國行政特色與「政府法人(Government Corporation)」之深入瞭解美國法制承襲英國普通法，其政體設計為聯邦制，採聯邦和各州分權及併行之兩套法律體系，據卷查其《憲法》設計尤重視：聯邦制、分權制衡、限權政府等原則。其中在有關「限權政府原則」方面，多數美國人傳統上認為政府並非全能，政府權力仍需以法治與人權為範圍；據此，美國在行政法方面，其政府職責係以提供福利和服務為核心，而有別一般以「全能政府」出發之行政概念註41。另值得注意的是：美國在行政上隨著經濟生活發展和政府職能之日益複雜化，對於社會需要，創設有與我國現研擬「行政法人」理念相近之「獨立管制委員會 (independent regulatory commissions)」制度，該制度以提供較高專業性質之社會服務或公共. 任務，例如研究、訓練、檢驗、統計、文教、醫療等，惟據卷查該委員會依國會立法設定於總統和行政機關外，而對市場進行管理控制，其權力則由法律規定，而除行政權之決策權力外，它們也同時透過執行管理及監督這些規則，換言之，. 註40：據卷查由 1992 年 4 月至 1995 年 3 月，文官總數降至三萬四千八百個職位，降幅達 35﹪。資料來源：詹中原等著，2000.2，《新公共管理-政府再造的理論與實務》，五南圖書出版，p170∼171。註41：布萊斯(James Bryce)在 1888 年美國憲法一書中寫到：「美國政府的一大優點是它很少依靠行政官員們，它幾乎沒有賦予他們任意干預的權力……(政府)主要通過法律而不是通過官員來發揮作用，就是說：當它規定公民應當怎樣做的時候，它依靠的是普通法律，而不是賦予行政官員以宗教審判式的職權，以免使之具有壓迫性質。」；另麥迪遜(James Madison)和漢彌爾頓(Alexander Hamiltom)在著名的《聯邦主義論》第五十一篇內寫到：「如果人人都是天使，就不需要政府了。如果由天使來管理人，那就不需要對政府從內部及外部進行控制了。設計一個由人來管理而且其任務是管理人的政府，一個很大的困難就是：你必須首先使政府能夠控制被管理者，然後使政府控制它自己。無疑的，政府隸屬於人民是對政府的基本控制，但是經驗告訴我們，必須有輔助預防措施。」。資料來源：薛祖仁，1999.8，《美國公共行政管理》，第十一章行政法與控制，風雲論壇出版，p281、p303。. 20.

(29) 第二章. 對各國近年「行政改革」之認識、深入瞭解與正確掌握. 該委員會可行使準立法權(quasi-legislative power)及準司法權(quasi-judicial power)註42。由前述說明，可瞭解美國「獨立管制委員會」創設背景係因應新型態之社會需求，另須注意的是該委員會事實上決非只是一般行政單位，而應視為其具有著重在提供公共服務以及扮演「管制者」之角色，惟雖然如此，來自總統或國會議員仍可能對其施壓，在實際運作之理論上亦可能在政府內部引發衝突註43。而據卷查除前述「獨立管制委員會」符合我國「行政法人」理念外，美國國會基於效率、政治獨立性、作為補貼或照顧弱勢及減少預算赤字等考量，於 1945 年另制定有《政府法人法》，並據此成立有四十多個「政府法人(Government Corporation)」組織，惟美國政府法人的設立須有國會立法或法律授權，政府法人也應將每年之營運計畫提交國會，確保國會對於其設立與運作之控制。而政府法人的預算則須以企業預算的型態提送出給總統及提交國會，讓總統對於政府法人的營運績效有所掌握，以落實總統任命該董事或執行長之權責。美國政府法人的運作雖具政治責任、政策協調、透明機制等原則，但其性質較接近「公法財團」之概念，雖然美國在制度上，「政府法人」係用以提供特定的公共設施或服務，並可依循部份的市場機制來運作(如收費或控制成本)，而偏向企業化組織模式，但因其預算不用列入聯邦預算，政府亦可用以迴避預算赤字，直接達到美化帳面的效果註44。. 註42：據卷查這些「獨立管制機構」亦被描述為「沒有領導者的第四個部門(headless fourth branch)」，其係被設立在行政部門之內，其首長由總統經參議院批准後任命，對總統和國會負責，但這些部門又在很大程度上獨立於總統的控制，它們根據國會就其職能和權力通過的有關法律展開活動，而其執行首長雖由總統任命，但又與內閣各部的部長不同，不參加內閣，也不與總統同進退；惟對此「獨立管制機構」，亦有學者採不同觀點而主張獨立管制機構實際上是名不符實的。這些「獨立管制機構」包括：國家太空總署、環境保護總署、中央情報局、聯邦儲備局、人事管理局、美國郵政總局、聯邦通訊委員會、聯邦貿易委員會、證券交易委員會、全國勞工關係委員會、國家藝術與人文基金會、國家科學基金會等。資料來源：李秀清等主編，2002.7，《外國法制史》，第七章美國法，大陸復旦大學出版社，p233。唐士其，1998.8，《美國政府與政治》，第五章美國的行政機關/四、美國政府中獨立機構，揚智文化出版，p165∼171。薛祖仁，1999.8，《美國公共行政管理》，第十一章行政法與控制，風雲論壇出版，p287。註43：資料來源：韋洪武譯，2001.1，《美國政治》，第八章行政部門的政治運作，參、獨立管制委員會，韋伯文化事業出版社，p211。註44：本段多處援引張文貞君之研究報告。另有關「美化帳面」的手法，亦是許多學者批評英、美政府其背後主要是想解決政府預算過於龐大及赤字問題。而據卷查 1945 年美國通過政府法人法 (《Government Corporation Control Act(31U.S.C.9101-9110)》)係作為政府法人規範。目前美國之政府法人包括有：社區發展補助基金會(Community Development Financial Institutions Fund)、聯邦貸款協會. 21.

(30) 政府研究機構「行政法人化」可行性之研究. 綜合美國近二十年行政改革影響，係緣於共和黨雷根總統(1981∼1989)認為施政問題主要是政府的巨額支出和對市場的過多干預；雷根不認為政府有責任糾正，相反的，他以減稅及減少福利與服務經費註45。遂使各州和地方行政單位不得不自謀財源，並被迫將服務維持在最低限度，其結果是促使政府各項服務私有化；換言之，公共政策某些職能交給了私人集團和非營利組織(NGO，non-profit. organization)執. 行。經前述說明，我們瞭解到：在雷根及老布希總統之十二年執政期間，由於削減聯邦政府開支之壓力增大，進而使各利益團體間的爭奪加劇。對此，有學者指出：二十世紀美國的公共管理哲學已不再是資本主義精神，而是「利益團體自由主義 (interest group liberalism)」，其依據在於：美國的資本主義與其說是種意識形態，不如. 說它只承認現代社會控制下合法之「競爭」精神註46。 2-2-2 大陸法系之德、法、日等國行政改革之深入瞭解大陸法系源於羅馬，盛行歐陸之德、法、義、瑞、西等國及亞洲之日本與我國，又稱歐陸法系，其特點為成文法典之大量採用，近年歐陸國家有關「行政改革」之課題，仍須服從「依法行政」、「遵守正當法律程序」等法治原則。大陸法系之公務員為一「專業公僕」，其係以法律為權力後盾，與海洋法系的差異在於：德、法、奧、義等大陸法系國家趨向「行政官僚體制(legalistic bureaucracies)」，而英、美、加、澳等海洋法系國家則趨向「管理人官僚體制(managerialist bureaucracies)」註47；亦由於大陸法系國家普遍多存有精英官僚主義或社會主義色彩，故大陸法系國家對市場之干預程度遠較海洋法系國家為大，惟近二十年大陸法系國家受到英、美. (Government National Mortgage Association)、聯邦無住屋者基金會(Federal Housing Administration Fund) 等。資料來源：張文貞，2003.10，《行政法人與組織改造學術研討會》，行政法人與政府改造：在文化與理念間擺盪的行政法，行政院組織改造推動委員會/社團法人台灣行政法學會，p14∼30。及其引述之其他資料來源： Ronald C.Moe ， 2002 ，《 United States Country Reports,in Distributed Public Governance:Agencies,Authorities and Other Government Bodies 243-265,252-253》。Michael Froomkin，1995，《Reinventing the Government Corporations》，University of Illinois Law Review 543。註45：惟雖如此，雷根對社會安全、高齡者醫療保健、政府雇員退休金等在政治上過於敏感部份，仍未削減。資料來源：薛祖仁，1999.8，《美國公共行政管理》，第二章行政生態學，風雲論壇出版，p41。註46：資料來源：Theodore J.Lowi，1969，《The End of Liberalism：The Second Republic of the United States》， W.w.Norton & Co.，New York。註47：資料來源：詹中原，2002.3，《中國行政》第七十一期，新公共管理的批判－歐陸主義之觀點，歐陸. 22.

(31) 第二章. 對各國近年「行政改革」之認識、深入瞭解與正確掌握. 等國行政改革之影響，對於公共行政，組織運作上亦開始重視公法人的職能。以德、法為例，二國在憲政傳統上皆偏向社會主義，惟仍側重具有權利能力之公法人團體(包括公法社團、公法財團與公營造物)，這些公法人團體係依據法律或基於法律授權設置，但因受到英、美之新公共管理、民營化、分權化等觀念影響，亦咸認政府角色應有所調整。德國近年推動「新治理模式(Neue Steuerungsmodelle)」行政改革，對於建立英、美所謂企業型政府之觀點，則是提出了包括：明確劃分府會責任及強調協議管理、透過協議及資源責任授權以及核心事務調控、由產出面改為調控面等指導原則，以建立一個類似企業的、分權的領導與組織構造註48。法國則是透過「公務機構(l'etablissement public)」或學理上所謂之「特別公法人(技術性或業務性分權為考量)」以行使某特定行政事項或業務註49。. 另以大陸法系之日本為例，日本在參考英、德等國行政改革作法後，提出中央省廳組織、規制放寬、地方分權等改革方向。其中有關中央省廳方面，主要特色在於：對於新中央省廳內部行政機關以提高其政策企劃之制定機能，但有關實施機能之部份則是透過創設「獨立行政法人」等組織而予以分離至機關外部註50。. 主義之公共行政，國立政治大學公共行政及企業管理教育中心，p13。註48：資料來源：黃錦堂，2003.4.，《行政機關組織變革與行政法人化專題研討班資料》，德國公共行政「新治理模式」之研究，政治大學附設公務人員教育中心，p7。註49：資料來源：陳淳文，2002.5，《月旦法學》第八十四期，論法國法上之公法人，元照出版，p32∼41。註50：資料來源：詳日本 1997.12.3，《行政改革會議最終報告(抄)》Ⅳ行政機能減量、效率化等，1.基本考量第(2)說明。及詳日本 1998.6.12，《日本中央省廳等改革基本法》第三節獨立行政法人制度創設等，三十六條(獨立行政法人)說明及 1998.6.12，《日本中央省廳等改革基本法》第三節獨立行政法人制度創設等，三十六條(獨立行政法人)說明。. 23.

(32) 政府研究機構「行政法人化」可行性之研究. 一、德國行政特色與其他「公法人(juristische person des offentlichen rechts)」制度之深入瞭解「行政」在德國行政法學的普遍概念是：國家為實現其目的而進行之活動註51。從德國政體特色分析，由於德國採聯邦制，各邦有其立法與行政部門，不論在縣市或鄉鎮，均受德國基本法與聯邦憲法保障而享有一定自主空間，故這些行政主體得在主權或職掌範圍內，基於實際需要可各自推動行政改革。德國在行政法學與行政組織發展上有相當歷史，其制度特色為創設各「公法人」並賦予其作用，此類「公法人」係指直接依法或基於法律之公法行為而直接創設之權利主體，包括國家(含聯邦政府及州政府)與其他公法人(含公法社團、公法財團及營造物)。德國有關國家以外之其他公法人團體，數量頗多，又德國重視具有權利能力之其他公法人團體的理由在於這些團體可分擔國家任務，並可減輕行政負擔。今據卷查這些公法人團體係依法律以其他公法行為為目的而直接創設之權利主體，其型態包括：(一)公法社團 (offentlichrechtliche. Korperschaften) 、(二)公法財團 (offentlich-rechtliche. Stiftungen，或稱公法基金會)、(三)營造物(offentlichrechtliche Anstalten，或稱公營造物、公共營造物、公法設施)等三大類註52(詳 p19 之〔表 2-2-2.1〕)，其目的用以因應不同行政需要，而賦予不. 同之組織形式與功能。而據瞭解除公法社團係基於社會現實考量，一般採民主方式產生決策機關，且立法者並不能隨意賦予社團任務；公法財團則是由投資人為實現特定目的而投資成立具有權利能力之行政組織，由監督者任命董監事，以執行其任務；另營造物(或稱公營造物)則是將國家任務分解至各獨立行政主體，而由其執行，其類型為因應不同目的而有別，有著減輕國家行政負擔的作用。另據卷查上述三類公法人之自治行政權範圍須依法而定，主要受到「法律保留原則註53」、「依法行政」等約束，包括：(1)直接由《憲法》承認、(2)直接以法. 註51：資料來源：[德]Otto Mayer 原著(羅豪才主編)，2002.6，《Deutsches Werwaltungsrecht(中譯：德國行政法)》，導論/第一章行政的概念，[大陸]商務印書館，p1。註52：德國自中世紀起以來，即已存在的行會制度，擁有高度之自治權，國家並不介入；基於此一傳統，德國現行法將涉及職業管制之行政事務，從國家任務領域分離出去，交由各該同業或職業公會自行負責處理，同時並賦予其公法人資格，承認其在自治範圍內從事的行為是公權力的行使，會員對其有服從之義務。資料來源： [ 德 ]Hartmut Maurer 原著 ( 高家偉譯 ) ， 2000.11 ，《 Allgemeines Verwaltungsrecht(中譯：(當代德國法學名著)行政法學總論)》，第二十三章國家行政，[大陸]法律出版社，p542∼555。註53：行政法學領域之「法律保留原則」係指行政行為須有法律明文依據。資料來源：吳庚，2001.8，《行. 24.

(33) 第二章. 對各國近年「行政改革」之認識、深入瞭解與正確掌握. 律設立或承認、(3)基於法律授權規定以國家「高權行政註54」等方式而設立。. 政法之理論與實用》(增訂七版)，三民書局，p84。註54：「高權行政」又稱「公權力行政」，係指國家居於統治主體適用公法規定所為之各種行政行為。資料來源：吳庚，2001.8，《行政法之理論與實用》(增訂七版)，三民書局，p10。. 25.